Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Современное состояние имущественного и земельного законодательства

Содержание:

Введение

Земельную реформу ждут массовые изменения. Это произошло из-за того, что чиновники и эксперты пришли к выводу, что земля не используется полноценно и не приносит тех благ, которые необходимо. Кадастровый состав является негодным и имеет ненадлежащее состояние, а следовательно не выполняет свою главную функцию, защиту земли. Основным предложением является создание одного мегарегулятора, полное изменение и реорганизация кадастровой системы и увеличение прав муниципальных образований. Кроме того, чиновники планируют провести тотальную инвентаризацию земель. Ситуация с сельскохозяйственными землями, которые имеют стратегическое значение является тоже довольно плачевной. Такая земля сохраняется в руках одного собственника и не работает здоровая конкуренция. Кроме того земля эксплуатируется людьми, которые не заинтересованы в развитии сельскохозяйственного бизнеса. Это влечет за собой нарушение имущественных интересов владельцев других участков, а также чрезмерную нагрузку на инфраструктуру и необоснованное увеличение цен на сельскохозяйственную продукцию. Российская земля не получила статус полноценного актива. Большинство участков не имеет обусловленных границ, а следовательно не может быть правовым объектом, для осуществления участниками сделок. Нынешняя ситуация значительно ущемляет права и интересы, как государства так и его граждан. Бюджетные поступления в казну очень малы и требуют увеличения, а следовательно пополнения казны. Эксперты утверждают, что попытки стабилизации кадастрового реестра осуществлялись, но не увенчались успехом. Что и говорить, до сих пор права на государственную землю являются не разграниченными. Кроме того, к 2017 году не были созданы гарантии на владение землей. Любой владелец земли может быть поставлен перед фактом, что его участок подпадает в зону особой категории, а следовательно может быть извлечен из владения. Сама процедура перераспределения земельных участков между собственниками, государством и федеральными участниками является довольно дорогой и не подъемной для простого гражданина. Существует огромное неравенство. Обычные фермеры не могут сформировать землепользование со своими нуждами, а огромные холдинги используют землю не по назначению. Кроме того планируется введение гарантий возмещения убытков тем землевладельцам, чьи данные были неверно внесены в кадастровый реестр и это повлекло нарушение их законных прав и интересов. Кроме того планируется ввести открытый портал, который будет доступен гражданам и обеспечит открытый доступ к информации владению участков субъектами Земельного законодательства. Чиновники считают, что Земельная реформа 2018 года приведет к совершенствованию учетно-регистрационной системы, объединению данных и созданию единой базы. Для этого необходимо провести множество кадастровых работ за счет государственного бюджета. Эксперты считают что вся земля должна находится в муниципальной собственности. Для того, чтобы взимание земельного налога проводилось полноценно, полномочия будут делегированы местным муниципалитетам и они будут заинтересованы в поддержании актуального состояния системы. Для осуществления координации и передачи актуальной информации планируется создание нового федерального органа.

Современное состояние и развитие земельного законодательства в России.

Система законодательного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения является неотъемлемой частью правового обеспечения использования и охраны земель в Российской Федерации. Регулирование оборота земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства, осуществляется на основе особого федерального закона (Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), и это на современном этапе развития российской государственности и законодательства нельзя считать неверным. Вместе с тем сам федеральный закон опирается на общие нормы Земельного кодекса Российской Федерации как основного системообразующего нормативного правового акта, регулирующего земельные отношения. Однако не только эта непосредственная связь с основным земельным законом оказывает влияние на правовое регулирование использования сельскохозяйственных земель в Российской Федерации. Следует заметить, что еще в 1990-е годы прошлого столетия и 2000-е годы нового века ощущался значительный разрыв между правовым регулированием использования (включая оборот) земель сельскохозяйственного назначения и земель, предназначенных для других видов использования.

В настоящее время этот разрыв, не всегда обоснованный и до конца продуманный, оказывается не таким значительным. При сохранении в законодательном регулировании особенностей правового регулирования перехода прав на сельскохозяйственные земли от одного лица к другому и особых требований в использовании этого ценного ресурса регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения все больше погружается в общее течение идей и направлений государственной политики в области регулирования земельных отношений. Общие нововведения, требования и условия земельно-правового регулирования все больше распространяются и на земли, обеспечивающие деятельность аграрного сектора экономики.

Насколько этот, позитивный сам по себе, процесс повлияет на аграрное производство, предстоит изучить более подробно. В этой работе мы постарались проанализировать наиболее общие тенденции развития земельного законодательства, влияющие на регулирование всех земельных отношений (включая отношения использования земель в целях сельскохозяйственного производства).

Исследования развития земельного законодательства в Российской Федерации за последние годы дают основания для вывода о том, что актуальность и значение земельного законодательства как самостоятельной отрасли, регулирующей общественные отношения по поводу использования и охраны земель в Российской Федерации, сохраняется. При этом основной задачей, которую призвано решать земельное законодательство, является обеспечение правовыми средствами баланса частных и публичных интересов в использовании земли. Достижение этой цели осуществляется совокупностью правовых средств, среди которых особое место занимает взаимоувязанное регулирование различных по характеру и содержанию земельных отношений.

Решению поставленной задачи отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства, состоящая из федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Во главе этой системы находится ЗК РФ, который, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на возникновение и прекращение прав на землю, использование земли и управление правовыми ресурсами. С другой стороны, ЗК РФ выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Основания к изменению устоявшегося подхода к систематизации земельного законодательства для обеспечения земельного правопорядка в стране не видятся.

Законодательство о земле, таким образом, представляет собой обширную постоянно развивающуюся систему и включает в себя большой перечень федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной.

В систему законодательства о земле входят также нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Все акты находятся в связи между собой, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а также Земельному кодексу Российской Федерации. Для правового регулирования и правоприменения наличие развитой системы земельного законодательства означает, что определение прав и обязанностей субъектов земельных отношений, правовой режим земельного участка, решение иных юридически значимых вопросов осуществляется в опоре на целый ряд соподчиненных норм, закрепленных разными нормативными правовыми актами различного уровня.

Вместе с тем остались неразрешенными некоторые проблемы и противоречия формирования основных институтов земельного законодательства и права. Не нашли окончательных ответов и дискуссионные вопросы соотношения земельного, гражданского и градостроительного законодательства. Сложными путями движется формирование национальной земельной политики и связанный с этим законотворческий процесс. Можно сказать, что особенностями развития земельного законодательства последнего времени являются: общее увеличение числа земельно-правовых норм и детализация земельно-правового регулирования. В последние годы земельное законодательство кардинально изменилось в части регулирования отношений в области предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности. Подготовлен и внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». В стадии разработки находятся проекты федеральных законов, направленные на объединение системы регистрации прав на недвижимость и кадастрового учета недвижимого имущества. В этих целях Правительством России разработан проект федерального закона «О государственной регистрации недвижимости».

Периодические попытки изменить принципы и содержание земельно-правового регулирования- один из факторов, влияющих на законодательное регулирование земельных отношений. Это обстоятельство не может не влиять на стабильность земельного правопорядка.

Нестабильность законодательства оказывается причиной нестабильности земельных общественных отношений, что может негативно сказаться на социально- экономической ситуации в государстве в целом.

С тем чтобы земельное законодательство было действенным, эффективным регулятором общественных отношений по поводу земли, совершенствование законодательства должно быть основано на внимательном изучении состояния земельных общественных отношений и детально разработано. Реформирование правового регулирования земельных отношений, следовательно, не может быть самоцелью или отвечать интересам только определенных социальных кругов. Особенно это актуально в современный период, когда российское общество и государство находятся в сложном экономическом и политическом положении.

Однако именно в последнее время в основные федеральные законы, регулирующие земельные отношения, включая ЗК РФ, вносится большое количество принципиальных изменений.

Так, Федеральным законом[1] [2] существенно обновлены структура и содержание ЗК РФ, Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Нововведения затрагивают прежде всего сферу правового регулирования возникновения и прекращения прав на земельные участки. Принятием поправок к ЗК РФ и ГрК РФ ставилась задача уменьшить количество административных барьеров на пути включения в оборот земель, находящихся в публичной собственности. Обширные нормативные изменения могут повлиять на все сферы земельных отношений: осуществление кадастрового учета, государственную регистрацию и налогообложение земельных участков, проведение мероприятий государственного надзора и муниципального контроля за соблюдением требований в области использования и охраны земель.

В целом можно рассматривать как позитивный фактор то, что законодатель постарался обобщить и «собрать» нормы, касающиеся оборота земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в нескольких, последовательно расположенных главах ЗК РФ. Нельзя сказать, что и в новой редакции кодекса достигнута идеальная систематизация норм. Тем не менее шаг на пути упорядочения процесса регулирования отношений сделан.

Нет оснований утверждать, что, изменив структуру ЗК РФ, законодатель одновременно кардинально изменил общие принципы и основания регулирования земельных отношений, в том числе принципы предоставления земельных участков. Напротив, объединением в отдельную главу статей, посвященных предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности, продолжается прежняя тенденция разграничения в земельном законодательстве правового регулирования оборота земель, находящихся в частной и публичной собственности.

Данный подход российского законодателя нельзя назвать ошибочным хотя бы потому, что публичная собственность на землю обладает особой социальной значимостью. Не только использование, но и распоряжение землями, находящимися в публичной собственности, не может осуществляться в интересах узкого круга лиц. Распоряжение такими землями требует открытости и учета всей совокупности социальных интересов региона. Последнее особенно важно в случае, когда «публичные» земли переходят в собственность частных лиц.

Законодатель с очевидностью уходит от принципа систематизации норм о предоставлении земельных участков из публичной собственности в зависимости от цели использования земель (строительство, ведение сельского хозяйства, организация особо охраняемых природных территорий, иные цели, не связанные с размещением на земле объектов недвижимости). Взамен предлагается иной подход- распределение норм по статьям ЗК РФ, в зависимости от того, в собственность, аренду или на основании иного права предоставляется земельный участок.

Такое нововведение вызывает вопросы. И дело не только в том, что в основе земельных отношений находится цель их использования. Новая же структура ЗК РФ не согласуется не только с данной особенностью земельных отношений, но и не вполне учитывает принципиальное, очерченное выше назначение кодекса как системообразующего нормативного акта. Напомним в данном случае, что земля представляет собой не только объект недвижимости, включенный в оборот, но и природный ресурс, а также пространственный базис экономического и социального развития регионов и отраслей хозяйствования. В этом смысле ЗК РФ, учитывающий все эти особенности, можно назвать нормативным правовым актом, воплощающим комплексно-целевой подход регулирования. Подчеркнем, что комплексно-целевой (равно как и программно-целевой) подход получает все большее развитие в правовом регулировании общественных отношений. Комплексными актами являются Градостроительный, Лесной и Водный кодексы Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах»). Большое значение имеют федеральные законы и иные нормативные акты, имеющие комплексный характер и регулирующие отдельные социально и экономически значимые виды деятельности.

Можно с уверенностью утверждать, что любая хозяйственная деятельность немыслима без использования определенных территориальных (земельных) пространств. Различные виды использования земли, как ограниченного ресурса, осуществляются в жесткой конкуренции.

Сгладить эту конкуренцию и найти компромисс в известной степени удается благодаря имеющим комплексный характер и учитывающим все виды использования земельных ресурсов основным земельным федеральным законам.

Из всего сказанного можно сделать вывод о том, что регулирование земельных отношений в зависимости о цели использования земель, во- первых, согласуется с общим направлением развития законодательства, которым должны создаваться надежные правовые основы комплексного устойчивого развития регионов. Во-вторых, это соответствует общепринятому в праве подходу к земле как сложному объекту, сочетающему в себе признаки природного ресурса, пространственного базиса хозяйственного развития и объекта недвижимости. На это настраивает и один из принципов земельного законодательства[3] ,согласно которому правовой режим земель определяется исходя из того или иного вида их использования.

Намерение же законодателя выстроить нормы о предоставлении земель не в зависимости от видов использования, а в зависимости от вида права, на основании которого предоставляется земельный участок, и тем самым приблизить структуру ЗК РФ к структуре ГК РФ4 получило не вполне убедительное воплощение. Тем более что от принципа целевого использования земель в структурировании норм уйти все равно не удалось. Так, несложно заметить, что в основе определения новыми статьями ЗК РФ случаев предоставления земельных участков в собственность или в аренду, на торгах или без торгов, лежат все те же условия дальнейшего использования земель.

Однако возможные коррективы правового регулирования могут быть внесены уже только исходя из практики реализации новой редакции ЗК РФ.

Одним из наиболее актуальных вопросов совершенствования регулирования земельных отношений в начале второго десятилетия XXI века стало соотношение земельного и градостроительного законодательства. Так, с разработкой и принятием в 2004 году Градостроительного кодекса Российской Федерации было определено, что градостроительным законодательством должны быть урегулированы не только вопросы застройки, но и комплексного освоения территорий. При этом урегулированные ГрК РФ отношения территориального планирования, исполнение требований к возведению объектов капитального строительства имеют косвенное отношение к использованию земель. Но положения ГрК РФ о зонировании территорий не могут не вступить во взаимодействие с нормами земельного законодательства. Нормы о делении земель на категории ЗК РФ[4] и нормы о градостроительном зонировании ГрК РФ, по сути, преследуют одну и ту же цель: установить правовой режим земель (территорий, земельных участков). Это послужило основой законодательных предложений, общий смысл которых сводится к отмене института земельного права о делении земель на категории по целевому назначению и распространении на все земли и территории Российской Федерации порядка установления видов разрешенного использования в соответствии с ГрК РФ или самостоятельным законодательством о территориальном зонировании.

Специалистами института сделан вывод об отсутствии критических противоречий между ЗК РФ и ГрК РФ в части деления земель на категории. Институтом доказывается актуальность деления земель на категории в Российской Федерации. Исследования целевого назначения земель, напротив, показывают существенную роль этого института не только в установлении и соблюдении правового режима всех земель в Российской Федерации, но и в обеспечении стабильности земельных отношений и земельного правопорядка в условиях продолжающихся экономических и социальных преобразований. Институт деления земель на категории не препятствует, а, наоборот, может служить основой разработки основных направлений земельной политики и устойчивого развития как территорий, так и Российской Федерации в целом.

1.1 Развитие законодательства в области приобретения прав на землю и оборота земель.

Как ранее, так и в настоящее время в земельном законодательстве права и обязанности субъектов при приобретении прав на землю создают условия для разной земельной правосубъектности граждан и юридических лиц. Но при этом нельзя сказать, что процесс закрепления норм, обеспечивающих особую правосубъектность разных участников земельных отношений, стал более упорядоченным. При установлении прав и обязанностей субъектов целесообразно учитывать общую правосубъектность публичных и частных субъектов правоотношений, а также установленный правовой режим земельных участков, права на которые субъекты приобретают. Эти два параметра могут дать основания для оценки примерного перечня потенциальных претендентов на использование земель конкретной категории, их возможностей в приобретении земли, основанных по крайней мере на общем интересе в использовании земли и их правосубъектности. А это, в свою очередь, может помочь составить модель взаимодействия участников отношений, которую целесообразно учесть при установлении особых прав и обязанностей в целях предотвращения негативных последствий этого взаимодействия.

Российским земельным законодательством установлены разные объекты правового регулирования. В статье 6 ЗК РФ определено, что объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.

Объектом земельных отношений закон называет, помимо частей земельного массива России, землю в целом как природный объект и ресурс. В то же время земля как таковая выступает не только как объект экологической охраны, но и в качестве объекта права.

Таким образом, при регулировании земельных отношений нормами земельного законодательства подчеркивается, что в самом общем смысле объектом общественных отношений является земля как особый объект материального мира. В то же время при включении земли или ее частей в правовые отношения требуется облечь их в определенную правовую форму, оставляя содержание (естественные свойства земли) неизменным. Вместе с тем в новой редакции статьи 6 ЗК РФ земельный участок определяется как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю. При этом указано, что земельный участок является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи. Таким образом, законодателем сделана попытка подчеркнуть значение земельного участка, как недвижимой вещи, объекта гражданско-правового оборота. Вместе с тем законодатель с очевидностью ограничил понятие земельного участка представлением о нем как об объекте имущественных прав. Также известно, что правовое значение данного объекта регулированием отношений по поводу приобретения и реализации имущественных прав на земельные участки не ограничивается. Если для гражданского законодательства важно определить земельный участок как индивидуально определенную вещь и объект оборота, природные свойства для определения правового положения такого объекта если и имеют значение, то вторичное. И это не может быть неверным, поскольку отношения оборота нуждаются в унификации объектов. Земельное законодательство, обращаясь в том числе и к отношениям оборота земли, при определении «идеи» объекта правового регулирования принципиально[5] требует одновременного внимания ко всем свойствам земли- как природного объекта, природного ресурса, объекта оборота. Указание на приоритет отношения к земле как природному объекту происходит из-за учета того, что основное свойство земли состоит в том, что она является частью природной среды. Заметим также, что в перспективе законодателю предстоит обратить больше внимания на регулирование иных, кроме земельного участка, форм включения земли в правовые отношения- территории с особым режимом использования, зоны и др. При этом, как правило, эти формы выполняют функцию обеспечения публичных интересов разного свойства. Следующее нововведение, на которое хотелось бы обратить внимание, это изменения, направленные на фактическое расширение случаев предоставления земельных участков на торгах (аукционе). С 2015 года приобретение земельных участков из государственных или муниципальных земель как в собственность, так и в аренду, в том числе для любой застройки, должно осуществляться преимущественно на торгах. Перечень случаев приобретения права частной собственности на земельный участок из государственной или муниципальной собственности без торгов дополняется случаями бесплатного приобретения права собственности на земельные участки. В данном случае вводимые нормы также продолжают тенденцию льготного предоставления земельных участков из публичной собственности гражданам, их объединениям для перечисленных целей. Принципиальным нововведением можно считать то, что из ЗК РФ исключены нормы о предоставлении земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов. Таким образом, земельные участки должны предоставляться либо на торгах, либо по заявлению заинтересованного лица или по решению уполномоченного органа власти или местного самоуправления без проведения торгов. Вместе с тем нельзя не признать, что ряд норм, вступающих в силу с 1 марта 2015 года в целом «смягчают» жесткие нормативные требования проведения торгов. Так, например,[6] новой редакции ЗК РФ устанавливается, что если единственная заявка на участие в аукционе по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, подана лицом, которое соответствует указанным в извещении о проведении аукциона требованиям к участникам аукциона и заявка на участие в аукционе которого соответствует указанным в извещении о проведении аукциона условиям аукциона, либо если только один заявитель признан единственным участником аукциона или в аукционе принял участие только один его участник, продажа такого земельного участка осуществляется указанному лицу. Сходные по своему содержанию нормы закреплены[7]. Можно предположить, что ввиду неравномерного развития рынка земли в России, возможных коррупционных факторов, которые пока не удается преодолеть, и при проведении земельных торгов случаев заключения договоров с единственным участником торгов или единственным лицом, подавшим заявку, будет не так мало.

Принципиальные изменения произошли и в процедуре организации и проведения торгов.

Обратим внимание в данном случае на то, что ЗК РФ вводится одна из наиболее значимых новелл- право заинтересованного лица, а не только уполномоченного органа, инициировать проведение торгов. Норма имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Инвестору или иному заинтересованному лицу предоставляется право, реализацией которого могут быть преодолены избыточные административные барьеры в приобретении земель или коррупция местной власти. Как представляется, скорее всего, норма будет востребована в большей степени, чем положения, регулирующие проведение торгов по инициативе уполномоченных органов, что не сможет не сказаться на характере и содержании оборота земель в Российской Федерации.

В числе разрешенных не до конца вопросов регулирования оборота земель и приобретения прав на землю остается надлежащая организация использования сельскохозяйственных земель.

Внесенные в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» изменения в известной степени решают эту проблему. Одним из существенных вопросов при этом остается приведение в соответствие с требованиями законодательства правового режима земельных долей, полученных в собственность бывшими членами реорганизованных государственных сельскохозяйственных предприятий- колхозов и совхозов. В ретроспективе предпринятую приватизацию сельскохозяйственных угодий можно рассматривать как исправление исторической несправедливости, связанной с насильственной коллективизаций сельского населения. В настоящее время положения земельного законодательства о приобретении и реализации прав на земельные доли составляют особый правовой механизм, направленный на урегулирование определенного круга отношений. Вместе с тем, как известно, установленные механизмы приватизации и правовой режим земельных долей не обеспечили в должной мере поставленной цели. В настоящее время в рамках реализации положений Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» ведется трудоемкая работа по исправлению допущенных ранее в проведении земельной реформы недочетов и осуществляется деятельность по выделу земель в натуре, перераспределению земель между сельскохозяйственными организациями, крестьянскими хозяйствами и гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. В ряду наиболее существенных задач в этом случае оказывается, с одной стороны- более четкое определение правового режима земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности, и установление границ сельскохозяйственных угодий, с другой- обеспечение их надлежащего кадастрового учета.

1.2 Развитие законодательства о привлечении к ответственности за нарушения в области использования и охраны земель.

Законодательство о привлечении к ответственности за земельные правонарушения направлено как на предотвращение действий, которые противоречат требованиям о рациональном использовании земель и установленному правопорядку, так и на осуществление положительных действий по использованию земель и их охране, если они предписаны законодательством. То есть конечной целью привлечения к ответственности за правонарушения в земельно-правовой сфере является обеспечение исполнения обязанностей по рациональному использованию и охране земель.

Нормы земельного законодательства об обязанностях собственников земельных участков в целом соотнесены с нормами о юридической ответственности за неисполнение этих обязанностей.

За несоблюдение установленных ЗК РФ и иными федеральными законами норм должна наступать юридическая ответственность. Конечной же целью реализации норм об ответственности является восстановление надлежащего состояния земель и земельного правопорядка. Как считаем, в этом одно из основных направлений развития института юридической ответственности за правонарушения в земельной сфере.

Вместе с тем следует признать, что за такие правонарушения, как порча земель, использование земельных участков не по целевому назначению или неиспользование земель в целях ведения сельского хозяйства или строительства, привлечение к ответственности еще затруднено.

Кроме того, реализация норм об ответственности, как уже было сказано, должна в конечном счете способствовать восстановлению нарушенных земель. Однако приведение земель и земельных участков в надлежащее состояние после выявления правонарушения все еще составляет проблему.

Проблемы с реализацией норм об ответственности возникают чаще всего на стадии выявления правонарушения, определения его состава и выявления виновного лица. При этом привлечению к ответственности в целом препятствуют не только проблемы исполнения мероприятий земельного надзора (хотя исполнение контрольно-надзорных функций органами государственной власти и органами местного самоуправления может служить предметом критики), но и недостатки земельного правопорядка. Так, законодательно установлено, что принудительное прекращение права собственности и иных прав на землю наступает за использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель[8]. Право собственности на землю может быть принудительно прекращено, если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом[9] Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях является административным правонарушением.[10] Однако, если в кадастровых документах не указана категория земель и иными документами она также не подтверждается, привлечь к ответственности за перечисленные правонарушения не представляется возможным. Известно, что кадастровые документы не так редко не содержат сведений о категории земель либо в кадастре и в правоустанавливающих документах категория устанавливается с ошибками и нарушениями. В данном случае можно говорить и о противоречии между законодательством о юридической ответственности за использование земель не по целевому назначению и законодательством о кадастре недвижимости. Так, согласно Федерального закона[11] «О государственном кадастре недвижимости» сведения о категории земель и разрешенном использовании отнесены к дополнительным сведениям, которые на практике могут быть не внесены в документы кадастрового учета. Таким образом, при наличии норм о привлечении к ответственности за несоблюдение установленной категории земель законодательство фактически допускает образование земельного участка и, как следствие, его использование без четкого установления целевого назначения земель. Привлечение же к ответственности за несоблюдение требований о разрешенном использовании земельных участков оказывается еще более затруднительным. Для установления вида разрешенного использования земельного участка должен быть соблюден определенный, установленный ГрК РФ порядок. Однако для значительного числа земельных участков (в особенности это касается земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий) виды разрешенного использования не установлены. Не так еще редки случаи, когда в кадастровых документах запись о разрешенном использовании земельного участка делается по его фактическому использованию. Разумеется, несоблюдение такого «разрешенного использования» считать правонарушением невозможно. Законодательство о привлечении к ответственности за земельные правонарушения направлено как на предотвращение действий, которые противоречат требованиям о рациональном использовании земель и установленному правопорядку, так и на осуществление положительных действий по использованию земель и их охране, если они предписаны законодательством. То есть конечной целью привлечения к ответственности за правонарушения в земельно-правовой сфере является обеспечение исполнения обязанностей по рациональному использованию и охране земель. Нормы земельного законодательства об обязанностях собственников земельных участков в целом соотнесены с нормами о юридической ответственности за неисполнение этих обязанностей. За несоблюдение установленных ЗК РФ и иными федеральными законами норм должна наступать юридическая ответственность. Конечной же целью реализации норм об ответственности является восстановление надлежащего состояния земель и земельного правопорядка. Как считаем, в этом одно из основных направлений развития института юридической ответственности за правонарушения в земельной сфере. Вместе с тем следует признать, что за такие правонарушения, как порча земель, использование земельных участков не по целевому назначению или неиспользование земель в целях ведения сельского хозяйства или строительства, привлечение к ответственности еще затруднено. Кроме того, реализация норм об ответственности, как уже было сказано, должна в конечном счете способствовать восстановлению нарушенных земель. Однако приведение земель и земельных участков в надлежащее состояние после выявления правонарушения все еще составляет проблему. Проблемы с реализацией норм об ответственности возникают чаще всего на стадии выявления правонарушения, определения его состава и выявления виновного лица. При этом привлечению к ответственности в целом препятствуют не только проблемы исполнения мероприятий земельного надзора (хотя исполнение контрольно-надзорных функций органами государственной власти и органами местного самоуправления может служить предметом критики), но и недостатки земельного правопорядка. Так, законодательно установлено, что принудительное прекращение права собственности и иных прав на землю наступает за использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель[12]. Право собственности на землю может быть принудительно прекращено, если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом.[13] Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях является административным правонарушением.[14] Однако, если в кадастровых документах не указана категория земель и иными документами она также не подтверждается, привлечь к ответственности за перечисленные правонарушения не представляется возможным. Известно, что кадастровые документы не так редко не содержат сведений о категории земель либо в кадастре и в правоустанавливающих документах категория устанавливается с ошибками и нарушениями. В данном случае можно говорить и о противоречии между законодательством о юридической ответственности за использование земель не по целевому назначению и законодательством о кадастре недвижимости. Так, согласно Федерального закона[15] «О государственном кадастре недвижимости» сведения о категории земель и разрешенном использовании отнесены к дополнительным сведениям, которые на практике могут быть не внесены в документы кадастрового учета. Таким образом, при наличии норм о привлечении к ответственности за несоблюдение установленной категории земель законодательство фактически допускает образование земельного участка и, как следствие, его использование без четкого установления целевого назначения земель. Привлечение же к ответственности за несоблюдение требований о разрешенном использовании земельных участков оказывается еще более затруднительным. Для установления вида разрешенного использования земельного участка должен быть соблюден определенный, установленный ГрК РФ порядок. Однако для значительного числа земельных участков (в особенности это касается земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий) виды разрешенного использования не установлены. Не так еще редки случаи, когда в кадастровых документах запись о разрешенном использовании земельного участка делается по его фактическому использованию. Разумеется, несоблюдение такого «разрешенного использования» считать правонарушением невозможно.

Развитие земельного законодательства.

В связи с принятием за последние два года целого ряда федеральных законов, внесших весьма существенные изменения в земельное и смежное законодательство. Среди них особое место по масштабности и содержанию занимает Федеральный закон[16] поэтому стало возможным говорить о наступлении в развитии земельного законодательства этапа «перехода количества в качество», что требует концептуального осмысления, научно-практического анализа, оценки изменений и прогноза дальнейшего его развития.

С самого начала реформирования правового регулирования земельных отношений в постсоветской России земельное законодательство не переставало активно развиваться, вырабатывая и совершенствуя правовые средства воздействия на поведение участников земельных отношений. Сложный, комплексный характер земельных отношений, противоречивые интересы различных лиц в отношении земель и земельных участков, специфика объектов приводят к объективным и субъективным проблемам поиска и установления оптимальных правовых механизмов регулирования земельных отношений. В России вышеперечисленное усугубляется огромной разнородной по своим физико-географическим, демографическим и другим характеристикам территории, а также историей развития государства и общества, устойчивым менталитетом населения и представителей власти по отношению к использованию земли.

Интенсивность изменения земельного законодательства обуславливается, как представляется, прежде всего двумя факторами - накоплением практических проблем применения норм и, соответственно, необходимостью совершенствования правовых механизмов и правил поведения в конкретных областях отношений и изменением государственной политики в сфере земельных и смежных отношений в процессе развития Российского государства. В первом случае развитие земельного законодательства носит эволюционный характер и заключается в совершенствовании действующего законодательства путем детализации, конкретизации норм и правовых механизмов, ликвидации коллизий и пробелов. Во втором случае речь может идти и о революционных изменениях правового регулирования земельных отношений, выражающихся в выработке и установлении принципиально новых правовых форм воздействия на земельные отношения в зависимости от поставленных государством на данном этапе целей и задач развития общества и государства.

В связи с практически непрекращающимся с момента введения в действие Земельного кодекса РФ принятием федеральных законов, вносящих те или иные изменения в земельное законодательство, важно понимать, чем они обусловлены и в каком направлении идет законодательная мысль. Поэтому вопросы развития земельного законодательства всегда представляли особый интерес и с теоретической, и с практической точек зрения.

Безусловно, что развитие земельного законодательства должно исходить из целей и задач правового регулирования земельных отношений, особенности которых обусловлены спецификой объекта. Значение земли для государства, индивида и общества предопределяет основную цель развития земельного законодательства - правовое обеспечение эффективного и рационального использования и охраны земли как природного объекта и природного ресурса, что возможно путем установления особых правил участия земли в гражданском обороте и ее использования в хозяйственной и иной деятельности человека. Эффективность и рациональность использования земли подразумевает и оптимальную территориальную организацию землепользования исходя из совокупности различных факторов природного, политического, экологического, социального и другого характера.

Однако многофункциональность земли как объекта правоотношений и, соответственно, их комплексный характер приводят к разнонаправленным и противоречивым тенденциям развития земельного законодательства, обусловленным системной связью с другими отраслями, прежде всего с гражданским, градостроительным, природоресурсным правом, объектами которых так или иначе выступают земли или земельные участки. Поэтому зачастую изменение земельного законодательства связано с реализацией концепций развития правового регулирования смежных отношений и направлено на гармонизацию и унификацию с названными отраслями права.

Свидетельством этому является внесение существенных изменений в земельное законодательство, в том числе Земельный кодекс РФ, в связи с принятием новых кодексов РФ - Градостроительного, Лесного, Водного, совершенствованием правового регулирования отношений в сфере недвижимости. Важнейшим этапом в правовом регулировании земельных отношений явилось принятие Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», установившего порядок идентификации земельных участков как объектов недвижимого имущества и единый порядок государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на него.

Конституция РФ положила начало развитию земельного права в двух направлениях: с одной стороны, нормы земельного права должны обеспечивать различные публичные интересы при использовании земли, но, с другой стороны, вмешательство государства в частные земельные правоотношения должно быть строго обоснованным и сбалансированным с точки зрения обеспечения прав граждан и юридических лиц на земельные участки и развития гражданского оборота недвижимого имущества. Для достижения указанных целей в законодательстве прежде всего должны быть установлены эффективные и адекватные общественным отношениям правовые механизмы возникновения и прекращения прав на земельные участки, определены четкие критерии ограничения оборотоспособности земель и земельных участков.

Особое значение для развития земельных отношений имеет порядок разграничения доставшейся в наследство от советского государства единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Как отмечала И.А. Иконицкая, «трансформация отношений собственности на землю в Российской Федерации связана не только с установлением права частной собственности на земельные участки.

Изменения в отношениях земельной собственности обусловлены также структурированием государственной собственности по субъектам, а также введением наряду с государственной и частной собственностью муниципальной собственности». Разграничение государственной собственности на землю имеет важнейшее значение для осуществления земельных отношений, поскольку является экономической и политической основой государственного и муниципального управления.

Однако процесс разграничения государственной собственности на землю далек от завершения.

Одним из важнейших направлений развития земельного законодательства является установление правовых механизмов трансформации публичных форм собственности в целях повышения эффективности государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений. В Земельном кодексе РФ были, наконец, урегулированы вопросы, связанные с переходом права собственности на земельные участки от одного публичного образования к другому. В специальных главах Земельного кодекса РФ установлен порядок безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ, и порядок перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой.

Особенности формирования земельного законодательства, направления и тенденции его развития в различные периоды не раз становились предметом научных исследований ученых и специалистов в области не только земельного, но и гражданского права, где достаточно подробно освещались особенности и различные проблемные вопросы развития земельного законодательства на очередном его этапе.

С момента введения в России в гражданский оборот земельных участков не прекращаются дискуссии по поводу подходов к регулированию земельных отношений, направлений и форм развития земельного законодательства, соотношения его со смежными отраслями законодательства.

Одним из самых острых дискуссионных вопросов развития земельного законодательства является проблема разграничения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений, решение которой непосредственно влияет на содержание и изменение прежде всего Земельного и Гражданского кодексов РФ и место земельного права в российской системе права. Своего апогея данная дискуссия достигла при разработке и обсуждении Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной на основании Указа Президента РФ[17]. Одной из основополагающих идей указанной Концепции является перенос регулирования отношений собственности и иных прав на землю и другие природные ресурсы исключительно в Гражданский кодекс РФ. Так, в Концепции[18] указано, что в ГК РФ необходимо включить самостоятельные главы о праве собственности на земельные участки и иные природные объекты, изъяв все специальные соответствующие нормы из земельного и природоресурсного законодательства и сосредоточив их в ГК РФ. Авторы Концепции полагают, что реализация данных предложений будет способствовать гармонизации земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах с гражданским законодательством. Такая позиция подверглась жесткой критике со стороны представителей науки земельного права, главным аргументом которых являлось обоснование нецелесообразности и юридической невозможности разъять земельно-имущественные отношения и отношения по использованию и охране земли как природного объекта и природного ресурса.

Земельный участок как объект имущественных отношений, обособляясь территориально и юридически от остальной земной поверхности, не перестает быть при этом частью земли как природного объекта и природного ресурса со всеми присущими этому особенностями. Следует согласиться с мнением, что в Гражданском кодексе невозможно учесть всю специфику земельного участка как объекта правоотношений, что неизбежно приведет к умалению публичных интересов и снижению эффективности правового регулирования земельных и природоресурсных отношений.

Таким образом, можно считать общепризнанным, что для регулирования земельных отношений, в том числе и имущественных, характерно участие и взаимодействие публичноправовых и частноправовых норм, что органично вытекает из специфики объекта правового регулирования.

Сущность и основы такого соотношения установлены Конституцией РФ, Гражданским и Земельным кодексами РФ и заключаются в установлении соотношения норм гражданского и земельного законодательства как общих и специальных, что не раз подчеркивалось специалистами и подтверждается судебной практикой.

В действующем российском законодательстве достаточно четко определены предметы регулирования гражданского и природоресурсного законодательства: Земельный кодекс РФ[19] устанавливает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. В Гражданском кодексе РФ[20] корреспондирующее положение гласит, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, Гражданский кодекс должен содержать общие положения, касающиеся отношений в сфере недвижимости, а земельное законодательство -устанавливать особенности правового регулирования отношений, обусловленных спецификой земельного участка. Основная проблема, как представляется, заключается в повышении уровня юридической техники установления соответствующих норм в гражданском и земельном законодательстве, исключающей юридически бессмысленное дублирование норм в нормативных правовых актах, устранение коллизий и пробелов в регулировании, наличие которых ведет к неопределенности правового регулирования земельных отношений. При этом вопрос содержания Гражданского и Земельного кодексов РФ остается дискуссионным и не решенным окончательно, несмотря на утвержденную Концепцию развития гражданского законодательства.

Данная проблема достаточно подробно рассматривалась в ряде исследований как после принятия Земельного кодекса РФ, так и в процессе обсуждения Концепции развития гражданского законодательства. На целесообразность ликвидации дублирующих норм в гражданском и земельном законодательстве и их четкого разграничения не раз указывали специалисты и в области земельного права.

Основной предмет дискуссии составляет вопрос, должны ли в Земельном кодексе содержаться нормы, устанавливающие систему вещных прав на земельные участки, основания их возникновения и прекращения.

Определенные изменения земельного законодательства, отражающие позицию государства по данному вопросу, уже произошли. Указанным выше Федеральным законом[21] были признаны утратившими силу ст. 20 и 21 Земельного кодекса РФ, посвященные праву постоянного (бессрочного) пользования и праву пожизненного наследуемого владения земельным участком, что вызвало много недоразумений и вопросов по поводу судьбы данных ограниченных вещных прав.

Однако в Гражданском кодексе РФ соответствующие статьи[22] остались, но они имеют чисто отсылочный к земельному законодательству характер. При этом основания возникновения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком были установлены в новой статье Земельного кодекса РФ - 39.9, практически дублирующие утратившую силу ст. 20, а право пожизненного наследуемого владения вообще не упоминается в новой редакции Земельного кодекса РФ. Между тем у граждан еще остаются земельные участки, предоставленные им на праве пожизненного наследуемого владения, поэтому преждевременно исключать соответствующие нормы из Земельного кодекса, создавая недопустимую правовую неопределенность.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком оказалось в результате законодательных преобразований также недостаточно урегулированным, поскольку сущность и особенности данного права не раскрыты ни в гражданском, ни в земельном законодательстве. Поэтому с точки зрения юридической техники первый опыт реализации Концепции развития гражданского законодательства в части соотношения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании вещных прав представляется крайне неудачным.

Что касается реализации предлагаемой в упомянутой Концепции новой системы вещных прав на земельные участки, то мы полностью разделяем мнение о недостаточной обоснованности необходимости и наличия общественной потребности в замене существующих прав на земельные участки на предлагаемые авторами Концепции.

В литературе часто связывают проблемы совершенствования и дальнейшего развития земельного законодательства с отсутствием собственной концепции его развития.

Однако российское государство пошло не по пути разработки полноценной концепции развития земельного законодательства, содержащей социально-экономическое обоснование выбранных направлений развития, а по пути принятия программного документа, представляющего собой, по существу, перечень актуальных проблемных вопросов правового регулирования земельных отношений, которые планируется решить в установленный распоряжением Правительства срок.

Речь идет об Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы, утвержденных распоряжением Правительства РФ[23] (далее - Основы). Указанный документ определяет основные цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом.

Стоит, кстати, отметить употребление в данном документе в качестве объекта государственного управления понятия, отсутствующего в действующем земельном законодательстве- земельного фонда, под которым понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории Российской Федерации.

В Основах декларируется, что государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания земельных участков как особых объектов природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно - как недвижимого имущества с особым правовым режимом.

В качестве целей государственной земельной политики объявлено повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны, для достижения которых поставлены следующие задачи:

- создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;

- обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;

- сохранение и повышение качественного состояния земель;

- сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;

- обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.

Как видно, продекларированные цели и задачи государственной земельной политики в России вполне соответствуют целям и задачам земельного права и, безусловно, заслуживают поддержки и одобрения. Однако их реализация полностью зависит от выбранных правовых средств их достижения и решения.

В качестве мер по реализации государственной политики по управлению земельным фондом прежде всего предусматривается разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений в соответствии с направлениями земельной политики. По существу, Основы представляют собой план развития земельного законодательства на некоторый период (пока до 2020 г.).

Таким образом, с момента принятия Основ изменения правового регулирования земельных отношений в России приобрели плановый характер, в соответствии с которым уполномоченные органы власти ведут интенсивную работу по разработке и принятию нормативных правовых актов, реализующих мероприятия по совершенствованию государственного управления в сфере земельных отношений. Стоит отметить, что за прошедший период было принято двадцать восемь федеральных законов, внесших изменения в Земельный кодекс и другие федеральные законы.

Основы государственной земельной политики прежде всего направлены на совершенствование системы государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений, необходимость которого подчеркивается и в науке: «Одной из задач государственной политики по обеспечению эффективного использования и охраны земельного фонда как составной части окружающей среды является дальнейшая модернизация системы публичного управления земельным фондом, включающая в себя как совершенствование традиционных функций в сфере управления землей, так и регулирование порядка осуществления новых функций публичного управления землями.

К основным направлениям государственной политики по управлению земельным фондом отнесены:

- совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;

- совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;

- совершенствование порядка образования земельных участков;

-совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

- совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений;

- развитие государственного мониторинга земель;

- совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;

- обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;

- совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;

- уточнение порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком (далее - сервитут) для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение;

- установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота;

- совершенствование оборота сельскохозяйственных земель;

- совершенствование землеустройства.

Значительная часть из перечисленных направлений уже реализована в той или иной степени, по ряду направлений ведется активная работа. Одним из самых острых и дискуссионных направлений государственной политики является радикальная смена способа установления правового режима земель и земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории и перехода на территориальное зонирование, аналогичное градостроительному.

В рамках реализации данного направления Правительством РФ был подготовлен проект Федерального закона[24]. Законопроект разработан в соответствии с поручением Правительства РФ[25], направленным на обеспечение исполнения п. 1 перечня поручений Президента РФ[26] по итогам заседания президиума Государственного совета РФ[27] «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц».

Законопроектом предусматривается «совершенствование и упрощение», как сказано в пояснительной записке, действующего порядка определения правового режима использования земель путем проведения территориального зонирования, а также исключения института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков.

Предлагаемые революционные изменения правового воздействия на осуществление земельных отношений вызвали бурную дискуссию и шквал критики со стороны научного сообщества и специалистов в области земельного права, главными аргументами которых являются недостаточная обоснованность, весьма слабая технико-юридическая проработка и отсутствие условий для реализации предлагаемых изменений.

Однако данный законопроект был принят Государственной Думой РФ в первом чтении в декабре 2014 года при условии его доработки. В настоящее время исправленный законопроект рекомендован ко второму чтению, которое запланировано на октябрь 2015 года. В рамках данной статьи не представляется возможным провести подробный анализ планируемых законопроектом изменений земельного законодательства и оценку его последствий. Автором в целом разделяются опасения, высказанные участниками дискуссии в ходе обсуждения данного законопроекта и целесообразности радикального изменения способа определения правового режима земель и земельных участков в РФ, хотя следует признать, что в механизме деления земель на категории накопились значительные правоприменительные проблемы, которые требуют разрешения, в том числе вопросы установления и изменения правового режима земельных участков. Представляется, что институт зонирования территорий мог бы быть значительно более эффективно применен в рамках существующей системы категорий земель путем модернизации традиционного института земельного права.

Существенным препятствием к переходу на зонирование территорий является отсутствие достоверных сведений о местоположении границ разнообразных территорий, природных и антропогенных объектов, границ земельных участков, а также данных о количественных и качественных характеристиках земель. Реализация законопроекта в случае его окончательного принятия потребует колоссальных средств и времени на инвентаризационные и кадастровые работы, без чего невозможно обоснованное зонирование территорий. Удивляет при этом, что в пояснительной записке к законопроекту в части финансово-экономического обоснования сказано, что реализация данного закона не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Пока наиболее заметным состоявшимся изменением земельного законодательства в рамках реализации Основ государственной земельной политики стало принятие Федерального закона № 171-ФЗ, уже получившее название самой крупной реформы в области земельных отношений за последние тринадцать лет.

Федеральный закон представляет собой весьма объемный и сложный документ, который вносит изменения не только в Земельный кодекс РФ, но и Гражданский, и Градостроительный кодексы, Федеральные законы о государственном кадастре недвижимости и о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, об обороте земель сельскохозяйственного назначения, о недрах и многие другие законодательные акты. При этом указывается, что этот Закон достаточно сложен для анализа, логика многих новелл пока не вполне понятна, поэтому положения данного Закона, как представляется, долго будут являться предметом отдельных детальных теоретических исследований и анализа практики его применения.

Федеральный закон № 171-ФЗ в целом принят в целях совершенствования порядка предоставления и использования земельных участков из государственной и муниципальной собственности, а также в целях устранения отдельных проблемных вопросов, накопившихся с момента принятия Земельного кодекса РФ в области земельных отношений.

Внесение изменений в порядок предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности было вызвано проблемами правоприменения ранее действовавшего земельного законодательства в связи со сложностью и недостаточной определенностью правового регулирования данных отношений, что приводило к большому числу споров и нарушений прав граждан и юридических лиц. Несмотря на то что Земельный кодекс РФ в прежней редакции устанавливал равный доступ на приобретение земельных участков из государственной и муниципальной собственности частными субъектами, реализация данного права была существенно затруднена отсутствием единого подхода к предоставлению земельных участков, зависимостью возможности предоставления от различных условий и факторов, прежде всего от целей предоставления и правового статуса приобретателя земельного участка, нахождением норм, устанавливающих особенности предоставления в отдельных случаях, в различных федеральных законах, законах субъектов РФ, актах органов местного самоуправления.

В чем же состоят принципиальные изменения правового регулирования рассматриваемых отношений?

Прежде всего законодатель попытался урегулировать все вопросы, связанные с предоставлением земельных участков из государственной и муниципальной собственности, установить общий единый порядок и все исключения из него в одном нормативном правовом акте - Земельном кодексе РФ.

До 1 марта 2015 г. порядок предоставления земельных участков зависел от целей предоставления и использования земельных участков и был урегулирован различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида деятельности, прежде всего от возможности строительства зданий и сооружений на земельном участке.

Земельный кодекс РФ содержал самые общие положения, связанные с предоставлением земельных участков, и более конкретно регулировал только предоставление земельных участков для строительства. Порядок и особенности предоставления земельных участков для иных целей устанавливались другими специальными актами, регулирующими соответствующие виды деятельности. Отдельно регулировались случаи предоставления земельных участков, связанные с выполнением социальных функций государства, субъектам, обладающим правом на получение земельных участков в льготном порядке, а также гражданам для личного использования. Порядок предоставления земельных участков гражданам и организациям для целей, не связанных со строительством, и не урегулированный специальными законами и законодательством субъектов РФ, устанавливался актами органов местного самоуправления.[28]

Следует при этом отметить, что, несмотря на разнообразие случаев, множественность нормативных правовых актов и особенностей предоставления земельных участков в каждом случае, по содержанию порядок предоставления отличался только процедурой - на торгах или без торгов, за плату или бесплатно в зависимости от основания возникновения прав на земельный участок у конкретного субъекта. Однако отсутствие в земельном законодательстве единого концептуального подхода к правовому регулированию предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности ставило применение законодательства в данной части в зависимость от квалификации и грамотности субъектов земельных отношений, порождало разнобой в толковании и понимании норм и приводило к существенным проблемам реализации законодательства.

Для установления единообразия и в целом для упрощения правового регулирования предоставления земельных участков законодатель изменил подход к правовому регулированию порядка предоставления, установив его по процедуре предоставления - на торгах и без торгов.

Отдельно установлен перечень случаев бесплатного предоставления земельных участков в собственность, а также перечень случаев и условий предоставления земельных участков в безвозмездное пользование.

Общим порядком предоставления земельных участков в собственность или в аренду теперь является предоставление земельных участков на торгах, проводимых в форме аукционов[29]. Предоставление земельных участков без торгов возможно только в случаях, указанных в Земельном кодексе РФ.

Перечни случаев предоставления земельных участков без торгов в собственность или аренду установлены как исчерпывающие, в них собраны все основания возникновения прав на земельные участки, установленные различными нормативными правовыми актами, помимо самого ЗК РФ, в том числе в ФЗ[30], содержащими специальные нормы возникновения прав на земельные участки у различных субъектов. К сожалению, законодатель не попытался систематизировать и обобщить случаи предоставления земельных участков без торгов, а просто формально перечислил их без всякой логической связи, что, безусловно, будет затруднять понимание и применение данных норм.

В целом они касаются всех случаев, установленных прежним законодательством: можно отметить только следующие нововведения: в части предоставления земельных участков в собственность появился новый субъект - юридическое лицо, земельный участок которому предоставлен для ведения дачного хозяйства, но который не является некоммерческим объединением граждан, созданным в соответствии с ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Правовой статус данного юридического лица в настоящий момент законодательно не урегулирован, что вызывает определенные вопросы.

Существенные изменения коснулись предоставления земельных участков гражданам для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления соответствующей деятельности. Утратившим силу земельным законодательством предоставление земельных участков для этих целей гражданам предусматривалось безусловно без торгов. В новой редакции ЗК РФ предоставление в этом случае без торгов осуществляется в порядке, установленном статьей[31], регулирующей отдельно особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для указанных целей. При этом данная статья предусматривает хотя и заявительный порядок предоставления, но при условии опубликования извещения о предоставлении земельного участка со всеми вытекающими последствиями. То есть при появлении других желающих приобрести этот земельный участок уполномоченный орган власти обязан провести аукцион по его продаже. Аналогичный порядок был установлен утратившей силу ст. 30 ЗК РФ для предоставления земельных участков в целях индивидуального жилищного строительства и теперь распространен на цели предоставления земельных участков гражданам, на которые раньше распространялся льготный режим предоставления земельных участков без торгов в заявительном порядке. Таким образом, в отношении первичного предоставления земельных участков гражданам для перечисленных личных целей произошло ужесточение порядка, что, несомненно, уменьшит возможности малообеспеченных граждан, особенно проживающих в сельских населенных пунктах, на приобретение земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства.

Что касается перечня случаев предоставления земельных участков без торгов в аренду, здесь следует отметить совершенно новые основания, такие как предоставление земельного участка:

- юридическим лицам в соответствии с указом или распоряжением Президента РФ;

- юридическим лицам в соответствии с распоряжением Правительства РФ для размещения объектов социально-культурного назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным Правительством РФ;

- юридическим лицам в соответствии с распоряжением высшего должностного лица субъекта РФ для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации;

- для выполнения международных обязательств Российской Федерации;

- юридическим лицам для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, объектов федерального, регионального или местного значения.

Установление в ЗК РФ подобных случаев для предоставления земельных участков в аренду без торгов (причем в первом случае - без установления каких-либо критериев и условий) свидетельствует об определенных тенденциях развития российского государства и системы управления, в том числе земельными ресурсами.

Несмотря на декларирование установления единого порядка независимо от целей предоставления (вида разрешенного использования предоставляемого земельного участка), предоставлению земельных участков для строительства посвящены отдельные нормы Земельного кодекса РФ. При этом следует отметить ужесточение установленного правового регулирования предоставления и использования земельных участков для строительства, направленное на стимулирование застройщиков осуществлять строительство в установленные сроки. Правовым средством при этом являются аренда земельных участков без преимущественного права арендатора на заключение нового договора аренды в случаях окончания ее срока и возможность прекращения права собственности арендатора на объекты незавершенного строительства в случаях ее государственной регистрации.

Существенные изменения произошли в правовом регулировании права безвозмездного пользования земельным участком и установлении сервитута на земельный участок, находящийся в публичной собственности.

К абсолютной новелле земельного законодательства следует отнести установление случаев и порядка использования публичных земельных участков без их предоставления на основании разрешения уполномоченного органа власти.

Важные изменения коснулись и порядка образования земельных участков и определения их границ. В качестве основного документа, на основании которого должны определяться границы земельных участков, установлен проект межевания территории, относящийся к документации по планировке территории, порядок разработки и утверждения которой регулируется Градостроительным кодексом РФ, что также подчеркивает усиливающуюся системную связь земельного законодательства с градостроительным.

В целом кратко оценивая произошедшие изменения земельного законодательства в части предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности гражданам и юридическим лицам, следует отметить стремление законодателя к детальной регламентации процедур на уровне федерального закона, установление исчерпывающих перечней различных оснований, что имеет свои положительные и отрицательные стороны, для выявления которых необходима практика применения нового законодательства.

При этом нельзя не указать на достаточно невысокий уровень юридической техники изложения норм в новой редакции ЗК РФ, большое количество отсылочных и бланкетных норм, в одних случаях излишне детализированных, в ряде случаев- недостаточно обоснованных и обеспеченных механизмами реализации, что обусловлено, как представляется, поспешностью в разработке и принятии рассматриваемого Закона и, несомненно, будет создавать новые проблемы в сфере предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам из государственной и муниципальной собственности.

Что касается дальнейшей судьбы развития земельного законодательства, то в случае принятия закона о переходе на территориальное зонирование, на наш взгляд, встанет вопрос о разработке нового Земельного кодекса РФ, поскольку уже сейчас в редакции Федерального закона № 171-ФЗ изучение и применение Земельного кодекса РФ вызывает затруднения вследствие образовавшейся в результате изменений тяжелой и непродуманной структуры.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в целом тенденции развития российского земельного законодательства по ряду принципиальных направлений недостаточно обоснованы реальными потребностями российского общества и государства, во многом обусловлены конъюнктурой в органах власти и субъективными мнениями отдельных лиц. Поэтому необходимость выработки научным и профессиональным сообществом самостоятельной концепции развития земельного законодательства остается, как никогда, актуальной.

  1. Тенденции развития и проблемы земельного законодательства РФ.

Вступивший в законную силу 1 марта 2015 года Федеральный закон[32] внес существенные изменения в земельное законодательство Российской Федерации в части управления и распоряжения земельными участками, вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот и целый ряд иных изменений, включая новые понятия и институты, которые должны существенным образом изменить ранее сложившуюся систему земельных отношений в России и повлиять на ее развитие.

Земельные отношения представляют собой комплекс имущественных и управленческих общественных отношений. Отсюда особенность предмета земельного права - с одной стороны, земельные имущественные отношения регулируются нормами гражданского и земельного законодательства, с другой- когда земля выступает объектом управления со стороны государства, применяется административный метод регулирования.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что законодательное регулирование отношений по поводу земли должно исходить из осознания того, что земля как материальный объект отношений сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов. С последним утверждением вряд ли можно не согласиться, при этом объективно во многом последние изменения земельного законодательства Российской Федерации направлены на реализацию принципа равноправного доступа к земле, о чем свидетельствует большое количество новых норм, касающихся правового регулирования предоставления земельных участков публично-правовыми образованиями, что должно стать гарантией юридической возможности реализации соответствующими субъектами конституционных прав на землю, что ранее было существенно затруднено в том числе в связи с наличием пробелов в правовом регулировании в этой сфере.

Указанные особенности земельных отношений непосредственно влияют на развитие земельного законодательства, поскольку законодателю необходимо обеспечить непрерывное и наиболее эффективное управление земельными ресурсами, так как земля как природный ресурс имеет огромный экономический потенциал.

Названные особенности, а также развитие общественных отношений в рассматриваемой сфере, влияние на которую, в свою очередь, имеют иные сферы, во многом предопределяют тенденции и перспективы развития земельного законодательства России.

Следует отметить, что в настоящее время в юридической литературе активно обсуждаются вопросы, касающиеся развития как российского законодательства в целом, так и отдельных его отраслей, включая земельное законодательство.

Анализ последних изменений земельного законодательства Российской Федерации позволяет выделить ряд тенденций его развития на современном этапе.

3.1 Тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации.

Усиление взаимодействия земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации.

Одной из наиболее заметных тенденций развития земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе является усиление взаимодействия земельного и градостроительного законодательства. Необходимо отметить, что такая тенденция наметилась достаточно давно и в основном связана с появлением и вступлением в законную силу Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), однако до внесения последних изменений в земельное законодательство не была столь ощутимой.

Земельный кодекс Российской Федерации[33] (далее- ЗК РФ) устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Вопросам правового регулирования градостроительного зонирования посвящена глава 4 ГрК РФ, в связи с чем можно сделать вывод о том, что правовой режим земельных участков определяется в том числе с учетом требований градостроительного законодательства.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, при использовании земельных участков, в частности, обязаны соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.[34]

Таким образом, закон обязывает собственников земельных участков соблюдать требования градостроительного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется лицом, с которым заключен такой договор, в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.[35]

Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, в частности, согласно проекту межевания территории, утвержденному в соответствии с ГрК РФ.[36]

Без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного в аренду для комплексного освоения территории, лицу, с которым в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации заключен договор о комплексном освоении территории.[37]

В ЗК РФ содержится много других норм, ставящих возникновение, изменение либо прекращение земельных правоотношений в зависимость от наличия определенных правоотношений в сфере градостроительства.

Суть изменений земельного законодательства сводится к тому, что возможность предоставления земельных участков и оформления прав на них поставлена в зависимость от наличия определенных обязательственных правоотношений (связанных с комплексным освоением территории, развитием застроенной территории), а также от иных специальных оснований, то есть от наличия специальных договоров либо определенной градостроительной документации, предусмотренных ГрК РФ.

Сказанное не означает, что земельное законодательство на современном этапе полностью производно от градостроительного законодательства.

Анализ положений ГрК РФ в ряде случаев также показывает, что градостроительное законодательство ориентируется на земельные правоотношения и зависит от них, в связи с чем можно сделать вывод об усилении взаимодействия двух рассматриваемых отраслей законодательства Российской Федерации.

Также можно сделать вывод о взаимном влиянии земельного и градостроительного законодательства, при этом на современном этапе земельное законодательство является более зависимым.

Отказ от ранее существовавших институтов и появление новых В качестве еще одной тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе можно выделить отказ от прежних процедур, которые, по сути, можно рассматривать в качестве самостоятельных институтов, и появление новых правовых механизмов предоставления и оформления прав на земельные участки. Например, отмена процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов[38] и появление относительно новых процедур и механизмов оформления прав на земельные участки:

- предварительное согласование предоставления земельного участка;[39]

- использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута;[40]

- механизм перераспределения земель[41].

Необходимо отметить, что общей тенденцией предоставления земельных участков для строительства является правило, согласно которому в случае, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство зданий, сооружений, то предоставление такого земельного участка осуществляется путем проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, за исключением случаев проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка.[42]

При этом продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев, проведения аукционов по продаже таких земельных участков.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что позиция законодателя при предоставлении земельных участков для строительства сводится к следующему: по общему правилу предоставление земельных участков осуществляется только на праве аренды по результатам торгов, за исключением случаев, установленных законом.

Рассматриваемую тенденцию можно оценивать по-разному. С одной стороны, можно говорить о неэффективности ранее существовавших механизмов предоставления земельных участков либо о наличии существенных недостатков, которые могли бы быть устранены путем внесения соответствующих изменений, направленных главным образом на совершенствование существовавших механизмов, с другой -можно говорить о принципиальном изменении подхода законодателя к правовому регулированию рассматриваемых отношений, который может быть обусловлен фактическим либо желаемым уровнем развития отношений в этой сфере.

Одновременно независимо от этого можно сделать вывод о том, что процедура вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот изменилась существенно, при этом сегодня давать оценку таким изменениям достаточно трудно ввиду отсутствия широкой правоприменительной практики.

Детальная регламентация процедур предоставления земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований Другой немаловажной тенденцией развития земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе, в том числе с точки зрения формирования правового государства, является достаточно подробная регламентация процедур предоставления и оформления прав на земельные участки, находящиеся в собственности публично-правовых образований, либо земельные участки государственная собственность на которые не разграничена.

В качестве примера можно привести нормы главы 5.3 ЗК РФ[43], в которой довольно детально определена процедура установления сервитутов на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в том числе сроки и последовательность совершения юридически значимых действий уполномоченными органами.

Важным отличием современного этапа развития земельного законодательства по сравнению с предыдущим периодом является установление четких, конкретных и однозначных оснований для отказа уполномоченными органами в совершении необходимых заинтересованным лицам действий.

Наличие подобных норм представляется объективно необходимым, поскольку служит юридической гарантией реализации заинтересованными субъектами своих прав в сфере земельных правоотношений, ограничивая при этом возможность произвольного усмотрения и необоснованных отказов в совершении юридически значимых действий уполномоченными органами.

Одновременно наличие таких норм создает эффективную возможность защиты своих прав заинтересованными лицами в судебном порядке и должно быть направлено на обеспечение единства правоприменительной практики.

Дифференцированный подход к правовому регулированию управления и распоряжения земельными участками различными публично-правовыми образованиями Еще одной немаловажной тенденцией развития земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе является дифференцированный подход законодателя к правовому регулированию управления и распоряжения земельными участками различными публичноправовыми образованиями -Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе создание различных по юридическому объему правомочий в указанной сфере. Такой подход существовал ранее, однако начал активно развиваться с принятием и вступлением в силу Закона № 171-ФЗ.

В числе наиболее важных и значимых полномочий Российской Федерации в области земельных отношений, установленных, следует отметить следующие[44]:

- установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

- установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

- осуществление государственного земельного надзора;

- разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Реализация федеральной политики в области регулирования земельных отношений Российской Федерации на практике осуществляется главным образом посредством издания соответствующих федеральных законов, которым должны соответствовать законы субъектов Российской Федерации и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, правовое регулирование земельных отношений объективно делится на два уровня:

1) федеральный уровень;

2) уровень субъектов Российской Федерации.

Невзирая на отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации земельного законодательства, главенствующую роль играет федеральное законодательство, которое устанавливает рамки правового регулирования земельных отношений субъектами Российской Федерации, предоставляя им определенную степень свободы, которая в ряде случаев сознательно ограничивается, чтобы обеспечить равномерное развитие экономики всех субъектов Российской Федерации.

Особенности правового регулирования земельных правоотношений на федеральном уровне в городах федерального значения обусловлены таким факторами, как:

- размещение в городах федерального значения различных институтов и органов государственной власти;

- высокая плотность населения;

- относительная территориальная ограниченность таких субъектов Российской Федерации;

- необходимость проведения единой градостроительной политики;

- ограниченность земельных участков как пространственного базиса для строительства и развития внутригородских территорий;

- обеспечение поиска оптимального соотношения интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления городов федерального значения.

Основной принцип, который используется законодателем при регулировании земельных правоотношений на территории городов федерального значения, сводится к тому, что в этих субъектах Российской Федерации ряд полномочий, касающихся управления и распоряжения земельными участками, осуществляется в силу прямого указания закона органами государственной власти этих субъектов, если их законами не предусмотрено иное, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, а также к наличию особой юридической возможности перераспределения таких полномочий.

Таким образом, законодатель предоставляет городам федерального значения больше прав, чем иным субъектам Российской Федерации. Вместе с тем наличие таких норм в силу особой значимости городов федерального значения представляется правильным и необходимым, хотя формально наличие таких норм свидетельствует о различном правовом подходе к равноправным субъектам Российской Федерации.

Закон № 171-ФЗ, как было отмечено ранее, внес существенные изменения в земельное законодательство Российской Федерации, которые в том числе сводятся к увеличению количества случаев, когда субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать земельные отношения, а также к существенному перераспределению полномочий в сфере земельных отношений между публично-правовыми образованиями, что должно привести к повышению самостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений.

Обобщение последних изменений ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что основной чертой развития земельного законодательства России в указанной сфере является передача субъектам Российской Федерации гораздо больших по сравнению с предыдущим периодом полномочий, внедрение правового механизма перераспределения земель и механизма перераспределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, а также между органами местного самоуправления в сфере земельных отношений, что обусловлено объективной необходимостью решения земельных вопросов на местах. При этом представляется, что указанные изменения должны положительно отразиться на социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации.

Анализ последних изменений и тенденций развития земельного законодательства Российской Федерации позволяет выделить ряд наиболее актуальных проблем в рассматриваемой сфере.

3.2 Проблемы земельного законодательства Российской Федерации. Нестабильность земельного законодательства Анализ изменений, внесенных в земельное законодательство Российской Федерации, позволяет прийти к выводу о его нестабильности на современном этапе.

После вступления в силу Закона № 171-ФЗ с учетом качества внесенных изменений, в том числе с учетом отказа от ряда прежних институтов и введения целого ряда новых, можно условно говорить о том, что ЗК РФ, по сути, является «новым».

По логике указанные изменения должны были отразить все изменения с учетом развития рынка недвижимости и общественных отношений в рассматриваемой сфере за весь период, предшествовавший внесению изменений, и предопределить пути развития земельных отношений на долгосрочную перспективу. Однако после вступления в силу Закона[45] в ЗК РФ были внесены 19 изменений и дополнений. Столь частое внесение изменений в кодифицированный нормативный правовой акт можно объяснить следующими причинами:

1) стремительное развитие общественных отношений в указанной сфере в ситуации, когда законодатель должен обеспечить соответствие закона уровню развития общественных отношений;

2) наличие определенных пробелов и изменение правовых подходов к регулированию общественных отношений, которое может быть обусловлено различными факторами.

Применительно к рассматриваемой ситуации первая причина представляется маловероятной.

Правовой анализ внесенных в ЗК РФ изменений позволяет сделать вывод о том, что в немалой степени они обусловлены изменением и развитием иных отраслей законодательства и направлены на обеспечение соответствия ЗК РФ иным нормативным правовым актам. В связи с этим можно сделать вывод о нестабильности земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе, несистемности вносимых изменений, которая обусловлена несогласованным и непоследовательным подходом к регулированию общественных отношений ввиду отсутствия общей четкой согласованной долгосрочной концепции развития всего российского законодательства, в том числе учитывающей одновременное развитие нескольких его отраслей.

Иными словами, вносимые в ЗК РФ изменения призваны обеспечить его соответствие иным отраслям законодательства, которые развиваются автономно, без учета необходимости комплексного подхода к соответствующим изменениям, обеспечивающим стабильность законодательства на долгосрочную перспективу.

Подобное положение дел не позволяет обеспечить качественную подготовку юридических кадров, специализирующихся в сфере земельных отношений, в том числе по причине отсутствия актуальной юридической литературы и сформировавшейся судебной практики.

Несистемность и сложность изложения Другой не менее важной проблемой российского земельного законодательства на современном этапе является сложность изложения норм ЗК РФ и их несистемное расположение.

ЗК РФ в новой редакции является достаточно сложным в плане изложения норм и доступен, как показывает практика, для понимания только лицами, обладающими специальными юридическими знаниями, что является его существенным недостатком, поскольку нормативный правовой акт подобного рода, разработанный с целью реализации конституционного права на землю, должен быть доступен для восприятия неопределенному кругу лиц, не обладающих специальными знаниями в сфере юриспруденции.

Также достаточно сложными для восприятия являются понятийно-категориальный аппарат ЗК РФ и система изложения норм.

Так, в ЗК РФ существует достаточно большое количество отсылочных норм, условий, одновременное наличие которых может служить основанием для предоставления земельных участков либо для отказа в предоставлении земельных участков при отсутствии системности изложения норм. В качестве примера можно привести реализацию права на изменение площади, местоположения и конфигурации земельного участка, в том числе в целях оформления прав на прилегающие земельные участки, что ранее достаточно широко обсуждалось. Этому вопросу посвящена глава 5.4 ЗК РФ «Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности», которая оперирует специальной терминологией, устанавливает основания и условия для перераспределения земельных участков и является достаточно сложной для восприятия лицами, не обладающими специальными юридическими знаниями. Более того, представляется, что такие лица вряд ли осознают, что между указанными действиями и перераспределением можно условно поставить знак равенства, что, по сути, затруднит реализацию этого права. В связи с этим указанный правовой механизм нуждается в более простом изложении, доступном для большинства физических и юридических лиц.

Эта проблема является весьма значимой даже для лиц, специализирующихся в сфере земельных отношений, в том числе по причине отсутствия органа государственной власти, уполномоченного разъяснять законодательство Российской Федерации.

Чрезмерная регламентация некоторых процедур В числе актуальных проблем земельного законодательства также можно отметить чрезмерную регламентацию некоторых процедур, которые должны совершать уполномоченные органы, что несвойственно кодифицированным нормативным правовым актам.

В качестве примера можно привести статьи[46], регламентирующие порядок подготовки и организации аукциона по продаже земельных участков либо права аренды на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, ранее этот вопрос регулировался постановлением Правительства Российской Федерации.[47]

Все это существенно увеличивает содержание ЗК РФ и обеспечивает статичность указанных процедур, что не представляется необходимым, при этом изменение установленных процедур потребует внесения очередных изменений в ЗК РФ, что не позволит обеспечить его юридическую стабильность.

Задачи правового регулирования процедур вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот вполне могут быть решены в подзаконном нормативном правовом акте, изменения в который с точки зрения юридических процедур внести проще и быстрее, чем в федеральный закон.

Поскольку указанные процедуры непосредственно касаются действий уполномоченных органов при вовлечении земельных участков в хозяйственный оборот, рассматриваемые вопросы могут быть решены за рамками ЗК РФ.

Изложенное не стоит воспринимать как логическое противоречие положительной оценке такой тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации, как детальная регламентация процедур предоставления земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, поскольку последняя должна служить гарантией реализации прав заинтересованных лиц.

Так, например, установление ЗК РФ процедуры проведения торгов, связанных с вовлечением в хозяйственный оборот земельных участков, представляется чрезмерной, при этом детальная пошаговая регламентация процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляется обоснованной и объективно необходимой, поскольку призвана защищать права и законные интересы правообладателей земельных участков, подлежащих изъятию, и расположенных на них объектов недвижимого имущества.

Вместе с тем в земельном законодательстве отсутствуют какие-либо нормы, которые обязывали бы соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления размещать в открытом доступе информацию о перераспределении полномочий, что позволяет говорить о наличии пробела в части решения этого вопроса.

Эта проблема может иметь огромное практическое значение, поскольку согласно статье 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции.

Отсутствие у заинтересованных лиц информации о перераспределении полномочий между публично-правовыми образованиями может повлечь обращение за совершением юридически значимых действий в неуполномоченные органы, что, в свою очередь, может повлечь значительные временные и финансовые затраты, необоснованные судебные разбирательства.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов[48].

Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Таким образом, земельные участки, находящиеся в границах населенных пунктов, в силу прямого указания закона относятся к категории земель «земли населенных пунктов».

Однако федеральные энергетические системы могут быть расположены в границах населенных пунктов. При этом регистрирующие органы отказывают в государственной регистрации права собственности Российской Федерации на том основании, что ЗК РФ касается земельных участков[49], относящихся к специальной категории «Земли промышленности и иного специального назначения», то есть к землям, занятым федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации.

Судебная практика исходит из того, что юридически значимым является факт расположения на земельном участке объекта федеральной энергетической системы, а не принадлежность земельного участка к той или иной категории.

На практике подобная «нестыковка» положений закона приводит к необходимости инициирования судебных разбирательств между органами государственной власти, что представляется неоправданным.

Подобная ситуация могла бы быть решена посредством внесения соответствующих изменений, основанных прежде всего на анализе судебной практики, однако представляется, что при внесении последних изменений в российское земельное законодательство подобный анализ не делался, о чем, в частности, свидетельствует приведенный пример.

Подводя итог, можно сделать следующие выводы относительно основных тенденций развития и проблем земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе.

К наиболее значимым тенденциям можно отнести следующие:

1) объективное усиление взаимодействия градостроительного и земельного законодательства, при этом в ряде случаев возникновение земельных правоотношений имеет производный характер и ставится в полную зависимость от наличия правоотношений в сфере градостроительства;

2) отказ от прежних институтов и появление новых, что обусловлено изменением концептуального подхода законодателя к регулированию общественных отношений и стремлением к качественно новому уровню развития земельных отношений, направленному на обеспечение равного доступа к земельным ресурсам заинтересованным лицам;

3) обстоятельная и детальная регламентация процедур предоставления земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, что должно стать гарантией реализации прав на землю заинтересованными субъектами и сделать прозрачными процедуры предоставления, оформления и вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков;

4) дифференцированный подход законодателя к правовому регулированию земельных отношений различными публично-правовыми образованиями, что особенно явно проявляется на примере городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, правовое регулирование земельных отношений в которых на федеральном уровне существенно отличается от регулирования таких отношений в иных субъектах Российской Федерации.

К наиболее актуальным и значимым проблемам, от своевременного и правильного решения которых зависит дальнейшее развитие земельного законодательства России и соответственно рынка земельных ресурсов, являющегося важной составляющей экономического развития всей страны, можно отнести следующие:

- нестабильность законодательства;

- несистемность и сложность изложения законодательных норм;

- необоснованная чрезмерная регламентация некоторых процедур;

- трудности, обусловленные поиском органа, уполномоченного на совершение действий по предоставлению и оформлению прав на земельные участки;

- наличие существенных пробелов в правовом регулировании;

- различие правоприменительной практики органов государственной власти, местного самоуправления и судов.

Необходимо отметить, что перечень указанных проблем не является исчерпывающим.

Одним из источников решения проблем земельного законодательства может стать анализ, обобщение и изучение судебной практики, которая в ряде случаев восполняет пробелы в правовом регулировании земельных отношений и одновременно является показателем либо своего рода индикатором уровня развития земельных отношений, поскольку по структуре и количеству земельных споров можно определить дальнейшие пути и направления совершенствования земельного законодательства, о чем свидетельствуют приведенные примеры.

Также следует отметить, что, невзирая на наличие многочисленных проблем, земельное законодательство Российской Федерации на современном этапе, вне всякого сомнения, находится в стадии прогрессивного развития, при этом законодатель и правоприменители пытаются найти наиболее эффективный механизм для обеспечения баланса публичных и частных интересов в сфере правового регулирования земельных отношений.

Таким образом, сегодня теоретическое и практическое обсуждение проблем земельного законодательства Российской Федерации, поиск их решения приобретают особую актуальность, поскольку от своевременного решения рассмотренных проблем зависит дальнейшее развитие земельных отношений в целом.

Список использованной литературы:

  1. Бандорин Л.Е. О перераспределении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений / Л. Е. Бандорин / Экологическое право 2016 - № 6
  2. Будников Н.А. Понятие и правовая природа государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения / Н. А. Будников, Ю. А. Плотникова // Евразийский юридический журнал. - 2016. - № 9
  3. Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография / Е. А. Галиновская. - М., 2016
  4. Карпова М.И. Путеводитель по Земельному кодексу: практ. пособие / М. И. Карпова. - М., 2017
  5. Огарков А.П. Концептуальные подходы к решению проблем ввода в оборот заброшенных сельскохозяйственных земель / А. П. Огарков // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2017. - № 1
  6. Проблемы совершенствования земельного и экологического законодательства в условиях модернизации права : материалы Всерос. науч.-практ. конф. 19 февр. 2016 г. / Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Карел. фил. - Петрозаводск, 2016
  7. Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики / О. А. Романова // Lex Russica. - 2016. - № 6
  8. Умеренко Ю.А. Тенденции развития и некоторые проблемы земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе / Ю. А. Умеренко // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2016. - № 7
  9. Шеломенцев В.Н. Земельно-правовое устройство Российской Федерации / В. Н. Шеломенцев // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2016. - № 6
  10. Ялбулганов А.А. Землеустройство в Российской Федерации: вопросы правового регулирования / А. А. Ялбулганов // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2016. - № 12

  1. от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее- Закон № 171-ФЗ) ↑

  2. и Федеральным законом от 31.12.2014 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее- Закон № 499-ФЗ) ↑

  3. ст. 1 ЗК РФ ↑

  4. ст. 7, 8 и др. ЗК РФ ↑

  5. ст. 1 ЗК РФ ↑

  6. п. 3 ст. 39.3 ↑

  7. п. 6 ст. 39.6, п.п. 13, 14 ст. 39.12 ЗК РФ ↑

  8. ст. 285 ГК РФ, ст. 454, 46 ЗК РФ ↑

  9. ст. 284 ГК РФ ↑

  10. ст. 8.8. КоАП РФ ↑

  11. п. 2 ст. 7 ↑

  12. ст. 285 ГК РФ, ст. 454, 46 ЗК РФ ↑

  13. ст. 284 ГК РФ ↑

  14. ст. 8.8. КоАП РФ ↑

  15. п. 2 ст. 7 ↑

  16. от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ↑

  17. от 18 июля 2008 г. N 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» ↑

  18. п. 3.5 ↑

  19. п. 3 ст. 3 ↑

  20. п. 3 ст. 129 ↑

  21. № 171-ФЗ ↑

  22. ст.265-269 ↑

  23. от 3 марта 2012 г. № 297 ↑

  24. № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». ↑

  25. от 18 сентября 2013 г. № ДМ-П13-6663 (п. 2) ↑

  26. от 26 октября 2012 г. № Пр-2869 ↑

  27. 9 октября 2012 г. ↑

  28. ст. 34 ЗК РФ ↑

  29. ч. 1 ст. 39.3 и ч. 1 ст. 39.6 ЗК РФ ↑

  30. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ «О недрах» ↑

  31. 39.18 ↑

  32. от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ) ↑

  33. п. 2 ст. 7 ↑

  34. ст. 42 ЗК РФ ↑

  35. п. 7 ст. 11.2 ЗК РФ ↑

  36. п. 1 ст. 11.3 ЗК РФ ↑

  37. п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ ↑

  38. ст. 30-32 ЗК РФ в редакции, действовавшей до вступления в законную силу Закона № 171-ФЗ ↑

  39. ст. 39.15 ЗК РФ ↑

  40. гл. 5 ЗК РФ ↑

  41. гл 5.4 ЗК РФ ↑

  42. ст. 39.18 ЗК РФ ↑

  43. «Установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности» ↑

  44. п. 1 ст. 9 ЗК РФ ↑

  45. № 171-ФЗ ↑

  46. 39.11-39.13 ЗК РФ ↑

  47. от 11 ноября 2002 года № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» ↑

  48. п. 1 ст. 83 ЗК РФ ↑

  49. п. 4 ст. 87 ↑

СПИСОК ДЛЯ ТРЕНИРОВКИ ССЫЛОК