Содержание:

Введение

Вопросы местного самоуправления в России в последние годы приобретают все более актуальный характер. Важность МСУ обуславливается самой его спецификой, ведь местное самоуправление – это способность местных жителей самостоятельно решать насущные вопросы.При этом насущные вопросы решаются непосредственно в интересах местного населения, а не страны в общем. Одновременно с этим, одной из главных особенностей местного самоуправления является то, что оно выступает не только неким специфическим институтом, способным организовыватьресурсы и удовлетворять потребности жителей, но и представляет собой максимально приближенный к населению орган публичной власти. Ценность такого института как местное самоуправление заключается также в его способности естественным образом постепенно выстраивать «снизу» демократический политический режим, так как гражданами посредством участия в организации местного самоуправления частично реализуются их демократические права и свободы.Создание жизнеспособного, сильного и финансово самостоятельного местного самоуправления — неотъемлемыйшаг в становлении правового государства, так как оно «помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования», что означает, соответственно, с интересами граждан.

Процесс развития самоуправления в России имеет ряд исторических и других особенностей, которые непосредственным образом влияют на текущее состояние.Результатом реформ, производимых за последнее время в соответствии с Федеральным законом № 136-ФЗ и Федеральным законом № 8-ФЗ, стало значительное ослабление местной власти в России. Одновременно с этимнынешнее представление о положении дел «на местах» в целом часто фрагментарно и неполно. И чем детальнее рассматривать ситуацию в сфере местного самоуправления, тем лучше становится видна разница нормативной модели и реальной картины. В ходе анализапроцессов, протекающих в отдельных муниципалитетах, стоит принимать во внимание недостаток информации о положении дел на территории поселений, что в свою очередьзадает определенные ограничения для изучения и одновременно повышает значимость описательных исследований.

В сфере участия и вовлеченности местных жителей на текущий день сложилась некоторая вполне объективная ситуация, в которой жители часто не принимают непосредственного участия в жизни собственного муниципального образования и местная власть выстраивается вокруг небольшого числа местных «владетелей».Это напрямую связано с социально-экономическим уровнем развития страны и её политической системы. Также муниципалитетыимеют собственные доходные поступления в крайне ограниченном количестве, объем которых зачастую является недостаточным для решения основных местных вопросов, поэтому говорить об экономической автономии МСУ практически не приходится.При этом там, где есть ресурсы и возможности, где население хотело и могло бы принимать решения, не всегда существует выстроенная система механизмов участия жителей в принятия решений и организации власти.

Сегодня местная власть становится все менее финансово самостоятельной, утрачивает свою административную автономию, становится более зависимой от решений «центра», и фактически частично встраивается в вертикаль государственной власти. В Московской области на примере последних реформ этот процесс виден наиболее отчетливо. Здесь в ходе реформирования местного самоуправления значительное внимание уделяется вопросам совершенствования территориальной организации.При этом жители поселений, где происходят преобразования, и представители местной власти высказывают мнения о нецелесообразности проводимой оптимизации и выдают запрос на сохранение и развитие местного самоуправления в городских и сельских поселениях.В данной связи видится крайне актуальным рассмотрение трансформационныхпроцессовв Московской области, что вызвали столь значительный общественный резонанс, и изучениереакцийместного населения.Анализ реакций населения на текущие трансформационные процессы обуславливает научную новизну работы. Практическая значимость выражается в возможности использования описательных элементов работыв дальнейших научных исследованиях.

Объект — система местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет — оптимизация местного самоуправления.

Цель: описание системы в контексте оптимизации местного самоуправления на примере Московской области.

Задачи:

• обзор существующей научной литературы, а также этапов и особенностей развития местного самоуправления в РФ;
• обозначение основных изменений территориальной организации МСУ в РФ в целом и в Московской области в частности;
• исследование процесса оптимизации МСУ в МО;
• выявление существующих проблем процесса оптимизации.

Глава 1.Теоретические основы и этапы становления органов местного самоуправления

1.1 Понятие и основы местного самоуправления

Местное самоуправление – это организация и деятельность граждан Российской Федерации по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление гарантируется Конституцией РФ, реализуется согласно Федеральному закону № 131-ФЗи дает право гражданам муниципального образования самостоятельно решать вопросы, связанные с местным налоговыми сборами и бюджетом, организовывать комфортную жизнь, управлять местным имуществом. Декларируется также право граждан определять структуру органов МСУ.

 Фактически, МСУ – это потенциальная способность граждан самостоятельно (без привлечения государственных органов власти) на местах решать вопросы, связанные с жизнедеятельностью местного сообщества, с обеспечением ежедневных потребностей населения. Также в практическом пониманииместное самоуправление решает те вопросы, до которых «не дотягивается» государственная власть. Именно за счет децентрализации власти обеспечивается эффективность решения бытовых вопросов населения. При этом МСУ не должно входить в исполнительную вертикаль и не должно иметь вышестоящих исполнительных органов. Стоит учитывать, что решения по насущным вопросам жителей принимаются в интересах самого местного населения, а не целой страны.

Можно также выделить основополагающие признаки местного самоуправления. Среди них: 1) определенная территория, 2) возможность формировать собственные органы управления посредством выборов, 3) владение и распоряжение муниципальной собственностью (в том числе включая формирование и утверждение местного бюджета).

Терминологически под местным самоуправлением понимается «способность местных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, либо непосредственно на сходах и референдумах, либо с помощью органов МСУ, среди которых обязательно наличие выборных органов. Вопросы местного значения здесь — это вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения».При этом декларируется, что МСУ обладают собственными источниками средств для решения вопросов, описанных выше. Однако на сегодняшний день об экономической автономииместного самоуправления заявлять крайне сложно.

C точки зрения правовых основ, современное местное самоуправление в Российской Федерации базируется на:

1. общепризнанных принципах и нормах международного права;
2. международных договорах Российской Федерации (к ним относятся Европейская хартия местного самоуправления и Декларация о принципах местного самоуправления);
3. Конституции РФ как важнейшем основополагающем правовом регуляторе общественных отношений. (включая статьи касательно местного самоуправления, а именно – 3,8,9,12,15,18,24,32,33,40,41,43,46,72,130,131,132,133);
4. Федеральных конституционных законах;
5. Федеральных законах (включая законы«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и другие);
6. подзаконных нормативных актах – в первую очередь, это указы Президента РФ и постановления Правительства РФ,
7. законодательстве регионов –законах субъектов РФ,
8. местном законодательстве – уставах и документах муниципальных образований;
9. итогах референдумов и сходов населения.

Без анализа истории становления местного самоуправления в Российской Федерации оценка и прогноз его перспектив представляются некорректными. Обзор истории развития местного самоуправления необходим для полного охвата области исследования и достижения целей, поставленных в данной исследовательской работе. При этом анализ аналогов МСУ досоветского периода на территории России в современном понимании этого термина будет нерелевантен теме исследования и не способствует достижению целей научной работы, а поэтому не включен в список поставленных задачи не будет рассматриваться в ходе данной работы.

Следует выделить несколько этапов развития МСУ в Российской Федерации, начиная с советского времени.

В первом, советском и раннем постсоветском, этапе развития, продолжавшемся до 1993 года, необходимо выделить следующие основные черты: [^[1]]

1. Тотальное господство Коммунистической партии Советского Союза (КПСС). Управление и контроль КПСС затрагивало все уровни управления, выступая де-факто органом представительной и исполнительной власти. Законодательной же на практике не существовало, так как Советы принимали только решения, заранее подготовленные исполкомами.
2. Местные органы власти не обладали юридической и фактической самостоятельностью при принятии решений местного характера и полностью подчинялись вышестоящему уровню по иерархической цепочке, во главе которой стояли Верховный Совет и Совет Министров СССР.
3. Несмотря на декларирование ценностей народного управления, местное самоуправление не только фактически подчинялось государству, как указано выше, но и воспринималось населением как государственное управление.

9.04.1990 был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», где описывалась схема создания МСУ и местной автономии как таковых, отмена иерархической подчиненности выборных Советов и передача права Советам самостоятельно распределять налоги и управлять бюджетом территории.[^[2]]Однако, несмотря на принятие этого закона, основные провозглашаемые принципы, его суть, остались нереализованными материально и организационно.

Подводя итог первому этапу, следует отметить, что МСУ в СССР фактически не существовало. Декларация независимости местного хозяйства в 1990 году не способствовала значительным изменениям.

Второй этап. С 1993 по 2006 гг.

По сути, местное самоуправление в России появилось в 1993 году при принятии Конституции РФ. В статье 12 провозглашается, что органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти. В главе 8 Конституции определяется самостоятельность решения вопросов местного характера, описывается пути принятия таких решений через референдумы и выборы, уточняются конкретные права органов МСУ, такие как: исполнение местного бюджета, управление местными налогами и сборами, осуществление охраны общественного порядка и другие. Таким образом, было создано правовое обеспечение системы управления на местах, независимое от государственного управления.

Необходимо отметить принятие 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе декларировалась самостоятельность местного самоуправления в области формировании органов МСУ «на местах» и их независимости от органов государственной власти в решении вопросов местного значения, а также определялись права на наличие и самостоятельное управление финансово-экономической базой территории. Этот закон не был детализирован в той мере, которая позволяла бы однозначно определять виды муниципальных образований и широту решаемых ими вопросов. Во многом закон ссылался на необходимость подчиняться законам субъектов РФ. На практике, субъекты РФ трактовали закон по-разному. В зависимости от субъекта, местное самоуправление могло быть реализовано только на примере городов или только на примере поселков.

Этот этап ознаменовал зарождение и развитие МСУ в Российской Федерации. Тем не менее, инициативы властей в этой области были подвергнуты критике, как со стороны ученых, так и со стороны муниципальных чиновников. Помимо уже упомянутой неопределенности в ограничении видов муниципальных образований и решаемых ими вопросов, критики находили, что вопросы экономического характера на практике решены не были – у органов МСУ зачастую не было профицитного бюджета для реализации своих функций. Недостаток бюджетных средств территории был связан с ограниченностью источников.[^[3]]Дальнейшее развитие местного самоуправления и устранение выявленных недостатков было реализовано на следующем этапе.

Третий этап. С 2006 по 2014 гг.

6 октября 2003 года был выпущен Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и с 1.01.2006 нововведения вступили в силу. Изменения были относительно радикальными и затрагивали практически все аспекты организации и работы МСУ[^[4]].

Основным нововведением стала двухуровневая модель МСУ, при которой муниципальные образования формировались и на уровне поселений, и на уровне муниципальных районов одновременно. Исключением стали городские округа, в которых сохранилось одноуровневое управление. Закон в том числе описал разделение муниципальных образований на типы - сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа (более подробно о типах и численностимуниципальных образований в разделе Основные изменения территориального устройства МСУ в РФ).

Перечень вопросов, относимых к вопросам местного значения, был существенно сокращен по сравнению с перечнем, указанным в 154-ФЗ.[^[5]]Сами вопросы разделялись между уровнями управления – поселенческим и районным. Согласно закону, до 1 января 2006 года, властям федерального и регионального уровня необходимо было создать правовые и организационные предпосылки к трансформации территориального устройства местного самоуправления, к изменению статусов муниципальных образований. Муниципальные образования же были обязаны проводить муниципальные выборы и принимать новые уставы согласно производимым преобразованиям.

Преимуществом данной редакции закона являлось то, что были определены не только типы муниципальных образований, но и способы их реорганизации. В условиях неравномерности экономического развития и оттока населения из сельских местностей, необходимо было предусмотреть возможность трансформации территории для сохранения функции самоуправления на местах.

Основная критика закона заключается в том, что он реализовал правовое обеспечение усиления контроля МСУ со стороны государственной власти и создал тенденцию к централизации процессов.[^[6]] Однако стоит понимать, что появление этого закона фактически и не было направлено на совершенствование организации публичной власти «на местах» или же на развитие форм «осуществления народом своей власти». Его целью было своеобразное «наведение порядка» в государстве в условиях дефицита бюджета, а точнее выведение из-под контроля регионов ресурсов, которыми владели и распоряжались органы МСУ. Соответственно необходимой мерой являлось разграничение полномочий и предметов ведения, уже следствием которого явилось нерешаемое противоречие между декларируемой финансовой автономностью местного самоуправления и ужесточением регулирующего воздействия государства. Усилиями «сверху» были определены территории и сфера ответственности муниципальных образований, тем самым ограничена их гибкость по увеличению собственных доходов – доходов местного бюджета. Фактически, с 2006 года все основные ресурсы стали концентрироваться на федеральном уровне, затем распределяться на региональный и после на муниципальный через систему трансфертов.

Таким образом, при усилении государственного регулирования, финансовая самостоятельность МСУ не могла быть реализована на практике в полной мере.

Четвертый этап. С 2014 по настоящее время

27 мая 2014 года был принят 136-ФЗ [^[7]], вступление в силу которого дало старт очередному этапу реформы МСУ в Российской Федерации. Этап был нацелен на расширение полномочий субъектов РФ в области регулирования местного самоуправления. Фактически это означает продолжение тенденции централизации власти и уменьшения прав органов местного самоуправления. Теперь региональные власти могут определять порядок формирования органов МСУ и перераспределять полномочия муниципалитетов в пользу органов государственной власти Российской Федерации. Появились новые типы муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

Причины этих изменений заключаются в стремлении встроить местное самоуправление в вертикаль государственной власти и уменьшить число политических конфликтов между главами и органами муниципальных образований и властями регионов.

3 февраля 2015 года был принят 8-ФЗ. [^[8]] В нем не опровергаются ранее принятые изменения и имеет продолжение курс на централизацию власти «на местах». Он явился правовой основой для отмены прямых выборов глав муниципальных образований и перехода на ещё более централизованную модель организации МСУ.

Таким образом, наблюдается «цикличность» процесса становления местного самоуправления в России. Сначала 2000-х можно констатировать тенденцию к возвращению иерархичной структуры организации власти, последовательному сокращению полномочий органов МСУ и «встраиванию»местной власти в вертикаль государственной власти.

Основные изменения территориального устройства МСУ в РФ

С мая 2014 года в Российской Федерации принята классификация, предусматривающая 7видов муниципальных образований: [^[9]], [^[10]]

1. сельские поселения – это поселки, села, деревни, хутора, аулы, кишлаки и проч.; сельские поселения входят в состав муниципальных районов;
2. городские поселения – это города или поселения городского типа; городские поселения входят в состав муниципальных районов (за исключением городских поселений, являющихся городскими округами);
3. муниципальные районы – это несколько поселений и межселенные территории, в которых МСУ реализуется с целью решения вопросов межпоселенческого характера, а также осуществляются отдельные государственные полномочия в случае наличия предписаний, закрепленных федеральными законами или законами субъектов РФ;
4. городской округ – один или несколько населенных пунктов, расположенных на единой территории и не представляющих собой отдельные муниципальные образования; городские округа также могут осуществлять отдельные переданные государственные полномочия;
5. внутригородские территории (или внутригородские МО) городов федерального значения;
6. городской округ с внутригородским делением — городские округа с внутригородскими районами;
7. внутригородские районы —муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением; создаются в соответствии с законами субъектов РФ.

Устойчивый тренд 2009-2016 гг.– снижение общего числа муниципальных образований,отражающий общее стремление к пересмотру территориальной организации МСУ в целях консолидации бюджетных средств, оптимизации штата муниципальных служащих, сокращении административных расходов, экономии местных бюджетов на масштабе и повышению эффективности муниципального управления. Несмотря на продолжение общей тенденции, зародившейся в 2009 году, по укрупнению муниципальных образований и уменьшению их числа, статистика, начиная с 2015 года, не будет отражать динамику в полной мере. Это связано с присоединением к Российской Федерации Республики Крым (что принесло 279 муниципальных образований) и города федерального значения Севастополь с 10 внутригородскими образованиями.[^[11]] Графическое отображение динамики изменения численности муниципальных образований за период 2008 – 2015 гг. отображено на Рис. 1.

Рис.1. Динамика изменения численности муниципальных образований за период 2008 – 2015 гг. [^[12]], [^[13]]

Практически половина всех преобразований (объединения, сокращения и укрупнения муниципальных образований) была реализована в период 2010-2011 гг., затем процесс существенно замедлился, но кардинально не изменился.

Частью процедуры сокращения числа муниципальных образований является процесс создания городских округов на основе муниципальных районов (примеры такого рода преобразований есть в Московской и Псковской областях, Ставропольском крае и других субъектах РФ). При этом каждый случай такого родатрансформаций необходимо рассматривать отдельно и комплексно, так как преобразование муниципальных образований, в том числе их объединение, может быть продиктовано целым рядом задач, среди которых могут быть: необходимость сохранения территории от обезлюживания, активизации интенсивного развития территории, консолидация бюджетов на уровне региона и другие.

На Рис. 2 отображена актуальная информация по динамике изменения числа муниципальных образований с детализацией по их видам. Как видно на диаграмме, процесс трансформации муниципальных образований действительно реализуется на практике, изменяется соотношение различных видов МО. При этом стоит отметить, что «разброс» изменений небольшой, также в изменениях по видам нет чёткой динамики.За последние 4 года было сокращено число муниципальных районов с 1821 до 1 788 ед., при этом количество городских округов увеличилось с 517 до 563 ед. Стоит отметить продолжающуюся тенденцию к уменьшению числа сельских поселений, которых в 2008 г. было 19 861 ед., в 2012 18 833 ед., а на начало 2016 года 18 177 ед. (с учетом присоединения Республики Крым).

Рис.2. Динамика изменения числа муниципальных образований по видам. [^[14]], [^[15]]

При этом структура муниципальных образований в динамике изменилась незначительно, см. Рис. 3. Сельские поселения все также составляют большинство муниципальных образований РФ – более 80%.

Рис. 3. Динамика изменения численности муниципальных образований по видамв сравнении 2012 г. и 2016 г. (слева направо).

1.2 Текущие состояние и проблемы местного самоуправления в России

Степень проработанности темы в российской научной литературе достаточно высока и затрагивает анализ причин и последствий изменений организации местного самоуправления в России на каждом этапе, описанном ранее.

Процесс развития местного самоуправления динамичен и во многом противоречив. При этом не всегда в преобразованиях прослеживается соответствиефактических изменений в сфере МСУ, в том числе в ходе последних трансформаций территориального устройства, с декларируемыми в Конституции РФ принципами. Краткая история инициатив, их причин и последствий приведена выше в разделе «История развития местного самоуправления в России». Видится актуальным дополнение анализа обзором тематической литературы и мнениями ученых по вопросам проводимой процедуры трансформации МСУ.

Согласно определению, содержащемуся в статье 1 131-ФЗ, местное самоуправление это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».[^[16]] Также «местное самоуправление самостоятельно осуществляет пользование, владение и распоряжение муниципальной собственностью, которая составляет экономическую основу местного самоуправления», согласно статье 130 Конституции РФ.[^[17]] Из описанных выше определений можно сделать следующие выводы:

1.     местное самоуправление – инструмент повышения качества жизни местного населения;

2.     МСУ нацелено на решение вопросов местного значения; однако его следует реализовывать при соблюдении поставленных целей общерегионального или федерального значения;

3.     местное самоуправлениебазируется на принципах самостоятельности и ответственности;

4.     в ходе организации местного самоуправления на территории муниципального образованиямогут быть применяться различные формы народного волеизъявления: референдумы и сходы, муниципальные выборы, собрания и проч.;

5.     в муниципальных образованиях при наличии органов МСУ обязательно должны присутствовать выборные органы местной власти.

Подытоживая, можно утверждать, что суть местного самоуправления состоит в признании права населения принимать решения по бытовым вопросам жизни на территории своего места жительства и отвечать за последствия принятых решений.

На текущий момент процесс реформированияМСУ в Российской Федерации ещё не завершен, и, по мнению множества отечественных ученых, современное состояние МСУ далеко от идеальной формы.В первую очередь критикуется недостаточно высокий уровень эффективности работы системы МСУ. В качестве основных причин, которые сдерживают развитие местного самоуправления, выделяют проблемы в правовом обеспечении их деятельности.

По мнению Л.В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствует отсутствие единого нормативного документа, описывающего элементы реформы системы МСУ.  Из-за этого действия структур, ответственных за реализацию реформ, зачастую нескоординированы и противоречивы.[^[18]]Это утверждение все ещё актуально и в нынешних реалиях. Так как в проводимых реформах сегодня не прослеживается системность и общая концепция.

По мнению Л.Г.Бызова, на низкий уровень эффективности работы системы МСУ также влияет тот факт, что большинство граждан не представляют себе организацию власти в России.  Из-за этого, что местное население не разделяет уровни ответственности местной власти, региональной и федеральной властей, к органам МСУ могут выдвигаться завышенные требования. При этом граждане зачастую не осознают возможности самостоятельного контроля органов местной власти и ошибочно считают, что органы МСУ – это представительство государственной власти на местах. [^[19]]

Р. В. Бабун полагает, что МСУ в России на данный момент находится на одном из самых трудных этапов своего развития. Проблемы в области экономики, финансов, внешней политики являются более приоритетными для государства, таким образом, решение задач по дальнейшему развитию МСУ отходит на задний план. При этом взятый в начале 2000-х курс на ослабление роли местного самоуправления остаётся прежним. После реформ, связанных с законами 136-ФЗ от 27.06.2014 г. и № 8-ФЗ от 03.02.2015 г., местное самоуправление в России стало сильней зависеть от органов государственной власти, теряя финансовую и административную автономию.[^[20]]

Е.С. Шугрина считает, что, несмотря на декларируемые цели проводимой трансформации муниципальных образований(среди которых усиление контроля местного сообщества за местной властью, приближение местной власти к населению), фактическое назначение реформ иное и заключается все в том же стремлении встроить местную власть в вертикаль государственной власти. Такое «встраивание» может и не плохо с точки зрения повышения комфорта территорий, но одновременно грозит утратойМСУ как базовой составляющей конституционного строя РФ. Усиление роли и значенияместного самоуправления стоило решать иными способами, такими как создание новых форм участия местного населения в принятии решений и разработка механизмов контроля с их стороны за действиями органов МСУ.[^[21]]

Многие эксперты (в том числе В. И. Васильев, Т.М Бялкина, и уже упомянутые Р. В. Бабун, Е. С. Шугрина) сходятся во мнении, что закон 136-ФЗ «создал предпосылки нарушения конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления»[^[22]], способствовал росту неопределенности в регулировании МСУ и практически полностью лишил органы местной власти первоначальных полномочий, относимых к вопросам местного значения.

Многие исследователи также полагают, что этап развития местного самоуправления, стартовавший с принятием Конституции в 1993 году, был самым динамичным. При всех недостатках правового обеспечения той поры, органы местного самоуправления «получили мощный толчок для развития инициативы и самостоятельности». [^[23]] Дальнейшие изменения в сфереместного самоуправления постепенно возвращают его к этапу централизации и усилению «на местах» роли государственной власти. 

Для дальнейшего анализа стоит рассмотреть процессы текущих реформ на примере конкретного региона и муниципального образования.

Глава 2. Анализ системы органов местного самоуправления на примере Московской области

2.1 Оптимизация МСУ в Московской области

В послании Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 была обозначена задача совершенствования системы местного самоуправления и развития финансово самостоятельной, сильной и независимой местной власти. Также была выражена необходимость «поддержать растущее стремление граждан … участвовать в жизни страны», в том числе «поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни». Однако на текущий момент в Московской области мы видим, что местная власть становится несамостоятельной и фактически встраивается в систему государственной вертикали власти, поскольку на неё все больше распространяется влияние региона. Одновременно с этим не уделяется достаточное внимание мнению граждан, не реализуется поддержка гражданской активности на местах. Наблюдается существенное перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и регионом, что позволяет с одной стороны минимизировать нагрузку на местные бюджеты, а с другой стороны делает местную власть фактически недееспособной.

Оптимизация местного самоуправления в Московской области, описываемая как вызванная необходимостью экономии бюджетных средств, снижению административных расходов и увеличению бюджетной сбалансированности муниципалитетов реформа, фактически имеет целью повышение уровня управляемости, усиление контроля за муниципальными образованиями со стороны регионаи «встраивание» местной власти в вертикаль государственной власти. В последующем, устранение дублирующих управленческих функций и оптимизация финансовых расходовмогутпослужить мощным толчком для развития региона, однако такого рода преобразования должны происходить с учетом мнения местного населения. Но как уже можно наблюдать на текущий момент, укрупнение и преобразование поселений в городские округа в Московской области идет достаточно быстро, с фактическим упразднением необходимого по закону референдума и влечет за собой ликвидациюсамоуправления на уровне поселений. Реформа проводится без должного общественного участия и экспертной оценки. Обсуждаться преобразования стали лишь в последнее время, после того, как реакция депутатов и самих жителей поселений начала выходить на федеральный уровень.

Говоря об оптимизации местного самоуправления на территории Московской области, стоит отметить, что анализ экономической эффективности преобразований (например, экономии за счёт сокращения административных расходов и проч.) на текущий момент затруднен силу продолжительности процесса трансформации (муниципальные образования не преобразовываются сразу, необходимо время для выстраивания новой структуры).

1.2 Изменения территориального устройства МСУ в Московской области

После реализации Федерального закона«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ в Московской области сложилось сложное административно-территориальное деление, что наложило ряд ограничений в сфере управления. Увеличение числа муниципальных образований постепенно вело к снижению управляемости со стороны региона, поскольку сама модель взаимодействия становилась все более децентрализованной. Образовывалось значительное количество противоречий между районами ипоселениями, входящими в их состав, происходил рост административных расходов. При этом часть муниципальных образований на протяжении длительного периода оставалась финансово несостоятельной. Многие муниципалитеты показывали свою неспособность реализовать поставленные перед ними задачи в вопросах создания и поддержания социальной инфраструктуры, развития экономического потенциала. Это, безусловно, сопряжено с устройством МСУ в целом, поскольку муниципалитеты на территории России не являются экономически автономными.

На 2019 год Московской области насчитывалось 39 городских округов, 29 муниципальных районов, 101 городское поселение и 157 сельских поселений.В целом за последние годы в Московской области наблюдается уменьшение числа городских и сельских поселений, а число городских округов постепенно растет, см. Рис. 4.

Рис. 4. Динамика изменения числа муниципальных образований в Московской области по видам. [^[24]]

Городские округа создаются в Московской области на базе муниципальных районов и на базе объединенных городов. Например, городской округ Королев включил в себя Королев и Юбилейный, а городской округ Балашиха, в свою очередь, – Балашиху и Железнодорожный.Преобразование муниципальных районов в Московской области происходило по факту в два этапа.

Говоря о правовых основах наблюдаемых преобразований стоит отметить, что статусом городского округа могут быть наделены городские поселения[^[25]], где существует сложившаяся инфраструктура (в том числе социальная и транспортная), позволяющая органам МСУ городского поселения решать вопросы местного значения городского округа самостоятельно, при этом должна остаться инфраструктура и в оставшейся части муниципального района. Также при наделении городского поселения новым статусом должны учитываться перспективы развития территории, подтвержденные генеральным планом.В процессе описанной выше трансформации территорий Истринского муниципального района фактически образовывается два муниципальных образования: городской округ и муниципальный район. [^[26]] Первый при этом должен быть выделен из состава территории района. Но в данном случае получается, что площадь городского округа и муниципального района – это одна и та же площадь, а значит, при выделении первого из состава второго, муниципальный район остается без территории.

Согласно закону «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района»: «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Истринского муниципального района со дня вступления в силу настоящего Закона приступают к осуществлению полномочий по решению … вопросов местного значения городского округа».[^[27]] То есть происходит определенное отождествление Истринского района и городского округа Истра.Глава Истринского муниципального района – Александр Георгиевич Скворцов и глава администрации района – Андрей Геннадьевич Дунаевстановятся, согласноофициальному сайту муниципального образования[^[28]],соответственно, главой городского округа и главой администрации городского округа. Происходит простое переименование, при котором глава администрация и совет депутатов становятся органами власти городского округа. [^[29]]

При вступлении в силуодобренных 24.03.2017 в третьем чтении поправок к закону 131-ФЗ[^[30]],регион сможетобъединять все поселения (в том числе сельские), входящие в состав муниципального района, упразднять муниципальные районы и поселения для объединения в городские округа.

Однако возможность наделения статусом городского округа любых поселений (в том числе сельских), не имеющих достаточного уровня «подготовки» территории к преобразования (недостаточный уровень инфраструктуры и урбанизации, отсутствие утвержденных генеральным планом перспектив развития), которая создается принятым 24.03.2017 Государственной Думой и одобренным 28.03.2017 Советом Федерации Федеральным законом № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», видится небесспорной.

Преобразования, включающие в себя процесс объединения всех входящих в муниципальный район поселений в городской округ с последующим упразднением самого муниципального района и поселенческого самоуправления, изымают все три основы МСУ, такие как место, полномочия, бюджет. При этом элемент общественного (народного) участия также утрачивает свою значимость и замещается голосом депутатов. Таким образом двухуровневая система организации МСУ фактически упраздняется, заменяется на одноуровневую, из чего следует ряд проблем:

1. создается искусственная форма организации МСУ;
2. органы новообразованного муниципального образования (городского округа) становятся подотчетны региону, а не местному населению – через назначение главы ГО;
3. представители поселений (депутаты) из-за ограничений численности в составе представительного органа ГО не будут иметь значительного влияния на принятие решений, в том числе не смогут контролировать процесс распределения средств бюджета ГО.

В заключении [^[31]] Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человеказаявляется о противоречии данного законопроекта всей логике муниципального развития и говорится, что задачи, для решения которых требуются такого рода преобразования, неясны. Также утверждается, что данный закон «является логическим продолжением реформ по полному встраиванию местного самоуправления в систему государственной власти, что не соответствует его предназначению как форме народовластия».

Заключение

В данной работе была раскрыта система органов местного самоуправления; проведен анализ становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации; описаны реакции населения в контексте оптимизации МСУ в Московский области, а также выявлены существующие проблемы процесса преобразований, что соответствует цели работы и отвечает поставленным задачам.

Начальным этапом развития местного самоуправления (в нынешнем понимании) стало принятие Конституции РФ в 1993 году и 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году. В советский период местное самоуправление фактически отсутствовало, поскольку было полностью вложено в вертикаль государственной власти. В 2000-х был дан старт реформе МСУ, появилась двухуровневая система местных властей, усилился контроль государства за деятельностью органов местного самоуправления. Изменения, внесенные законом 136-ФЗ значительно ослабили местную власть и усилили неопределенность в регулировании компетенции МСУ.В последнее время наблюдается постепенное сокращение общего числа муниципальных образований, в первую очередь сельских и городских поселений, также идет процесс перераспределения властных полномочий органов МСУ в пользуорганов государственной власти. Отечественные исследователи в целом критично относятся к последним инициативам власти, полагая, что курс развития местного самоуправления в России теперь нацелен на усиливающуюся централизацию, а в осуществляемой реформе не видно общей концепции.При этом стоит отметить, что подобного рода централизация может быть обоснована в переходный период, когда необходимо подавить излишнюю самостоятельность «на местах», аккумулировать ресурсы «в руках центра» для оперативного, жесткого, централизованного принятие решений «сверху». Однако такая система может выступать исключительно временной мерой организации власти в переломные моменты (в период военных действий и после и проч.).

На сегодняшний день на территории Московской области происходит оптимизация местного самоуправления. Усиливается контроль региона в сфере МСУ, консолидируются бюджетные средства, при этом создаются крайне большие территориально и вместе с тем инфраструктурнонеподготовленные городские округа. Реформа по укрупнению муниципалитетов, возможно, позволит провести реорганизацию расходов области, но, несмотря на потенциально позитивную финансовую сторону, сулит ряд существенных проблем. Проводимые преобразованияупрощают управляемость муниципалитетами со стороны регионального центра и не способствуют развитию самоуправления в городских и сельских поселениях. Следствием преобразований является сокращение непосредственного присутствия местной власти и её «отдаление» от местных жителей. При этом одной из основных особенностей оптимизации местного самоуправления в Московской области является активная реакция местного населения, что в целом не свойственно преобразованиям такого рода.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003
2. Федеральный закон № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.05.2014
3. Федеральный закон № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 03.02.2015
4. Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995
5. Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990. т. 1 С. 267
6. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
7. Послание Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 [Электронный ресурс] Официальный сайт Президента России: раздел Новости, Выступления и стенограммы – дата публикации: 12.12.2013. URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/messages/19825
8. Закон Московской области № 21/2017-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района» от 09.02.2017
9. Закон Московской области № 51/2017-ОЗ «О внесении изменений в некоторые законы Московской области об организации местного самоуправления на территории муниципальных районов Московской области» от 21.04.2017
10. Проект Федерального закона № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
11. Заключение Совета на Федеральный закон № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 31 Марта 2017 [Электронный ресурс] // Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека URL: http://president-sovet.ru/documents/read/550/
12. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации // 2 е изд. перераб. и доп., М: Издательство «Проспект», 2015. — 240 с.
13. База данных показателей муниципальных образований. [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/
14. Официальный сайт муниципального образования «Городской округ Истра» [Электронный ресурс] // URL: http://истра-адм.рф
15. Бабун Р. В. Местное самоуправление России на новом этапе муниципального строительства // ЭКО. – 2017. – №3
16. Бызов Л. Г. Представления россиян о местном самоуправлении // Мониторинг. – 2009. – №1 (89).
17. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. №2. С. 142.
18. Горный М.Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть 2. Местное самоуправление. – Издательский дом НИУ ВШЭ, 2011. Т. 2. 196 с.
19. Караев Р. Ш. и др. Характерные черты становления и развития местного самоуправления в период советской власти //Министерство образования и науки Российской Федерации Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Кавказский гуманитарно-технический институт». – 2015.
20. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2002
21. Мухаметов Р. С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития //Вопросы управления. – 2015. – №. 5 (17)., 2015.
22. Панкращенко В.Н. Местное самоуправление в России: логика закона и логика жизни. — Общая тетрадь. – 2009. – № 4 (50). – С. 64-68
23. Подовжняя Г.Г. Почему нам так необходимо местное самоуправление? – «Полис. Политические исследования». – 1998. – № 4.
24. Трофимова И.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы институционального развития // Модернизация и политика в ХХI веке / Отв. ред. Ю. С. Оганисьян; Ин-т социологии РАН. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. - С. 27-35
25. Шугрина, Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? //Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 4. - С. 68 – 71

1. Караев Р. Ш. и др. Характерные черты становления и развития местного самоуправления в период советской власти //Министерство образования и науки Российской Федерации Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Кавказский гуманитарно-технический институт». – 2015. ↑

2. Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990. т. 1 С. 267 ↑

3. Мухаметов Р. С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития //Вопросы управления. – 2015. – №. 5 (17)., 2015. ↑

4. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 ↑

5. Федеральный закон№154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 ↑

6. Панкращенко В.Н. Местное самоуправление в России: логика закона и логика жизни. — Общая тетрадь. – 2009. – № 4 (50). – С. 64-68 ↑

7. Федеральный закон № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.05.2014 ↑

8. Федеральный закон № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 03.02.2015

   ↑

9. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 ↑

10. Федеральный закон № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.05.2014 ↑

11. «Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» от 18.03 2014 [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=160398&rnd=261745.41657974#0 ↑

12. Статистический бюллетень «Формирование местного самоуправления в РФ» [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453 ↑

13. Приложение 1. ↑

14. База данных показателей муниципальных образований. [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/ ↑

15. ↑

16. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 ↑

17. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ ↑

18. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. №2. С. 142. ↑

19. Бызов Л. Г. Представления россиян о местном самоуправлении // Мониторинг. – 2009. – №1 (89). ↑

20. БабунР. В. Местное самоуправление России на новом этапе муниципального строительства// ЭКО. – 2017. – №3 ↑

21. Шугрина, Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? //Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 4. - С. 68 - 71 ↑

22. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации // 2 е изд. перераб. и доп., М: Издательство «Проспект», 2015. — 240 с. ↑

23. Трофимова И.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы институционального развития // Модернизация и политика в ХХI веке / Отв. ред. Ю. С. Оганисьян; Ин-т социологии РАН. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. - С. 27-35 ↑

24. База данных показателей муниципальных образований. [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/ ↑

25. Состояние на момент написания работы. При вступлении в силу Федерального закона № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – любые поселения. ↑

26. На момент написания работы в ходе анализа нормативно-правовой базы не были выявлены основания для реализации такой процедуры как упразднение муниципального района для объединения входящих в него территорий в состав городского округа. Поэтому данный вопрос в работе остается незакрытым. ↑

27. Закон Московской области № 21/2017-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района» от 09.02.2017 ↑

28. Официальный сайт муниципального образования «Городской округ Истра» [Электронный ресурс] // URL: http://истра-адм.рф ↑

29. На момент написания работы в ходе анализа нормативно-правовой базы не были выявлены основания для исполнения муниципальным районом полномочий другого вида муниципального образования, в данном случае городского округа, без проведения дополнительных процедур волеизъявления граждан. Поэтому данный вопрос в работе остается незакрытым. ↑

30. Справка о результатах голосования по вопросу:* (третье чтение) О проекте федерального закона № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части, касающейся преобразования муниципальных образований)[Электронный ресурс] //Система анализа результатов голосований на заседаниях Государственной Думы URL: http://vote.duma.gov.ru/vote/98141 ↑

31. Заключение Совета на Федеральный закон № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 31 Марта 2017[Электронный ресурс] //Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека URL: http://president-sovet.ru/documents/read/550/ ↑