Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Публичная власть (Государственная власть и местное самоуправление как уровни публичной власти)

Содержание:

Введение

В отечественной литературе длительное время существовало убеждение (оно сохраняется и до сих пор), что «государственная власть» и «публичная власть» понятия тождественные. Практически во всех учебниках по теории государства и права до сих пор говорится о том, что публичная власть является основным признаком государства. Публичная власть отождествлялась с государственной властью. В свое время такой подход отразился на первоначальном переводе Европейской Хартии местного самоуправления.

В соответствии с другой точкой зрения термин «публичная власть» во многом совпадает с понятием «власть народа», но все же знак равенства между ними ставить нельзя. Во-первых, исторически легитимная публичная власть возникла значительно раньше политического режима подлинного народовластия (хотя на разных этапах исторического развития общества они могут чередоваться); во-вторых, понятие «публичная власть» позволяет более четко и конкретно определить самые существенные квалификационные признаки власти, указывающие на то, что это официальная и легитимная власть, которая по своей политико-правовой природе и организационно-правовым формам отличается от обычной социальной власти[11].

После принятия Конституции РФ 1993 г. термин «публичная власть» стал употребляться в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего государственную власть РФ, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление[17]. Фактически сложилась своеобразная формула: «публичная власть = государственная власть + местное самоуправление». Публичная власть как категория объединяет и государственную власть с местным самоуправлением. Подтверждением этому может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N° 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”», в котором отмечается, что публичная власть осуществляется посредством не только органов государства, но и «местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти»[26].

Цель курсовой работы: выделить место публичной власти в системе управления государством.

Задачи курсовой работы:

Изучить понятие и сущность публичной власти,
Выделить формы публичной власти,
Проанализировать уровни публичной власти с точки зрения разделения ее на государственную и муниципальную.

Объект курсовой работы – система управления государством.

Предмет курсовой работы – публичная власть.

Методы, используемые при написании курсовой работы, являются как общенаучными: классификация, анализ, синтез, описание так и специальными.

Глава 1. Публичная власть: понятие, свойства

Основным свойством публичной власти является то, что она выделена из общества и не идентифицируется с населением страны. Это является одним из признаков, по которому государство отличается от общественного строя. Общественная власть и публичная власть обычно противопоставляются друг другу. Обособление публичной власти обычно связывается с выделением государственного управления и появлением государств.

Одним из важнейших признаков государства по праву считается публичная власть. Марксистско-ленинская теория рассматривает публичную власть в рамках государства как особую социальную силу, используемую господствующим классом и направленную на принуждение. В ходе эволюции общественных отношений произошел раскол общества на антагонистические классы. С этим событием связывают возникновение публичной власти. Она пришла на замену власти социальной, которая служила всему обществу, его интересам, и была присуща первобытной системе. Произошла смена целевого предназначения власти, в чьих интересах она используется. Если при племенной системе применение власти обуславливались интересами общества, то в последствии она была поставлена на защиту интересов правящего класса [12].

Публичная власть − это политическая власть господствующего класса, независимо от конкретных государственных форм его организации и проявления. Выделяют следующие основные функции публичной власти:

подавление сопротивления других классов с целью их безоговорочного подчинения;
организация общества, создание упорядоченных и соподчиненных структур в управлении и реализация управляющих воздействий по отношению к этому обществу в соответствии с интересами правящего класса, прежде всего экономическими, и как следствие, политическими и духовными [25].

В обществе, имеющем классовую антагонистическую структуру, публичная власть изначально не может использоваться по иному предназначению кроме как для подавления сопротивления и по существу является диктатурой правящего класса. Имея власть, господствующий класс использует имеющуюся власть для своего обогащения, а достаточно коротким путем является эксплуатация трудящихся. Государственные структуры, как облеченные публичной властью, имеют в своем составе силы принуждения, такие, как вооруженные силы, полицию (жандармерию), силы внутренней и внешней разведки, аппарат обеспечения безопасности и др. Наименования этих элементов может быть разным, но предназначены для обслуживания интересов господствующего класса. Реализуя основное предназначение, властные структуры содержатся за счет угнетаемого (подавляемого) класса, облагая их налогами (податями), несмотря на то, что публичная власть в государствах с классовым антагонистическим разделением политически и организационно отчуждена от народа [21].

Рассматривая понятие публичной власти, можно прийти к выводу, что оно гораздо шире, чем понятие государственной власти. По сути, государственная власть лишь одна из форм проявления публичной власти. Природа публичной власти берет свое начало от общества, а ее проводником могут выступать различные властные институты, чиновники, осуществляющие управление от имени того, кто их наделил этой властью.

Само понятие власти достаточно многогранно и многоаспектно. С одной стороны, под властью понимается способность и возможность оказывать влияние на поведение других людей. Но существует и иная точка зрения, которая распространяет это влияние не только на людей, но и на окружающую действительность (живую и неживую природу). В рамках настоящей работы целесообразно придерживаться первой точки зрения, дабы не распылять внимание на несущественные элементы, рассмотрение которых выходит за рамки исследования.

Следствием принятого определения власти является то, что она носит социальный характер, возникает и может существовать только там, где есть люди (два и более человека), между людьми и является неотъемлемой их частью. Наличие у субъекта власти дает возможность навязать свою волю объекту воздействия, добиваться от него необходимых действий и в том числе чувствовать повиновение оппонента.

Между управляющими структурами (лицами, занимающими определенные должности) и населением (подчиненными в силу сложившихся обстоятельств) устанавливаются властные отношения. Управляющей структурой выступает цельная иерархическая система, через которую реализует свою власть правящий класс. Слаженно работающий государственная система позволяет обеспечить стабильную жизнь членов общества. В государственный механизм обычно включены законодательная, судебная и исполнительная ветви власти. Власть может проявляться в различных сферах жизни общества, а именно в экономической, политической, религиозной и других. Необходимо отметить, что возможно выделить особенности государственной власти, которые позволяют отличить ее от других. К этим особенностям относятся публичность и универсальность.

Под публичностью в данном контексте понимается распространение действия решений на всю территорию и обязательность для всего населения, а универсальность подразумевает способность решать вопросы, которые относятся к общим интересам (компетенция).

В любой группе людей возникают отношения, которые со временем приобретают характер осознанного или случайного влияния, а, следовательно, и властного доминирования, господства и подчинения. Этот факт тесно связан с различиями в характеристиках людей, которые ярче проявляются во взаимодействии с другими людьми. Первоначально это неравенство носит естественный, природный характер. Изначально люди рождаются с определенными физическими данными, склонностями, которые в зависимости от окружающей среды либо развиваются, либо угасают. В ходе социализации у человека могут проявиться качества лидера; в процессе физических тренировок развивается сила, ловкость, быстрота. Когда различных по характеристикам людей объединяют в группы, происходит естественное доминирование одних людей над другими, которые переходят добровольно или вынужденно в разряд подчиненных. Объединение «доминирующих людей» в группы может, становиться предпосылкой возникновения власти, относимой к публичной, и приобретать социальное значение, которая отделяется от первоначально созданных групп. Однако группирование по определенным признакам людей или их личных качеств для появления публичной власти не имеют приоритетного значения [23].

Власть родителей в семье или власть предводителя незаконного вооруженного формирования является личной, персонифицированной, а не публичной. Возникновение публичной власти связано прежде всего с общественными отношениями. Персональные, родственные отношения отходят на задний план, они не играют определяющей роли в формировании публичной власти, т.к. носят сугубо персонифицированный, личный характер. В основу публичной власти положено два фактора: общие интересы, которые на определенном этапе приобретают ярко выраженный общественный характер, и социальная асимметрия, характеризующаяся отношениями доминирования и подчинения. В ходе развития общества происходило становление и государственного управления, его выделение из местного. Существовали различные периоды развития общества, в ходе которых доминировало то местное, то государственное управление. Эти две разновидности публичной власти, порождающие властные отношения, имеют много общего, хотя и осуществляются на разных уровнях. В общем случае, они отделены от общества (исключением является сход как форма реализации власти на местном уровне), публичным органам дано право принимать законы, которые являются обязательными для всего населения, проживающего на данной территории (государства, графства, района, поселения). На каждом уровне управления есть люди, на профессиональной основе занимающиеся управлением - на государственном и местном уровне соответственно [7].

Изначальное предназначение публичной власти заключается в том, чтобы использовать ее во благо людей, воплощением которых она является. Но на практике это не всегда так. Право, данное людьми на принятие определенных управленческих решений в отношении установленных ресурсов, может быть присвоено и использовано в своих интересах силами, занимающих лидерские позиции в управляющих группах. Причем доминирование может осуществляться в различных сферах, экономической, моральной, политической и др. Узурпирование власти и использование ее в своих единоличных интересах приводит к дестабилизации общества вплоть до социального взрыва, приобретающего формы бунта, революций.

Несмотря на то, что публичная власть обладает общими признаками, на разных уровнях она имеет и существенные отличия.

Целесообразно декомпозировать разновидности публичной власти на четыре основных типа, в пределах которых возможна своя классификация.

Международная публичная власть, которой наделено международная организация. Это так называемая межгосударственная власть. Она носит весьма специфический характер, т.к. эта организация объединяет суверенные государства, имеющие свои цели, иногда не коррелирующие с целями соседей. Совет Безопасности ООН, как международная организация, создана прежде всего, как площадка для переговоров, обсуждения наиболее сложных международных вопросов. Однако, как показывает практика, некоторые страны пренебрегают решениями этой организации, действуя в угоду прежде всего своим интересам. Полномочия международных организаций определяются договорами стран-участниц этих организаций.
Публичная власть государства (при федеративном устройстве - публичная власть федерации и каждого из ее субъектов). Государственные органы власти действуют от имени народа этого государства, который наделил эти органы властью, т.е. предоставил законное право принятия решений, касающихся всего населения страны.
Публичная власть территориальной автономии. Полномочия органа, обладающего этой властью, распространяются на всю территорию автономии, но принимаемые законодательные акты не должны противоречить государственным.
Публичная власть муниципального образования. Полномочия местных органов власти устанавливаются соответствующими законами и ограничиваются вопросами местного значения.

Для полноты картины декомпозиции необходимо указать, что некоторым общественным объединениям также присущи элементы публичной власти. Отношения внутри такой организации регламентируются уставом, обязательность решений управления таких объединений распространяется только на их членов. Поскольку общественные организации существуют на территории конкретного государственного образования, то и деятельность их регулируется соответствующим государственным законодательством.

Рассмотрев понятие публичной власти, можно прийти к выводу, что она обладает характерными чертами, позволяющими провести четкую границу, однако ее объем и формы реализации в разных странах могут иметь существенные различия.

Свойства публичной власти целесообразно рассмотреть через понятие суверенитета государства, которое определяется через его независимость, т.е. суверенитет неотъемлем от государства. Государственная власть по определению также должна обладать суверенитетом, он является самым важным свойством этой власти. Исследователи вопросов государства и права сходятся во мнении, что при потере суверенитета разрушается и независимое государство. Разработанная правовая концепция суверенитета включает два основных положения: во-первых, внутри страны публичная власть должна обладать безусловным верховенством, а во-вторых, государство за своими пределами должно быть независимым. При этом необходимо соблюдение условий уважения прав других государств, также обладающих суверенитетом, и норм международного права, являющихся общепризнанными в мировом сообществе [15].

Исследование подходов к понятию суверенитета показали, что он должен обладать следующими свойствами:

универсальностью, т.е. властное влияние государства распространяется на все его население;
верховенством, которое проявляется в том, что государственные властные структуры имеют иерархическое построение. Следствием этого является возможность не только отмены решений нижестоящих властных инстанций, но и пресечение деятельности любой другой публичной власти на территории страны;
наличием у государства определенных средств, которыми не обладает ни одна другая публичная власть (вооруженные формирования, силы охраны правопорядка, органы безопасности, спецслужбы, силы (службы) спасения, службы судебных приставов, исполнения наказания и т.д.). С их помощью оно проводит свое влияние на граждан;
наличием у государства каналов осуществление властных полномочий, которые не доступны другим органам в масштабе государственного управления (структуры государственного управления, система законодательства, исполнительная система, система судопроизводства и т.д.);
неделимостью (стабильность института государственной власти при изменении состава исполняющих властные полномочия) [12, 24].

Если есть власть, то есть и тот, кто ей обладает. Не бывает власти, которая не принадлежит кому-то конкретному. Как было указано ранее, власть возможна только в социальной среде и очень часто определяет характер взаимоотношений между объектами социума. Как показывает практика, носителями власти являются сильные личности, способные «повести за собой» для достижения каких-то целей. Если же лидер слаб, то либо за ним есть существенная сила, которая позволяет ему занимать соответствующую должность, либо его скоро сменит более достойный кандидат. Как свидетельствует история, власть не может долго находиться в слабых руках.

Глава 2. Формы выражения публичной власти

В демократическом правовом государстве публичная власть отождествляется с народовластием, ставя главной целью публичный интерес, достижение общественного блага, обеспечение прав и свобод личности. При этом конкретные формы и содержание публичной власти могут определяться по-разному.

Так, С. А. Авакьян в качестве форм, в которых реализуется публичная демократия, выделяет:

1) государственную власть;

2) общественную власть (которая проявляется в объединении групп граждан в политические партии, общественные организации для проведения каких-либо совместных акций и т.п.);

3) общественно-государственную власть, которая представлена в виде местного самоуправления [2].

Есть и иные подходы к определению публичной власти. В. Е. Чиркин наряду с собственно государственной властью, негосударственной властью местного самоуправления, выделяет также негосударственную власть государственных образований, а также корпоративную власть (власть общественного объединения над своими членами) [34].

Публичная власть как форма народовластия характеризуется следующими признаками: территориальный принцип организации, обезличенность деятельности, законодательная основа функционирования, монопольный характер правотворчества [14]. Конституция РФ называет народ источником власти, однако формы осуществления народовластия различны: непосредственно, через органы государственной власти, а также органы местного самоуправления[17].

Проявлением власти является государственная власть, осуществляемая государственными органами, общественная власть и местная власть.

Власть общественных объединений и муниципальная власть считаются в некоторых государствах корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты представляют собой корпорации различных видов [9]. В российской правовой доктрине и практике они различаются.

В юридической науке разрабатываются различные теории местного самоуправления, однако нет выделения некой «общей» теории этого демократического института публичной власти. Трудности заключаются в его многоаспектности, значительной динамике процесса законодательного регулирования.

Относительно природы муниципальной власти существует несколько точек зрения. В юридической науке преобладает мнение о том, что здесь сочетаются черты государственной и общественной власти. Однако соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно и может меняться под влиянием политико-экономических и культурных факторов. В ряде стран местная власть является производной от общественной, но это не означает, что она полностью отделяется от государственной. Государство не может не присутствовать в той или иной степени в местном самоуправлении.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве промежуточного звена во взаимодействии гражданского общества и государства. Местное самоуправление подвергается государственному нормативному регулированию, а также может наделяться государственными полномочиями, выступать эффективным средством решения вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, и т.п.

Ст. 12 Конституции РФ подчеркивает самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, содержит положение о том, что органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят[17]. Данное обстоятельство является предметом дискуссий современных ученых, позиции которых неоднозначны [4, 18, 35].

Реформирование законодательства о компетенции местного самоуправления стимулировало новую волну дискуссий относительно компетенции местного самоуправления, новых полномочий органов государственной власти субъектов РФ в регулировании местных вопросов, их соответствия принципу самостоятельности местных органов власти.

Нынешняя система местного самоуправления в Российской Федерации существует в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». 17 мая 2014 г. в него были внесены поправки, существенно расширяющие право субъектов РФ регулировать вопросы организации местного самоуправления. В их числе полномочия региональных органов власти по образованию новых муниципальных образований (городских округов с внутригородским делением), определение порядка формирования, сроков полномочий и структуры органов местного самоуправления (прежде они регулировались уставами муниципальных образований), регулирование ряда существенных вопросов, касающихся компетенции местного самоуправления[36].

Новая муниципальная реформа предоставила возможность перераспределения вопросов местного значения между разноуровневыми муниципальными образованиями, созданными на одной территории (муниципальный район и городской округ) в пределах, установленных федеральным законодательством. До внесения поправок Федеральный закон № 131-ФЗ содержал закрытый перечень вопросов местного значения. Новая редакция содержит следующие положения о том, что законами субъекта РФ и уставами муниципальных районов и сельских поселений за последними могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (ч. 3 ст. 14); законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением могут закрепляться иные вопросы из числа установленных в соответствии с названным Федеральным законом вопросов местного значения городских округов (ч. 2 ст. 16.2) [36].

Данные изменения, касающиеся возможности перераспределения местных вопросов между муниципальными образованиями, находящимися на одной территории, следует оценивать положительно, но при условии наличия объективного критерия такого перераспределения. Как отмечает Т. М. Бялкина, таким критерием должны являться реальные финансово-экономические, социально-культурные, демографические и иные возможности соответствующих муниципальных образований [6]. Главная задача органов государственной власти состоит в создании стимулов для развития потенциала муниципальной власти, максимально приближенной к населению.

Можно выделить ряд характеристик, как объединяющих государственную власть и местное самоуправление, так и подчеркивающих обособленность местного уровня управления. Так, к объединяющим чертам можно отнести: организацию по территориальному признаку, право принимать в пределах своих полномочий нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения на соответствующей территории, выраженный институционализированный характер, реализацию своего социального назначения посредством специальных органов, право формировать бюджет, устанавливать налоги и сборы и др.

В числе признаков, позволяющих отделить местные органы власти, следует отметить: общественный (гражданский) характер местного самоуправления, большую приближенность к населению соответствующей территории. Таким образом, местному самоуправлению, наряду с признаками публичной власти, присущи элементы гражданского общества.

Объем государственной власти существенно шире по сравнению с властью, которую представляет местное самоуправление. Имея много общего, эти виды публичной власти остаются довольно разными.

Конституционная норма, закрепляющая положение о невхождении органов местного самоуправления в систему государственной власти отражает идею «естественных прав общины», общественной природы самоуправленческих единиц. Однако, как отмечает В. И. Васильев, об отделении местного самоуправления от государства можно говорить с известной долей относительности, несмотря на то, что в современной доктрине муниципального права все большую поддержку получает идея о местном сообществе как субъекте местного самоуправления и о местном самоуправлении как структуре гражданского общества. Автор определяет местное самоуправление как «рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство, определяются историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны» [9].

Сегодня государственная власть и местное самоуправление соотносятся следующим образом: государство на законодательном уровне определяет статус местного самоуправления; решения органов местных органов власти обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами; органы местного самоуправления могут выполнять отдельные государственные полномочия; государство гарантирует судебную защиту местного самоуправления, осуществляет контроль и надзор за законностью действий местных органов власти и выполнением ими государственных полномочий.

Государственная власть представляет собой разновидность социальной власти. В юридической литературе существуют различные точки зрения на соотношение понятий «государственная власть» и «политическая власть». Одни авторы считают, что государственная власть — более узкая категория, чем политическая власть, так как последняя осуществляется не только государством, но и другими элементами политической системы общества: партиями, общественными организациями и т. д. Другие ученые полагают, что понятие «политическая власть» тождественно понятию «государственная власть», так как первая исходит от государства и реализуется при его как прямом, так и косвенном участии.

К числу наиболее острых и дискуссионных вопросов по праву может быть отнесено определение соотношения между народной и государственной властью. С одной стороны, ст. 3 Конституции РФ, указывая, что носителем и единственным источником власти является народ, в системе публичной власти отдает приоритет именно ему, а не государству[17]. Однако высшим непосредственным выражением власти народа являются, как указано в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, референдум и свободные выборы[17]. Даже простое соотношение функций современного государства и форм непосредственного выражения народовластия показывает, что в организации власти, ее отраслевой упорядоченности, системности и эффективности первенство принадлежит государству. И если государство неполно выражает власть народа, оно препятствует развитию демократии, используя хорошо отлаженный государственный механизм, к примеру, «административный ресурс» в процессе выборов.

Высокая степень организационного единства позволяет государству эффективно действовать и на внеконституционном политическом поле, то есть в сфере тех отношений, которые не подвергаются конституционно-правовому воздействию. Так, преемник Президента РФ не является конституционной фигурой, что позволяет использовать силу и авторитет государства и его высших должностных лиц для занятия им кресла главы государства. В этих условиях нуждается в углубленном научном обосновании, конституционно-правовом выражении и практической реализации механизм передачи власти высших должностных лиц государства.

Само использование термина «народ» в Конституции РФ вызывает как юридико-технические, так и содержательные проблемы. С позиций юридической техники более обоснованным было бы использовать термин «общество» как понятие, широко известное в философии, социологии, политологии и, естественно, являющееся основой для многих правовых производных, например, общественных отношений. Это вызывает затруднения в характеристике властных отношений между народом и государством. Безусловно, указанная проблема имеет выражение и в содержательной сфере. Некоторые полномочия государства (например, применение принуждения) вообще не вытекают из Конституции РФ, что вызывает вполне обоснованные вопросы о границах и формах такого принуждения, его легальности и легитимности. При этом следует учитывать, что государственное принуждение является одной из форм проявления публичной власти.

Проблемы организации и деятельности публичной власти стали ключевыми на многих научных и научно-практических конференциях. Категория «публичная власть» все чаще употребляется и в законотворческой сфере. Расширение сферы использования данной категории непосредственно связано и с возобновлением деления права на публичное и частное, в связи с чем публичная власть предстает в качестве объекта регулирования публичного права.

С позиций публичной власти в углубленном анализе и оценке нуждается конституционный механизм государства. Как известно, он включает в себя все государственные органы, выражает сущность государственной власти и позволяет делать выводы об эффективности процесса применения государственно-властных полномочий и соответствии конституционного статуса государственных органов целям и задачам государства. Поэтому его эффективность в решающей степени зависит от выражения теории разделения власти в Конституции РФ и применения этих положений. Такое суждение предполагает решение вопросов о том, насколько российское разделение власти отличается от классического, какие факторы влияют на существующие отличия, необходима ли корректировка конституционной модели разделения власти.

Закрепленное в Конституции РФ разделение власти имеет ярко выраженные особенности, которые обусловлены спецификой развития российского общества. Как указывает М. Н. Марченко, национальная специфика, равно как и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей, в той или иной стране обусловливается особенностями развития данной страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и общества[20]. Переходный характер российской политической системы, острая политическая борьба, предшествовавшая принятию Конституции РФ, безусловно, являлись определяющими факторами для формирования существующей системы государственной власти. Воплощение принципа разделения власти в значительной степени обусловлено российскими представлениями о развитии государственности и формировании сильной централизованной власти. Причем полномочия такой власти должны быть строго регламентированы в Конституции РФ и не должны нарушать принципа разделения властей[31].

Проблема сильной централизованной власти сегодня в значительной степени представляет собой проблему конституционного статуса Президента РФ и его взаимоотношений с Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и судебной властью. В системе органов государственной власти глава государства занимает особое место и его весьма сложно определить с позиций теории разделения власти.

Показательно, что специалисты в области конституционного права по-разному определяют предусмотренную Конституцией РФ форму правления — от парламентской до суперпрезидентской. Очевидно, наша форма правления может эволюционировать в сторону любой из этих крайних позиций, и политическая практика постоянно демонстрирует попытки изменения ее конфигурации[10].

Отмеченные особенности формы правления прямо связаны с эффективностью конституционной модели разделения власти. Наличие таких полярных мнений свидетельствует о том, что конституционные критерии разделения парламентской и суперпрезидентской форм правления, по крайней мере в отечественном правоведении, не являются окончательно установленными. Так, ст. 1 Конституции РФ определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления[17]. Такую конституционную характеристику формы правления нельзя признать полной. Вместе с тем как раз по характеру взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями различают парламентскую, президентскую и смешанную (полупрезидентскую) республики[19]. Думается, что отсутствие в Конституции РФ такого важного признака формы правления обусловлено как раз проблемами закрепления президентской власти и незавершенностью их теоретического решения. Отмеченный недостаток Конституции РФ не позволяет эффективно применять ее положения и, в частности ст. 10, закрепляющую разделение власти. Следует согласиться с профессором С. А. Авакьяном в том, что никто не представляет, в чем состоит прямое действие нормы ст. 10 Конституции РФ[17]. По большей части данную норму применяют в том виде, в каком она истолкована в решениях Конституционного Суда РФ[2]. Таким образом, упорядочение концепции разделения власти позволяет не только устранить текстуальные недостатки Основного Закона, но и обеспечить эффективность государственного механизма при выражении независимости экономического, политического, социального и духовного развития российского народа.

В прямой связи с рассматриваемой проблемой находится и проблематика сбалансированности власти. В конституционно-правовых и политологических исследованиях давно и устойчиво употребляется термин «система сдержек и противовесов». Этот термин применяется для характеристики взаимоотношений различных ветвей власти с позиций баланса их властных полномочий, политического уравновешивания друг друга и, в конечном счете, обеспечения устойчивости и эффективности государственной власти.

Решение вопроса об изменении конституционного подхода к разделению власти предполагает определение понятия конституционной системы «сдержек и противовесов», наличия у нее системообразующих признаков, определение границ этой системы и возможность ее совершенствования.

С этих позиций к наиболее проблемным аспектам следует отнести:

1) конституционное понимание народовластия как основы разделения власти;

2) причины нарушения принципа разделения власти;

3) фиктивность или реальность самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, причем власть может быть формально самостоятельной и в случае минимума властных полномочий одной ветви власти и максимума — другой;

4) разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью, определение места Президента РФ в системе органов власти;

5) необходимость и эффективность принудительного воздействия органов одной ветви власти на органы другой ветви власти, в том числе возможность их роспуска;

6) пределы системы сдержек и противовесов и выход за ее пределы.

С учетом указанных положений сегодня следует вести речь о совершенствовании системы «сдержек и противовесов» не только между ветвями государственной власти, но и между властью народной и государственной. Сегодня в России наиболее значимым является «раздвоение» публичной власти на народную и государственную, при этом фактическое состояние дел далеко не всегда совпадает с моделью, закрепленной в Конституции РФ. В условиях неразвитости в России гражданского общества государство нередко подменяет собой другие политико-социальные институты. Об этом свидетельствует не вполне удачный опыт современного партийного строительства, когда существующая партийная система является итогом активных действий государства на политическом поле. Однако при самой действенной системе сдержек и противовесов принцип разделения властей имеет два существенных порока, негативно сказывающихся на деятельности всего государственного механизма:

1) деятельность государственных органов без опоры на широкие слои населения;

2) неспособность парламента влиять на процессы исполнения принимаемых законов[33].

Отмеченные недостатки проявляются и на конституционном уровне.

Конституционная система сдержек и противовесов выражается в правовом статусе Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и органов судебной власти. Отличительной чертой Конституции РФ является то, что она стремится «привязать» общие положения концепции разделения властей к российской действительности.

Во-первых, прежде всего, очевиден дисбаланс властей в сопоставлении возможностей Президента РФ и Федерального Собрания РФ. Ясно, что нужно перераспределить полномочия между ними. Мы имеем Президента, который ни перед кем не несет ответственность за свою деятельность, и Парламент, в котором конституционное большинство принадлежит «Единой России». При малейшем желании Президент вправе распустить Государственную Думу. Сам же он может быть отстранен от должности только при совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, то есть практически в нереальных ситуациях.

Во-вторых, необходимо подумать и об изменении соотношения полномочий палат Федерального Собрания. Например, Государственная Дума по Конституции РФ очень слабо влияет на деятельность Правительства, в основном лишь дает согласие на назначение его председателя, заслушивает его членов в рамках правительственного часа на своих заседаниях, принимает свои постановления, имеющие для него рекомендательный характер. Обострение отношений, а тем более выражение недоверия Правительству может повлечь роспуск самой Государственной Думы. Естественно, конфронтация Государственной Думы и Правительства не нужна, но и работать в условиях постоянной угрозы возможного роспуска трудно.

В-третьих, следует изменить положение Правительства РФ. Оно должно стать действительно самостоятельным органом государственной власти, а не «придатком» Президента РФ. Правительство должно иметь гарантии в том, что «в течение определенного периода времени его не тронут, тогда оно покажет себя»[1]. Поскольку этого не происходит, начинаются общие или индивидуальные отставки.

Остается непонятным, как быть с органами федеральной власти. В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ[17]. Однако зачастую федеральными органами исполнительной власти называют министерства, государственные комитеты, федеральные службы и другие отраслевые органы. Правительство РФ таким органом почему-то не называют. Организация власти является неопределенной еще в ряде аспектов. Деление всех государственных органов на три группы по принципу разделения властей (законодательная, исполнительная и судебная) создает определенные проблемы. Невхождение Президента РФ в эту триаду привело к тому, что авторы практически всех комментариев к Конституции РФ пишут о президентской власти как о самостоятельной форме власти, хотя это выходит за рамки Основного Закона. При этом у Президента РФ и его окружения складывается представление о его возвышающемся над другими органами «командном» положении.

В триаду ветвей власти не вписываются такие государственные органы, как Центральный банк России, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ и ряд других органов. Искусственно включена в главу о судебной власти прокуратура РФ. Уже давно был разработан проект закона о поправках к Конституции РФ, в котором предложено назвать главу 7 «Судебная власть. Прокуратура». Такой подход к решению вопроса о статусе прокуратуры заслуживает внимания.

Абсолютно прав С. А. Авакьян, считающий, что в новой конституции федеральная государственная власть должна предусмотреть следующие функции парламента, выражающие представительство народа: законодательствование; участие в формировании ряда государственных органов и назначении высших должностных лиц; осуществление повсеместного контроля; объединение всей системы представительных органов, выражающих интересы народа, оказание им содействия[2].

В демократическом государстве существует единая система публичной власти народа.

Системный подход к ней с одновременным выяснением наиболее целесообразных сфер регулирования и организации различных видов публичной власти может сделать научные исследования более эффективными, а практику управления в обществе более рациональной.

Безусловно, проблематика публичной власти сложна и многомерна. Можно предположить, что современная юридическая наука отдает предпочтение тактике в ущерб стратегии организации публичной власти в современной России. Недостатки масштабного видения этих проблем обусловлены почти полным отсутствием соответствующих фундаментальных конституционно-правовых исследований, учитывающих современные реалии. Возможно, настало время остановиться и проанализировать пути развития власти в российском обществе, перейти от политических технологий к технологиям права.

Глава 3. Государственная власть и местное самоуправление как уровни публичной власти

Одной из важнейших проблем развития российского государства является эффективное осуществление публичной власти. В этой связи особую актуальность приобретает проблема организации государственной власти и местного самоуправления, а также их взаимодействие между собой.

В рамках данного направления в настоящее время существует множество нерешенных вопросов и актуальных аспектов этого взаимодействия, в частности противоречия между интересами Федерации, ее субъектов и местных сообществ актуализируют необходимость поиска баланса полномочий между уровнями публичной власти, разработки эффективной региональной политики, а также полноценное развитие института местного самоуправление как самостоятельного уровня публичной власти. Все это предполагает совершенствование института народовластия при обязательной реализации непосредственной и представительной демократии на основе сочетания двух основных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти [29].

Вместе с тем следует отметить, что в системе публичной власти местное самоуправление занимает особое место, выступая связующим звеном между интересами личности как члена местного сообщества с сопутствующими особенностями его жизнедеятельности и интересами публичной власти, нижним уровнем которой оно выступает [13].

В качестве источника власти в Российской Федерации, согласно Основному закону, выступает его многонациональный народ: это выражается прежде всего в закреплении принципа народовластия. Народовластие проявляется достаточно широко: оно дает возможность населению осуществлять свою власть непосредственно, а также через систему органов публичной власти. Власть народа представляет собой публичную власть, которая, по мнению ряда авторов, представляет собой «... институционализированную легальную социальную власть, реализующую общественные интересы территориально-организованного коллектива, объединяющего данное сообщество как целостную систему в соответствии с существующими в обществе ценностями» [22].

Термин «публичная власть» впервые получил свое закрепление в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П[27], где к публичной власти отнесены как государственные органы, так и органы местного самоуправления. Таким образом, существует два уровня публичной власти - государственная и муниципальная, каждая из которых обладает присущими только ей признаками. Это прежде всего касается их полномочий: для первой характерно решение общегосударственных задач, а для второй - вопросов местного значения. При этом нельзя считать их равноправными [30], поскольку сферы их деятельности различны.

Некоторые авторы считают, что термин «публичная власть» тождественен «общественной власти», поскольку представляет собой власть над обществом или его территориальной частью либо власть самого общества над его составными частями [32]. На наш взгляд, это не совсем корректно, поскольку общественная власть, представляя собой форму народной власти, проявляется в институтах гражданского общества, при этом она не обладает аппаратом принуждения, характерным для государственной и муниципальной власти.

Конституция Российской Федерации закрепляет независимость и самостоятельность местного самоуправления, то есть определяет децентрализованный характер взаимоотношений государства и муниципалитетов. Вместе с тем традиционно отношения децентрализации являются последовательной реализацией, с одной стороны, принципа самостоятельности, а с другой - принципа взаимодействия уровней публичной власти. Последнее значительно усложняется существованием проблемы соотношения сфер деятельности государства и муниципалитетов, при разрешении которой значительную роль играет объем полномочий органов власти соответствующего уровня. Одним из наиболее объективных и очевидных критериев эффективного разграничения компетенции государственной и муниципальной власти выступает категория «вопросы местного значения», однако и в этом критерии зачастую происходит пересечение полномочий с вопросами государственного ведения, придающее им, по сути, совместный характер.

В этой связи особое значение имеет принцип разделения властей, который в силу федеративного характера Российского государства имеет горизонтальное и вертикальное преломление. В основе вертикального разделения властей лежит принцип разграничения полномочий между уровнями публичной власти - государственной, включающей власть федеральную и власть субъектов Федерации, и муниципальной, отделенной от государственной власти [29]. В основе взаимодействия уровней лежит сочетание закрепленных в Основном законе страны принципов единства публичной власти, с одной стороны, и принципа самостоятельности местного самоуправления - с другой. Вместе с тем, как отмечает Н.Л. Пешин, в последние годы происходят переход к административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и постепенное включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти [23].

Конституционный Суд Российской Федерации в своей правовой позиции, нашедшей отражение в Постановлении от 18 мая 2011 года № 9-П, отмечает, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, а должна определяться пределами, установленными текущим законодательством[28]. Суд отметил, что федеральный законодатель вправе самостоятельно закреплять общие принципы организации местного самоуправления исходя из согласования общегосударственных и местных интересов. Вместе с тем законодатель должен соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти.

Следует отметить, что базовый Федеральный закон, несмотря на название, достаточно подробно регламентирует организацию местного самоуправления, не ограничиваясь общими принципами. Причем в последние годы обозначилась следующая тенденция: перенесение некоторых особенностей организации государственной власти на местный уровень. Об этом свидетельствуют попытки перевести выборы представительных органов местного самоуправления на пропорциональную избирательную систему, что, по мнению некоторых авторов, направлено на «укрепление единства государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность местного самоуправления» [8].

Как отмечают Г.Ш. Алиева, П.А. Паулов, по итогам анализа результатов муниципальной реформы в России можно выделить особенности формирующейся российской модели местного самоуправления: сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме; радикальное сокращение местных налоговых источников доходов; тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории страны [3].

Нормативная регламентация федерального законодателя, по словам Н.С. Бондаря, не может быть произвольной и непредсказуемой, поскольку природа местного самоуправления конституционно обусловлена, причем непродуманные решения не только не затронут интересы местных сообществ, но и отрицательно скажутся на общегосударственных задачах и затронут правовое положение личности [5]. Вместе с тем преобладание государственных интересов над местными отражается во многих федеральных законах, например, в Федеральном законе «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 3 декабря 2011 г.

Таким образом, реальное содержание правоотношений на уровне местных сообществ не соответствует конституционному разграничению публичной власти, а также признанию местного самоуправления одной из важнейших форм народовластия. При этом, безусловно, нельзя не принимать во внимание исторически сложившееся представление в правосознании населения о значении централизации и роли государственного авторитета в укреплении правопорядка. Однако практика реализации конституционных принципов организации муниципальной власти не всегда соответствует их содержанию, поскольку зачастую в большей степени отражает государственные интересы, нежели интересы местного сообщества.

Заключение

С этих позиций к наиболее проблемным аспектам следует отнести:

1) конституционное понимание народовластия как основы разделения власти;

2) причины нарушения принципа разделения власти;

6) пределы системы сдержек и противовесов и выход за ее пределы.

Список использованных источников и литературы

Авакьян, С. А. Проблемы современного конституционного развития Российской Федерации // Проблемы реализации норм права: материалы Междунар. конф. (27-28 мая 1999 г.). Челябинск, 1999. С. 5.
Авакьян, С. А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журн. рос. права. 2003. № 1. С. 10.
Алиева Г.Ш., Паулов П.А. Проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия с центральной государственной властью // Аллея науки. - 2018. - Т. 2, № 2 (18). - С. 573.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. - М., 2009. - 800 с.
Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 2. - С. 12.
Бялкина Т. М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 8. - С. 1610.
Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление. - 6 изд. перераб. и доп. / И. А. Василенко. - М.: Юрайт, 2017. - 494 с.
Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. - 2010. - № 8. - С. 4.
Васильев В. И. Муниципальное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2012.-452 с.
Варламова, Н. В. Конституционный строй России: нормативная модель и политическая реальность // Государство и право. 2000. № 5. С. 92.
Вопросы теории и практики публичной власти / отв. ред. А. Н. Кокотов. Екатеринбург, 2005. С. 6-7.
Гимазова, Ю. В. Государственное и муниципальное управление / Ю. В. Гимазова; под общ. ред. Н. А. Омельченко. - М.: Юрайт, 2017 - 453 с.
Зайцева Л.А., Казакова М.Н. Государственная власть и местное самоуправление как формы публичной власти // XLVI Огарёвские чтения; материалы научной конференции: в 3 ч. (6-13 декабря 2017 г. г. Саранск). - Саранск, 2018. - С. 460.
Искужина Г. Р. Местное самоуправление как институт публичного управления в Российской Федерации // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2014. - Т. 26. - С. 23-235.
Кожевников, В. В. Теория государства и права: учебник / В. В. Кожевников, В. Б. Коженевский, В. А. Рыбаков. - М.: Проспект, 2017. - 463 с.
Конституционное право: Энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. - М., 2000. - 688 с.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 т. Т. 2. - М., 2017. - 305 с.
Лазарев, В. В. Теория государства и права: учеб. для вузов / В. В. Лазарев, С. В. Липень. М., 2004. С. 111.
Марченко, М. Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1994. № 4. С. 20.
Мухаев, Р. Т. История государственного управления в России / Р. Т. Мухаев. - М.: Юнити-Дана, 2015. - 607 с.
Овчинников И.И. Муниципальная власть в структуре публичной власти в Российской Федерации // Вестник Московского городского педагогического университета. Сер.: Юридические науки. - 2017. - № 3 (27). - С. 37.
Пешин, Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России / Н. Л. Першин. - М.: Стаут, 2007. - 208 с.
Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 8. - С. 49.
Попов, Л. Л. Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты / Л. Л. Попов, Е. В. Мигачева, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. - 319 с.
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"// "Российская газета", N 25, 06.02.1997,
Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"//"Собрание законодательства РФ", 26.01.1998, N 4, ст. 532,
Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 N 9-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова"//"Собрание законодательства РФ", 30.05.2011, N 22, ст. 3239 (Постановление),
Реброва Н.М. Местное самоуправление и государственная власть в системе публичной власти в Российской Федерации // Вестник Южно-Российского государственного технического университета (Новочеркасского политехнического института). Сер.: Социально-экономические науки. - 2014. - № 2. - С. 113.
Румянцев П.А. Особенности местного самоуправления как разновидности публичной власти в России в современный переходный период // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Сер.: Юридические науки. - 2011. - № 1. - С. 111.
Рябинин, Н. А. Преемственность государственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 21-22.
Селютина Е.Н. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты: дис. ... к. юр. н. - Орел, 2003. - С. 19.
Сырых, В. М. Теория государства и права: учеб. для вузов. М., 2005. С. 50.
Чиркин В. Е. Публичная власть. -М., 2005. - 174 с.
Чиркин В. Е. Публичное управление «на местах» : некоторые вопросы российского и зарубежного опыта // Журнал российского права. - 2014. - №10 (214). - С. 39-48.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822,