Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Особенности федерализма в России»

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе развития Российского государства особо остро стоит проблема становления и формирования федерализма в стране. От её успешного решения зависят результаты сложных преобразований, идущих уже около двух десятилетий в различных сферах жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и духовной. Следовательно, от того каким будет российский федерализм в своей сущности зависит судьба всей России - это обуславливает актуальность темы исследования.

Объектом исследования выступает федерализм.

Предмет – особенности федерализма в России.

Целью исследования является выявление перспектив развития федерализма в России

Для достижения установленной цели, необходимо решить следующие задачи:

раскрыть формирование конституционной модели российского федерализма и ее базовые принципы;
охарактеризовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
проанализировать состояние российского федерализма на современном этапе;
выявить перспективы развития федерализма в России.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Курсовая работа содержит введение, две главы, включающие по 2 параграфа, заключение и список использованной литературы. Работа размещена на 45 страниц.

ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И СПЕЦИФИКА ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

1.1. Формирование конституционной модели российского федерализма и ее базовые принципы

В настоящее время существует два основных подхода, согласно которым происходит соотношение понятия федерализма с понятием «федерация». Часть авторов считает, что они не тождественны, а федерализм шире в своем содержании, чем федерация (конкретное образование). Другие исследователи уравнивают два указанных понятия. В настоящей работе мы будем исходить из второй точки зрения, согласно которой федерализм есть организационно-территориальное и нормативно-правовое воплощение федеративного принципа государственного устройства.

Периодизация становления современной модели российского федерализма позволяет говорить о трех основных этапах – этап, связанный с реформой постсоветского государственного устройства в период с 1991 г. по 1993 г., формирование федеративной государственности России на основе Конституции РФ 1993 г. в период с декабря 1993 г. по 1999 г., развитие конституционной модели федеративных отношений в период с 2000 г. по настоящее время [19].

Реформы постсоветского государственного устройства России были связаны, в первую очередь с перераспределением экономических полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, разделом собственности и ресурсов. Так, в 1991-1992 гг. ряд республик и областей в составе Российской Федерации (в частности, Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Североосетинская Республика, Удмуртская Республика, Чеченская Республика, Республика Якутия, Челябинская область, Самарская область, Сахалинская область, Тюменская область, Новосибирская область) приняли решения о прекращении перечисления налогов в федеральный бюджет. В ответ на это Верховный Совет Российской Федерации потребовал отменить указанные решения [3]. Однако было очевидно, что федеральному центру придется искать выход из сложившейся ситуации. Следовало найти определенный баланс между экономическими амбициями регионов и степенью их не только экономической, но и политико-институциональной самостоятельности. В качестве юридического инструмента противодействия центробежным тенденциям в федеративных отношениях федеральный центр использовал Федеративный договор, который был принят 31 марта 1992 г. Однако такой политический маневр имел своей целью не столько создание договорной федерации (на что надеялись регионы и что позволяло бы им на равных с федеральным центром обсуждать вопросы использования экономических ресурсов), сколько выигрыш во времени. Эта точка зрения подтверждается тем, что Федеративный договор впоследствии был включен как в текст Конституции РСФСР 1978 г., так и в текст Конституции РФ 1993 г [19].

Основной задачей, стоявшей перед федеральным центром, было противодействие сепаратизму посредством использования присущих российскому федерализму централизационных механизмов, что и было сделано в Конституции РФ 1993 г. [1], закрепившей принципы российского федеративного устройства, полностью отвергавшие договорную модель федерации. Сам факт использования договорного механизма распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации не меняет конституционной природы Российской Федерации, поскольку договоры такого род с субъектами Российской Федерации (например, договор Российской Федерации с Республикой Татарстан, подписанный в 1994 г.) не противоречат нормам Конституции РФ о предметах ведения и полномочиях, а Конституция РФ, в свою очередь, имеет большую юридическую силу, чем нормы таких договоров (следует отметить в этой связи, что включение Федеративного договора в текст Конституции РФ сопровождалось закреплением конституционной нормы о том, что в случае несоответствия его положений нормам Конституции действуют положения Конституции РФ – тем самым, сохраняя юридическую силу, фактически Федеративный договор утратил свое значение).

Идеологическую основу современной российской конституционной модели федерализма, выявляющую также и его культурно-исторические корни, составляют положения преамбулы Конституции РФ 1993 г [1]. Так, в преамбуле упоминается про многонациональный народ, единство общей судьбы, государственное единство, которое сложилось исторически. По сути, постулируется мысль о том, что историко-культурной основой российского федерализма служит объективно сложившаяся необходимость народов России проживать и реализовывать свои интересы совместно.

Провозглашение в статье 1 Конституции РФ такого признака Российского государства, как его федеративный характер, конкретизируется в ч.3 ст.5 Конституции РФ, которая исчерпывающим образом описывает черты российского федеративного устройства, в частности, его подчиненное положение по отношению к государственной целостности, единству системы органов государственной власти, равноправию и самоопределению народов Российской Федерации, разграничению предметов ведения и полномочий [1]. Думается, что государственная целостность и принцип единства государственной власти не зря поставлены в указанной норме на первое место. Именно эти принципы логически продолжают традиции централизованного управления Российским государством и сотрудничества между различными уровнями публичной власти. Продолжение этих традиций позволяет говорить о закреплении Конституцией РФ 1993 г. принципов так называемого кооперативного федерализма, в основе которого лежит координация действий федерального центра и субъектов федерации и сотрудничество между ними. Кооперативный федерализм реализуется в российской Конституции в специфических правовых, институциональных и процедурных формах. Основной из правовых форм его реализации является закрепление на конституционном уровне сферы совместного ведения федерального центра и субъектов федерации. Процедурный аспект кооперативного федерализма выражается в наличии механизмов осуществления полномочий федерального центра и субъектов федерации по вопросам совместного ведения, в частности, механизмов правотворчества по этим вопросам. Отличительной его чертой является примат воли Федерации над волей субъектов РФ при реализации полномочий в сфере совместного ведения. Кроме того, следует отметить, что конкретный объем полномочий субъектов РФ в этой сфере определяется федеральным центром в зависимости от характера вопроса, о котором идёт речь. Другие элементы федеративных отношений, отражающие кооперативный характер российского федерализма, выражаются в широком использовании согласительных процедур, переговоров во взаимоотношениях между федеральным центром и субъектами РФ при возникновении конфликтов между ними [19].

С.М. Шахрай и С.М. Попова отмечают, что закрепление кооперативной модели российского федерализма было предопределено «конкретно-историческими особенностями российского государства и общества (курсив – В.П.), где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур» [25].

Российская модель федеративного устройства не предполагает права сецессии субъектов РФ и предоставляет Президенту РФ значительные по объему полномочия в части обеспечения целостности государства.

В русле традиций федеративного устройства, заложенных еще в советский период, российская Конституция закрепляет принцип равного представительства субъектов РФ в Совете Федерации РФ, вновь, как и несколько десятилетий назад сакрализирует принцип равноправия субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральным центром. А значительный объем предметов совместного ведения предопределяет вовлеченность субъектов РФ в общегосударственную политику [19].

Структурная организация Российской Федерации предполагает сосуществование национального и территориального принципов формирования субъектов РФ (так, республики в составе России образованы по национальному принципу, края, области, города федерального значения – по территориальному, автономна область и автономные округа – по смешанному, национально-территориальному), при этом Россия признает исторически сложившееся многообразие государственно-правовых форм субъектов РФ, но с юридической точки зрения возможные негативные последствия такого разнообразия нивелируются признанием за всеми субъектами РФ одинакового конституционно-правового статуса (за редким исключением, например, если говорить о праве республик в составе России иметь наряду с официальным общегосударственным русским языков свой собственный язык, или, например, если говорить о праве автономных округов войти в состав края или области, при этом сохранив за собой статус самостоятельного субъекта федерации)(рис. 1). Структурная характеристика Российской Федерации обусловлена спецификой национального состава ее населения, а также исторически сложившимися географическими предпосылками обособления отдельных частей ее территории [19].

Рисунок 1 - Структурная организация Российской Федерации

Рассмотрим принципы федерализма (рис. 2).

Рисунок 2 – Принципы федеративного устройства России

Сакрализация принципа равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром (ч.4 ст.5 Конституции РФ) проявляется уже в самом понятии – «субъект федерации» – которое призвано единообразно определить конституционную природу соответствующих территориальных образований вне зависимости от исторических особенностей организационного оформления элементов их государственности. Думается, что фраза «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти» также направлена на обеспечение вовлеченности субъектов РФ в решения общегосударственных задач и конструктивного взаимодействия федерального центра и субъектов федерации [1].

Принцип равноправия субъектов РФ конкретизируется в практике Конституционного Суда РФ, который, например, в Постановлении от 07 июня 2000 г. отметил, что «использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративном устройству понятия «республика (государство)» не означает – в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. – признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера» [4]. Таким образом, Суд говорит о том, что известные особенности культурно-исторического характера, даже будучи формально отраженными в тексте Конституции РФ, не имеют приоритета над принципом равноправия субъектов РФ и не могут посягать на суверенитет Российской Федерации. Этот вывод в равной степени относится и различным наименованиям элементов государственности и государственной атрибутики субъектов РФ – например, Устав области и Конституция республики в составе России идентичны по своей юридической силе и правовой природе.

В ст.5 Конституции РФ принцип равноправия субъектов РФ расщепляется на следующие элементы: 1) все субъекты РФ независимо от их разновидности обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной властью, 2) особую актуальность такое равенство прав имеет в государственно-правовой и бюджетной сферах, 3) каждый субъект РФ вступает во взаимоотношения с федеральными органами государственной власти непосредственно; это касается в то числе и тех субъектов РФ, которые в силу своего особого статуса входят в состав других субъектов РФ; 4) все субъекты РФ используют единообразные формы и процедуры таких взаимоотношений, причем сами формы и процедуры закрепляются Конституцией РФ, а также принятыми на ее основе договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, иными соглашениями между органами государственной власти различных уровней, федеральными законами – то есть при определении форм и процедур взаимоотношений между федеральным центром и субъектами РФ, Российская Федерация является гарантом их единства и доступности для всех субъектов РФ [1].

Равноправие субъектов Российской Федерации проявляется также в единообразном определении Конституцией РФ и федеральным законодательством основ конституционного строя России, принципов организации и деятельности органов государственной власти в России и в закрепленном в ст.11 Конституции РФ праве каждого субъекта РФ в соответствии с этими принципами определять систему и структуру, порядок формирования, полномочия своих органов государственной власти [1].

Равноправие субъектов РФ также проявляется в следующих аспектах их правового статуса: 1) каждый из них обладает всей полнотой власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, в соответствии с нормами ст.73 Конституции РФ, 2) ст.67 Конституции РФ устанавливает, что границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия, а ст.102 Конституции РФ устанавливает дополнительную гарантию соблюдения интересов субъектов РФ при изменении их границ – изменение утверждается Советом Федерации Федерального Собрания РФ, 3) каждый субъект РФ имеет прав заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными государственными органами, 4) каждый субъект РФ вправе участвовать во внешнеэкономических отношениях в порядке, установленном федеральным законодательством [19].

Другим аспектом сакрализации принципа равноправия в российской модели федеративного устройства является принцип равноправия народов Российской Федерации. Элементами этого принципа являются право народов на самоопределение, право на использование природных ресурсов как основы их жизнедеятельности, ряд культурных прав, в частности, право на сохранение своего языка, право на получение поддержки со стороны федеральной власти и ряд иным прав, закрепленных в статьях 9, 17, 28, 29, 45, 68, 69 Конституции РФ.

Особое значение в контексте равноправия народов Конституция придает правам коренных и малочисленных народов, национальных меньшинств [1]

Тем самым российский федерализм последовательно продолжает культурно-исторические традиции российского государственного устройства, предполагающие не подавление и ассимиляцию народов, проживающих на территории страны, а поддержку их культурного, социального, экономического, духовного, политического развития.

Конституция РФ 1993 г. довольно подробно содержательно определяет понятие «государственная целостность Российской Федерации» (это понятие раскрывается в статьях 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 Конституции РФ) [1]. По сути, данное понятие в его конституционном смысле создает своего рода парадигму распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации.

Так, государственная целостность России предполагает, что: 1) Россия является единым государством, а не союзом государств или государственных образований, 2) социальное единство российского государства обеспечивается единым общефедеральным гражданством, 3) в основе экономической взаимозависимости федерального центра и субъектов федерации лежит единство экономического пространства и денежной единицы, 4) правовое единообразие обеспечивается верховенством общефедеральной Конституции, приоритетом федерального законодательства над законодательством субъектов федерации по вопросам исключительного ведение Российской Федерации и по вопросам совместного ведения России и ее субъектов, 5) организационно-институциональное и структурное единство российского государства обеспечивается функционирование федеральных органов государственной власти на всей территории России, а также принципов единства государственной власти, 6) вопросы федеративного устройства относятся к предметам исключительного ведения федерального центра [19].

Особое значение для обеспечения государственной целостности России и отчасти первопричиной как разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в целом, так и дифференцированного подхода в определении федерацией конкретного объема полномочий субъектов РФ по соответствующим вопросам совместного ведения, имеет принцип единства государственной власти.

Его можно рассматривать, как минимум в трех плоскостях [11].

Во-первых, он реализуется в аспекте социального единства государственной власти. Оно проявляется в провозглашении многонационального народа Российской Федерации единственным источником государственной власти, в производном характере публичной власти от проживающей на территории России исторически сложившейся социальной общности. Думается, что именно этот аспект единства государственной власти создает прочную основу для недопущения конфликтного взаимодействия между федеральной властью и органами государственной власти субъектов РФ – являясь выразителями воли единого народа, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации строят свои отношения не на конфронтационной, а на взаимодополняющей основе.

Во-вторых, принцип единства государственной власти реализуется в общности целей и задач, стоящих перед органами государственной власти различных уровней, а также в праве субъектов РФ участвовать в выработке государственной политики. Цели и задачи, в свою очередь, предопределяют конкретные сферы государственной деятельности – предметы ведения, а также конкретные действия субъектов публичной власти по их решению и достижению – полномочия. Характер таких целей и задач обуславливает степень участия федерального центра и субъектов федерации в их решении, а, следовательно, модель распределения предметов ведения и полномочий между ними [11].

В-третьих, принцип единства государственной власти реализуется в ряде организационных аспектов – от сходства структуре органов государственной власти Федерации и ее субъектов к единству принципов и форм их организации и деятельности. Такое единство и позволяет этим органам функционировать на принципах взаимодополняемости – когда статус субъекта публичной власти, решающего проблему, и арсенал имеющихся у него средств управленческой деятельности и форм ее осуществления является схожим при передаче отдельных полномочий на иной уровень государственного управления, отсутствуют основания ставить под сомнение легитимность принимаемых на соответствующем уровне политических и иных решений [11].

Существенное значение для обеспечения организационного единства государственной власти в Российской Федерации имеет статус Президента Российской Федерации. Являясь гарантом целостности Российской Федерации и обеспечивая верховенство ее Конституции, Президент РФ наделяется рядом специфических полномочий в федеративных отношениях – правом организовывать согласительные процедуры в случае конфликтов между различными органами государственной власти, правом приостанавливать действие актов органом исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательства России или в случае нарушения ими прав человека до решения этого вопроса соответствующим судом. В структуре федеративных отношений в России присутствуют такие фигуры, как полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, в которые входят несколько субъектов РФ. Через своих полномочных представителей Президент РФ оказывает существенное влияние на реализацию общефедеральной политики на все территории России [19].

Особые аспекты организационного единства государственной власти в Российской Федерации реализуются в осуществлении федеральными органами государственной власти координационных, контрольно-надзорных полномочий.

Вышеописанные черты приводят к необходимости более подробного анализа «краеугольного камня» российской модели федеративного устройства – разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Этот принцип является выражением разделения властей по вертикали и, обеспечивая, с одной стороны полновластие соответствующего уровня публичной власти в установленных законодательством пределах, с другой стороны, является проявлением управленческой специализации в федеративном аспекте.

1.2. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Диалектическая характеристика принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти предполагает, во-первых, признание того, что оно является частным проявлением разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, во-вторых, допущением того, что при относительном постоянстве самого принципа разграничения предметов ведения и полномочий, формы, способы, процедур и конкретные инструменты его реализации вариативны и зависят от конкретно-исторических условий (времени, субъектного состава конкретных отношений, социально-экономической и политической ситуации и т.д.) [19].

Правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий закреплены в ст.11 Конституции РФ, среди них названа сама Конституция РФ, федеративный и иные договоры. Конституция РФ сред этих механизмов имеет безусловный приоритет и закрепляет единообразный подход к компетенции федерального центра, субъектов РФ и к совместной компетенции для всех субъектов РФ. Ст.71 Конституции РФ устанавливает предметы исключительного ведения Российской Федерации, ст.72 – предметы совместного ведения России и ее субъектов, ст.73 по остаточному принципу формирует исключительную компетенцию субъектов РФ, устанавливая, что по всем остальным вопросам, не вошедшим в положения ст.71 и ст.72 Конституции РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти [1].

Единообразие в распределении предметов ведения и полномочий меду Россией и ее субъектами подкрепляется установлением федеральным законодательством единых форм реализации соответствующих полномочий, единого порядка осуществления правотворчества по соответствующим вопросам. Тем самым обеспечивается юридическое равенство субъектов Российской Федерации.

Выравнивание их экономического потенциала и уровня социально-экономического развития происходит путем использования механизма договоров о разграничении отдельных полномочий и соглашений о делегировании полномочий. Использование такого механизма оказывается возможным в силу того, что Конституция РФ, закрепляя модель разграничения предметов ведения и полномочий, конкретизирует лишь предмет ведения. Полномочия же в части совместного ведения, равно как и ответственность за их реализацию, определяются федеральным законодательством [19].

Разграничение предметов ведения и полномочий – это не статичный факт, это процесс, находящийся в постоянном развитии. Основу динамики модели разграничения предметов ведения и полномочий составляют нормы ст.ст.66, 76, 78, 85 и 125 Конституции РФ [1]. Указанные нормы определяют общий порядок осуществления правотворческих полномочий по соответствующим предметам ведения, принципы делегирования полномочий во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, специфику «сложносоставных» субъектов РФ, особенности разрешения споров о компетенции и иных конфликтов между органами государственной власти различного уровня.

Важно подчеркнуть, что допустимость использования договорного механизма разграничения полномочий между Россией и субъектами РФ не означает, что соответствующие договоры могут изменять модель конституционного их разграничения. Конституция РФ имеет приоритет над такими договорами и в них ни при каких условиях не могут быть отражены положения, ограничивающие или каким-либо иным образом посягающие на суверенитет Российской Федерации [5].

В целом, предоставление субъектам РФ полномочий в различных сферах ведения непосредственно связано с волей многонационального народа России и федерального законодателя, закрепленных в Конституции РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года №10-П закреплено, что «Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве»6 . В силу универсальности правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации это правило в равной степени применимо и к иным разновидностям субъектов РФ [4].

Исследование специфики российской модели федеративного устройства позволяет сформулировать следующие выводы.

Особенности взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ обусловлены тем, что правовой статус субъекты РФ получили в силу федеральной Конституции РФ и волеизъявления многонационального народа России, а на в силу своего собственного волеизъявления или политических амбиций и притязаний.

Федеративное устройство России базируется на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ, причем важное значение в системе предметов ведения и полномочий играют предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Они отражают сложившиеся еще в советское время традиции федеративных отношений, которые характеризуются не противостоянием двух уровней государственной власти, а их взаимодействием, взаимодополняемостью, сотрудничеством.

Российская модель федерализма может быть охарактеризована как кооперативный федерализм, предполагающий вовлеченность всех уровней государственной власти в реализацию общегосударственной политики, общее целеполагание в сфере государственного управления, развитие различных форм и процедур взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. При этом кооперативный федерализм эффективно сочетается с традициями умеренной централизации государственной власти, когда приоритет в решении вопросов совместного ведения остаётся за Федерацией, равно как и распределением конкретных полномочий в этой сфере.

Утверждение в России кооперативной модели федерализма исторически обусловлено в силу устоявшихся еще с советских времен традиций широкого сотрудничества и координации деятельности в сфере государственного управления между различными уровнями публичной власти. «В существовании ст.72 Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы совместного ведения, заложен глубокий философский, конституционный и политический смысл, поскольку она сохраняет поле для постоянного диалога и взаимодействия федерации и ее субъектов» [25].

Конституционная модель российского федерализма предполагает сочетание сильной центральной власти и традиций совместного проживания различных национальностей и культур с предоставлением им определенной степени самостоятельности. При этом критерием определения объема полномочий субъектов РФ является соблюдение принципов государственной целостности, суверенитета Российской Федерации, единства государственной власти и равноправия субъектов РФ и проживающих на их территориях народов.

Российский федерализм последовательно продолжает культурно-исторические традиции российского государственного устройства, предполагающие не подавление и ассимиляцию народов, проживающих на территории страны, а поддержку их культурного, социального, экономического, духовного, политического развития.

Юридической основой институциональных и процедурных механизмов взаимодействия федерального центра и субъектов РФ является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между ними и представляющими их органами государственной власти, постоянство реализации которого сочетается с вариативностью форм, способов, процедур и конкретных инструментов его воплощения в жизнь в зависимости от конкретно-исторических условий.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

2.1. Российский федерализм на современном этапе

Ориентируясь на общедемократические подходы правового регулирования, Конституция 1993 г. открыла новый этап развития всех сфер жизни общества и государства. Исключением из этого не стали межсубъектные федеративные отношения. По мнению В.Т. Кабышева, «находясь на переломном этапе исторического развития, Россия вступила на путь последовательной федерализации» [15, с. 60–61]. Закрепив роль принципов федерализма в иерархии конституционных ценностей, Конституция отнесла их к фундаментальным установлениям, основам конституционного строя страны (Преамбула, ст. 1). Федеративному устройству посвящена специальная гл. 3 Основного Закона. Идеями федерализма проникнуты многие положения Конституции, составляющие структурные (ст. 11, 65, 66, 77) и функциональные начала организации Российского государства (ст. 11, 71–73, 85, ч. 3 ст. 125 Конституции РФ).

Об актуальности проблем российского федерализма в постсоветский период и сопряженных с ними вопросов свидетельствует их отражение в программно-политических документах главы государства, определявшего основные проблемы и перспективы государственного развития. В Посланиях, в частности, отражались проблемы обеспечения государственной целостности, создания финансово-экономических основ федерализма, разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, реформирования верхней палаты парламента, создания федеральных округов и «укрупнения» субъектов Федерации, межнациональных отношений^[1].

Ученые по-разному оценивали и оценивают федеративное развитие России в постсоветский период. Например, по мнению Т.В. Заметиной, российская модель федерализма носит переходный характер «в ней сочетаются централизация и нецентрализация, дуалистические и кооперативные отношения» [13]. Л.В. Андриченко и Е.А. Юртаева считают, что на развитие современного российского федерализма оказывают влияние «многие традиции отечественного протофедерализма» и для правовой системы российского федерализма характерна «неустойчивость структуры», «нечеткость и нестабильность системообразующих элементов и подсистем» [9]. Н.М. Добрынин отмечает такую тенденцию, как концентрация государственных полномочий в федеральном центре при возложении социальной ответственности за результаты их осуществления на региональный и местный уровень [11].

Анализируя сферу федеративных отношений в постсоветский период и роль Конституции РФ 1993 г., можно выделить несколько направлений федеративного развития страны.

Первой тенденцией можно назвать процесс конституционализации сферы федеративных отношений вследствие системного воздействия принципов конституционного строя на формы, способы и содержание межсубъектных взаимодействий, взаимоотношения Федерации и ее субъектов, а также создания федеральных государственных структур и институтов, призванных усилить централизованные начала построения федерации и контроль Федерации за деятельностью ее субъектов.

Создание федеральных округов, решения органа конституционного контроля — Российского Конституционного Суда и деятельность полномочных представителей главы государства по приведению конституций (уставов), законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и законодательством — способствовало выстраиванию единого правового пространства, определило ведущую роль Конституции как документа, возглавляющего иерархию нормативных актов в стране.

Если с момента подписания Федеративного договора (1992 г.) по 2002 г. отношения между Федерацией и отдельными субъектами строились на основе договоров, то впоследствии стала доминировать законодательная форма разграничения полномочий. Необходимость обеспечения верховенства Конституции обусловила отказ субъектов от несоответствующих ей соглашений.

Укрепление исполнительной вертикали, деятельность полпредов Президента РФ в федеральных округах, создание Государственного Совета при Президенте РФ, изменение порядка формирования верхней палаты российского парламента, консолидация российских регионов вокруг федерального центра в целях реализации национальных проектов, разделение сфер ответственности уровней власти — эти и другие меры были призваны изменить принципы и характер взаимоотношений Федерации и субъектов, укрепить роль Центра в решении принципиальных вопросов политического и социально-экономического развития регионов. В то же время, как отмечает Б.С. Эбзеев для построения устойчивой федерации необходимо найти рациональный способ сочетания таких функций как децентрализация публичной власти и интеграция, поскольку «чрезмерная централизация публичной власти ведет к вырождению принципа федерализма» [26, с. 22].

Попыткой повысить эффективность руководства и функционирования регионов, путем объединения их ресурсных потенциалов можно считать процесс «укрупнения» субъектов Федерации, пик которого пришелся на 2004–2007 гг., и последние 10 лет процесс находится в стагнации.

Укреплению властной вертикали и Российского государства в целом послужило Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., в котором орган конституционного контроля подчеркнул, что российская Конституция не устанавливает какой-либо иной государственный суверенитет, помимо суверенитета Российской Федерации. Последний исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ^[2].

Вторая тенденция — предпринимаемая федеральным Центром попытка минимизации, «вытеснения» политической, конъюнктурной составляющей в отношениях Федерации и регионов (при ее сохранении в «закулисной» форме), при одновременном увеличении правовой, организационной и финансовой составляющих. Последняя выражается в широком использовании финансовых рычагов влияния Федерации на собственных субъектов. Параллельно с управлением субъектами Федерации федеральный Центр осуществляет управление территориями, которые могут включать часть территории субъекта или территории нескольких субъектов Федерации.

Как отмечает В.Т. Кабышев, федеральная власть способна повлиять на ситуацию в любом субъекте Федерации «путем прямого или косвенного изменения ресурсного потенциала территориального развития», при этом «ресурсные инструменты «федерального присутствия» — одни из самых эффектных, но не всегда самых эффективных» и об этом свидетельствует практика программно-целевой поддержки регионов [15].

Анализ современного законодательства свидетельствует о том, что государство принимает меры поддержки определенных сфер деятельности (например, предпринимательской, инвестиционной, производственной) отдельных территорий и пространств (например, территории Приморского, Камчатского, Хабаровского края, Сахалинской, Калининградской областей)^[3] в пределах Российской Федерации. Преференции предоставляются также особым экономическим зонам и кластерам, которые могут располагаться на территории одного или нескольких субъектов^[4] и зонам территориального развития в Российской Федерации, которые представляют собой часть территории российского субъекта^[5]. Так, например, Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2016 г. № 1415 утвержден перечень субъектов РФ, на территориях которых допускается создание зон территориального развития. Перечень включает в себя 20 субъектов Федерации (в т.ч. республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Ивановскую, Кировскую, Магаданскую и Мурманскую области, Еврейскую автономную область и др.)^[6]. Субъекты вошли в перечень на основании расчета показателей, определяющих динамику состояния экономики субъектов, их бюджетной обеспеченности и качества жизни населения на протяжении 10 лет.

Данный подход реализуется в духе разработанного Правительством РФ проекта документа — Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., целью которой является достижение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ^[7].

Таким образом, отказавшись от программно-целевого подхода поддержки отдельных субъектов Федерации, государство проводит политику создания «точек экономического роста» в виде территорий и пространств в пределах одного (нескольких) субъектов Федерации. Зачастую выбор субъектов обусловлен либо их развитой инфраструктурой, инвестиционной привлекательностью, либо особенностями географического, геополитического положения, либо, наоборот, отставанием социально-экономического развития регионов от общероссийских показателей. В связи с этим возникает вопрос: как будет соотноситься разрабатываемая Правительством РФ Стратегия пространственного развития Российской Федерации с конституционными принципами российского федерализма, в частности, принципом равноправия субъектов Федерации по вертикали и горизонтали? Не приведет ли стратегия управления «территориями» и «пространствами» к выхолащиванию федералистской составляющей конституционного развития и постепенному переходу к унитаристской концепции государства?

Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2016 г. № 445 (в ред. от 30 марта 2018 г.) утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»^[8], целью которой обозначено содействие устойчивому исполнению бюджетов субъектов РФ и повышению качества управления государственными финансами субъектов РФ и муниципальными финансами. В качестве ожидаемых результатов реализации упомянутой государственной Программы называется увеличение количества субъектов РФ, не являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Несмотря на предпринимаемые меры, некоторые субъекты Федерации на сегодняшний момент фактически являются «банкротами». Данные Министерства финансов РФ по состоянию на 1 января 2018 г. свидетельствуют о том, что субъекты Федерации накопили значительные долги, объем которых порой приближается к годовому доходу региональных бюджетов (лидерами по госдолгу являются Краснодарский край — 149 149 386.30 тыс. руб., Московская область — 97 310 995.22 тыс. руб., Республика Татарстан — 93 316 484.59 тыс. руб., Нижегородская область — 76 026 497.78 тыс. руб., Самарская область — 64 392 236.97 тыс. руб.)^[9]. Вообще объем государственного долга субъектов РФ по состоянию на 1 сентября 2018 г. составляет 2 117 395 552. 54 тыс. руб. (для сравнения по состоянию на 1 января 2011 г. он был 1 095 993 101.33)^[10]. Таким образом, за 7 лет государственный долг субъектов вырос почти вдвое, что говорит, в первую очередь, о низкой эффективности политики федерального центра в сфере бюджетного федерализма.

Подобная ситуация актуализирует также вопрос об ответственности самих субъектов Федерации за проведение заемной (долговой) политики. И данную ответственность субъекты должны нести не только и не столько перед Федерацией, сколько перед собственным населением, т.к. выплата процентов по государственному долгу неминуемо приведет к сокращению расходов регионального бюджета на социальные и иные нужды. Стагнация российской экономики в целом приводит к финансовой стагнации в субъектах Федерации.

По причине долгов, превышающих годовой доход бюджета субъекта, Федеральное казначейство ввело внешнее финансовое управление в Республике Хакасия и Костромской области. Теперь казначейство будет непосредственно контролировать расходы этих регионов, следить за их соответствием, принятым ранее бюджетным обязательствам^[11]. Очевидно, что это вынужденное ограничение самостоятельности субъектов Федерации в финансовой сфере, которое не было предусмотрено Конституцией РФ 1993 г.

Парадокс российского федерализма заключается в том, что первоначально (в 90-х гг.) излишняя самостоятельность субъектов Федерации, процесс суверенизации, деструктивные явления на Северном Кавказе, расширение договорного регулирования поставили под угрозу государственную целостность, существование самой федерации. Затем этап децентрализации закономерно сменился периодом централизации (создание федеральных округов, обеспечение единого правового пространства). Однако впоследствии финансовый кризис, введение экономических санкций из-за непризнания со стороны США и стран Запада факта вхождения Крыма и Севастополя в состав России, излишняя финансовая зависимость некоторых субъектов Федерации от Центра вновь поставили на повестку дня вопрос о повышении самостоятельности субъектов Федерации теперь уже в финансовой сфере. В XXI в. Российское государство стремится опираться на самостоятельные, самодостаточные регионы не в политическом, а в финансовом смысле.

Этой же цели служило «раскассирование» ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[12] позволили сформулировать вопросы по предметам совместного ведения, подлежащие финансированию самостоятельно за счет региональных бюджетных средств. При этом В.В. Невинский справедливо отмечает, что «федеральное регулирование в сфере совместного ведения имеет ярко выраженную тенденцию к всеохватывающему, детальному (а не «рамочному») правовому регулированию» [17, с. 587], что не способствует реализации первоначально заложенных в Конституции 1993 г. идей федеративного устройства.

Третья тенденция — сохранение горизонтальной асимметрии субъектов Федерации и влияния национального фактора на федеративные отношения. Поиск путей построения Федерации накануне принятия Конституции РФ 1993 г. осуществлялся в условиях роста национального самосознания, активизации региональных элит и движений. Видовое разнообразие субъектов Федерации, закрепление отдельных атрибутов государственности за республиками установлено Конституцией и реализовано на практике, поэтому реформирование данной сферы с целью создания однопорядковых элементов федеративной системы может вызвать волну неприятия в республиках и других регионах.

Необходимо отметить, что разработанный в 1990 г. коллективом кафедры государственного права Саратовского юридического института им. Д.И. Курского (руководитель — профессор В.Т. Кабышев) проект Российской Конституции, получивший название «саратовского» проекта [20] ориентировался на построение симметричной Федерации, состоящей из однопорядковых субъектов — республик, в основу образования которых должны быть положены национально-территориальный и территориальный (региональный) принципы (ст. 66 проекта). При этом закреплялась принадлежность суверенитета не республикам, а народам.

Воссоединение Крыма и Севастополя с Российской Федерацией — выдающееся событие ХХI в. в истории постсоветской России, связанное с восстановлением исторической справедливости и влияния русского языка, культуры на части территории постсоветского пространства [16]. Появление в России двух новых субъектов Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополя — будет способствовать сохранению такой тенденции, как ее горизонтальная асимметричность. Однако, по справедливому замечанию Б.С Эбзеева, «как бы ни были велики асимметрия и рамки самостоятельности субъектов РФ, последние входят в объединенную федеральной Конституцией систему общегосударственных отношений» [27, с. 486], т.е. должно быть гарантировано верховенство федеральной Конституции России 1993 г.

Оптимальный субъектный состав Российской Федерации — это, в первую очередь, совокупность, укрупненных на основе добровольного волеизъявления населения, экономически самодостаточных территориальных образований, способных к эффективному взаимодействию между собой и органами государственной власти Федерации.

Воздействие этнического принципа на российскую модель федеративного устройства не только исторически обусловлено, но и юридически закреплено действующей Конституцией, провозгласившей российский многонациональный народ в качестве источника власти. Часть российских субъектов построены по национально-государственному или национально-территориальному типу. Несмотря на утвержденную Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года^[13], в этой сфере сохраняются проблемы.

31 октября 2016 г. в Астрахани на заседании Совета по межнациональным отношениям Президент РФ назвал вопросы, требующие своего решения, среди которых: формирование российской идентичности, подготовка специалистов в сфере межэтнических и межконфессиональных отношений и разработка соответствующего профессионального стандарта, выстраивание эффективного взаимодействия государственных структур, реализующих национальную политику в государстве, развитие законодательства в этой сфере, социокультурная адаптация мигрантов, поддержка некоммерческих формирований, ориентированных на межнациональное сотрудничество^[14].На выездном заседании Совета по межнациональным отношениям в Ханты-Мансийске В.В. Путин отметил необходимость обновления Стратегии государственной национальной политики РФ и подчеркнул, что все социально-экономические планы должны учитывать культурные, исторические, национальные особенности регионов [12].

На наш взгляд, для решения этих и других вопросов в совершенствовании, в частности, нуждаются положения Стратегии о механизме ее реализации, определения форм взаимодействия структур власти и гражданских формирований, процедур общественного контроля за осуществлением государственной национальной политики и реализацией Стратегии. Отдельного внимания заслуживает государственная национальная политика в новых субъектах России — Республике Крым и г. Севастополе, особенно в части решения проблем депортированных народов и финансового обеспечения национально-культурного развития народов, проживающих на этих территориях.

Анализируя состояние федеративных отношений и вопросы их правовой регламентации, нельзя не отметить и существование некоторых проблем в этой сфере, среди которых:

1. Недостатки конституционного регулирования (в частности, противоречия, дублирование отдельных положений ст. 71, 72, несовершенство ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 3 ст. 11 Конституции и др.). Об этом писали многие ученые-государствоведы, в частности, А. Ю. Соломатин [22], Н.С. Сюткина [23], В.Т. Кабышев [15] и др.

2. Отсутствие научного обоснования соподчиненности, приоритетности принципов федерализма (ст. 5 Конституции РФ). Если исходить из их закрепления в тексте Конституции, то ведущим принципом можно считать государственную целостность. Вместе с тем очевидно, что централизация как один из способов обеспечения государственной целостности не должна подрывать основы равноправных взаимоотношений Федерации и субъектов Федерации и препятствовать реализации других принципов федерализма.

3. Нормы действующей Конституции 1993 г. преимущественно направлены на регламентацию федеративных отношений в режиме их нормального функционирования. На практике же может возникнуть конфликтная ситуация в отношениях между Федерацией и субъектами Федерации или между субъектами Федерации. Какими нормами и принципами, кроме указанных в ст. 5 Конституции РФ, следует руководствоваться в этом случае? Очевидно, что в этом случае нужно учитывать общие принципы разрешения разногласий между органами власти, часть из которых относится к принципам конституционного строя (законность, демократизм, принцип разделения властей, гласность и т.д.). Кроме того, для эффективного разрешения конфликтных ситуаций необходимы и специальные принципы регулирования споров между Федерацией и субъектами Федерации, среди которых принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ, принцип восстановления нарушенных прав, которые не получили своего конституционно-правового закрепления.

4. Отсутствие законодательной или иной официальной расшифровки такого конституционного принципа российского федерализма, как принцип «самоопределения народов». На сегодняшний день реализация этого принципа на практике затруднена, поскольку законодательно регламентированных процедур самоопределения народов в государственных формах (кроме уже существующих) фактически нет. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации» (в ред. от 31 октября 2005 г.)^[15] допускает только один вариант изменения состава субъектов Федерации — их объединение. Остается в «спящем» состоянии и ч. 5 ст. 66 Конституции, согласно которой статус российского субъекта может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (соответствующий закон до сих пор не принят).

5. Важным моментом развития федеративных отношений в стране можно считать продолжение работы по уточнению границ между субъектами РФ. Так, например, в октябре 2018 г. Чечня и Ингушетия закрепили административную границу, которая не была четко определена и оформлена еще после распада Чечено-Ингушской АССР с 1991 г. Законодательные органы власти двух субъектов приняли закон об установлении границы на основании договора, подписанного между главами этих субъектов Федерации [24]. До сих пор до конца не урегулированы вопросы по спорным территориям между Ивановской и Нижегородской областями (Сокольский район), Амурской областью и Еврейской автономной областью (поселок Заречное), Ленинградской областью и Санкт-Петербургом, Калмыкией и Астраханской областью^[16] и др.

6. По-прежнему актуальны такие вопросы, как минимализм инициативы региональных органов государственной власти в постановке и решении общефедеративных проблем, отсутствие пропорциональности между переданными полномочиями и ответственностью органов государственной власти различных уровней, недостаточная проработанность научного и методологического обеспечения осуществления принципов российского федерализма, необходимость развития института федеративной ответственности и др.

Подводя итог, необходимо отметить, что действующая Конституция 1993 г., несмотря на ее недостатки, закрепила принципы российского федерализма, заложила основы стратегического партнерства Федерации и ее субъектов. Необходимо выявлять актуальное значение правового смысла, заложенного в тексте Конституции РФ в свете современных социально-правовых реалий, стремясь глубже понимать, раскрывать и постоянно развивать правовой потенциал нашего Основного Закона. Преодоление тенденции дезинтеграции, укрепление государственной целостности и суверенитета позволило сохранить федерацию, создать условия для ее функционирования и развития. Эффективная модель российского федерализма — это организация федеративных отношений в государстве в соответствии с положениями действующей Конституции, соблюдение прав человека и народов, укрепление финансовых основ российского федерализма.

2.2. Перспективы развития федерализма в России

В Российской Федерации существует 85 субъектов Федерации. Однозначно, что каждый субъект в России имеет свои особенности, имеющие отношение к таким сферам жизни как экономика, культура, демография, религия, климат и многим другим. Актуальность рассматриваемой теме добавляет тот факт, что в марте 2014 года в России прибавилось еще два субъекта – Республика Крым и город Севастополь. В этом свете изучение проблем федерализма не только не утратило своей значимости, но и приобрело новый импульс. Главный и ключевой вопрос федерализма был и есть – эффективное взаимодействие федерального центра с другими субъектами РФ.

Отметим, что сегодня действует государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 307 [2]. Данная программа ставит цель обеспечить сбалансированное развитие регионов.

Также Правительство РФ утвердило [6] Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Согласной данному документу, «государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни» [18].

Что касается тенденций и перспектив развития федерализма в России, то отметим усиление централизаторских тенденций, которое явно дестабилизирует государственное устройство. Очевидно, что дисбаланс власти провоцирует ухудшение федеративных отношений. Это можно наблюдать, если взглянуть на деятельность Президента РФ, который вынужден решать государственные проблемы «в ручном режиме». Основной причиной такой государственной практики Президента РФ является то что население многих субъектов РФ проявляет недоверие органам власти конкретных регионов.

Именной поэтому, в современной России большое значение играют полномочия Президента РФ как главы федеративного государства. Остановимся на этом вопросе подробнее.

Президентские полномочия тесно связаны со взаимодействием органов муниципальной власти и институтом полномочных представителей. Задача создания «промежуточных» уровней государственного управления особенно остро встала ввиду специфики взаимоотношений между федеральной, региональной и муниципальной властью. Не меньше влияние оказало значительное количество равноправных субъектов РФ, а также проблемы их взаимодействия между собой и с федеральным центром.

Весьма интересным явлением в контексте федеративных отношений в России является институт федерального вмешательства со стороны Президента РФ, под которым следует понимать совокупность норм, регламентирующих основания, форму и порядок деятельности органов федеральной власти, направленные на деятельность органов государственной власти субъектов РФ в случае нарушения конституционных норм.

Отметим, что федеральное вмешательство («федеральная интервенция») распространено в законодательстве многих стран. Так, за главами федеральной исполнительной власти зарубежными конституциями может быть закреплено право на федеральное вмешательство.

Что касается Конституции РФ, то в ней не содержится норм, непосредственно закрепляющих основания для федерального вмешательства в дела субъектов РФ. В ней лишь можно усмотреть общие основания для подобного вмешательства.

Характерной чертой федеративной ответственности в РФ является то обстоятельство, что она применяется не только за нарушение конституционных норм, но и в случае отклонения от курса на укрепление государственного единства Федерации со стороны высших должностных лиц регионов.

Важно понять, что вменение конституционной ответственности должно носить легитимный характер. Чтобы она приобрела легитимность само действие должно быть отражено в правовой форме. Именно поэтому, федеральное вмешательство должно иметь место только тогда, когда нарушаются конституционные нормы и федеральные законы. Именно этим конституционная ответственность отличается от политической ответственности, которая применяется по каким-либо политическим мотивам (так называемая «политическая целесообразность»).

В научной литературе уже встречаются предложения о введении в российское законодательство понятия «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации» [13], под которым следовало бы понимать такое правовое состояние, которое возникает из-за нарушения конституционно-правовых норм.

Интерес для выявления специальных президентских полномочий представляет институт полномочных представителей (федеральных инспекторов). Согласно пункту «к» статьи 83 Конституции РФ [21] Президент имеет право назначать своих полномочных представителей в любых функциональных, территориальных и отраслевых сферах государственного управления.

Стоит заметить, что законодательно правовой статус федеральных инспекторов и их место в структуре власти строго не определен, а нормативные акты, регулирующие деятельность федеральных инспекторов, не содержат норм, раскрывающих правовой статус федеральных инспекторов. Единственным актом, фиксирующим правовой статус полномочных представителей, является Распоряжение Администрации Президента РФ от 22 марта 2005 года №384 «Об утверждении Типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» [7].

В целом, главные федеральные инспекторы имеют в своем «правовом арсенале» небольшой объем прав, состоящий в основном из права запрашивать и получать материалы от органов власти всех уровней, использовать банк данных администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти. Сюда также относится право на доступ к правительственной системе связи и коммуникаций, организацию проверки исполнения законодательства, внесение предложений о создании совещательных и консультативных органов.

Не менее важным и острым стоит национальный вопрос и роль Президента РФ в данной области. Все мы помним, как остро стоял вопрос о самостоятельности таких республик как Татарстан и Чечня в 90-е годы XX века. Аналогичная ситуация сегодня с упомянутым выше Крымом. Опасность заключается здесь не в том, что борьба за свою национальность является угрозой конституционному строю. Наоборот, в России много субъектов РФ с различным национальным составом, которые мирно сосуществуют в составе Федерации. Опасность здесь кроется больше в идее сепаратизма, которая в мировом сообществе ассоциируется чуть ли не с международным преступлением.

И мы видим, какую огромную роль в данном вопросе играет глава государства. В течение почти двух десятилетий, Президент РФ, используя свои обширные полномочия (в том числе «экстраординарные), «собирал» все национальные республики в единую Федерацию. При Президенте РФ даже действует Совет по межнациональным отношениям, целью которого является сосуществование всех этносов в составе России на принципах толерантности. 19 декабря 2012 года Совет принял Стратегию национальной политики, которая содержит ключевые моменты по решению национального вопроса. Например, «сокращение уровня социально-экономической дифференциации регионов; совершенствование межбюджетных отношений в целях обеспечения дополнительных условий для реализации принципов социальной справедливости и равноправия граждан, гражданского мира и согласия» [8].

Таким образом, Совет по межнациональным отношениям и сам глава государства являются важнейшими действующими лицами по обеспечению государственной национальной политики. Более того, в такой федеративной стране как Россия вообще невозможно обеспечить стабильное развитие государства без реализации конституционно закрепленных принципов демократической национальной политики. Политика ассимиляции, колонизации, патронажа должна уступить более современным формам сотрудничества таким как, паритет и партнерство субъектов РФ не только в отношениях между собой, но и между федеральной властью.

Безусловно, что роль региональной политики в последние годы возрастает. Во многом, данная тенденция является следствием скопившихся экономических диспропорций между российскими регионами. Достижение целей и задач, заявленных в государственной программе «Региональная политика и федеративные отношения» и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, должно обеспечить целостность российской государственности.

Развитие новой модели федеративного устройство возможно только в результате модернизации системы имеющихся федеративных отношений с учетом как экономических, так и политических реалий. При этом, развитие новой модели федерализма невозможно без эффективного реформирования юридической основы российского федерализма.

Одним из шагов на пути к модернизации федеративных отношений может стать укрупнение субъектов Российской Федерации на основе внутриэкономической интеграции. Оптимальным было бы существование 40-50 субъектов в Российской Федерации. Подобной точки зрения придерживаются некоторые отечественные исследователи.

В частности, Н. М. Добрынин пишет, что результатом федеративных реформ должно стать формирование «региона нового типа, характеризующегося новой системой регионального управления, широким объемом полномочий и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса» [11].

Важным шагом на пути улучшения взаимодействия между Федерацией и ее субъектами является принятие федерального закона, фиксирующего принципы и границы заключения двустороннего договора, порядок его подписания и введения в действие. В рамках данного федерального закона важно определить:

предметы ведения Федерации, которые не могли бы передаваться в ведение субъектов;
порядок разработки проектов правовых актов, принимаемый российским парламентом по предметам совместного ведения;
виды нормативно-правовых актов, которые принимаются федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
порядок реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
роль региональных парламентов по вопросам подготовки проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

В заключение отметим, что федеративное устройство являются неизбежным и необходимым средством взаимодействия центра и субъектов РФ. Во многом это связано как с национальными аспектами государственного устройства, так и с территориальными (масштаб) особенностями России. Россия отличается от других федеративных государств тем, что она имеет сильную президентскую власть. Полномочия президента РФ играют важную роль в вопросе укрепления государственности и консолидации разных этносов и групп. Российской Федерации подходит только такая форма устройства государства. Поэтому необходимо дальнейшее развитие существующей модели федеративного устройство посредством реформирования ее юридической основы, а также укрепления государственных институтов, деятельность которых направлена на эффективную работу главы государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Действующая Конституция 1993 г., несмотря на ее недостатки, закрепила принципы российского федерализма, заложила основы стратегического партнерства Федерации и ее субъектов. По справедливому замечанию В.Д. Зорькина, необходимо выявлять актуальное значение правового смысла, заложенного в тексте Конституции РФ в свете современных социально-правовых реалий, «стремясь глубже понимать, раскрывать и постоянно развивать правовой потенциал нашего Основного Закона». Преодоление тенденции дезинтеграции, укрепление государственной целостности и суверенитета позволило сохранить федерацию, создать условия для ее функционирования и развития. Эффективная модель российского федерализма — это организация федеративных отношений в государстве в соответствии с положениями действующей Конституции, соблюдение прав человека и народов, укрепление финансовых основ российского федерализма.

Федеративное устройство являются неизбежным и необходимым средством взаимодействия центра и субъектов РФ. Во многом это связано как с национальными аспектами государственного устройства, так и с территориальными (масштаб) особенностями России. Россия отличается от других федеративных государств тем, что она имеет сильную президентскую власть. Полномочия президента РФ играют важную роль в вопросе укрепления государственности и консолидации разных этносов и групп. Российской Федерации подходит только такая форма устройства государства. Поэтому необходимо дальнейшее развитие существующей модели федеративного устройство посредством реформирования ее юридической основы, а также укрепления государственных институтов, деятельность которых направлена на эффективную работу главы государства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС Консультант Плюс
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 307 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Региональная политика и федеративные отношения» // Собрание законодательства Российской Федерации от 05 мая 2014 года № 18 (часть I) ст. 2153.
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 г. №3332-I «О введении в действие закона Российской Федерации «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №34. Ст.1980.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07 июня 2000 г. №10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. №25. Ст.2728.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. №92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан // СЗ РФ. 2000. №29. Ст.3117.
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 10.02.2017) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 47 ст. 5489.
Распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 22 марта 2005 года №384 «Об утверждении Типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» – Режим доступа: http://www. www.saratov gfi.ru/
О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 // Президент РФ. 2012. 19 дек.
Андриченко Л.В., Юртаева Е.А. Конституционные основы российского федерализма // Журнал российского права. 2013. №6 (198). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-osnovy-rossiyskogo-federalizma (дата обращения: 15.09.2019).
Геймбух Н.Г. Совершенствование конституционного законодательства Германии о разграничении предметов ведения Федерации и земель // Вестн. Том. гос. ун-та. Право. 2015. №4 (18). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovershenstvovanie-konstitutsionnogo-zakonodatelstva-germanii-o-razgranichenii-predmetov-vedeniya-federatsii-i-zemel (дата обращения: 15.09.2019).
Добрынин Н. М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма //Государство и право. 2015. №2.
Замахина Т. Стратегия единства // Российская газета. 2018. 29 окт.
Заметина Т.В. Конституционно-правовые основы федеративной ответственности // Ленинградский юридический журнал. 2014. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovye-osnovy-federativnoy-otvetstvennosti (дата обращения: 15.09.2019).
Кабышев В.Т. Конституционный диалог // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5 (118). С. 12–21.
Кабышев В.Т. Российский федерализм: конституционные основы, тенденции развития // С Конституцией по жизни: Избранные научные труды. М.: Формула права, 2015. 320 с.
Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Россия — Крым — Севастополь: конституционно-правовое исследование. М.: Издательский дом «Городец», 2016. 226 с.
Невинский В.В. «Преобразование» конституционных основ российского федерализма: избранные аспекты» // Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: Избранные научные труды. М.: Формула права, 2014. 752 с.
Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. URL: http://economy.gov.ru/
Платонов В.М. Формирование конституционной модели российского федерализма и ее базовые принципы // Пробелы в российском законодательстве. 2018. №4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formirovanie-konstitutsionnoy-modeli-rossiyskogo-federalizma-i-ee-bazovye-printsipy (дата обращения: 31.08.2019).
Пряхина Т.М. Саратовский проект Конституции: итоги и перспективы // Вестник СГЮА. 2018. №1 (120). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/saratovskiy-proekt-konstitutsii-itogi-i-perspektivy (дата обращения: 15.09.2019).
Пункт «в» статьи 83 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
Саломатин А. Ю. Корякина А.С. Трансформация федеративных отношений в США и Германии в условиях постмодернизационных отношений // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» 2017. Т. 5, № 2. URL: http://esj.pnzgu.ru ISSN 2307-9525
Сюткина Н.С. Об особенностях российского федерализма // Наука, техника и образование. 2015. №9 (15). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ob-osobennostyah-rossiyskogo-federalizma (дата обращения: 15.09.2019). (Синякин)
Чечня и Ингушетия закрепили административную границу // Аргументы и факты. 2018. 4 окт.
Шахрай С.М., Попова С.М. «Звезды и тернии» федеративного выбора России: от социалистической федерации к кооперативному федерализму (1985-1993) / Становление федерализма в России. Документы и материалы (1985-1999). В 2 ч. Ч.1. Кризис советской федерации и поиски новой модели российского федерализма (1985-1993) / под ред. С.М. Шахрая. М., Фонд современной истории, 2014.
Эбзеев Б.С. Актуальные проблемы реализации Конституции России 1993 года // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 1 (120). С. 20–27.
Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. 560 с.

См., например: Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Россия на рубеже эпох» 1999 г. // Российская газета. 1999. 31 марта; «России надо быть сильной и конкурентоспособной» 2002 г. // Российская газета. 2002. 19 апр.; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек. и др. ↑
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25, ст. 2728. ↑
См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» (в ред. от 3 июля 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. I, ст. 4338; 2018. № 28, ст. 4145; Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 291-ФЗ «О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского края» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 32, ч. I, ст. 5084. ↑
По данным Министерства экономического развития, в России функционируют 25 особых экономических зон, которые располагаются на территориях разных субъектов Российской Федерации (Республика Татарстан, Калининградская, Липецкая, Ульяновская области и др. См., например: Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» //Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 23, ст. 2807; Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (в ред. от 29 декабря 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 48, ст. 6658; 2017. № 52, ч. I, ст. 7928. ↑
См.: Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49, ч. 5, ст. 7070. ↑
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 1, ч. I, ст. 160. ↑
Проект разработан в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 35, ст. 4989. ↑
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 22, ст. 3224. 2018. № 15, ч. II, ст. 2132. ↑
URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=121954&order_4=P_DATE&dir_4=DESC&is_ new_4=1&page_4=1&area_id=4&page_id=2104&popup=Y (дата обращения: 30.08.2019). ↑
URL: https://www.minfin.ru/ru/statistics/subbud/sub_debt/ (дата обращения: 30.08.2019). ↑
URL: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2018/01/23/748622-prihodit-kaznacheistvo (дата обращения: 30.08.2019). ↑
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 27, ч. 2, ст. 2709 ↑
См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 52, ст. 7477. ↑
URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53173 (дата обращения: 30.08.2019). ↑
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ч. 1, ст. 4916; 2005. № 45, ст. 4581. ↑
См.: Искусство кройки границ. URL: /https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2018/ 09/27/782138 (дата обращения: 15.10.2018). ↑