Основные направления реформы государственной службы в России
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ
В любом государственно-организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а значит и без государственных служащих. Государственный аппарат – это, прежде всего люди, профессионально занимающиеся управленческим трудом. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства и политической системы, формы правления или правящего режима. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества возлагают на свои государства. Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления. В современной России проблема модернизации государственного управления становится одной из приоритетных, учитывая ту большую роль, которую здесь всегда играло государство в обществе, а также особый характер российской бюрократии. Именно поэтому реформу государственной службы следует рассматривать важнейшим ресурсом модернизации системы государственного управления.
Ключевым же направлением реформирования данной сферы и одновременно необходимым средством, позволяющим закрепить эффективные организационно – правовые формы и управленческие механизмы, является создание адекватного законодательства. Государство, являясь особой организацией публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи и функции. Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства – государственных служащих.
Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих. От государственных служащих зависит работа государства.
После 1917 года вопросы государственной службы не вписывались в коммунистическую идеологию, и, по мнению одного из административистов 20-х гг. А. Колесникова, госслужба вполне могла регламентироваться «правилами Кодекса законов о труде». И не было «решительно никаких оснований для того, чтобы создавать особые правила о советской службе». Вопрос о государственной службе долгое время не поднимался в советской правовой науке. Лишь в конце 40-х в начале 50-х годов в советской науке административного права появляются работы С.С. Студеникина, Ц.Я. Ямпольской, посвященные вопросам государственной службы. В Российской Федерации понятие, принципы, организационно-правовые основы государственной службы, правовой статус госслужащего, особенности прохождения госслужбы, актуальные вопросы правового регулирования государственной гражданской, правоохранительной, военной службы исследовали известные ученые – правоведы А.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, С.В. Манохин, К.С. Бельский, А.В. Оболонский, А.В. Гусев и др. В России многие теоретико-правовые вопросы государственной службы, проблемы правового регулирования и организации государственной службы, административно-правовые проблемы государственной службы освещаются в диссертационных исследованиях известных ученых-правоведов Ю.Н. Старилова, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, Д.Н. Овсянко. Заслуживают внимания диссертационные исследования российских ученых И.В. Кулешова и Е.Е. Столяровой, Н.В. Новоселовой, труды которые посвящены историко-правовому анализу законодательства Российской Империи второй половины XIX – начала ХХ вв. о гражданской государственной службе, изучению обязанностей, прав государственного служащего и исследованию службы в таможенных органах. Определенный вклад в изучение истории отечественного опыта организации советской и российской госслужбы и современного состояния госслужбы внесли российские ученые – историки В.И. Куликов, В.П. Мельников, В.Г. Нечипоренко и др.
Актуальность данной темы заключается в том, что реформирование государственной службы , к концепции модернизации государственного аппарата одна из главных проблем на сегодняшний день. В процессе реформирования государственной системы современной России, важное значение приобретает формирование эффективно функционирующей государственной службы. В качестве стратегической задачи декларируется построение сильного, мощного, дееспособного, демократического, правового государства. Для того чтобы построить новую систему государственного управления, нужно создать соответствующею этому государству эффективную государственную службу. Которая в свою очередь будет чётко выполнять свои обязанности, обеспечивать эффективную, слаженную работу государственных служащих . Именно такое государство может стать гарантом стабильности и успешности в дальнейшем формировании новой системе государственного управления. Важную роль в повышении эффективности государственного аппарата непосредственно выполняют государственные служащие, которые призваны выполнять функцию посредников во властных отношениях между государством и обществом. Именно от государственных служащих напрямую зависит результат построения новой системы государственного управления, так как если организация труда по отношению к данной проблеме будет относиться добросовестно и активно, то путь на реализацию данной цели будет как можно короче.
Объектом данного исследования является институт государственной службы РФ.
Предметом исследования – выступает анализ проблем связанных с организацией и деятельностью государственной службы в России.
Целью данной работы является выявление существующих проблем на современном этапе развития нашего государства, а главное способ их решения.
Основные задачи, обеспечивающие реализацию цели:
1) охарактеризовать понятие и общие принципы организации государственной службы
2) проанализировать зарубежный опыт реформирования государственной службы
3) выявить проблемы, возникающие в связи с организацией и деятельностью государственной службы
4) исследовать предпосылки реформирования госслужбы в России
5) предложить пути реформирования.
1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие и принципы государственной службы
Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также государственные должности субъектов Российской Федерации.
Система государственной службы включает в себя:
- государственную гражданскую службу;
- военную службу;
- государственную службу иных видов.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы.
Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы:
- федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- законность;
- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
- равный доступ граждан к государственной службе;
- единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
- взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
- открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
- профессионализм и компетентность государственных служащих;
- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.
1.2 Зарубежный опыт организации и деятельности государственной службы
В данном пункте рассмотрены различные модели государственной службы, т. е. наиболее характерные для определенной группы государств типы организации государственной службы, возникающие при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т. д.). Необходимо отметить, что рассмотренные ниже модели государственной службы практически невозможно встретить в чистом виде на практике, т. к. любая система государственной службы той или иной страны всегда сочетает в себе элементы других моделей государственной службы.
Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям. Если исходить из времени и места возникновения государственной службы, учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы государственной службы.
Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:
— «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине которой стоял верховный правитель;
— отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня государственной службы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратится к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);
— отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции
— отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы «кормления» — поборов с управляемых территорий;
— отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности.
Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.
В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.
Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.
В отличие от континентальной Европы Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности — как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин, вследствие чего в Великобритании сформироваласьдецентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем на английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида государственной службы: принцип «добыча — победителю» (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.
По порядку функционирования, организации и формирования государственной гражданской службы довольно четко выделяются два ее вида, которые можно условно назвать «рациональная централизованная за-крытая» государственная гражданская служба (характерна для стран континентальной Европы) и «эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах)[2].
Основными чертами рациональной централизованной закрытой государственной службы являются:
1) иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня гос- службы государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
3) «закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы;
4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
5) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);
7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).
В свою очередь, эмпирическая децентрализованная открытая государственная гражданская служба характеризуется:
1) отсутствием единой четко организованной системы органов исполнительной власти, созданием органов ad hoc для решения конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;
2) слабым нормативно-правовым регулированием служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;
3) принятием административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;
4) гибкой конкурсной системой отбора претендентов на государственную службу;
5) зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;
6) преобладанием специалистов общегуманитарного профиля («дженералистов»).
Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет различать государственную службу в федеративных и унитарных государствах.
Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации. Централизм во Франции превратился в устойчивую административную тенденцию. Г осударственная служба приобрела здесь, наряду с Г ер- манией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократия» имеет французское происхождение. Чиновники во Франции всегда претендовали на то, что являются не столько наемными служащими государства, сколько одним из его воплощений, и что именно они лучше других понимают и защищают национальные интересы.
Суть французской модели государственной службы — закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Периодически в нее вносились некоторые коррективы, но основополагающие принципы не менялись. В середине XIX в. была создана система социального обеспечения государственных служащих.
Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:
1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2) высокий уровень централизации госслужбы;
3) формальные, нормативно закрепленные процедуры — основа деятельности государственных служащих;
4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
5) «элитарность» государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
6) высокий социальный статус государственного служащего;
7) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;
8) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности;
9) регулярные аттестации госслужащих как фактор карьерного роста.
Очевидно, что такая система имеет недостатки. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенелости аппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и экономических перемен. Кроме то го, система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность, препятствуя выдвижению динамичных и инициативных людей, чему также способствует неизбежный при подобной системе приоритет стажа над деловыми качествами. Таким образом, система закрытой карьеры в современных условиях не всегда эффективна.
Современная модель государственной (публичной) службы Германии формировалась на протяжении нескольких столетий. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 г.
Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х гг. XIX в. на территории современной Германии, собственных систем государственной службы — как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после Второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы.
Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии — ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).
К наиболее существенным чертам современной модели германской государственной гражданской службы относятся:
1. Высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений.
2. Четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации.
3. Осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур.
4. Сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из числа выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором).
5. Высокий социальный статус госслужащего; большое значение норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника.
6. Система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения».
7. Зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности. Институт верности чиновника государству играет столь значительную роль в германской госслужбе еще и потому, что ему корреспондирует обязанность государства заботиться о чиновнике.
Употребляемый для обозначения оплаты труда чиновника термин «Alimention» отражает эту специфику, поскольку означает «содержание». Иными словами, государство оплачивает не труд, а функцию чиновника. Система несет в себе элемент своеобразной ренты: не только охватывает пенсионный период жизни чиновника, но также распространяется и на остающихся после его смерти иждивенцев.
Государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами.
В Соединенных Штатах Америки органы местного самоуправления и органы государственной власти штатов исторически предшествовали федеральному правительству, с чем связаны устоявшиеся традиции федерализма и самоуправления. До 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном victor's spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX в., а также централизация государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. Большую популярность в конце XIX — начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor's spoils system. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятыйКонгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.
Основными чертами сложившейся модели государственной гражданской службы в США являются:
— высокая роль политических назначений в системе государственной службы, особенно на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения;
— наличие «системы заслуг» («Merit System»): оплата труда и продвижение по службе зависят от результатов работы государственного служащего;
— упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощрение высокой мобильности государственных служащих;
— значительная степень децентрализации системы государственной службы, что связано с наличием как федеральной государственной службы, так и государственной службы субъектов федерации (законы штатов о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);
— незначительная унификация государственной службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие — высшие политические назначенцы, гражданские служащие — профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих;
— особое внимание уделяется проблемам этики государственной служащих.
Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы.
Необходимо отметить, что наиболее значительное реформирование системы государственной службы производилось в период глубинных социально-экономических изменений. Так, появление «рациональной» модели государственной службы в конце XVII — начале XVIII в. неразрывно связано с процессами формирования централизованных государств и абсолютных монархий. Реформы государственной службы 50 — 80-х гг. XIX в. связаны с переходом ряда стран на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х гг. XX в. обусловлены переходом к постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.
Как справедливо отмечают ряд авторов, органы государственной власти, играя важную роль в политической жизни, в проведении экономической стратегии правительств, взаимодействуют со множеством частных, неправительственных, общественных организаций. Все чаще на Западе говорят о необходимости выражения государственной службой «общественного интереса», который должен определять всю деятельность правительственных органов и ассоциироваться с контролем со стороны общества за действиями чиновников. Изменяется роль государства в современном мире: оно должно быть способно создать универсальный проект развития общества, интегрирующий общие интересы и обеспечивающий социальное согласие. Соответственно, государственная служба должна утвердить новые ценности администрации, развивать свою восприимчивость к социальным переменам и требованиям общества1.
Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на конец XX — начало XXI в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь использовать их с учетом национальных особенностей. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие проблемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира. В ряде стран реформирование государственной службы проходило в рамках реализации концепции «нового государственного управления».
В связи с этим практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.
Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы на современном этапе можно выделить:
1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью:
2) усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах — за исключением, пожалуй, Германии, где эта составляющая итак очень велика);
3) идеология «нового государственного управления» (Великобритания, Австралия, США, Нидерланды), включающая в себя следующие элементы:
— ориентация государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);
— ограничение высшими органами исполнительной власти сферы своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступка части своих полномочий автономным агентствам;
— «менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности);
— усиление открытости гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;
4) децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);
5) повышение внимания к культурным и морально- этическим аспектам государственной службы.
В данной связи нельзя не отметить, что при проведении административной реформы Россия достаточно полно использует зарубежный опыт, а именно идеологию «нового государственного управления», ориентируясь, прежде всего на опыт США, Великобритании, Нидерландов, Австралии и др. Суть данной идеологии, перенесенной на российскую почву, можно выразить в следующих постулатах:
— в обществе формируются представления о соотнесении целей государства и полномочий высших органов власти;
— непосредственные результаты деятельности отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с конечными результатами деятельности правительства;
— высшие органы исполнительной власти ограничивают сферу своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступают часть своих полномочий автономным агентствам;
— агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
— результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства;
— материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности агентств на контрактной основе.
В данном случае самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является тезис о том, что государственные организации должны быть ведомы клиентом и ориентированы на оказываемые услуги.
В этих условиях важное значение приобретает способность государства создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему государственного управления.
В рамках таких сетевых структур эффективность принимаемых решений обеспечивается возрастающей ролью экспертов-профессионалов не только как консультантов, но и как ведущих акторов процесса выработки государственной политики. В свою очередь, согласованность такой политики основывается на доверии вовлеченных в данный процесс.
Появляется формула, согласно которой госслужба ответственна как перед политиками, так и перед гражданами, которым служит. Однако подобная система способна институционализироваться только при взаимном доверии всех заинтересованных сторон, что является основой социального капитала.
2. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Предпосылки реформ государственной службы
В целом анализ оснований реформы государственной службы позволяет выделить ряд следующих причин ее проведения. Во-первых, необходимость повышения эффективности государственной службы в интересах борьбы с правовым нигилизмом и падением уровня легитимности власти.
Во-вторых, для создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей России.
В-третьих, в связи с отсутствием эффективного механизма управления государственной службой, дублированием функций и полномочий в органах власти, отсутствием разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями.
В-четвертых, по причине борьбы с коррупцией и слабости контроля над государственной службой.
В-пятых, в связи с недостаточной эффективностью кадровой политики и невысокой результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкостью, непрозрачностью работы, склонностью к административному давлению.
В качестве направлений и приоритетов дальнейшего развития и совершенствования государственной службы в настоящее время наметились следующие: внедрение на государственной службе эффективных информационных технологий (на примере работы проекта «Открытое правительство», системы оказания государственных услуг в электронном виде) и современных методов кадровой работы; внедрение правовых и организационных механизмов взаимосвязи видов государственной службы; разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих; обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю; реализация антикоррупционных программ в системе государственной службы; унификация разработки должностных регламентов государственных служащих; создание и внедрение системы показателей результативности; разработка и применение современных механизмов стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей на высоком профессиональном уровне.
В целом смысл реформирования государственной службы состоит в сохранении и укреплении единства государства и институтов его политической системы, общества и личности, в преодолении состояния отчуждения и недоверия между народом и чиновничеством как составной частью государственной власти, повышении уровня легитимности властных структур, их авторитета и влияния в обществе, утверждения сервисных отношений партнерства и сотрудничества между органами государственной власти и институтами гражданского общества.
2.2 Проблемы реформирования государственной службы
Многовековая история государственного строительства доказала, что ни одно цивилизованное государство не может эффективно функционировать без высокопрофессионального аппарата государственной службы. Государственная служба – важнейший инструмент государства. И как хороший инструмент она должна быть законодательно обеспечена, организационно отлажена, укомплектована специалистами высочайшей квалификации, способными анализировать происходящие процессы, видеть перспективу своей работы, принимать решения, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.
Эффективная государственная служба служит ключевым фактором прочности государственной власти, ее авторитета. Она призвана решать огромный комплекс задач: обеспечивать единство законодательного процесса и императивов правоприменения в работе над документами; профессионального сопровождения формирования правового поля при осуществлении целей и задач государства; создания политически и юридически благоприятных условий для реализации каждым человеком своих конституционных и социальных прав, свобод и интересов.
Потребность общества в государственных служащих, работающих на пользу людям, имеет глубокие исторические корни. Это понимали уже в древнем мире, хотя государственная служба как таковая сформировалась только в эпоху становления капитализма.
Профессионально подготовленный аппарат необходим каждому органу власти с учетом специфики его функций при обеспечении представительной, исполнительной и судебной власти. Без него не может осуществляться государственное управление. Между тем низкий престиж чиновников, отсутствие достаточно эффективного механизма материального стимулирования их труда, социальной и правовой защиты существенно мешают притоку и закреплению на государственной службе перспективных, профессионально подготовленных сотрудников, особенно молодых, способных поднять государственное управление на качественно новый уровень, избравших служение государству и народу своей профессией.
Проблема кадрового состава является одной из наиболее серьезных проблем государственной службы. Профессиональные служащие необходимы в любой сфере государственной службы.
Развитие современного общества, технический прорыв современной науки и технологий предъявляет к служащим повышенные требования и в первую очередь это касается государственных служащих. Подбор кадров соответствующий современным требованиям имеет первостепенное значение для государственной службы.
Подбор кадров имеет системный характер, и состоит из пяти подсистем: 1) кадровой политики; 2) подбора персонала; 3) оценки персонала; 4) расстановки персонала; 5) обучения персонала.
Кадровая ситуация в государственной службе нашей страны свидетельствует о негативных тенденциях которые говорят об отсутствии интереса к повышению квалификации не только у руководящего состава, но и у гражданских служащих.
В настоящий момент кадры государственной службы формируется по двум направлениям:
Первый принцип – это принцип, для которого характерны отсутствие влияния личных отношений между руководителем и подчиненными при приеме и продвижении по службе, заслуг, профессионализма, беспристрастности, объективности, открытости, гласности, научности, стабильности, карьеры и др.
Второй принцип – это принцип, в котором в котором ведущую роль играют личные отношения между руководителем и подчиненными при приеме и продвижении по службе (например, родственные связи, дружеские и различные протекции).
В первом случае кадровый состав формируется из людей высокопрофессиональных, образованных и прошедших соответствующую подготовку. Это выходцы из различных социальных слоев, добивавшиеся всего в жизни своим упорным трудом.
Во втором случае это люди не всегда профессионально подготовленные, люди, которые в силу способа попадания на место службы, будут отстаивать интересы не государства в целом, а конкретного лица, которое способствовало их продвижению по службе.
В настоящий момент, к сожалению, кадровые назначения на государственную службу происходят по второму принципу, а принцип профессионализма, в силу сильной коррумпированности данной структуры, играет весьма опосредованную роль.
Так как люди кандидаты на государственную службу подбираются по принципу «личной преданности» и политическому соответствию, то это негативно сказывается на моральное и профессиональное состояние государственной службы в целом.
Сегодня отсутствует система контроля за принципом подбора государственных служащих на занимаемые ими должности.
Государственные служащие не несут персональной ответственности за ошибки при решении кадровых вопросов, отсутствует принцип открытости.
В регионах формирование кадров государственных служащих является сферой острой борьбы различных политических партий, преследующих только свои политические и экономические интересы. На нужные места ставятся нужные люди, способные лоббировать интересы своих ставленников.
Нынешнее положение кадров государственной службы характеризуется нестабильностью, связанной, прежде всего с постоянными реорганизациями структуры и перманентными сокращениями штатов государственных органов, относительно низкой оплатой труда в них по сравнению с коммерческими организациями.
2.3 Пути реформирования государственной службы
Проблемы государственной службы определенные в предыдущем пункте присущи не только государственной службе, а всей системе государственной власти. Для их кардинального изменения требуются глобальные изменения принципов государственного устройства, влекущие за собой: изменения Конституции, системы государственного устройства, изменения законодательства, изменения мировоззрения и этических норм граждан нашей страны. Поэтому в данной работе будут определены направления и ряд практических мер, с помощью которых можно продолжить развитие государственной службы.
- Необходима государственная программа о системе воспитания государственных служащих, которая позволит выявлять и готовить будущих лидеров потенциальных управленцев, в последующем готовых посветить свою жизнь служению государству и народу. Данная программа должна начинать функционировать еще с дошкольных воспитательных учреждений, выявляя и поддерживая среди подрастающего поколения потенциальных лидеров. Начиная со школ необходимо предпринимать меры к развитию у школьников патриотизма и гордости за свою страну, формировать в них желание работать и трудиться на благо Родины, внедряя в них принципы чести и благородства. Для этого необходимы также и иные программы, направленные на поднятие культурного, этического и социального уровня людей в нашей стране. В таком случае, через несколько поколений мы имеем все шансы вырастить людей новой формации, готовых идти на государственную службу не ради выгоды и «теплого места», а ради служения своему народу и государству.
- Необходимо обеспечить приток на государственную службу лиц из категории научных работников, т.к. имея богатый теоретический опыт они могут быть незаменимы на руководящих постах среднего звена. Для заинтересованности этих людей, в частности, можно обеспечить установление специальных надбавок к должностному окладу государственным служащим за ученые степени доктора и кандидата наук.
- Необходимо привлекать на государственную службу лиц из числа бывших военных, имеющих высокий уровень профессиональной подготовки и обладающих немалым жизненным опытом и навыками работы с людьми. Имея огромный организационный опыт и учитывая, то, что после вывода нашего военного контингента из сопредельных стран в нашей стране образовался большой пласт военных оставшихся без работы, после определенный переквалификации мы получим специалистов, готовых блюсти интересы государства уже на мирных рубежах.
- Необходима особая политика и специальные социальные механизмы, направленные на омоложение ее кадров. Это связано не только с малой численностью молодых граждан в указанной системе, но и с тем, что при формировании кадров государственной службы на основе принципа равнодоступности способность и компетентность должны цениться выше, чем возраст и практический опыт (не всегда являющиеся позитивными). В современных условиях нужна четкая стратегия работы государственных органов с молодыми специалистами.
- При формировании кадров государственной службы важно предусмотреть возможность принятия специального Этического кодекса государственного служащего как системы нравственных ориентиров его деятельности.
- Необходимо создание карьерной среды: наличие профессионально подготовленных и желающих реализовать карьеру работников; создание атмосферы состязательности среди служащих; развитие системы материального и морального стимулирования; выработка объективных условий для служебного роста способных работников и др.
- Проведение исследований потребностей персонала государственной службы, а также их мотивов, интересов и побуждений к карьерному росту.
- Изменить характер трудовой мотивации в реализации карьеры чиновника, она должна быть нацелена на активную позитивную деятельность социального содержания, а не на приоритет личных карьерных устремлений.
- Заблаговременно выявлять специалистов, потенциально способных быть руководителями организаций и структурных подразделений государственной службы.
- Создать механизм поощрения обучения и самообразования служащих, приобретение ими новых знаний и нового опыта. Создать систему непрерывного профессионального образования. Поощрять получение второго (специального) высшего образования или ученой степени.
- Законодательно закрепить персональную ответственность государственного служащего за действия от имени власти.
- Создать систему региональных учебных заведений для подготовки кадров государственной службы, с размещением вузов на всей территории страны.
- Улучшить социальную защищенность кадров, повысить заработную плату до уровня, обеспечивающего им достойное проживание.
- Обеспечить регулярную сменяемость государственных служащих на должностях, уязвимых для коррупции.
- Ужесточить наказания за злоупотребления, варьирование наказаний в зависимости от тяжести поступка.
- Создать систему общественного контроля за деятельностью государственной службы.
- Разработать законопроект об ответственности персонала государственной службы различного уровня за действия, ведущие к ослаблению ее дееспособности и эффективности управления российским обществом.
В основу кадровой политики могут быть положены и другие требования: подбор кадров не только по деловым, профессионально-квалификационным критериям, но и по нравственным качествам на основе всесторонней и непредвзятой оценки; открытость и гласность в решении всех кадровых вопросов с учетом общественного мнения; сбалансированное сочетание необходимости обновления кадров с сохранением их преемственности.
В современных условиях необходимо разработать социально высокоэффективный алгоритм формирования кадров государственной службы субъекта РФ, положив в его основу реализацию следующей триады: "резерв - конкурс - карьера".
Таким образом, внедрение данных рекомендаций позволит создать в России публичную государственную службу, кадры которой формировались бы на основе принципов законности и равнодоступности, гуманизма и справедливости, объективности и беспристрастности, профессионализма и заслуг, внепартийности и светского характера, демократизма и разделения властей, стабильности и социального партнерства, ответственности и социального контроля, открытости и гласности, научности и реалистичности, а главное, соответствия потребностям становления правового государства и институтов гражданского общества.
Характер правозащитных процессов, происходящих в обществе, требует дальнейшего углубления содержания правового регулирования деятельности граждан, изъявивших желание работать в государственном аппарате. Нельзя допускать стихийность этого процесса, необходим поиск оптимального уровня связанности правом статуса и защиты этих лиц. Нужно сделать так, чтобы здесь не было ни пустот, ни избытка регулирования (зарегулированности), ни внутренних противоречий (коллизий). Также необходимо поднять престиж государственной службы.
В период нового государственного строительства в России необходимо принять федеральные законы, которые регулировали бы не только отдельные аспекты, но и весь процесс правового обеспечения профессиональной деятельности по реализации полномочий государственных органов.
Авторитет государственных решений и организаторская работа органов государства по реализации этих решений обеспечиваются главным образом посредством сознательного применения субъектами управленческих отношений мер правореализационного и правоприменительного характера. Большинство субъектов этих отношений правильно понимает свое назначение и ведет активную работу по применению конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.
По моему мнению, одним из средств решения многих проблемы могут стать разработка и принятие единого кодификационного акта о государственной службе. Кодекс государственной службы принесёт с собой во-первых, систематизацию многочисленных действующих нормативно-правовых актов о государственной службе и создаст на этой основе непротиворечивую нормативно-правовую базу.
Принятие такого кодекса позволит исчерпывающим образом регулировать государственную службу, служить юридической базой для комплексной реформы и дальнейшего развития государственной службы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе исследования были выявлены проблемы на современном этапе развития нашего государства, а главное,–пути их решения.
Также, реализованы следующие задачи:
- Охарактеризованы понятие и общие принципы организации государственной службы. Таким образом, государственная служба – этопрофессиональная деятельность в аппарате государственного управления. Государственная служба основана на следующих принципах организации:
- федерализм;
- законность;
- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
- равный доступ граждан к государственной службе;
- единство правовых и организационных основ государственной службы;
- взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
- открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
- профессионализм и компетентность государственных служащих;
- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
- Анализ зарубежного опыта реформирования государственной службы показал, чтопри проведении административной реформы Россия достаточно полно использует зарубежный опыт, а именно идеологию «нового государственного управления», ориентируясь, прежде всего на опыт США, Великобритании, Нидерландов, Австралии и др. Суть данной идеологии, перенесенной на российскую почву, можно выразить в следующих постулатах:
— в обществе формируются представления о соотнесении целей государства и полномочий высших органов власти;
— непосредственные результаты деятельности отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с конечными результатами деятельности правительства;
— высшие органы исполнительной власти ограничивают сферу своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступают часть своих полномочий автономным агентствам;
— агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
— результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства;
— материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности агентств на контрактной основе.
В этих условиях важное значение приобретает способность государства создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему государственного управления.
- Выявлена следующая серьезная проблема, возникающие в связи с организацией и деятельностью госслужбы: проблема кадрового состава является одной из наиболее серьезных проблем государственной службы. Профессиональные служащие необходимы в любой сфере государственной службы.
- Исследованы предпосылки реформирования госслужбы в России. В целом анализ оснований реформы государственной службы позволяет выделить ряд следующих причин ее проведения. Во-первых, необходимость повышения эффективности государственной службы в интересах борьбы с правовым нигилизмом и падением уровня легитимности власти. Во-вторых, для создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей России. В-третьих, в связи с отсутствием эффективного механизма управления государственной службой, дублированием функций и полномочий в органах власти, отсутствием разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями. В-четвертых, по причине борьбы с коррупцией и слабости контроля над государственной службой. В-пятых, в связи с недостаточной эффективностью кадровой политики и невысокой результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкостью, непрозрачностью работы, склонностью к административному давлению.
- Предложены следующие пути реформирования государственной службы в Росии:
- Необходима государственная программа о системе воспитания государственных служащих, которая позволит выявлять и готовить будущих лидеров потенциальных управленцев, в последующем готовых посветить свою жизнь служению государству и народу.
- Необходимо обеспечить приток на государственную службу лиц из категории научных работников, т.к. имея богатый теоретический опыт они могут быть незаменимы на руководящих постах среднего звена.
- Необходимо привлекать на государственную службу лиц из числа бывших военных, имеющих высокий уровень профессиональной подготовки и обладающих немалым жизненным опытом и навыками работы с людьми.
- Необходима особая политика и специальные социальные механизмы, направленные на омоложение ее кадров.
- При формировании кадров государственной службы важно предусмотреть возможность принятия специального Этического кодекса государственного служащего как системы нравственных ориентиров его деятельности
- Необходимо создание карьерной среды: наличие профессионально подготовленных и желающих реализовать карьеру работников; создание атмосферы состязательности среди служащих; развитие системы материального и морального стимулирования; выработка объективных условий для служебного роста способных работников и др
- Проведение исследований потребностей персонала государственной службы, а также их мотивов, интересов и побуждений к карьерному росту.
- Изменить характер трудовой мотивации в реализации карьеры чиновника, она должна быть нацелена на активную позитивную деятельность социального содержания, а не на приоритет личных карьерных устремлений.
- Заблаговременно выявлять специалистов, потенциально способных быть руководителями организаций и структурных подразделений государственной службы.
- Создать механизм поощрения обучения и самообразования служащих, приобретение ими новых знаний и нового опыта. Создать систему непрерывного профессионального образования. Поощрять получение второго (специального) высшего образования или ученой степени
- Законодательно закрепить персональную ответственность государственного служащего за действия от имени власти.
- Ужесточить наказания за злоупотребления, варьирование наказаний в зависимости от тяжести поступка.
- Создать систему общественного контроля за деятельностью государственной службы.
- Разработать законопроект об ответственности персонала государственной службы различного уровня за действия, ведущие к ослаблению ее дееспособности и эффективности управления российским обществом.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Конституция РФ. 15.12.1993
2. Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. №123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы"
3. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"
4. Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. №983 "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих" (с изм. и доп. от 16 апреля, 8 августа 2001 г.)
5. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"
6. Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. №123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы"
7. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)"
8. Федеральная программа "Реформирование Государственной службы Российской Федерации (2003-2005 год)" (утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336)
9. Общие принципы служебного поведения государственных служащих (утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885)
10. Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации 15 августа 2001 года 11. М., 2013..
12. Государственная служба. Вопросы совершенствования работы с кадрами. Вып. 7. – М., 2013.;
13. Государственная служба. Карьера и профессиональный рост. Зарубежный опыт. Вып.14. – М., 2014.;
14. Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежный опыт. Вып. 13. – М.,2013.
15. Казанцев М.Н. Концепция формирования государственной службы в субъектах российской Федерации // Регион. Рынок. Кадры. – М., 2014.;
16. Лазарев Б.М. Государственная служба. – М., 3014.;
17. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 2014.;
18. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации -М.:Юристь,2015.
- Технологии и методы продаж в гостиничном бизнесе (Характеристика инновационных технологий и методов продаж в гостиничном бизнесе )
- Формирование корпоративного имиджа компании (Сущность и составляющие элементы имиджа предприятия в сфере услуг)
- Типология агрессивного поведения человека (Меры по коррекции агрессивного поведения человека)
- RP и пропаганда: Сходство и различия.
- РЕАЛИЗАЦИЯ СОБСТВЕННОГО СТАРТАПА ПРОИЗВОДСТВО ЧАЙНЫХ НАПИТКОВ НА ОСНОВЕ ИВАН-ЧАЯ
- «Японская модель менеджмента»
- «Карьера государственного служащего: технологии планирования и управления»
- Договора и их виды, как одна из форм организации коммерческой деятельности по работе с контрагентами ( на примере ООО « Агроторг»)
- «Понятие и виды источников права.»
- Коммерческая деятельность розничного торгового предприятия и её совершенствование (на примере конкретной организации) (Теоретические аспекты изучения организации коммерческой деятельности на рынке услуг)
- Роль «Электронного правительства» в системе государственного управления»
- «Организация закупочной работы коммерческой организации» (Сущность закупочной деятельности на предприятии)