Органы местного самоуправления (История и проблемы развития местного самоуправления в современной России)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В одни периоды истории местное самоуправление в России развивалось как часть государственного управления, в другие – как негосударственная форма. Этим во многом объясняется проблемность функционирования – реальная, а не формально закреплённая – органов местного самоуправления как самостоятельных в пределах своих полномочий, не входящих в систему органов государственной власти^[1]. Это то, что закреплено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. В основном документе государства и в Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Россией в октябре 1998 года) провозглашены гарантии местных органов власти в части политической, административной и финансовой независимости.

Российская муниципальная политика характеризуется частотой нормативных и институциональных трансформаций, связанных с постоянным регулированием федерального и регионального законодательства, внесением изменений в нормативные акты, затрагивающие не только детали, но и сами основы функционирования муниципальных органов власти, в том числе модели становления местного самоуправления, перечень собственных и делегированных полномочий, финансовые основания и многое другое. Реформа, которая началась с принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, является второй крупной муниципальной реформой постсоветского периода.

Объектом исследования являются органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования – особенности функционирования органов местного самоуправления в условиях постоянных институциональных трансформаций.

Целью исследования является описание механизмов функционирования органов местного самоуправления, выявление проблемных областей в данной деятельности.

Для достижения этой цели необходимо решить следующий перечень задач:

1. определить теоретические основания местного самоуправления;
2. изучить историю и проблемы развития местного самоуправления в современной России;
3. описать сущность участия населения в осуществлении местного самоуправления в России;
4. проанализировать особенности правового закрепления и применения форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;
5. установить основные проблемы, стоящие на пути эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и иных органов, которое способствовало бы качественному исполнению местными администрациями возложенных на них полномочий.

Для решения поставленных задач в работе используются следующие методы исследования: изучение литературы по теме, метод анализа правовых источников, наблюдение.

Логика изложения и структура работы определяются целью и задачами дипломной работы. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. История и проблемы развития местного самоуправления в современной России

В данной работе ключевыми и часто применяемыми понятиями являются термины местная власть, местное самоуправление и муниципальные органы. В научной литературе нет единого подхода к их толкованию, поэтому я приведу наиболее нейтральное, отвечающее цели и задачам исследования. Под местной властью следует понимать «власть на субрегиональном уровне, который можно назвать местным уровнем власти. В российском случае – это власть на уровне населенных пунктов любого размера и масштаба (за исключением трёх городов федерального значения) и районов, на которые делятся субъекты федерации»1. Однако оговоримся сразу, что в случае более неформального подхода^[2] к исследованию природы местного самоуправления будет полезным разделить понятие на две идейно разные категории: местное самоуправление и муниципальное управление^[3].

В современной российской практике после принятия Конституции 1993 года в статье 12 было закреплено, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Однако так было не всегда, поэтому я предлагаю сделать небольшой обзор, который показал бы, как шел процесс становления института МСУ, на что прямое влияние оказывало общероссийское политическое развитие^[4].

В советский период местного самоуправления как такового не существовало, взамен него действовала единая советская система власти: советы народных депутатов (они, в зависимости от статуса территории, были районными, городскими, поселковыми или сельскими), в компетенции которых уже было формирование исполнительных комитетов. Что важно для нас в рамках нашего исследования – в период до 1991 года на первом субрегиональном уровне - к которому относятся административные центры регионов - действовали структуры КПСС. Иными словами, на локальном уровне были представлены низовые звенья государственного аппарата.

Переходный период 1991-1993 гг. примечателен постепенным утверждением взглядов, согласно которым местное самоуправление – это самостоятельный уровень осуществления власти населением данной территориальной единицы, что, в свою очередь, является одним из условий построения демократического государства.

Наряду с радикальными процессами демократизации и децентрализации, был начат цикл реформ, посвященный непосредственно построению местной власти – это, как уже было отмечено выше, одна из черт российской политической жизни, когда решения, касающиеся властных органов как на региональном, так и на муниципальном уровне, принимаются исходя из одних принципов и задач. Если в последнее десятилетие XX века все были отуманены идеями суверенитета, демократизации, возможностями построения правового государства и жизни без «руководящей и направляющей» роли партии – политической демонополизации – то, соответственно, преобразования института местной власти так же не заставили себя ждать.

Законодательным актом, положившем начало российскому специальному законодательству о местном самоуправлении, стал закон от 6 июля 1991 года №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Новшеством стало разграничение функций представительных и исполнительных органов на местах. Исполнение функций последних было переложено на районные (городские) администрации, главы которых назначались главами администраций регионов. Это правило не действовало для региональных административных центров, «подбором кадров» для которых занимался лично президент России, в его распоряжении также было назначение губернаторов.

Отметим, что для республик был определен другой порядок: все назначения проводились президентом республики. Таким образом, как минимум два поколения избирателей из-за исторически сложившейся практики в республиках Российской Федерации не знают, что значит участвовать в выборах главы их города, что, в свою очередь, не позволяет говорить о наличии местной власти, которую также можно было бы назвать местным самоуправлением.

Несмотря на шаг вперед в процессе автономизации института МСУ от государственной власти, в начале 1990-х гг. всё-таки об отделении как о свершившемся факте говорить не приходилось. Не стоит забывать, что местные советы продолжали действовать вплоть до осени 1993 года.

Событием, изменившим к лучшему курс Российского государства, стало принятие Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года. Был сделан значительный шаг на пути к местной демократии, так как автономия местного самоуправления, наконец, была задокументирована в наиболее последовательной форме: в ст. 12 декларируется, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В октябре того же года отдельным указом было утверждено Положение об основах организации МСУ в России на период поэтапной конституционной реформы, которое действовало до принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Начинается новый этап формирования местного самоуправления в Российской Федерации. Период 1996-2003 гг. связан с реализацией положений Федерального закона №154-ФЗ, который ввел целый ряд важных понятий, нуждающихся, наравне с понятием «местной власти» (определение было дано ранее), в дефиниции. Законом вводился термин «муниципальное образование» как «территориальный субъект местного самоуправления»^[5], оно включает в себя все города, районы, села и другие населенные пункты, в пределах которых действовали органы местного самоуправления. Поэтому с момента принятия ФЗ «Об общих принципах организации местной власти» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ использование понятий «местный» и «муниципальный» применительно к самоуправлению на локальном уровне стало одинаково возможным.

В большинстве российских регионов за редким исключением (пример Владивостока) формирование выборных органов местного самоуправления, как представительных, так и исполнительных, затягивалось, лишь в 1996-1997 гг. повсеместно прошли муниципальные выборы, в результате которых в муниципальных образованиях подавляющего количества субъектов Российской Федерации назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, взамен чего в муниципальную власть были допущены избранные населением депутаты и мэры.

Выборность глав зависела от принятой в данном муниципальном образовании модели местного самоуправления, разнообразие которых заложил №154-ФЗ. Это важно с точки зрения дальнейшего развития МСУ, так как о наличии и функционировании общефедеральных стандартов говорить не приходится. С одной стороны, это плюс – тем или иным образом учитывались национальные, экономические различия между регионами, разный уровень политической мобилизации населения или же его аполитичности, а также расстановка сил в регионе. Однако с другой стороны, это ещё больше усиливало асимметричность на уровне федерации: там, где изначально были заложены необходимые для становления местной автономии и местной демократии условия, они развивались; в рамках других субъектов, где органы МСУ были лишены реальной автономии (как это происходило в республиках Татарстан и Башкортостан), общий характер закона не поспособствовал кардинальному изменению ситуации к лучшему. Выбор модели местного самоуправления отдавался на откуп региональных властей, хотя это не обязывало к соблюдению данной нормы как общей для всех муниципальных образований субъекта. Например, в Самарской и Смоленской областях часть глав администраций избиралась на выборах, часть – местными собраниями депутатов, то есть представительной властью.

Исходя из вышеперечисленного, а также результатов некоторых других исследований^[6], не вызывает сомнений утверждение, что успешное развитие местной автономии в 1990-е гг. было обеспечено лишь в тех городах и районах страны, где была благоприятная обстановка, в первую очередь, исходящая из экономической самостоятельности муниципального образования, это касалось в том числе региональных столиц, так как они обладают и по сей день высоким экономическим потенциалом и, благодаря наличию на их территории больших производств, дают немалую часть налоговых поступлений. Это объясняется тем, что основные налоговые источники муниципальных образований приходятся на налог на доход физических лиц, земельный налог и, частично, налог на прибыль (до 2002 года – предприятий, после – организаций). Также отмечается, например, большая заслуга регионального центра в формировании дорожных фондов субъектов Российской федерации и некоторых государственных внебюджетных фондов^[7].

В рамках этого тезиса важно напомнить, что финансовая база и источники доходов МО были прописаны в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10 сентября 1997 г. №126-ФЗ, что позднее нашло продолжение в относящихся к уровню местной власти статьях Бюджетного кодекса (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации») и Налогового кодекса (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ «Налоговый кодекс Российской Федерации).

Наряду с этим важной и особенно актуальной проблемой является наличие так называемых «нефинансируемых мандатов»: на муниципальный уровень делегируются полномочия (в том числе государственные), выполнение которых не всегда должным образом подкрепляется дополнительными статьями доходов. Следствием такого положения дел также может быть конфликтность отношений местных администраций и региональных государственных органов власти по вопросу распределения ресурсов и ответственности. Во многом интерес к этой стороне (зачастую скрытой от общественности) предопределил выбор темы данного исследования.

Ещё один важный шаг в процессе формирований местного самоуправления в современной России был сделан с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления^[8] в 1998 г. В документе приводится следующая трактовка местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления»^[9]. Особо подчеркивалась важность свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования по выбору членов местных советов или собраний, подотчетными по отношению к которым признаются исполнительные органы.

Подводя итог развитию местного самоуправления в 1990-х гг., стоит отметить, что такое неустойчивое и частичное равновесие не могло устраивать представителей как государственной власти, так и самого МСУ. Зачастую муниципалитеты были не в состоянии обеспечить решение вопросов местного значения, их работу нельзя было назвать успешной, а население большинства муниципальных образований не имело четкого представления о вкладе органов муниципальной власти в развитие их территории, или же та часть конфликтов, упоминания о которых фигурировали в средствах массовой информации, не давала оснований для доверия граждан к органам местного самоуправления. Всё это в конечном счёте привело к тому, что необходимость в дальнейших преобразованиях никем не отрицалась.

Однако, в противоположность ожиданиям, в начала 2000-х гг. начал активно осуществляться план по рецентрализации страны, шли процессы «закручивания гаек» и построения вертикали власти, логичным шагом которого стала муниципальная контрреформа.

С принятия Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (вступил в силу на ограниченной территории с 1 января 2006 г., повсеместно – с 1 января 2009 г.) местное самоуправление подверглось принципиальной перестройке. Новая реформа должна была снизить дистанцию между властью и населением, существенным образом повысить эффективность работы муниципальных органов власти по решению вопросов местного значения и, наконец, преобразовать территориальную структуру муниципалитетов. Были учреждены муниципальные образования различных видов – городские округа и муниципальные районы в качестве первого уровня и сельские и городские поселения в качестве второго, низового уровня.

Введение двухуровневой системы местного самоуправления стало новшеством муниципальной реформы 2003 года. В дальнейшем данное деление претерпевало внесение новых поправок, в результате которых стало возможным установление двухуровневого деления на уровне городских округов. С уверенностью можно говорить о тенденциях к дальнейшему урезанию прав местного самоуправления, достаточно посмотреть на организацию МСУ в городах федерального значения, где городские власти никогда не были заинтересованы в развитии института самоуправления и взамен всячески способствовали установлению и утверждению единой власти (в связи с этим часто используется тезис о «единстве городского хозяйства»), работающей по принципам властной вертикали.

Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ровно, как и утративший силу закон №154-ФЗ, содержит свою трактовку местного самоуправления. Так, Закон 1995 г. рассматривал МСУ, прежде всего, как деятельность населения, в №131-ФЗ говорится, что МСУ – это «форма осуществления народом своей власти <…> самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»^[10], тем самым акцент от деятельности населения, то есть непосредственного прямого участия местного населения в реализации местного самоуправления, смещается на, скорее, деятельность властей. На практике подобная трансформация приводит к тому, что вся роль жителей данной территориальной единицы сводится, максимум, к участию в процессе формирования органов местного самоуправления и выбора главы муниципального образования, и то, только в случае, если эта должность продолжает оставаться выборной. Минусы данного подхода, создавшего дополнительную дистанцию между населением и властями, хорошо в тезисной форме сформулированы в статье С.В. Вобленко, написанной в том числе по итогам обсуждений, состоявшихся в период первого этапа реализации Федерального закона №131-ФЗ на базе Клуба муниципальных деятелей и Европейского клуба экспертов местного самоуправления: «…подходом были заложены важные недостатки системы местного самоуправления как «системы органов местной власти»: а) разрыв между населением и местными органами власти; б) господство административной власти (местных администраций) над представительной или интересами населения; в формировании политики и принятии решений: на местном уровне представительный орган фактически подчинен местной администрации, а последняя на 80% является «исполнителем федеральных и региональных законов на местах»^[11]. То есть исследователь подчеркивает, что уже на законодательном уровне была заложена предпосылка для конфликтных отношений на почве исполнения администрацией муниципалитетов своих, корыстных интересов в ущерб интересам населения.

Отметим важный факт в логике данного рассуждения: конкурсная комиссия, образованная для отбора кандидатов на должность сити-менеджера в муниципальном образовании (за исключением городских и сельских поселений), на одну вторую состоит из людей, выбранных законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Эта мера фактически наделяет главу региональной исполнительной власти неформальным правом назначать главу администрации или как минимум влиять самым решительным образом на его назначение. Особенно данная практика распространена в отношении крупных городов, в ресурсах которых заинтересованы региональные элиты, а также где зачастую разгораются конфликты между выбранным мэром и губернатором, поэтому последний всячески способствует изменению Устава муниципального образования, чтобы уже в будущем иметь подобный механизм контроля.

Федеральный закон №131-ФЗ декларировал в качестве цели достичь эффективности деятельности местного самоуправления, однако, выбранный способ её достижения вызывает здравые замечания с точки зрения соблюдения изначальных принципов. Так, достичь повышения эффективности работы ОМСУ оказалось проще – по мнению чиновников – при условии установления государственного контроля над муниципальными образованиями и подчиненного положения местных органов по отношению к федеральным и региональным властям, тем самым сведя уровень местной автономии до минимума. Это отразилось в том числе на практике реализации форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые описаны в главе 5 закона «Об общих принципах организации…», где им посвящены 13 статей (местный референдум, местные выборы, сход граждан, публичные слушания, ТОСы и другие). Самое яркое доказательство – сокращение прямых выборов глав муниципалитетов, введение расширенного перечня моделей местного самоуправления и тенденция, когда реальные полномочия сосредотачиваются в руках управленца, избранного комиссией, где половина членов представляют региональную власть. Что касается реализуемости и практики проведения местных референдумов, то одним из вопросов, которые должен решаться в ходе референдумы местными жителями, касается введения дополнительных сборов в порядке самообложения. Поверхностный анализ показал следующую динамику.

Таблица 1

Количество проводимых местных референдумов в России. 2009-2019 гг.^[12]

Год	Всего (единиц)	Процент местных референдумов о введении дополнительных сборов в порядке самообложения в общем числе назначенных местных референдумов (процент, %)
2009	4	0
2010	18	0
2011	17	5,88
2012	1	0
2013	13	23
2014	4	50
2015	165	98,2
2016	91	91,2
2017	267	97
2018	84	88,1
2019	1605	99,2

Таким образом, начиная с 2014 года основным и почти единственным вопросом, выносящимся на местный референдум, стал вопрос согласия населения с введением разовых платежей в порядке самообложения на различные мероприятия в рамках местных полномочий, например, благоустройство населенных пунктов. Ведение платежей самообложения было предусмотрено как возможный источник доходов местных бюджетов ст. 41 Бюджетного кодекса РФ и ст. 55-56 Федерального закона «Об общих принципах организации…» №131-ФЗ. Анализ причин данной тенденции выходит за рамки (и возможности) данной работы, но можно предположить, что в силу недостаточности налогооблагаемой базы и объема налоговых поступлений, решение некоторых вопросов местного значения может быть профинансировано вот таким образом.

Итак, в целом изменения муниципальной политики имели негативные последствия для муниципальных образований. «Таким образом, баланс издержек и выгод в муниципальной политике в 2000-е годы оказался отрицательным. Новый ФЗ о МСУ стал шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов, но в качестве оплаты выигрыша последовали два шага назад. Первый – местную автономию подменили централизованным контролем над муниципалитетами и зависимостью местных бюджетов от трансфертов в рамках «веерной» схемы финансирования. Второй – местная демократия скукожилась до почти ничего незначащих местных выборов с низкими конкуренцией и явкой избирателей на фоне неподотчетности мэров и/или сити-менеджеров своим избирателям»^[13].

Справедливым наравне со всеми вышеназванными факторами будет замечание о заинтересованности самого местного самоуправления. К сожалению, очень редко в российских условиях можно встретить примеры деятельности заинтересованных местных жителей и их организованной информационной или лоббистской работы. В большинстве случаев «всплески» активности случаются после или во время изменения модели местного самоуправления под влиянием средств массовой информации или лидеров оппозиции в крупных городах. Во многом это объясняется непониманием со стороны населения, в чем состоит суть изменений, в чём разница между главой муниципального образования и главой местной администрации, если такое разделение полномочий и прав все-таки произошло, а главное, оторванностью, казалось бы, формальных разграничений от реальной практики, от того, что касалось бы каждого жителя и не в долгосрочной перспективе. Безусловно, правовое развитие самоуправления граждан на локальном уровне является одной из задач любого развитого государства. Повторим, что местное самоуправление должно функционировать как демократический институт, способствующим этому процессу механизмом зачастую выступают муниципальные выборы, и высокий процент участия населения хотя бы по этому пункту активности дает некую основу для легитимности органов местного самоуправления. Однако, когда выборы служат лишь для социальной мобилизации и легитимации режима, выборный способ формирования органов муниципальной власти, как и в целом в условиях авторитаризма, «носит обычно манипулируемый и “единодушный” характер»^[14].

Глава 2. Природа и сущность участия населения в осуществлении местного самоуправления в России

На ценностях народовластия вырастает справедливое общество. Статус населения с точки зрения перспективы наделения его властной волей рассматривался исследователями различных эпох.

В прогрессивных идеях Ж.-Ж. Руссо о «суверенном народе» как коллективной фигуре политического пространства архиценный смысл заключался в его субъективных характеристиках: «Подобно как архитектор, мудрый законодатель не начинает сперва издавать хорошие в самих себе законы; но испытывает прежде народ, для которых хочет их издать, может ли их переносить»^[15].

С особым трепетом к исследованию самоуправляющихся коллективов подошел Алексис де Токвиль в трактате «Демократия в Америке» ^[16]. Для субъектов местного самоуправления, предпосылкой к объединению которых служила свобода, а к последующей деятельности – самостоятельность воли, им были выделены такие ценностные особенности, как – осознание себя членом гражданского общества, ответственность, коллективное ощущение мира.

На рубеже XIX-XX вв. способность влияния общества на власть учеными не рассматривалась всерьез. Прерогатива народа, в частности сводилась к «воображаемой и иронической» возможности эпизодического выбора других властителей. Так, ограниченные в сфере политики ресурсы, доступные социуму, с учетом низкого уровня его влияния на политическую атмосферу, обнаруживались в веберовской теории плебисцитарной демократии. Опять же, некоторыми учеными высказывались сомнения относительно управленческой способности масс, при этом отмечалось, что высшее их призвание - это контроль над государственным аппаратом, а именно «запугивание управителей»^[17]. Последняя мысль не утратила своей актуальности сегодня, а один из ведущих мировых социологов П.Сорокин, поддерживая ее, возводит ценность личности в категорию высших, которая являясь «единицей силы»^[18], возлагает на себя бремя ответственности за продукт не только своей деятельности, но и работы публичной власти, представляющей интересы этой самой личности. В таком качестве призвание гражданина состоит в подтверждении легитимности власти.

Подытоживая аргументы великих мыслителей, нельзя не заметить, что соприкасаясь с контролирующими механизмами, деятельность населения неизбежно приобретает политический окрас. Наделение населения статусом социально контролирующего элемента возможно только в демократическом пространстве, среди мириад которого имеется возможность источником власти объявить народ и признать местное самоуправление.

Местное самоуправление сопряжено с демократией. Ядро последней составляет концепция о политической свободе, в свою очередь идеи самоопределения и самоуправления которой могут охватывать как отдельную личность, так и общество локального уровня.

Ключевые представления об устройстве и деятельности местного самоуправления к настоящему времени сформулированы Европейской хартией местного самоуправления, которую Российская Федерация ратифицировала 11 апреля 1998 года.^[19] В ней заложен своеобразный эталон моделирования местного самоуправления, целеустановленный для государств-членов Совета Европы, в том числе и для российского государства, что представляет особую актуальность для местного самоуправления в контексте народовластия. Важные принципы содержит Преамбула, - это демократия и децентрализация власти, что неминуемо задает тенденцию совершенствования управления на местах.

Российским правовым пространством смоделирована система форм осуществления народовластия, идентифицированная признанием в фундаментальных конституционных положениях источником власти многонационального народа Российской Федерации. Есть несколько каналов реализации данной власти: формы непосредственной демократии, органы государственной власти и не включаемые в систему государственной власти органы местного самоуправления. К компетенции последних относится решение вопросов местного значения, таким образом, народовластие – это также и решение вопросов местной жизни. Основные конституционные положения о народовластии раскрываются в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», прежде всего, это идейные установки относительной автономии местного самоуправления - его самостоятельности и обособленности.

Строительство российской модели местного самоуправления – это неотъемлемая часть широкомасштабного реформирования государственной системы 1990 – х годов. Прологом новых веяний в местном самоуправлении стал Закон № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», явившийся стартом последовательного создания и необходимой реновации институтов местного самоуправления сообразно демократическим предпосылкам. Формам непосредственной демократии было отведено место в главе «Территориальное общественное самоуправление»^[20]. Принятие Конституции Российской Федерации послужило поводом к принятию Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым ресурсы непосредственной демократии обогатились новыми формами, и сконцентрировались в особую главу «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления»^[21]. Свои коррективы внес Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», из которых явствует тренд расширения возможностей прямой демократии, как через новые формы, так и через уточненные старые. По критерию влияния воли населения муниципальной территории на вынесение надлежащего заключения по той или иной проблеме, федеральный закон разделяет формы прямой демократии на формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Посредством первой серии форм осуществляется императивное нормативно-организационное влияние населения на принимаемые органами местного самоуправления решения. Через формы участия формируется переходный продукт (проект, обращение, прочее), который оказывает факультативно-консультативное влияние на итоговое решение. Первую группу влияния составляют муниципальные выборы, местный референдум, голосование по отзыву депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования, если это разделение поселения или объединения двух и более поселений, голосование по изменению статуса городского поселения или городского округа, сход. Вторую группу образуют голосование по вопросам изменения границ в случае разделения муниципального района или объединения двух или более муниципальных районов, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции, опросы жителей, обращения граждан.

Формирование действительно самоуправляющейся системы публичной власти муниципального уровня – провозглашено генеральной задачей реформирования местного самоуправления. Поэтому идеальная модель участия населения в местном самоуправлении должна строиться, во-первых, на исполнимости форм участия, во-вторых, на их воздействии на функционирование муниципального аппарата.

Исследование механизмов обратной связи населения с органами местного самоуправления целесообразно начать с понятийной определенности.

Этимология слова «инициатива» в словаре С.И. Ожегова определена как: «1. почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость; 2. руководящая роль в каких-либо действиях»^[22].

Правовая инициатива во взаимосвязи с творчеством дает возможность через процедуру создания будущих правовых актов, привести в действие права граждан, поэтому правотворческая инициатива – это подготовка инициативной группой граждан проекта акта, его внесение на рассмотрение соответствующих органов. Отличие правотворческой инициативы от референдума заключается в судьбе инициированного проекта, которая в первом случае зависит от решения того должностного лица или органа местного самоуправления, в чьем введении находится принятие соответствующего акта. Таким образом, матрица правотворческой инициативы заполняется публично-властными элементами. Исполнение данной формы участия сопряжено со следующей особенностью: в дистанции между волевым намерением гражданина принять участие в реализации подобной формы до самой правотворческой инициативы отсутствует поверенное лицо, которому могла бы быть предоставлена возможность от собственного имени осуществлять волеизъявление граждан.

Экономический тренд «укрупнения» муниципальных образований влечет ситуацию отчужденности жителей от органов местного самоуправления, что задает курс на поиски последними поддержки со стороны населения, которое в свою очередь само нуждается в пассионариях, адаптированных к социально-политической атмосфере. Оптимальной средой для восстановления модели взаимодоверия служит территориальное общественное самоуправление, область применения которого сопряжена с благоустроенностью жизни, социально-культурной работой, определением и решением «точечных» проблем локального микроуровня, связанных с эксплуатацией жилищного фонда членов соседской общины, в том числе и через социально-ориентированные программы посредством тендеров при содействии муниципальной власти. В основе устойчивой общественной сплоченности граждан положен территориальный критерий. «По своей организационной основе территориальное общественное самоуправление – это наша русская, дореволюционная община»^[23]. Юридически этот институт определен как самоорганизация граждан по месту их жительства, на части территории поселения, для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.^[24] Данная дефиниция содержит два главных принципа. Во-первых - это самостоятельность в принятии решения по поводу организационной структуры, области задач, формировании материальной основы. Во-вторых, это ответственность в случае неблагожелательных последствий. Перманентный характер функционирования, продиктованный конкретной институционализацией взаимоотношений представителей муниципального сообщества с органами местного самоуправления отличает территориальное общественное самоуправление от других форм участия. С.А. Авакьян соотносит данный институт с самостоятельным элементом системы местного самоуправления, не являющимся при этом отдельным уровнем публичной власти. ^[25]

Среди руководящих идей административной реформы в контексте развития общественно-властного диалога были признаны публичные обсуждения, опыт которых в российской практике нашел применение в массовом привлечении населения к обсуждению законопроектов «О полиции», «Об образовании», «О любительском рыболовстве». Жители муниципального образования вправе обсуждать муниципальные правовые акты посредством участия в публичных слушаниях. В качестве слагаемых, выявляющих существо анализируемого института, выступают информирование жителей о важнейших вопросах местной жизни и выявление мнения населения. Дополнительную полезность институту публичных слушаний придает вероятность предотвращения эксцессов между населением и органами власти в перспективе. Таким образом, целевое назначение публичных слушаний фокусируется на форме «консультативной демократии» или «демократии обсуждения», в современной их интерпретации – демократии делиберативной. Оформление публичных слушаний в законодательную оболочку предоставляет ресурсы для приведения мнения населения в некоторую систему, прежде всего, по ряду предусмотренных в обязательном порядке обсуждений, благодаря чему позиции населения облекаются в консультативно-коллективный правовой статус. Публичные слушания призваны содействовать претворению в жизнь принципа прозрачности работы местной власти, развитию диалога власти и общества.

Одним из непосредственных способов выражения воли через самоорганизацию населения выступает институт собраний, который отличает от толпы признак общего интереса в решении локальных проблем.

Целевая направленность собраний рассматривается в трехаспектном ракурсе: во-первых - это инструмент массового привлечения местного сообщества к обсуждению вопросов жизнеобеспечения; во-вторых – способ формирования открытости деятельности властных субъектов путем информирования; в-третьих – «помощник» осуществления территориального общественного самоуправления. По утверждению С.А. Авакьяна, последний случай – это оригинальная «мини-власть» местного самоуправления.^[26] Результатами собрания граждан могут стать: формирование обращения к представителям муниципальной власти и избрание для взаимодействия с органами местного самоуправления от имени собрания уполномоченных граждан (конференции).

Исследовать позицию населения по общественно значимому вопросу посредством голосования помогает институт опроса. С.А. Авакьян соотносит опрос с консультативным референдумом.^[27] Последний тезис имеет обоснованную почву, поскольку модели проведения опроса и референдума имеют сходные правовые элементы, в частности – это вынесение вопросов на обсуждение и голосование как способ выявления гражданской воли. В то же время диссонанс, наблюдаемый в процедуре проведения и силе окончательного решения, не может до конца идентифицировать опрос с институтом референдума. Неясность положения института опроса в системе демократии наводит на мысль о том, что опрос находится в пограничной связи с институтами как непосредственной, так и представительной демократии. В первом качестве опрос представляется как форма изъявления воли граждан, вспомогательный инструмент в подготовке к общим собраниям, встречам с представителями муниципальной власти, а в последнем качестве опрос является средством коммуникации общества и власти, методом координирования общественных и властных запросов. Заслуживает поддержки позиция Р.А. Сафарова о том, что узнать мнение населения возможно через социологические и юридические механизмы. Первую группу составляют институты непосредственной демократии, а вторую анкетирование, интервьюирование и экспериментирование.^[28] Выявление существа опроса неизбежно ставит вопрос о его взаимосвязи с другими формами непосредственной демократии. В случае, если гражданин через интернет-опрос выражает свои идеи по будущему правовому акту – это сближает опрос с формами общественного обсуждения. Опрос может быть категоризирован по видам голосования: тайное - при использовании опросных листов, пофамильное - по месту жительства, открытое – на собраниях.

Общественные самозащитные резервы, наполненные контролирующими нотками, проявляются через особую форму участия – право жителей на обращение к представителям муниципального аппарата - органам и должностным лицам местного самоуправления, по вопросам, входящим в их компетенцию, при условии, если затрагиваются права и интересы обращающихся. Это могут быть граждане нашего государства, их объединения, иностранные граждане, при условии законного проживания последних в России. Привлекателен вывод В.Г. Румянцевой и В.В. Има о всесторонней природе института обращений, обнаруживающейся в праве принимать участие в управлении государственными делами, защищать права, использовать как канал обратной связи с властными акторами, а также, «в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации».^[29] Теологическое содержание института обращений в органы местного самоуправления состоит из двух доктринальных течений. Сторонники первого склоняются к отнесению института обращений к формам непосредственной демократии, а среди функциональных способностей данного права обнаруживают задачу контроля за работой муниципальной власти, и последующую ее корректировку в соответствии с общественным запросом^[30]. Исследователи второго течения не относят институт обращения к формам непосредственной демократии, аргументируя данную позицию неспособностью в случае индивидуальных обращений отразить суверенную волю всего народа и необязательный характер института, в силу чего исследователи причисляют институт обращений к жанру гражданского лоббизма – одного из доступных компонентов воздействия на власть. Нельзя не поддержать позицию Н.Ю. Хаманевой о том, что право на обращение не подлежит никаким ограничениям, оно абсолютно для каждого индивида и неотчуждаемо^[31]. Из разнонаправленных интерпретаций института обращений выделяется ценностный потенциал его многопрофильных функциональных правомочий – как обратной формы связи граждан с муниципальными органами, как института самозащиты граждан и как формы социального контроля. В качестве обратной формы связи, открывая коммуникационный канал, функция обращения проявляется в правомочии граждан настаивать на соучастии органов местного самоуправления в реализации конкретных прав, инициировании правотворческих возможностей населения. Как прием самозащиты и способ охраны прав и свобод граждан, обращения могут предупредить, устранить и восстановить нарушенные права. Контроль возникает на этапе выражения общественного мнения по оценке работы муниципального аппарата, характер которого позволяет индицировать общественные настроения и степень доверия к муниципальным институтам. Классификация обращений граждан основывается на таких категориальных признаках, как форма, количество, способ, юридическая природа. В большинстве случаев обращения – письменные, а на личном приеме у должностных лиц – устные. Обращения могут быть как индивидуального характера, так и коллективные. Субъекты права на обращения могут действовать опосредованно - через депутата, адвоката, прокурора, выступления на собраниях и конференциях граждан. По видам правовых последствий, процедурам и срокам, выделяют заявления, жалобы, предложения, ходатайства. Комбинированием обращений с другими формами участия, например гражданской экспертизой, или формированием потоков из одинаковых по видам обращений, возможно влиять на оперативность решения некоторых проблем.

В заключение необходимо обратить внимание на некоторые моменты. Изменение общественно-политической обстановки повлияло на вектор развития непосредственной демократии. Среди ключевых аспектов демократического реформирования становится местное самоуправление, получающее признание и конституционное закрепление. Ратифицировав Европейскую Хартию местного самоуправления, Россия задает тренд на создание истинно самоуправляющегося местного сообщества. Главное свойство местного самоуправления – это возможность местного сообщества решать вопросы жизнеобеспечения на местах. Органы местного самоуправления являются особым каналом осуществления власти народа. В связи с этим особенное значение приобретает потребность в общественно-властном диалоге.

Картина муниципального развития складывается не только из человеческих мотиваций к решению местных вопросов, но и из предоставленного населению правового климата для воплощения общественных инициатив, который характеризуется инфраструктурой диалогового процесса в виде форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Теоретический аспект данных форм во-первых, указал на их консультативную, совещательную, координационную и контролирующую ипостаси. Во-вторых, обнаруживается ядро соприкосновения данных форм с институтом непосредственной и представительной демократии. В-третьих, являясь одновременно самостоятельным институтом в системе норм непосредственной демократии, формы участия могут выступать в качестве составного элемента друг друга.

Ознакомительный теоретический подэтап уместно завершить словами Б.Н. Чичерина: «Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления».^[32]

Глава 3. Особенности правового закрепления и применения форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством

С позиции идеологического восприятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существует две полярных версии: данный Закон – это механизм огосударствления местного самоуправления; либо – это алогичная полумера разгосударствления местного самоуправления. Через исследование правового оформления вариантов участия населения в местном самоуправлении, представится возможным определить направление идеологии настоящего правового акта.

Отправной точкой в российском правовом пространстве для развития института правотворческой инициативы послужила статья 25 «Народная правотворческая инициатива» Федерального закона № 154-ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»^[33]. Впервые процедурные особенности претворения в жизнь данной формы нашли отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в правовом поле которого нормативное наименование института отличительно от предыдущего звучит как «Правотворческая инициатива граждан»^[34]. До 2003 года реализация правотворческой инициативы ставилась в зависимость от наличия соответствующих норм в уставе муниципального образования. Законодательное «умолчание» данного факта в ныне действующем законодательстве допускает претворение в жизнь правотворческой инициативы во всех муниципальных образованиях вне зависимости от наличия соответствующих уставных норм, или же специального акта о процедуре правотворческой инициативы, поскольку непосредственное регулирование отсылает граждан к ст. 26 действующего Федерального закона.

О процедурных моментах реализации правотворческой инициативы следует говорить в ключе последовательного осуществления нескольких этапов. Посыл правотворческой функции населения может быть направлен представительным органам местного самоуправления, администрации муниципального образования и должностным лицам. Однако последняя категория адресатов в таком качестве упоминается не всегда^[35]. Ведущая роль в реализации данного права отведена инициативной группе, поэтому ее надо сформировать и зарегистрировать. Законодательством определяется максимальный количественный состав группы в 3% от числа жителей, обладающих избирательным правом. Выдвигается правотворческая инициатива лично инициаторами, а также на публичных мероприятиях – митингах, собраниях. Постановка проблемы, сформулированная инициативной группой, воплощается в проект, который вместе с пакетом документов, содержащим – пояснительную записку, конкретные целевые установки акта, финансово-экономическое обоснование, протокол собрания и список членов группы, подается в орган местного самоуправления на регистрацию правотворческой инициативы, что дает юридическое основание начать собирать подписи в поддержку данной инициативы. Подписные листы, прошедшие процедуру должного оформления, вместе с итоговым протоколом, направляются в избирательную комиссию муниципального образования, чья функциональная обязанность – вынести постановление. Риски заключаются в возможности оперировать ограничением данного права граждан при сопутствующей проверке подписей. Выявленный их подлог, искажение, а также нарушение порядка сбора подписей могут привести к негативным юридическим последствиям для инициаторов в виде отказа рассмотреть инициируемый проект. Избирательная комиссия отправляет пакет документов в соответствующий по компетенции орган или должностному лицу местного самоуправления. Федеральные гарантии заключаются в обязанности адресата в течение трех месяцев рассмотреть представленный проект, и предоставить в этот период представителям инициативной группы изложить свою позицию. Рассмотрение проекта выносится на открытое заседание коллегиального органа, если в его функциональные обязанности входит принятие данного муниципального правового акта. Благоприятным фактором на этом этапе явилась бы оценка экспертов по представленным в проекте предложениям, а обращение к инструментам публичных слушаний подкрепило бы условие гласности. Итоговое мотивированное решение относительно проекта, доведенное до инициативной группы в письменной форме, предполагает несколько взаимоисключающих вариантов: принять проект в редакции инициативной группы, отклонить, либо доработать с учетом замечаний.

Об институте территориального общественного самоуправления первое юридическое упоминание появилось в Законе СССР № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», где территориальное общественное самоуправление было вторым по значимости институтом после местных Советов Народных Депутатов. Далее Закон № 1550-1 «О местном самоуправлении» раскрыл представление о системе территориального общественного самоуправления^[36]. В соответствии правовыми идеями Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» территориальное общественное самоуправление стало частью системы местного самоуправления, кроме того законодатель впервые обозначил в правовом поле его определение как самоорганизацию граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения (ст. 27) ^[37], которое впоследствии стало базовым за исключением того, что «часть территории муниципального образования» изменилась на «часть территории поселения».

До 2003 года в законодательстве о территориальном общественном самоуправлении значительный вес занимали акты регионального уровня – законы субъектов о территориальном общественном самоуправлении. Современная практика свидетельствует о планомерном прекращении действия указанных актов. Косвенной причиной данного обстоятельства служит умолчание в контексте статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о праве субъекта регулировать указанный порядок, чем все же нельзя перечеркнуть вероятность регионального регулирования территориального общественного самоуправления, с дополняющими гарантиями, при условии если имеются на то отсылочные уставные нормы. С этим мнением солидарен Конституционный Суд Российской Федерации, объявляя о допустимости приятия законов о территориальном общественном самоуправлении субъектами, но невозможности введения ими сверхустановленных федеральным уровнем ограничительных условий^[38].

Законодатель, указывая на общественную природу территориального общественного самоуправления, одновременно связывает порядок его организации и осуществления с фактом наличия муниципальной правовой регламентации. Получается, общественная воля ограничивается властными предписаниями. Подобным образом ряд органов местного самоуправления встраивают данный институт в систему органов местного самоуправления (Ставропольский край, Архангельская область, г. Калининград). Такое искажение неприемлемо, ввиду принципов исходного формирования: для органов публичной власти – это обязательность, а для объединений граждан - добровольность. Утопичны и юридически несостоятельны любые попытки конструировать субъекты общественных отношений, представляющие собой нечто среднее между органом власти и объединением граждан^[39]. Следовательно, территориальное общественное самоуправление – есть переходная форма от самоорганизации к самоуправлению, не выступающая органом местного самоуправления, и не находящаяся в зависимом от него положении. Пределы социального пространства работы территориального общественного самоуправления олицетворяют многоуровневую модель, представленную неисчерпывающим перечнем: от подъезда жилого дома, группы домов, микрорайона, не являющегося поселением сельского населенного пункта. Их установление, с учетом рекомендованных населением вариантов, законодатель доверил представительному органу муниципального образования. Развитие территориального общественного самоуправления связано с последовательным расширением его рабочего пространства, охватывающего уличные комитеты, советы микрорайонов, советы территорий.

Одним из способов осуществления территориального общественного самоуправления являются конференции и собрания, на которых из жителей конкретной территории формируются органы, являющиеся опосредованным каналом осуществления территориального общественного самоуправления.

Чтобы привести в действие механизм территориального общественного самоуправления, законодатель обозначил контуры исключительных полномочий для собраний и конференций территориального общественного самоуправления: установление структуры органов и их избрание, принятие соответствующего устава, определение главных сфер деятельности, утверждение доходной и расходной смет, формирование итогового рабочего отчета. Фронт работы органов территориального общественного самоуправления заключается в представлении интересов жителей микротерритории, обеспечении исполнения решений и конкретных хозяйственных целей, участие в правотворчестве. Кроме явных компетенций, есть и косвенные, предметный перечень которых раскинут по федеральному законодательному полю: взаимодействие общественных объединений с органами власти в сфере безопасности^[40]; участие в решении земельных вопросов - изъятия, выкупа земли для муниципальных нужд^[41]; защита интересов граждан в суде.

В настоящем законодательстве предполагается два правовых варианта существования территориального общественного самоуправления. Один из них, когда территориальное общественное самоуправление не претендует на статус юридического лица и регистрирует устав в органе местного самоуправления. Другой – регистрация территориального общественного самоуправления как юридического лица в соответствии с его уставом. В последнем случае действия инициативной группы жителей в рамках ответственности за решение обозначенных вопросов жизнеобеспечения, встраиваются в систему гражданско-правовых отношений как субъекта некоммерческой организации.

С 2003 года изменилась компетенция института собраний, представляющим ранее в совокупности со сходами единую форму прямой демократии. Теперь данная форма рекомендательного назначения, являясь как вспомогательным инструментом для других форм демократии, так и самостоятельным институтом, используется для обсуждения вопросов местного значения и обеспечения открытости деятельности местной власти путем информирования населения. Полномочия собраний могут осуществляться конференцией граждан. Примечательно - в обоих случаях есть требования официальной публикации итогов, в отличие от результатов правотворческой инициативы. В Федеральном законе № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» обозначены элементы организации публичного мероприятия, которые применимы к собранию: оповещение, подача уведомления о его проведении (ст.4) ^[42].

Отличие правового регулирования собраний граждан по вопросам территориального общественного самоуправления и иными собраниями определяется по некоторым критериям. В первом случае правовое регулирование обнаруживается в уставе территориального общественного самоуправления, для иных собраний регулятором выступает устав муниципального образования. Для участия в собрании в целях осуществления территориального общественного самоуправления привлекаются граждане в возрасте от 16 лет, для иных собраний возрастной ценз отсутствует. По критерию правомочности: в собраниях по вопросам территориального общественного самоуправления должны принимать участие как минимум треть жителей соответствующей территории, в конференциях – две треть делегатов. В остальных случаях собрание правомочно принимать решение при том количестве граждан, которое установлено в уставе муниципального образования. Если кульминационным итогом собрания явилось решение обратиться к органу местного самоуправления, вступает в действие механизм обращений.

В минувшую советскую эпоху работа с обращениями граждан регламентировалась на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». На российском постсоветском пространстве обобщенную версию регулирования обращений можно было обнаружить в соответствии со ст.26 Федерального закона от № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нормы ныне действующего Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсылают к Федеральному закону № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где определены процессуальные гарантии права на обращение. Кроме того, данным нормативным правовым актом в совокупности с Федеральным законом № 152-ФЗ «О персональных данных» определены гарантии защиты персональных данных граждан при обращении^[43].

При сопоставлении норм Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»^[44] обнаруживается тенденция сужения прав в части повышения сроков рассмотрения обращений - до 30 дней с момента регистрации. В то же время законодатель увеличил границы распространения норм указанного Закона в отношении авторов обращения которыми, помимо органов местного самоуправления и должностных лиц, с 2013 года являются государственные и муниципальные учреждения, их должностные лица и иные организации общественно - значимого характера (ч.1 ст.2) ^[45].

Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» подразделяет обращения на предложение, заявление и жалобу (ст.4) ^[46], критерием разграничения которых является содержащийся в них исходный посыл. Для заявления характерны: просьба об удовлетворении прав, информирование о работе государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Для жалобы – требование о восстановлении нарушенных прав, либо их защите. Предложение ассоциируется с рекомендациями по улучшению законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных сфер. Ранее фактически отдельной категорией обращений, в качестве разновидности заявления являлось ходатайство, как вид просьбы о признании за человеком необходимого статуса или прав, и как разновидность предложения выделялась петиция – письменное коллективное обращение, с элементами ультимативности, о необходимости изменения закона или проведения общественных реформ^[47]. При сопоставлении норм данного нормативного правового акта с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обнаруживается различный тренд мотивации законодателя в отношении порядка регулирования института обращений: в первом случае мотивация регулирования направлена на личное участие, во втором - на общественное.

Механизм обращений подкрепляется гарантиями, раскинутыми по федеральному законодательному пространству:

• контроль за решением содержащихся в обращениях вопросов^[48];
• ответственность за нарушение сроков рассмотрения обращений граждан и возможность обжалования принятого решения^[49]; дисциплинарная ответственность работника органа местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по рассмотрению обращений^[50];
• обязанность обобщать практику рассмотрения обращений по повышению эффективности работы с обращениями^[51]; размещать в сети Интернет обзоры обращений, информацию о результатах их рассмотрения и принятых мерах^[52];
• порядок досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также должностных лиц этих органов, государственных и муниципальных служащих^[53].

Восприимчивость органов и должностных лиц местного самоуправления к запросам и нуждам граждан зависит от степени организации приема обращений, работа с которыми охватывает несколько процедур: регистрация; ознакомление с содержанием предмета обращения; его переадресация в соответствующий по компетенции орган; вынесение итогового решения с логическими и правовым доводами. Заявитель обязан указать требуемые о нем сведения, в противном случае обращение переходит в категорию анонимных.

Система прямой демократии получила новую инъекцию в виде впервые введенного в правовой оборот института публичных слушаний. Формат публичных слушаний, заданный федеральным законодателем, принципиально отличает данный институт от близких ему по духу депутатских и парламентских слушаний, прежде всего, по обретенному им статусу формы участия населения в местном самоуправлении и сформулированным концептуальным свойствам. Во-первых, это требование обязательности обсуждений следующих проектов - устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, землепользования и застройки, планировки территорий и межевания территорий; и группы вопросов - предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, преобразования муниципальных образований. Во-вторых, законодателем обозначены фундаментальные принципы публичных слушаний - формальная определенность, публичность, системность нормативных правовых актов о публичных слушаниях. В-третьих, законодателем определен круг субъектов: инициирования, назначения и прямого участия. Публичные слушания, инициируемые населением или представительным органом муниципального образования - назначаются последними, а слушания, инициируемые главой муниципального образования – назначаются им же.

Конституционным Судом Российской Федерации среди целей публичных слушаний особо подчеркнута «общая оценка правового акта населением»^[54], что указывает на тезис, согласно которому публичные слушания можно рассматривать в ключе этапа правотворческого процесса. В зависимости от вида оцениваемых проектов этот этап может быть обязательным или необязательным.

Подготовительный процесс к публичным слушаниям охватывает комплекс мер - по оповещению населения об их проведении, по ознакомлению с соответствующей версией проекта, составляющего предмет слушаний, и по привлечению экспертных фигур. При проведении публичных слушаний составляется протокол, а их результаты находят выражение в резолюциях, рекомендациях и обращениях рекомендательного содержания и подлежат обнародованию, как и аргументы в случае принятия итогового решения, в противовес указанным рекомендациям.

Отношения по поводу публичных слушаний включаются в предмет других актов федерального уровня. Градостроительный кодекс Российской Федерации предписывает проводить публичные слушания граждан по проектам генеральных планов поселений и городских округов, по внесению изменений в них (ст.28). Полномочия органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ст. 9) дополняются организацией общественных обсуждений, опросов о деятельности, подлежащей экологической экспертизе^[55]. Согласно Земельному кодексу Российской Федерации публичный сервитут может устанавливаться нормативным правовым актом органов местного самоуправления только с учетом результатов публичных слушаний (ст.23)^[56]. Бюджетное право оказывает опосредованное влияние на правовое регулирование публичных слушаний, привязывая сроки их проведения к сроку внесения на рассмотрение представительных органов местного самоуправления проекта бюджета. Происходит тенденция выделения норм, формирующих данный институт, в некоторых положениях федеральных законов, которые, генерируя специальными нормами правовой массив, возводят публичные слушания в ранг комплексного института.

Присутствие в правовом поле нескольких актов федерального значения по одному и тому же предмету не исключает вероятности диссонанса правовых норм. В таком состоянии находятся нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, содержащие ряд условий по проведению публичных слушаний, сверхустановленных в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: это не знакомая последнему Закону Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки, особые сроки и субъекты слушаний^[57]. Принимая во внимание специфику регулирования градостроительных вопросов, следует непременно учитывать степень согласованности специальных норм Градостроительного кодекса с нормами Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку это может повлечь неожиданные правотворческие решения на муниципальном уровне. Предметом слушаний согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации являются генеральные планы и изменения в них (ст. 28)^[58]. О возможности выносить вопросы, связанные с предметом таких планов не говорится. Следует подчеркнуть, что в нормах как данного нормативного правового акта, так и Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует перечень запрещенных к вынесению на публичные слушания вопросов, следствием чего выступает невозможность сужения права населения на использование инструмента публичных слушаний в градостроительной области.

Дефиниция опроса на федеральном уровне не установлена. Возможностью участвовать в опросе наделяются только жители, обладающие избирательным правом (ч. 2 ст. 31)^[59]. Законодательно предметный перечень опроса отсутствует, в то же время в ст. 31 указано: по вопросам местного значения инициировать опрос вправе представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования, а при принятии решения об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения - органы государственной власти субъектов Российской Федерации^[60]. На представительный орган муниципального образования возложена задача принять решение о назначении местного опроса.

Перечень форм муниципальной демократии не исчерпывает себя представленными формами, могут быть и иные, например, обозначенные в Федеральном законе № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»^[61] одноименные публичные мероприятия. Следует упомянуть петиции, наказы избирателей, которые не получили правового оформления на федеральном уровне. Интересной формой является общественный экологический контроль, получивший законодательное закрепление в Федеральном законе № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 68)^[62].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление, как способ решения вопросов жизнеобеспечения непосредственно на уровне сообществ граждан, возвышено до одной из основ конституционного строя. Присоединившись в 1998 году к Европейской Хартии местного самоуправления, Россия безоговорочно признает принципы местного самоуправления, самые важные из которых демократия и децентрализация, тем самым подтверждая свое стремление к идеальной демократической модели. В фундаментальных конституционных положениях источником власти признан многонациональный народ Российской Федерации, для которого есть несколько каналов реализации данной власти: формы непосредственной демократии, органы государственной власти и не включаемые в систему последних органы местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предоставил населению дополнительные способы участия в местном самоуправлении, чем демонстрирует очередной рывок государства укрепить статус местного сообщества в качестве самостоятельного субъекта.

В настоящее время в Российской Федерации основу взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных районов и органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района составляет распределение полномочий, установленное Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отнесенные законодательно к различным видам муниципальных образований вопросы местного значения подразумевают существование обширного массива полномочий в рамках каждого вопроса местного значения.

Объективно существующие реалии муниципального управления порождают необходимость в отдельных случаях передавать осуществление ряда полномочий от органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений, входящим в состав района.

В целях повышения эффективности решения вопросов местного значения, и, следовательно, повышения эффективности муниципального управления, существует институт перераспределения полномочий путем передачи их части органами местного самоуправления муниципального района и поселения, входящего в состав соответствующего района
(ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ).

Институт передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района, на сегодняшний момент является востребованным. Однако передача полномочий осуществляется в большинстве случаев «снизу вверх», т.е. от уровня поселений на уровень муниципальных районов.

Передача полномочий с поселенческого на районный уровень обусловлена объективными причинами, такими как: недостаточность квалифицированных специалистов на уровне поселений, отсутствие должной материально-технической базы, отсутствие средств местного бюджета, необходимых для эффективного решения вопросов местного значения, необходимость унификации и стандартизации предоставления муниципальных услуг и т.д.

Библиографический список

Нормативные правовые акты

1. Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Научная литература, монографии

1. Авакьян, С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т.Т.1. – М.: Юристъ, 2020. – С.410-452.
2. Авакьян, С.А. Муниципальное право России / С.А. Авакьян. – М.: Юристъ, 2019. – С.319.
3. Веденеев Ю.А., Богодарова Н.А. и др. Очерки по истории выборов и избирательного права: Учеб. пособие / Авт. проекта: Ю.А. Веденеев и др.; под ред. Ю.А. Веденеева и Н.А. Богодаровой; ЦИК РФ; Рос. центр обучения избират. технологиям при ЦИК РФ. М.: Символ, 2020. С. 406.
4. Вобленко С.В. Как рождалась идея местного самоуправления в Российской Федерации и в чем причины нынешнего положения дел с местным самоуправлением // Местное самоуправление в современной России. – М.: ИСРМО «Малые города». – Владимир, 2017. – С. 17-33.
5. Зенин С.С. Конституционно-правовое регулирование публичных слушаний в Российской Федерации. Дис. …канд. юрид. наук. М., 2019.
6. Зотов В.Д., Зотова Л.В. История политических учений: учебник / В.Д. Зотов, Л.В. Зотова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: Инфра-М, 2017. – 656 с.
7. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования). Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2020.
8. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник // И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. – М.: Эксмо, 2017. – 544 с.

1. Конституция Российской Федерации. Ст. 12. Режим доступа: http://www.constitution.ru/10003000/10003000-3.htm ↑

2. Кордонский С. Поместная федерация. – М.: Издательство «Европа», 2019. – 312 с. ↑

3. Там же. С. 78. ↑

4. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. – Реформа местной власти в городах России, 1991-2016. – СПб.: Норма. – С. 38. Электронный доступ: http://www.ru-90.ru/attachments/gelman.pdf ↑

5. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. – М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2016. – С. 635. ↑

6. Вобленко С.В. Как рождалась идея местного самоуправления в Российской Федерации и в чем причины нынешнего положения дел с местным самоуправлением // Местное самоуправление в современной России. – М.: ИСРМО «Малые города». – Владимир, 2017. – 440 С.; Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. – Реформа местной власти в городах России, 1991-2016. – СПб.: Норма. – 368 С.; Кармолицкий А. А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1993. №3. – С. 23-30; Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. – М.: МОНФ, 1998. – 240 с.; Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. — М., 1997. — №4 (46). — С. 74-109; Нечаев В.Д. Социум и власть. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // Полис. –2014, №6. – С. 36-54. ↑

7. Мэр Петрозаводска: «Сломать меня сложно» [Электронный ресурс] // FlashNord. Информационное агенство. Режим доступа: http://flashnord.com/news/mer-petrozavodska-slomat-menya-slozhno ↑

8. Была принята Советом Европы 15 октября 1985 года. ↑

9. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Режим доступа: http://base.garant.ru/2540485/#ixzz3ajEw7aae ↑

10. Такое определение дано в п. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2013 № 131-ФЗ. ↑

11. Вобленко С.В. Как рождалась идея местного самоуправления в Российской Федерации и в чем причины нынешнего положения дел с местным самоуправлением // Местное самоуправление в современной России. – М.: ИСРМО «Малые города». – Владимир, 2017. – С. 21. ↑

12. Источник данных: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Режим доступа: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom ↑

13. Гельман В. От местного самоуправления – к вертикали власти // Полит.ру. 16 апреля 2017. Режим доступа: http://polit.ru/article/2017/04/16/gelman/ ↑

14. Голосов Г.В. Сравнительная политология : Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. – СПб.: Изд-во Европ. ун-та в С.-Петербурге, 2019. – С. 186. ↑

15. Серия «Русский путь» Идеи Жан-Жака Руссо в восприятии и оценке русских мыслителей и исследователей (1752-1917) Антология, Издательство Русской Христианской гуманитарной академии Санкт-Петербург 2015. стр. 65 ↑

16. Токвиль А. Демократия в Америке / пер. с франц./ предисл. Гарольда Дж. Ласки. - М.: Прогресс, 1992. – С.49 ↑

17. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX–XX веков / И.Б. Борисов, Ю.А. Веденеев, И.В. Зайцев, В.И. Лысенко.– М.: ОАО «Типография «Новости», 2018. – С. 198 ↑

18. Сорокин П.А. Заметки социолога. Социологическая публицистика. - Спб.: Алетейя, 2010. – С. 112 ↑

19. О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст.4466 ↑

20. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон от 06 июля 1991 г. № 1550-1 (в ред. от 03 декабря 2018 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст.1010. (Утратил Силу). ↑

21. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст.3506. (Утратил силу). ↑

22. http://www.ozhegov.org/words/11046.shtml ↑

23. Правовое регулирование территориального общественного самоуправления: материалы парламентских слушаний Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы Федерального Собрания РФ. М., 2011. ↑

24. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. – М.: Эксмо, 2017. – С.275 ↑

25. Авакьян, С.А. Муниципальное право России / С.А. Авакьян. – М.: Юристъ, 2019. – С.156 ↑

26. Авакьян, С.А. Муниципальное право России / С.А. Авакьян. – М.: Юристъ, 2019. – С. 176. ↑

27. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т.Т.1. – М.: Юристъ, 2015. – С.410. ↑

28. Сафаров Р.А. Выявление общественного мнения в государственно-правовой практике // Советское государство и право. – 1967. - № 10. – С.52. ↑

29. Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2018. N 14. С. 3. ↑

30. Чудаков М.Ф. Правовые проблемы участия личности в осуществлении непосредственной (прямой) демократии: Лвтореф. дис. канд. юрид. наук. Харьков, 1982. С. 4 -7; Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Дис. канд. юрид. наук. СПб.: 1997. С. 63 - 67; ↑

31. Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. № 11. С. 10; Конституция СССР и расширение судебной защиты прав граждан // Советское государство и право. 1978. № 11. С. 65. ↑

32. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. / Б.Н. Чичерин. - М.: Тип. Товарищества И.Д. Сытина, 1899. – с.54. ↑

33. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст.3506. (Утратил силу). ↑

34. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2013 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30 марта 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 40. Ст.3822. ↑

35. Положение о правотворческой инициативе граждан в МР «г. Людиново и Людиновский район»: утв. Решением Людиновского Собрания Калужской области от 12 февраля 2017 г. № 175 // Доступ справочно-правовая система «Консультант плюс» ↑

36. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон от 06 июля 1991 г. № 1550-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст.1010. (Утратил Силу). ↑

37. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст.3506. (Утратил силу). ↑

38. Комарова, В.В. Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы / В.В. Комарова // Местное право. – 2011. - № 4. – С. 65 – 76; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2012 г. № 92-О ↑

39. Лукьянов А.И. Советское государство и общественные организации / А.И.Лукьянов, Б.М.Лазарев. М., 1961. ↑

40. О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2; О пожарной безопасности Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (в ред. от 08 марта 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3649. ↑

41. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2011 г. № 136-ФЗ (в ред. от 08 марта 2015 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01 апреля 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 44. Ст. 4147. ↑

42. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: Федеральный закон от 19 июня 2014 г. № 54-ФЗ (в ред. от 04 октября 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 25. Ст. 2485. ↑

43. О персональных данных: Федеральный закон от 27 июля 2016 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) № 152-ФЗ // Российская газета. 2016. № 165 ↑

44. О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст. 144. (Утратил силу) ↑

45. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02 мая 2016 г. (в ред. от 24 ноября 2014 г.) № 59-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 19. Ст. 2060 ↑

46. Там же ↑

47. Тимошенко И.В. Административное право: конспект лекций. – Ростов н/Д: Феникс, 2017. – 317 с. ↑

48. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2018 г. № 273-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 52 (ч. 1). Ст. 6228. ↑

49. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2011 № 195-ФЗ (в ред. от 06 апреля 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 1 (ч. 1). Ст. 1. ↑

50. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2011 г. № 197-ФЗ (в ред. от 06 апреля 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 1 (ч. 1). Ст. 3; О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02 марта 2017 г. № 25-ФЗ (в ред. от 30 марта 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 05 марта 2017 г. № 10. Ст. 1152. ↑

51. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы: Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 (в ред. от 13 марта 2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 16. Ст. 1875. ↑

52. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09 февраля 2019 г. № 8-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 7. Ст. 776. ↑

53. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179. ↑

54. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 г. № 931-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ. № 2. 2011. ↑

55. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (в ред. от 12 февраля 2015 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 31 марта 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. № 48. Ст. 4556. ↑

56. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2011 г. № 136-ФЗ (в ред. от 08 марта 2015 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01 апреля 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 44. Ст. 4147. ↑

57. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 190-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2014 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01 апреля 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 1 (часть 1). Ст. 16. ↑

58. Там же ↑

59. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06 октября 2013 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30 марта 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 40. Ст.3822. ↑

60. Там же ↑

61. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: Федеральный закон от 19 июня 2014 г. № 54-ФЗ (в ред. от 04 октября 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 25. Ст. 2485. ↑

62. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2012 № 7-ФЗ (в ред. от 24.11.2014, с изм. от 29.12.2014, с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 2. Ст. 133. ↑