Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Понятие и определение естественных монополий)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В курсовой работе, я попытаюсь вкратце охарактеризовать особенности ситуации с естественными монополиями в России и за рубежом описать особенности их государственного регулирования, а также выделить основные барьеры, мешающие динамичному развитию естественных монополий.

Многие считают монополии злом. Однако, основная характерная черта, естественных монополий ‒ это «эффект масштаба». Другими словами, речь идет о том, что эффект от расширения масштаба производственной деятельности может быть настолько велик, что оказывается экономически оправданной единственность производителя того или иного блага. То есть, простыми, словами, в некоторых отраслях имеет место следующее правило: «чем больше масштаб, тем ниже затраты». Именно это и оправдывает целесообразность развития естественных монополий.

Бесспорно, монополизация отрасли и рынка чревата рядом серьезных проблем для всей экономики. В долгосрочной перспективе монополизация несет угрозу конкурентоспособности на мировом уровне и диверсификации экономики, что, безусловно, актуально для нашей страны.

Естественная монополия, как это видно из самого названия, возникает вследствие естественных причин: технологические особенности производства могут быть таковы, что один крупный производитель может насыщать рынок благами более эффективно, чем это способны сделать несколько небольших конкурирующих фирм. Подобного рода монополию еще называют технологической.

Государственное регулирование естественных монополий, в частности, корректировка их ценовой политики ‒ одни из наиболее актуальных задач, стоящих руководства РФ.

Целью данной работы является анализ, и раскрытие основных категорий и понятий, касающихся сферы деятельности естественных монополий, рассмотрение их влияния на экономику РФ, а также основных аспектов и проблем реформирования естественных монополий с учетом зарубежного опыта.

Задачи исследования:

• раскрыть понятие и определение естественных монополий;
• отметить особенности естественных монополий в России и зарубежных странах;
• проанализировать зарубежный опыт регулирования естественных монополий и его использование в России;
• выявить способы эффективного регулирования и перспективы развития естественных монополий в России.

Объект исследования – правовое регулирование института естественных монополий.

Предмет исследования –особенности и проблемы регулирования института естественных монополий.

Методы исследования – сравнения, аналитический, анализа научной литературы.

При написании курсовой использовалась научная литература и действующее законодательство.

Глава 1 Опыт реформирования естественных монополий в России и за рубежом

1.1 Понятие и определение естественных монополий

Естественные монополии представляют собой отрасль, в которой долгосрочные средние затраты минимизируются лишь в том случае, если весь рынок обслуживает всего одно крупное предприятие.

Естественные монополии возникают в тех отраслях, где имеют место весьма значительные постоянные издержки, высокая капиталоёмкость, а также имеет место мощная и высокоразвитая инфраструктура. Такая ситуация позволяет добиться экономии от большого масштаба производственной деятельности («эффекта масштаба»). При такой ситуации производство, осуществляемое, скажем, двумя или тремя менее крупными фирмами окажется нецелесообразным, поскольку, в данном случае, масштабы производства каждой из этих конкурирующих фирм станут неэффективно малы. Другими словами, в данной ситуации, целесообразна одна большая естественная монополия, поскольку наличие более, чем одного продавца служит причиной чрезмерного роста издержек. Там, где работает естественная монополия конкуренция, как правило, маловероятно, поскольку крупная компания будет обладать неоспоримыми преимуществами в части масштаба деятельности и издержек над остальными игроками рынка. Мелкие предприятия в таких условиях, вряд ли выдержат конкуренцию и, по-видимому будут вытеснены с рынка^[1].

Да, безусловно, естественные монополии обладают неоспоримыми преимуществами: минимизируются общественные затраты, максимизируется совокупный потребительский излишек, создаются благоприятные условия для инвестиционно-инновационной деятельности и расширенного воспроизводства и т. д. Однако, помимо всего прочего, имеет место и довольно опасная оборотная сторона ‒ возможность господствовать в данной нише, устанавливая свою безраздельную диктатуру рыночной власти. Кроме того, часто могущество монополий настолько высоко, что они могут оказывать влияние на законодателей, лоббируя выгодные для себя законы. Помимо всего прочего, крупные компании-монополисты могут оказывать влияние и на сами органы антимонопольного регулирования.

Ограничить подобного рода произвол можно двумя основными путями:^[2]

- установлением государственной собственности в сферах естественных монополий;

- при помощи действенного и рационального государственного регулирования.

Перечислим «традиционные» сферы деятельности естественных монополий:

– транспортировка газа;

– транспортировка нефти и нефтепродуктов;

– железнодорожные перевозки;

– электрическая и тепловая энергия;

– услуги портов и аэропортов, транспортных терминалов и т. д.;

– услуги общедоступной почтовой связи.

1.2 Особенности естественных монополий в России и зарубежных странах

Для экономики нашей страны естественные монополии обладают структурообразующим характером. Так, к примеру, в услови­ях низкой платежеспособности основной массы населения, вызванной, в первую очередь девальвацией рубля и ускорением инфляции, рост тарифов на ус­луги компаний-естественных монополистов стано­вится фактором, который в значительной мере способствует снижению объемов производства практически во всех отраслях эко­номики РФ. Кроме того, как известно, повышение тарифов на товары и услуги, производимые естественными монополиями ‒ это мощный источни­к инфляции издержек.

Отрасли естест­венных монополий очень часто отождествляют с инфраструктурой. Многие и вовсе называют эти отрасли инфраструктурными, поскольку им принадлежит особая роль в цикле экономического воспроизводства. К базовым ин­фраструктурным отраслям в РФ традиционно относят энергетику, транспорт, связь, средства телекоммуникации^[3].

В современных условиях отечественные инфраструктурные отрасли обладают значительным потенциалом для разви­тия, в основном благодаря высокому уровню концентрации ка­питала. Последнее дает возможность осуществлять масштабную вертикальную интегра­цию (производства и реализации благ), что может обуславливать весьма сущест­венное снижение трансакционных издержек.

Кроме того, естественные монополии ‒ это весьма стабиль­ный источником создание рабочих мест и доходов бюджета. Кроме того, многие компании-монополисты обладают значительной по своим масштабам социальной инфраструктурой.

Огромная роль принадлежит стабилизирующей функции естествен­ных монополий. Являясь мощнейшим источ­ником пополнения государственного бюджета, естествен­ные монополии являются гарантом экономической стабильности страны и значительным фактором национальной безопасности. Эти компании сегодня приносят до 40 % прибыли всей экономики, а нефтега­зовые и энергетические компании ‒ и вовсе приносят свыше 70 % налоговых поступлений.

Такие значимые отрасли, как передача тепловой и электри­ческой энергии, обслуживание транспортных терминалов, портов и аэропортов, телекомму­никации, железнодорож­ные перевозки и т.д. оказывают непосредственное воз­действие на уровень благосостояния большинства граж­дан страны и на развитие экономики в целом, поскольку производят стратегически важные для общества блага.

Социальная роль компаний-естественных монополистов в РФ представлена на рисунке 1:

Рисунок 1 ‒ Социальная значимость товаров и услуг естественных монополий

В современных условиях естественные монополии своими сетями соединяют не только всю страну, но даже выходят за ее пределы (как, к примеру, в случае с газо- и нефтепроводами и линиями электропередач).

Из всего вышесказанного следует, что вопросы эффективности социально-экономической деятельности естественных монополий ‒ важнейший элемент экономической безопасности страны, требующий глубокого изучения, с использованием передового зарубежного опыта.

Зарубежными странами давно разработаны и широко применяются специальные методики для вычисления естественных монополистов. Примеча­тельно, что в странах с развитой рыночной эконо­микой система государственного регулирования монополистических образований сформировалась еще до появления антимонопольного права. Напри­мер, в США судебная практика регулирования мо­нополистической деятельности относится к середи­не XIX в., однако органы регулирования естествен­ных монополий возникли в начале ХХ в. (Феде­ральная комиссия по торговле - 1914 г.). Следует подчеркнуть, что государственное регулирование естественных монополий через регулирующие ор­ганы в США осуществляется только в отношении частных компаний. Основой государственного ре­гулирования частных фирм, действующих в усло­виях естественной монополии, считают конститу­ционную обязанность государства обеспечить за­щиту благосостояния, безопасности и здоровья гра­ждан. Такие же обязанности по обеспечению защи­ты интересов жителей штата лежат и на местных властях. С учетом этого, а также того, что естест­венные монополии характерны, в первую очередь, для региональных рынков, неудивительно, что формирование системы государственного регули­рования естественных монополий в США началась «снизу» - с уровня отдельных штатов^[4].

Создание специальных полномочных органов, регулирующих деятельность естественных монопо­лий, наиболее характерно для американской систе­мы, где государственное регулирование естествен­ных монополий через регулирующие органы осу­ществляется в США только в отношении частных компаний. Национализация в силу исторических и идеологических причин не приобрела там сущест­венных масштабов. Регулированию естественных монополий) подлежат такие отрасли, как связь, газо-, электро-, водоснабжение.

В обобщенном виде действующая система го­сударственного регулирования деятельности есте­ственных монополий за рубежом представлена в приложении.

Глава 2 Способы регулирования деятельности естественных монополий в разных странах

2.1 Зарубежный опыт регулирования естественных монополий и его использование в России

Среди множества актуальных проблем в сфере исследования рынков и их государственного регулирования вопрос о целесообразности реформирования монопольных структур и защите конкуренции занимает не последнее место.

В настоящее время большинство развитых стран мира переживают период исчезновения монополий, в том числе и естественных. Например, естественные монополии в США существуют лишь в таких отраслях, как телекоммуникации и энергораспределение. В результате проведенных реформ в середине 80-х - 90-х годов США добились демонополизации отрасли энергоснабжения, что привело к снижению цен для потребителей. Также была проведена реформа газовой отрасли: транспортировка газа была отделена от его добычи и распределения. Транспортировка газа стала услугой общего доступа, а во избежание антиконкурентных действий компаниям - собственникам газопроводов было запрещено производить перепродажу газа. Кроме того, были отменены тарифы на добываемый газ. Все это позволило к началу 1990-х годов сформировать полностью конкурентный рынок. В этот же период была проведена реформа железнодорожных перевозок, что позволило сократить сеть железных дорог, модернизировать отрасль, конкурировать с другими видами перевозок и закрыть нерентабельные линии.

Руководитель Федеральной антимонопольной службы неоднократно отмечал, что естественные монополии недобросовестно используют преференции, предоставляемые им государством, и из-за существующих коллизий зачастую избегают ответственности за нарушение конституционных прав хозяйствующих субъектов Фактически естественные монополии сейчас находятся в привилегированном положении. При этом даже в случае привлечения к ответственности любая естественная монополия сможет уплатить штраф при помощи денежных средств, поступающих из бюджета, т.е. фактически за счет налогоплательщиков.

Следует отметить, что правительство уже более 15 лет пытается устранить противоречия в законодательстве о защите конкуренции и о регулировании деятельности естественных монополий. С целью гармонизации правового регулирования представляется необходимым дополнить Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"^[5] (далее - Закон N 135-ФЗ) отдельными нормами, регулирующими специфические правоотношения, возникающие в сфере деятельности естественных монополий. Однако многие эксперты отмечают, что окончательная отмена "неудобного" для ФАС закона проблему отсутствия полноценной конкурентной среды не решит, так как устранение закона не является гарантией развития конкуренции на этих рынках. К данному замечанию следует отнестись критично, так как в настоящее время Закон N 147-ФЗ не позволяет хозяйствующим субъектам осуществлять предпринимательскую деятельность на том или ином товарном рынке. При отмене указанного Закона, соответственно, исчезнут и препятствия на пути реализации конституционных прав хозяйствующих субъектов на защиту конкуренции на многих товарных рынках^[6].

В настоящее время из-за регулируемого государством роста тарифов естественных монополий в России наблюдается высокая инфляция и слабый рост экономики (стагфляция). В последние годы рост общего индекса потребительских цен обусловлен в первую очередь устойчивым подъемом регулируемых государством тарифов естественных монополий. Например, розничные цены на электроэнергию для населения за период с 2008 по 2015 год выросли на 77%, для предприятий - на 92%. Стоимость газа для населения за этот же период выросла в 2,4 раза, а для предприятий - в 2,. Хозяйствующие субъекты перекладывают возрастающие издержки на потребителей и снижают инвестиции в производство, что соответственно влияет на уровень потребительских цен и рост экономики России.

Для сравнения: за период с 2008 по 2015 год цены на сотовую связь уменьшились на 0,9%, на бытовую технику - на 3,5%. Те отрасли, в которых отсутствует государственное регулирование и имеется конкуренция хозяйствующих субъектов, в течение последних пяти лет демонстрировали снижение цен либо незначительное повышение по сравнению с тарифами естественных монополий. Таким образом, удовлетворение спроса на рынках, где присутствуют естественные монополии, не происходит эффективнее при отсутствии конкуренции. Более того, ежегодно около 70% нарушений конкурентного законодательства в России происходит в отраслях, относящихся к сфере естественных монополий. Данный пример подтверждает, что в настоящее время Закон N 147-ФЗ не выполняет своих задач, а лишь тормозит развитие отечественной экономики^[7].

Следует отметить, что в настоящее время наблюдается тенденция кодификации законодательства, в том числе и в сфере антимонопольного регулирования. Мы считаем необходимым отменить Закон N 147-ФЗ и включить в Закон N 135-ФЗ положения, предусматривающие особенности государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Отмена Закона N 147-ФЗ создаст дополнительную возможность для реализации конституционного права хозяйствующих субъектов на конкуренцию в различных отраслях^[8].

Без применения продуманных и последовательных мер в данной сфере нельзя надеяться на успех экономических реформ и переход к рыночной экономике в России. Российской промышленности в "наследство" от командно-административной системы СССР достался целый комплекс гигантов-монополистов. Монополии в России - это, как правило, бывшие ведомства и крупные промышленные предприятия, которые после преобразования в акционерные общества получили значительные экономические преимущества и заняли доминирующее положение практически во всех отраслях российской экономики, не приложив к этому никаких усилий, что свойственно для конкурентной борьбы. При этом меры по антимонопольному регулированию в России стали предприниматься в условиях, когда конкурентного рынка и рыночных отношений не было вообще, а антимонопольная политика рассматривалась как часть политики создания рыночных отношений. В настоящее время антимонопольное регулирование должно быть направлено на разработку четких правил поведения всех хозяйствующих субъектов, формирование надежного механизма контроля за их соблюдением и создание эффективной системы правового обеспечения. Кроме того, антимонопольное регулирование должно стать частью конкурентного регулирования, которое в Российской Федерации практически не применяется. Борьба с монополиями является лишь частью конкурентной политики, которая включает в себя множество элементов (адвокатирование конкуренции, поддержка малого и среднего бизнеса при проведении торгов).

Одной из основных целей конкурентного права является обеспечение свободного потока экономических ресурсов. Конкурентная политика гарантирует успешное функционирование внутреннего рынка, а также защиту потребителей и хозяйствующих субъектов от недобросовестной конкуренции и злоупотреблений доминирующим положением. В условиях конкурентного рынка все хозяйствующие субъекты соперничают друг с другом на равных условиях, не пользуясь какими-либо привилегиями. В тех случаях, когда на рынке существует эффективная конкуренция, слабые и неспособные к ней участники вытесняются с рынка. Таким образом, конкурентное право не является средством к увеличению числа участников на рынке, а, наоборот, фактически помогает лишь сильнейшим в конкурентном отношении хозяйствующим субъектам.

2.2 Способы эффективного регулирования и перспективы развития естественных монополий в России

Основной проблемой реформирования естественных монополий при помощи рыночных методов даже в индустри­ально развитых экономических системах можно назвать их структур­но-технологическую неоднородность. Дело в том, что естественные монополии собой содержат комплекс отраслей жизнеобеспече­ния, остановка функциониро­вания которых непременно повлечет за собой остановку жизнедеятельности значительного числа стратегически важных субъектов хозяйствования.

В этой связи, рациональный и взвешенный подход к реформированию естественных монополий можно считать ключе­вым условием для сохранения динамичного развития и стабильности экономики РФ.

Пропорциональное и системное развитие отраслей естественных монополий является определяю­щим фактором инновационно-ориентированного развития страны в целом и ее отдельных регионов. На совре­менном этапе развития достаточно острой является проблема несоответст­вия внутренней организации естественных моно­полий факторам и условиям их функционирова­ния.

Дальнейшее разви­тие экономической системы РФ, с ее специфической, ярко выраженной «сырьевой» направленностью, в значительной мере зависит от стабильного функционирования отраслей естественных моно­полий^[9].

Проводимая руководством страны реструктуризация инфраструктурных отрас­лей можно считать основой для снижения издержек, как монополистов, так и всего общества в целом. Помимо всего прочего, эффективная реструк­туризация должна способствовать повышению инвестици­онной привлекательности этих и других отраслей отечественной промышленности.

Основной целью государственной политики в сфере регулирования отраслей естественных монополий можно назвать достижение баланса экономических интересов монополистов, который проявляется, с одной стороны, в улучшении финансово-хозяйственного положения естественных монополий и максимальном удовлетворении спроса на услуги естественных монополий со стороны общества и зарубежных потребителей.

Осуществляемые в современных условиях в РФ рефор­мы естественных монополий во многом базируются на адаптации к отечественным реалиям успешного зарубежного опыта реструктури­зации и развития рынков газа, нефти, электроэнергетики, железнодорожных перевозок связи и телекоммуникаций.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольное регулирование имеет целью обеспечение единства экономического пространства и формирование условий для эффективного функционирования товарных рынков. Однако нормы данного Закона регулируют главным образом деятельность хозяйствующих субъектов, находящихся в условиях конкурентной среды, предполагающих равенство участников экономической деятельности, при которых у них отсутствует возможность извлекать преимущества из своего незаконного или недобросовестного поведения^[10].

В несколько иной ситуации осуществляется предпринимательская деятельность субъектов, находящихся в естественно-монопольной среде, которая имеет ряд существенных отличий от конкурентной рыночной среды. Статья 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ) определяет понятие "естественная монополия" как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее при отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров^[11].

Следует согласиться с мнением комментаторов положений Закона N 147-ФЗ, отмечающих, что естественность данного вида монополии обусловлена главным образом технологическими особенностями производства товаров, работ или услуг, а также особым порядком предоставления этих товаров и услуг, когда у потребителя отсутствует возможность прибегнуть к услугам иной организации в этой же сфере деятельности

Однако Закон N 147-ФЗ определяет только сущность естественной монополии в целом (называя ее состоянием товарного рынка), не разъясняя признаков ее субъектов, а также особенностей их функционирования и структуры взаимосвязей этих субъектов. Этим обусловлена некоторая неопределенность с установлением наличия естественно-монопольных отношений, что связано, в свою очередь, с определением признаков естественно-монопольной среды и возможностей эффективного регулирования действующих в ней хозяйствующих субъектов. При этом для практики правоприменения более значимым является выявление принадлежности хозяйствующего субъекта к субъектам естественной монополии. Такого рода определенность совершенно необходима, так как довольно трудно представить себе юрисдикцию государственного органа (например, Федеральной антимонопольной службы РФ) в отношении "состояния рынка", а не конкретных юридических лиц, осуществляющих производство товаров или оказывающих услуги потребителям.

В соответствии со ст. 1 Закона N 147-ФЗ целью правового регулирования в сфере естественных монополий является "достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий". При этом нормы данного Закона практически не регулируют конкурентные отношения в сфере естественных монополий, что подтверждается отсутствием в тексте Закона N 147-ФЗ слова "конкуренция" и его синонимов.

Тем не менее в ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "Сферы деятельности субъектов естественных монополий" названо 15 - 20 видов деятельности, осуществление которых происходит в естественно-монопольной среде. Некоторые исследователи считают данный перечень закрытым , однако это суждение представляется не вполне убедительным. Кроме того, содержание перечня ст. 4 не согласуется, по нашему мнению, с содержанием других статей данного Закона. Дело в том, что реализованные в Законе N 147-ФЗ правовые механизмы предназначены для определения параметров преимущественно товарного рынка. Несмотря на тот общеизвестный факт, что оказываемые услуги занимают сегодня на российских рынках уже больший объем, чем производство товаров, "товарный" подход прослеживается и в ряде ведомственных нормативных актов. Так, например, принятый 28 апреля 2010 года Приказ Федеральной антимонопольной службы РФ N 220 называется "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке". Уместно заметить, что все перечисленные в ст. 4 Закона N 147-ФЗ ("Сферы деятельности субъектов естественных монополий") виды естественно-монопольной деятельности представляют собой не что иное, как различные виды услуг^[12].

Следует учитывать также, что есть ряд подзаконных нормативных актов, содержание которых дополняет и расширяет сферу естественно-монопольной деятельности, устанавливая ее новые виды, относящиеся к естественно-монопольным, или даже определяя конкретные организации как субъекты естественных монополий. Так, например, несколько лет тому назад Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства приняло решение (введенное Приказом Министерства от 23 ноября 2001 г. N 1231) "О включении в Реестр субъектов естественных монополий на транспорте ФУП "Госкорпорация по ОВД" и его государственных унитарных дочерних предприятий", в соответствии с которым более 20 юридических лиц (в том числе региональные предприятия Госкорпорации) были включены в Реестр субъектов естественных монополий на транспорте. А спустя несколько лет было принято Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293, утвердившее Положение о государственном регулировании цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, в котором перечень ст. 4 Закона N 147-ФЗ ("Сферы деятельности субъектов естественных монополий"), определяющий регулируемые виды деятельности, был дополнительно расширен.

Еще более значимым для формирования представлений о сущности понятия "естественно-монопольная среда" является, по нашему мнению, Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 950, в котором определено, что "госрегулированию подлежит деятельность субъектов естественных монополий в сфере услуг в транспортных терминалах, портах и аэропортах, включенных в реестр субъектов естественных монополий... и не вошедших в перечень субъектов естественных монополий, в сфере услуг в транспортных терминалах, портах и аэропортах", госрегулирование которых осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Тем самым Постановление Правительства РФ N 950 определяет обязательность государственного регулирования тарифов и цен на товары, работы и услуги, производимые не только субъектами естественных монополий (организациями, включенными в Реестр субъектов естественных монополий Федеральной антимонопольной службы РФ), но и субъектами хозяйственной деятельности, формально не относящимися к сфере естественных монополий. А из содержания Постановления Правительства РФ N 293 следует, что даже незначительное количество видов деятельности, относящихся к сферам естественных монополий, может стать достаточным основанием для включения организации в Реестр субъектов естественной монополии. Так, например, более чем из сотни видов услуг (по содержанию Приказа Министерства транспорта РФ от 17 июля 2012 г. N 241 "Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве РФ"), которые аэропорты гражданской авиации оказывают обслуживаемым ими авиакомпаниям, а также пассажирам и грузоотправителям, только 7 - 8 из них могут быть отнесены к услугам, подлежащим государственному регулированию (по тексту приложения к Постановлению Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293, в котором дан Перечень "услуг субъектов естественных монополий в аэропортах, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством"). Тем не менее, независимо от соотношения естественно-монопольных и обычных услуг, оказываемых в аэропортах, это является достаточным основанием для включения практически всех российских аэропортов в Реестр субъектов естественных монополий^[13].

Совсем недавно Приказом Федеральной антимонопольной службы РФ (далее - ФАС РФ) от 28 января 2016 г. N 75/16 "Об утверждении Перечней субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах и аэропортах, государственное регулирование которых осуществляется Федеральной антимонопольной службой" к категории субъектов естественных монополий были отнесены более 200 юридических лиц (относящихся главным образом к организациям, образующим инфраструктуру различных видов транспорта).

Очевидно, что сложившиеся подходы законодателей и органов исполнительной власти к регулированию естественно-монопольных отношений, а также к идентификации субъектов естественных монополий оказывают существенное влияние на представления о сущности естественно-монопольной среды, ее квалифицирующих признаках, ее границах и правовых основаниях государственного регулирования цен и тарифов на производимые товары, работы и услуги^[14].

Кроме того, на понимание сущности естественно-монопольной среды оказывает влияние и судебная практика. Хотя споры в сфере деятельности субъектов естественных монополий происходят не часто, однако в ряде случаев суды на основе своего анализа правоотношений выносят решения, определяющие какой-то вид экономической деятельности как сферу естественной монополии, а действующий в ней хозяйствующий субъект - в качестве субъекта естественной монополии. Так, например, по одному из рассмотренных дел суд пришел к выводу, что оказание услуг местной телефонной станцией при отсутствии конкуренции свидетельствует о нахождении данного сегмента рынка в условиях естественной монополии. Тем самым, установив наличие признаков естественно-монопольной среды, суд вышел за пределы перечня ст. 4 Закона N 147-ФЗ, указав в своем решении на обязательность государственного регулирования цен и тарифов на услуги телефонной связи, оказываемые субъектом естественной монополии (и создал прецедент по установлению локальной монополии в конкретном сегменте предпринимательской деятельности).

На основе анализа некоторых других судебных решений можно сделать вывод, что правовое значение для определения организации в качестве субъекта естественной монополии имеет не только включение ее в Реестр ФАС РФ. В ряде случаев, например при установлении признаков банкротства, суды придают важное значение и фактическому осуществлению субъектом естественной монополии деятельности, относящейся к естественно-монопольной^[15].

В то же время следует отметить, что правоотношения в сфере естественных монополий достаточно редко исследуются на уровне высших судебных инстанций. Так, например, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" нет ни слова об особенностях разрешения споров в связи с предпринимательской деятельностью субъектов естественных монополий, при том что в ряде случаев такие разъяснения судам и государственным органам, осуществляющим регулирование деятельности хозяйствующих субъектов, функционирующих в естественно-монопольной среде, представляются совершенно необходимыми. Такого рода определенность, предполагающая единообразие судебной практики, очень значима для производителей товаров, работ и услуг, которым важно представлять, может ли их хозяйственная деятельность быть определена правоприменителями как относящаяся к сфере естественных монополий. Этот интерес вполне оправдан содержанием ст. 7 Закона N 147-ФЗ ("Государственный контроль (надзор) в сферах естественной монополии"), на основе которой хозяйствующий субъект может подпасть под достаточно жесткие административные ограничения своей предпринимательской правоспособности.

Следует также учитывать, что одним из существенных признаков естественно-монопольной среды является отсутствие возможности замены товара, работы или услуги на им подобные. По тексту ст. 3 "Определения основных понятий" Закона N 147-ФЗ "товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами...". Как представляется, использование данного критерия по установлению наличия или отсутствия возможности замены товара, работы или услуги при деятельности хозяйствующего субъекта в естественно-монопольной среде должно быть одним из главных элементов анализа правоприменителем состояния рынков товаров, работ и услуг. На необходимость использования этого критерия указано, например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 июня 2002 г. N КА-А40/3439-02, в котором сделан вывод о том, что в каждом конкретном случае обязательным условием включения организации в Реестр субъектов естественных монополий является квалификация рынка, на котором действует данный производитель товаров или услуг.

Есть основания утверждать, что существующие критерии заменимости производимой хозяйствующим субъектом продукции достаточно условны и при полном отсутствии нормативного регулирования данного параметра рынка являются чисто оценочной категорией для правоприменителя. Однако без выяснения возможности заменимости продукции, выпускаемой хозяйствующим субъектом, у правоприменителя нет оснований определять конкретный вид предпринимательской деятельности как относящийся к сфере естественной монополии. При сложившихся подходах даже в отношении видов естественно-монопольной деятельности, указанных в ст. 4 Закона N 147-ФЗ ("Сферы деятельности субъектов естественных монополий"), возникают обоснованные сомнения о принадлежности некоторых из них к естественно-монопольной среде^[16].

Так, например, такой вид естественно-монопольной деятельности, как захоронение радиоактивных отходов, может производиться не только в специальных хранилищах, но и посредством вывода контейнеров с отработанным ядерным топливом в космическое пространство. А услуги общедоступной (федеральной) почтовой связи, которая также отнесена к сфере субъектов естественной монополии, давно уже осуществляются наряду с многочисленными региональными и общефедеральными службами курьерской связи.

Казалось бы, при наличии столь сложного объекта правового регулирования, к которому, безусловно, относятся субъекты естественной монополии, государственный регулятор (ФАС РФ) должен был бы создать соответствующую подзаконную нормативную базу. Однако, несмотря на большое количество действующих ведомственных нормативных актов, примерно 20 из которых определяют порядок государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий, нет ни одного документа, определяющего методику анализа правоотношений в естественно-монопольной среде.

Нет сомнений, что новая редакция Закона сможет оказать позитивное влияние на качество анализа состояния конкуренции на товарном рынке (с использованием Приказа ФАС РФ N 220), а также обеспечит возможность проводить анализ деятельности субъектов естественной монополии на основе норм Закона N 147-ФЗ "О естественных монополиях". В настоящее время, на основе действующих подзаконных нормативных актов, проведение такого анализа в сферах деятельности естественных монополий представляется невозможным.

Основными препятствиями на пути к успешному реформированию естественных монополий в РФ можно назвать:

- отсутствие необходимой законодательной базы;

- коррупция и низкий уровень культуры корпоративного управления;

- дефицит квалифицированных кадров и успешного опыта государственного регулирования экономики;

- значительные масштабы монополистических образований;

- «непрозрачность» производственно-хозяйст­венной деятельности монополистов и др.

Кроме того, при разработке пакета реформ следует непременно учитывать некоторые специфические особенности и условия функционирования российских естественных монополий:

исключительно большая протяженность территории РФ, в связи с чем возрастает роль естественных монополий как экономического механизма госу­дарственной интеграции; данный фактор также обуславливает значительный удельный вес транспортных издержек;

во многих регионах РФ весьма суровый климат, что обуславливает высокую энергоемкость всей экономической системы страны;

чрезвычайно большая роль отраслей естественных моно­полий в обеспечении экономической безопасно­сти РФ;

значительная степень изношенности основных фондов и низкий технологический уровень развития российских предприятий; пренебрежение инновационными, энерго- и ресурсосберегающими технологиями, что отбрасывает отечественные компании далеко назад, в плане международной конкурентоспособности^[17].

Эффективное реформирование отраслей естественных монополий в РФ не представляется возможным без учета всех вышеперечисленных факторов. В про­тивном случае это чревато остановкой большого количества промышленных предприятий, ростом задолженности за электроэнергию и коммунальные услуги и чрезмерным перекосом ориентации топливно-энергетического комплекса на внешний рынок. Следовательно, подход к ре­формам должен быть максимально взвешенным, осно­ванным на точных расчетах, с учетом передового зарубежного опыта в данной сфере.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Естественные монополии играют огромную роль в жизни любой страны. Электро-, газо- и водоснабжение, железнодорожный транспорт, предприятия, обеспечивающие чистоту в городах - всё это естественные монополии. Они обеспечивают получение гражданами различных государств, средств первой необходимости (воды, газа, электричества). От их правильной и скоординированной работы зависят условия проживания людей. Естественные монополии – это необходимый элемент в жизни любой страны, ведь они позволяют значительно уменьшить расходы государства и помогают более эффективно использовать ограниченные природные ресурсы.

Вопрос о сущности естественных монополий, способах их реформирования и государственного регулирования в России приобрел в настоящее время особую значимость. Это обусловлено тесной взаимосвязью естественных монополий с социальной и экономической жизнью общества, их непосредственным влиянием на эффективность деятельности других субъектов экономики, а также несоответствием внутренней организации естественных монополий условиям функционирования в рыночной среде. Любые негативные моменты в ходе преобразований естественных монополий, осуществления структурных реформ прямо или косвенно могут отразиться на экономических показателях государства и благосостоянии его граждан. Такое положение естественных монополий обязывает государство проводить взвешенную экономическую политику.

Несоответствие структур естественных монополий и системы их государственного регулирования достигнутой степени развития рыночных отношений и условий интеграции в мировое экономическое пространство обусловило необходимость реформирования.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (ч. 1 ст. 4; ст. 3).
2. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ст. 3; ч. 1 ст. 4; ст. 5; ч. 1 ст. 10).
3. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2013 г. N ВАС-3482/12 по делу N А79-9925/2010; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 апреля 2012 года N ВАС-3243/12 по делу N А66-9757/2010.
4. Абросимова О. Ю., Малкина М. Ю. Особенности функционирования естественных монополий в современной России // Экономический анализ: теория и практика. 2014. № 12 (267). С. 56-64.
5. Абросимова О.Ю., Шмыровa Н.В. Естественные монополии: проблемы развития // Российское предпринимательство. − 2010. − № 3. − Выпуск 1 (154). – С. 30–36. 
6. Артемьев И. Глава ФАС предложил отменить закон о естественных монополиях. URL: http://lenta.ru/news/2015/02/20/monopolies/
7. Библиотека управления [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.cfin.ru
8. Буркеева Р.Г. Природа и функции естественных монополий // Вестник ОГУ. 2015. № 8 (114). С. 10.
9. Гаврилов А. И. Проблемы реформирования естественных монополий // Фундаментальные исследования. 2012. № 4.
10. Косинов В.А. Федеральный закон "О естественных монополиях" как препятствие к реализации конституционного права на конкуренцию // Современное право. 2015. N 10. С. 37.
11. Научная электронная библиотека [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.alleng.ru
12. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru
13. Радюкова Я. Ю. Реструктуризация естественных монополий как инструмент оптимизации их деятельности // Социально-экономические явления и процессы. 2015. Вып. 6. С. 154.
14. Радюкова Я.Ю. Естественные монополии: специфика функционирования в России на современном этапе // Социально-экономические явления и процессы. 2014. Вып. 1-2.
15. Рыженков А.Я. Конституционный запрет монополизации и его отражение в отраслевом законодательстве // Юрист. 2016. N 1. С. 30.
16. Рыженков А.Я. Состояние правовой политики России в сфере монополистической деятельности // Юрист. 2015. N 11.
17. Справочник для экономистов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.catback.ru
18. Уланов В. Л. О путях реформирования естественных монополий // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. - 2016. - N 6. - С. 139-146.
19. Чукаловa С. Н. Основные аспекты реформирования естественных монополий // Вестник Российской правовой академии. - 2015. - N 3. - С. 47-52.
20. Экономика. Социология. Менеджмент: федеральный образовательный портал [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru

ПРИЛОЖЕНИЕ

Система регулирования естественных монополий за рубежом

Отрасль	Регулирующий орган	Средства регулирования
Соединенные Штаты Америки
Железнодорожный транспорт	Комиссия по торговле между штатами (или Федеральная комиссия межштатных пере­возок) с системой территориальных под­разделений	Регулирование тарифов, объемов поставок (в некоторых случаях). Регулирование тарифов на основе ограничения нормы прибыли
Электросвязь (дальняя)	Федеральная комиссия по связи	Регулирование тарифов на услуги дальней связи. Регулирование верхнего предела тарифа (Дефля­тор (индекс цен ВНП)-Х) дополняется ограниче­нием нормы прибыли
Связь, энергетика, транс­порт, водоснабжение	Комиссии штатов (РаЪНс Зегасе Сотгш-зюп)	Организация конкурсов на право получения ли­цензии в сочетании с утверждением тарифов
Великобритания
Железные дороги	Департамент регулятора железных дорог (при Правительстве), Бюро по распределе­нию франшиз	Обеспечение справедливого доступа частных операторов к железнодорожным путям. Органи­зация торгов за франшизу в отношении пасса­жирских перевозок. Отсутствует регулирование тарифов
Связь	Управление телекоммуникации и «Офтел»	Установление средней цены
Газоснабжение	Управление газоснабжения «Офгэс»	Установление средней цены корзины услуг
Водоснабжение и канализа­ция	Управление водоснабжения «Офуот»	Установление средней цены корзины услуг
Электроснабжение	Управление электроснабжения «Оффер»	Установление средней цены на товары и услуги
Аэропортовая деятельность	Британское управление аэропортов	Регулирование платы за взлет, посадку, расценок за обслуживания пассажиров
Франция
Железнодорожный транспорт	Национальное общество железных дорог Франции. Один из департаментов занима­ется вопросами антимонопольной политики и регулирования естественных монополий	Регулирование тарифов на пассажирские пере­возки, установление объема дотаций. Регулиро­вание тарифов осуществляется на основе ежегод­ной индексации в соответствии с индексом ин­фляции
Аэропортовая деятельность (аэронавигация, техобслу­живание самолетов), авиа­перевозки	Министерство экономики	Регулирование тарифов на взлет-посадку, сопро­вождение и техобслуживание самолетов, авиапе­ревозки

Италия

Телефонная связь	Министерство государственного имущества Италии, Институт промышленной реконст­рукции (ИРИ)	Управление контрольным пакетом акций; осуще­ствление политики по продажам либо отдельных компаний, либо их акций
Нефтегазовая отрасль	Министерство государственного имущества Италии, Национальное управление жидкого топлива (ЭНИ)	Регулирование разведывательных мероприятий, добычи, транспортировки, распределения, пере­работки и сбыта нефти и газа как внутри страны, так и за рубежом
Германия
Железнодорожный транспорт	Федеральное бюро железных дорог	Регулирование тарифов на пассажирские пере­возки
Электроэнергетика	Федеральное сетевое агентство	Регулирование ценообразования (государством введен метод эталонного сравнения тарифов) контроль за инвестиционной деятельностью. Ус­тановление публичных обязанностей

1. Буркеева Р.Г. Природа и функции естественных монополий // Вестник ОГУ. 2015. № 8 (114). С. 10. ↑

2. Радюкова Я. Ю. Реструктуризация естественных монополий как инструмент оптимизации их деятельности // Социально-экономические явления и процессы. 2015. Вып. 6. С. 154. ↑

3. Рыженков А.Я. Конституционный запрет монополизации и его отражение в отраслевом законодательстве // Юрист. 2016. N 1. С. 30. ↑

4. Экономика. Социология. Менеджмент: федеральный образовательный портал [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru ↑

5. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ст. 3; ч. 1 ст. 4; ст. 5; ч. 1 ст. 10). ↑

6. Чукаловa С. Н. Основные аспекты реформирования естественных монополий // Вестник Российской правовой академии. - 2015. - N 3. - С. 47-52. ↑

7. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru ↑

8. Артемьев И. Глава ФАС предложил отменить закон о естественных монополиях. URL: http://lenta.ru/news/2015/02/20/monopolies/ ↑

9. Радюкова Я. Ю. Реструктуризация естественных монополий как инструмент оптимизации их деятельности // Социально-экономические явления и процессы. 2015. Вып. 6. С. 154. ↑

10. Абросимова О.Ю., Шмыровa Н.В. Естественные монополии: проблемы развития // Российское предпринимательство. − 2010. − № 3. − Выпуск 1 (154). – С. 30–36.  ↑

11. Радюкова Я.Ю. Естественные монополии: специфика функционирования в России на современном этапе // Социально-экономические явления и процессы. 2014. Вып. 1-2. ↑

12. Уланов В. Л. О путях реформирования естественных монополий // ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. - 2016. - N 6. - С. 141. ↑

13. Абросимова О. Ю., Малкина М. Ю. Особенности функционирования естественных монополий в современной России // Экономический анализ: теория и практика. 2014. № 12 (267). С. 56-64. ↑

14. Гаврилов А. И. Проблемы реформирования естественных монополий // Фундаментальные исследования. 2012. № 4.- С. 37. ↑

15. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2013 г. N ВАС-3482/12 по делу N А79-9925/2010; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 апреля 2012 года N ВАС-3243/12 по делу N А66-9757/2010. ↑

16. Косинов В.А. Федеральный закон "О естественных монополиях" как препятствие к реализации конституционного права на конкуренцию // Современное право. 2015. N 10. С. 37. ↑

17. Рыженков А.Я. Состояние правовой политики России в сфере монополистической деятельности // Юрист. 2015. N 11.- С. 77. ↑