Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Местное самоуправление в Российской федерации: тенденции и перспективы развития (ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ)

Содержание:

ВВЕДЕНИНЕ

Ежегодно нормативная база местного самоуправления подвергается реформированию и корректировке для ее совершенствования. Успешная реализации государственной политики в области развития местного самоуправления должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Эффективное функционирование системы местного самоуправления позволит обеспечить повышение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании, а также приведет к устойчивому самостоятельному развитию муниципальных образований. В этой связи определение тенденций и перспектив развития местного самоуправления является актуальной задачей в стране.

Объектом исследования является муниципальное самоуправление в РФ

Предметом выступают признаки, функции, основные тенденции развития местного самоуправление в РФ.

Цель работы - выявление перспектив развития местного самоуправления.

Для реализации данной цели в работе были поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть общую характеристику местного самоуправления, а именно: раскрыть содержание понятия «местное самоуправление», определить ряд признаков, принципов и функций.

2. Изучить исторические особенности развития местного самоуправления

3. Определить тенденции и перспективы развития местного самоуправления.

4. На основании результатов сделать выводы по проделанной работе.

Глава 1.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1. Понятие местного самоуправления.

Исторически сложилось так, что современное определение понятия «местное самоуправление», его основополагающие идеи в нашей стране нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: «Местное (территориальное) самоуправление- это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы»^[1].

В этом определении впервые в советской литературе наиболее точно раскрыто содержание местного самоуправления, даны ориентиры в понятии самоуправления. Этот закон повлиял на содержание других одноименных законов, принятых в бывших республиках СССР. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991г.) ст.1 гласит: «Местное (территориальное) самоуправление- система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» ^[2].

С образованием Российской Федерации, принятием новой Конституции, переходом страны на демократические формы правления появилась настоятельная необходимость в разработке новых принципиальных подходов к самоуправлению.

Развернутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 2 гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»^[3].

В новой версии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131, вступившего в силу с 1 января 2006 г. (в дальнейшем — Федеральный закон №131), устанавливается: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций»^[4].

Сопоставление приведенных формулировок указывает на то, что в федеральном законе 1995 г. основной акцент ставится на местное самоуправление как на деятельность населения, а в федеральном законе 2003г.- как на форму осуществления народом своей власти. Получается, что важным является и первое и второе. Вместе с тем, федеральный закон 2003 г. не столько закон о самостоятельности органов местной власти, сколько о механизмах осуществления народовластия в России.

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления- документе, принятом 15 октября 1985 г. большинством европейских государств- в форме конвенции. В нем дается следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»^[5].

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особенно выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, непосредственно, само население (народ), а уже потом - органы местного самоуправления.

В странах Европы определения местного самоуправления близки по своему содержанию. В ФРГ местное самоуправление означает «выполнение территориальными органами делегированных им государственных полномочий под собственную ответственность»^[6]. В Финляндии под самоуправлением подразумевается «право коммун управлять своими делами с помощью муниципальных органов»^[7]. Во Франции децентрализация означает свободу для местных территориальных коллективов решать своими выборными органами и собственными средствами дела, рассматриваемые как имеющие местный характер^[8].

В итоге можно констатировать, что во всех отечественных и зарубежных определениях местного самоуправления имеются общие признаки, среди которых:

а) местное самоуправление - одна из основ государственного устройства, основополагающий принцип организации современного демократического общества;

б) местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;

в) субъектом местного (территориального) самоуправления выступает население, проживающее на соответствующей территории и образующее целостную социально-экономическую общность (город, село, коммуна и тому подобное); местное самоуправление реализуется через представительные органы власти, избранные местными жителями, поэтому заинтересованными в их успешной деятельности.

1.2.Принципы организации местного самоуправления
Местное самоуправление базируется на ряде определенных принципов.

Принципы (лат. principium- первоначало, основа) - это основополагающие начала, определенные закономерности, отношения взаимосвязей между элементами.
Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления идеи и начала, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления^[9].Выделяют два вида принципов местного самоуправления:
Общие принципы - начала, которые характерны не только для системы местного самоуправления, но и для всей системы государственной власти в целом. К общим принципам относятся: принцип демократии, законности, народовластия, гласности и т.д.
Специальные принципы - начала, характерные исключительно для системы местного самоуправления, которые позволяют говорить о ее уникальности, исключительности и единстве. К ним относятся:

1)принцип самостоятельности;
     2)принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством и юридическими лицами;
     3)принцип социальной направленности деятельности местного самоуправления;
     4)принцип сочетания коллегиальности и единоначалия;
     5)принцип государственной поддержки местного самоуправления и другие.
     Принцип самостоятельности является значимым в осуществлении организации местного самоуправления. Во-первых, под самостоятельностью в российском законодательстве понимается организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в Конституции: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»^[10]. Во-вторых, население муниципального образования самостоятельно определяют структуры органов местного самоуправления. В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения населением. В-четвертых, понятие самостоятельности местного самоуправления предполагает экономическую самостоятельность местного самоуправления. В Российской Федерации, прежде всего, она обеспечивается наличием муниципальной собственности. И наконец, финансовую самостоятельность местного самоуправления определяют наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.
     Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является вторым по значимости. Ответственность - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, а также неосуществление или ненадлежащее осуществления своих задач и функций, которые отражаются в санкциях правовых норм. Выделяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
     Третий- принцип гласности, основные требования которого:

обеспечение информированности граждан о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления;
обеспечение доступности обсуждения важнейших государственных вопросов и вопросов местного значения
учет и изучение общественного мнения^[11].
Четвертый- принцип законности, основное требование которого является соблюдение Конституции РФ и законов, соответствие всех издаваемых нормативных актов действующему законодательству. В государственном управлении для законности характерно:
общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами управления;
единообразное понимание и исполнение законов на всей территории Российской Федерации;
недопустимость противопоставления законности и целесообразности;
связь с правовой культурой^[12].
     Согласно утверждению Н.И. Лазаревского, сущность самоуправления определяется следующими принципами:
     1)самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;
     2)самоуправление есть деятельность, которая состоит в исполнении местных задач государственного управления;
     3)самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;
     4)органы самоуправления являются органами и представителями самого государства^[13].
          Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти. Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления.

1.3.Функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимается то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.
     Перечень полномочий местного самоуправления позволяет выделить следующие основные функции:
     1.Обеспечение участия населения в решении местных задач.
     Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив, также для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления.
     Трудность для осуществления данной функции имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, а также преодоление апатии и безразличия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.
     2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.
     В соответствии с ч.1 ст.132 Конституции РФ, органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой местного самоуправления.
     3.Обеспечение развития соответствующей территории.
     Органы местного самоуправления принимают программы развития соответствующей территории, управляют муниципальным хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление^[14].

4.Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунальных, бытовых и других жизненно-важных услугах.
     Одной из важных функций местного самоуправления является функция обслуживания населения. Население соответствующей территории и образуемые им органы местного самоуправления гораздо легче могут решать задачи улучшения качества жизни жителей на определенной территории, эффективности оказываемых населения услуг, чем государственные органы при централизованной системе управления местными делами.
     5.Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.
     Согласно ч.1 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Основные задачи по обеспечению данной функции возлагаются на органы общественной безопасности (полиции). При осуществлении данной функции органы местного самоуправления взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле осуществления общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов.
     6.Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и законами.
     Органам государственной власти РФ и ее субъектов запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством. Органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 133 Конституции РФ, могут обращаться за защитой своих прав в судебные органы.

Функции местного самоуправления- это основные направления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления по осуществлению поставленных целей и задач.
     Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относил: принятие нормативных актов по вопросам местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; комплексное благоустройство территории муниципального образования, социально-экономическое развитие территории и т.п.
     Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за каждым типом муниципальных образований собственный перечень вопросов местного значения. К вопросам местного значения городского округа отнесен комплекс вопросов местного значения поселения и муниципального района.
     Функции местного самоуправления обусловлены его природой, целями и задачами, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их исторического развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания полномочий, компетенций, основных направлений, форм и методов осуществления муниципальной деятельности. Функции первичны по отношению к компетенции и полномочиям органов местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, а особенно отдельные полномочия подвержены более частным изменениям. Функции же более стабильны по сравнению с компетенцией, поскольку отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления^[15].
Таким образом, функции местного самоуправления – это основные направления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления по осуществлению поставленных целей и задач.  Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга.

2. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.

2.1.История развития местного самоуправления.

Местное самоуправление в России существует и развивается с древнейших времен. То исчезая, то вновь появляясь, оно сопровождает всю историю нашей страны. Зародившись еще в средние века и угасшее во времена правления Ивана Грозного, оно вновь возрождается в XVI столетии. Много раз местное самоуправление подвергалось реформированию: Иван Грозный и Петр I, Екатерина Великая и Александр II и другие властители были в поиске наиболее подходящих форм местного самоуправления.

Так или иначе, но к 1917 г. в России сформировалась развитая система местного управления, которая состояла из самоуправления крестьянских общин и волостей, земств, городов и уездов, дворянского и мещанского сословий.

Можно долго перечислять особые формы самоуправления, которые существовали в дореволюционной России: самоуправление казачьих земель, университетов, национальных территорий.

Как отмечают исследователи, к сожалению, у русского общественного строя был органический недостаток- изолированность, обособленность самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, замкнутость управления, бюрократизированный центр в итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.^[16]

В Советском государстве с первых лет создается единая система Советов - сверху вниз. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но оно существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов^[17].

В Советский период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Однако формирование местного самоуправления было начато лишь в 90-е гг. Оно было начато по российской традиции- начиная сверху. После силового "упразднения" Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов была упразднена, а для замены понадобилось местное самоуправление..

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный международный и местный опыт.

Хочется отметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно- командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.

Не обошлось и без «копирования» чужих норм. Как отмечает И.А. Бутенко: «Для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо»^[18].

Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации нельзя считать полностью сформированным, его модернизация, поиск моделей функционирования, максимально приближенных к интересам людей, осуществляется в контексте тенденций социально- экономического развития государства.

2.2 Основные тенденции развития местного самоуправления

Развитие местного самоуправления определяется теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления Конституцией РФ, и российским законодательством.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти.

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003г № 131, на федеральном, региональном и местном уровнях в основном сформирована необходимая нормативно- правовая база, создаются условия для развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Вместе с тем, Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», указал на то, что совершенствование этого закона будет продолжено.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Р.З. Алтынбаев, председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, утверждал: «Местное самоуправление должно активнее заниматься социальной защитой населения, плотно взаимодействовать со средним и мелким бизнесом, способствовать его развитию, с целью увеличения налоговой базы и трудоустройства безработных»^[19].

Оценка состояния местного самоуправления в такой большой стране, как Россия является сложной, но очень важной задачей, так как местное самоуправление - это самый низкий, но, вместе с тем, самый близкий к людям уровень власти. Тот самый элемент, на котором держится весь механизм государственной машины. Выявление общих тенденций и оценка современного состояния местного самоуправления проводятся на основе официальной статистической информации, предоставляемой в виде ежегодного бюллетеня «Формирование местного самоуправления в РФ» Росстатом. Так, на 1 января 2017 года в Российской Федерации существует 22327 муниципальных образований, распределение которых по видам представлено в таблице ниже. (См. Таблица 1.)

Таблица 1

$C:\Users\users\Desktop\c2e99-clip-19kb.png$

Всего по Российской Федерации 22327: муниципальных районов 1784, городских округов 567, городских округов с внутригородским делением 3, внутригородских района 19, внутригородских территорий (внутригородские муниципальные образования) города федерального значения 267, городских поселений 1589, сельских поселений 18101. Сравним эти данные с показателями на 1 января 2007 года, то есть изучим динамику за десять лет. (См.Таблица 2)

Таблица 2

$C:\Users\users\Desktop\2 таб.png$

Всего по Российской Федерации муниципальных образований 24207: муниципальных районов 1793, городских округов 520, внутригородская территория города федерального значения 236, городские поселения 1732, сельские поселения 19919.

В 2014 году структура муниципальных образований претерпела небольшие изменения- появились городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Несмотря на это, ясно прослеживается тенденция к уменьшению общего количества муниципальных образований (на 1880 за десять лет) и сельских поселений (на 1818), в частности. Это связано как с процессом урбанизации, так и со слияниями нескольких поселений в одно в целях экономии бюджетных средств.

В структуре доходов местных бюджетов основное место продолжает занимать финансовая помощь, которая осуществляется в форме дотаций, субвенций и иных средств фондов финансовой поддержки. Низкий уровень экономической самостоятельности приводит к понижению общего уровня самостоятельности муниципальных образований по отношению к государственным органам власти в субъектах РФ. Ведь такая финансовая помощь носит, как правило, строго целевой характер. Что же касается других тенденций развития местного самоуправления, то это, прежде всего, расширение взаимодействия муниципалитетов с территориальным общественным самоуправлением. Территориальное общественное самоуправление (ТОС)- самоорганизация граждан по месту их жительства на территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. В частности, деятельность ТОСов связана с проблемами жилищно-коммунального характера и иными наиболее интересующими граждан насущными проблемами. Так, если само население активно включаются в работу по благоустройству, то это способствует формированию благоприятной среды для жизни и ответственному отношение людей к своему двору, к своей улице и к городу, в целом. ТОСы могут активно содействовать органам местного самоуправления в вопросах повышения качества решения тех или иных вопросов местного значения. Данная тенденция положительна, так как именно повышение политической культуры населения и приобщение людей к процессу управления местными делами - это залог успешного становления местного самоуправления в России. Так, сам Президент РФ на «Всероссийском Совете местного самоуправления» 25 декабря 2017 года призвал более активно привлекать к этой работе российскую молодежь, а также поощрять общественные инициативы. «Органы местной власти призваны играть ключевую роль в решении важнейших и наиболее чувствительных проблем, определяющих качество жизни людей, таких как совершенствование социальной инфраструктуры, обустройство территорий, обеспечение порядка в ЖКХ»^[20], — цитируют Путина в пресс-службе Кремля.

В качестве одной из тенденций развития местного самоуправления можно также выделить участие населения в выборе приоритетов благоустройства в рамках реализации федерального проекта «Формирование комфортной среды» (2017–2020 годы). Также следует понимать, что определенные корректировки в тенденции развития местного самоуправления внесла напряженная экономико-политическая обстановка, связанная с санкциями США и ряда Европейских стран против России, введенных с 2014 года. В данной ситуации уменьшение финансовой самостоятельности муниципальных образований вполне объяснимо.

В свое время вопросами местного самоуправления основательно занимался великий реформатор Петр Аркадьевич Столыпин. «Главная наша задача - укрепить низы, - говорил он. - В них вся сила страны. Будут здоровы и крепки корни у государства, поверьте - и слова Русского Правительства совсем иначе зазвучат перед Европой и перед целым миром». По- большому счету, это высказывание ни на минуту не потеряло актуальности и сейчас.

2.3. Перспективы развития местного самоуправления в современных условиях.

Несмотря на положительные результаты развития местного самоуправления, в данной сфере продолжают сохраняться многочисленные проблемы, связанные с совершенствованием правовых и экономических основ МСУ, усилением имущественных, финансовых и кадровых аспектов.
Развитие МСУ в России осуществляется, с одной стороны, в направлении общеевропейских тенденций, а с другой - под влиянием различных факторов национального характера. В то же время в каждом регионе и населенном пункте МСУ имеет свои специфические особенности, на формирование которых оказывают влияние исторические, экономические, политико-правовые, структурно-функциональные, организационные и ресурсные факторы^[21]. государственными органами; закрепление принципов фискальной автономии.

В целом можно сказать, что ФЗ- № 131 установил «общие рамки» муниципальной организации и наполнил их определенным содержанием, базирующимся на адаптации европейского опыта МСУ. Имеет место обращение к германской модели МСУ, которая близка и для реализации характерного для отечественных условий принципа выраженной муниципальной автономии, и для политических традиций нашей страны, утверждающих сильную власть государства и регламентирующих механизмы ее влияния на все ключевые процессы, происходящие в регионах ^[22].

Концептуальная основа реформы МСУ в России предполагала автономию МСУ от органов государственной власти, что в целом соответствовало децентрализационным тенденциям, сложившимся в последние десятилетия в большинстве стран мира. Однако в России эти тенденции вступили в противоречие с процессами централизации власти, которые потребовали сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов МСУ, с одной стороны, и постепенной аккумуляции ресурсов влияния на более высоких уровнях власти (регион, крупный город, сельский район). Местные органы власти были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного МСУ, а население - мотивации участвовать в самоуправлении.

Немалое влияние оказывала и советская политическая традиция, по-прежнему влияющая на культуру самоуправления на местах. В результате сложилась ситуация, когда европейская по своей форме модель, преломляясь через особенности российской социально-экономической, административной, правовой и политической практики на выходе продемонстрировала совершенно иной эффект. Кроме модели, основы которой были определены правовыми нормами, появилась отличающаяся от нее реальная модель МСУ. На обширной части территорий страны была система взаимоотношений советского периода по линии «регион – район (город) – сельсовет (поселение)»^[23].
Дальнейшее концептуальное развитие МСУ в ближайшей перспективе может определяться выбором одного из двух наиболее реальных сценариев:
1) дальнейшая централизация, укрепление «вертикали власти», с охватом всех уровней публичного управления, включая городские и сельские поселения. Отметим, что подобное развитие событий несет существенные риски, такие как: избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций; делегирование политической ответственности центральной власти в случае массового недовольства жителей в ходе возможных социальных катаклизмов, вызванных действиями региональных и местных властей; перераспределение собственности, ограниченность социально-экономической базы; ослабление стимулов к самоорганизации на местах. Учитывая вышеприведенные тезисы, реализация подобного сценария представляется нецелесообразной.
2) комплексное изменение сложившейся системы властных отношений за счет последовательных трансформаций в направлении разумной децентрализации. Данный подход позволяет довести вертикаль государственной власти до уровня регионов, а в отдельных случаях- до уровня районов. МСУ, реализуемое на первом уровне власти – в поселениях и городах должно быть самостоятельным. Стимулирование активности «снизу» выступает фактором преодоления кризисных явлений, появления и расширение точек роста на местном уровне^[24].

Как уже отмечалось в данной работе, система государственного и муниципального управления России находится в стадии непрерывного развития, испытывая на себе как влияние национальной специфики, так и европейских тенденций. В этой связи для ее совершенствования целесообразно использовать положительный опыт и методику всех близких ей моделей МСУ, существующих в зарубежной практике, а не только континентальной, к содержанию и специфике которой наиболее близок отечественный вариант.

В основе современной европейской модели местного самоуправления лежит Европейская хартия, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года^[25]. Основополагающими принципами системы МСУ в ее рамках выступают самодостаточность, межрегиональная интеграция и кооперация, рост душевого потребления разнообразных товаров и услуг. Тем не менее, каждая из стран реализует свою национально обусловленную модель МСУ, общая концепция которых или отдельные элементы представляют определенный методический и практический интерес для развития одноименной в России.
Модель МСУ, характерная для Латинской Америки, представляет безусловный интерес для Северо-Кавказского региона нашей страны, характеризующегося существенными различиями в этнической и политической культуре, религии, а так же противоречивыми интересами местных территориально-криминальных группировок и объединений, стремящихся к суверенности отдельных территорий, способствующих возникновению коррупции и очагов национального напряжения. Модель МСУ, характерную для государств Латинской Америки, отличает, с одной стороны, предоставление широких полномочий органам МСУ, с другой – сохранение пристального контроля со стороны Центра. При этом, руководители муниципальных образований являются служащими центральных властей, что позволяет препятствовать их связям с распространенными на местах клановыми группировками и осуществлять единую жесткую политику в условиях наличия разнообразных социально-культурных групп населения^[26].

Нельзя обойти вниманием и продуктивный потенциал англосаксонской модели самоуправлении, исторически сформировавшейся в таких странах, как США, Великобритания, Канада, Индия, Австралия, Новая Зеландия и соответствующих постколониальных странах. Она отличается высокой степенью автономии МСУ, приоритетом косвенных, экономических методов государственного саморегулирования. Главным принципом данной модели является самостоятельность действий муниципальных образований, в рамках полномочий, предоставленных из центра и экономическая ответственность за принятые решения^[27]. Для отечественной практики существенный интерес представляет такой элемент англосаксонской модели, как механизм прямого государственного регулирования деятельности муниципалитетов путем принятия модельных законов, которые вводят на местах с определенной территориально-обусловленной адаптацией. Определенные элементы англосаксонской модели, реализуемой в США, также представляют собой интерес для ряда регионов России. В США каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов власти, что изначально приводит к многообразию правового статуса муниципальных единиц.

Определив сценарии развития МСУ и рассмотрев перспективную зарубежную практику, можно выделить более конкретизированные научно-методические рекомендации, на основе которых в перспективе должна развиваться система местного самоуправления в нашей стране с учетом региональной специфики.

Как показывает систематизация и анализ актуальных источников и данных о развитии системы МСУ в нашей стране, в качестве одного из перспективных направлений в большинстве из них рассматриваются различные пути повышения доходности местных бюджетов, в том числе увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Подобная позиция имеет объективные основания, поскольку одной из ключевых задач органов МСУ является создание условий для интенсификации экономического развития на местах, улучшения качества жизни населения. Решение данной задачи должно осуществляться системами МСУ на основе преимущественно собственных ресурсов, т.е., прежде всего, собственных доходов. Несмотря на объявленную самостоятельность местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере, большинство муниципальных образований всегда испытывали сложности в части местных финансов, но в условиях кризиса эти трудности значительно возросли^[28].

В настоящее время у большинства регионов и функционирующих в них систем МСУ наблюдается существенная диспропорция между контрольными и реальными показателями в данной области. Так, согласно нормам, закрепленным Конституцией РФ (ст.12)^[29] и Европейской хартией МСУ^[30] их доля должна составлять не менее 75%, в то время как, согласно статистическим данным, в настоящий момент этот показатель колеблется в большинстве субъектов на уровне не более, чем 10%^[31] . На практике доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляет менее 10% (при нормативных показателях в развитых странах 20-23%). Очевидно, что подобные крайне низкие показатели не в состоянии обеспечить организационную и финансовую самостоятельность органов власти на местах.

Необходимым перспективным направлением развития действующей модели МСУ также видится и изменение методики бюджетного выравнивания. Текущий механизм предусматривает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона. В этой связи закономерным представляется выравнивание на уровне района, а затем - перечисление отрицательных трансфертов в регион, что будет способствовать упрощению действующего механизма.

Целесообразным направлением развития системы МСУ может быть также совершенствование функций и структур органов местного самоуправления, которые в настоящее время отличаются сложностью, во многих муниципальных образованиях, дублируя функции других уровней. Необходимо также более четкое нормативно-правовое разграничение компетенций различных уровней публичной власти, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней власти.
В то же время важно отметить, что усиление автономии муниципалитетов, повышение их самостоятельности должно проходить «в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления»^[32]. Муниципалитеты должны превратиться «в определенный противовес, сдерживающий напор региональных властей и гарантирующий качество управленческих решений на местном уровне и оперативность их исполнения» ^[33].

В контексте вышесказанного у муниципальных органов целесообразно изъять несвойственные им административные задачи, реализация которых осуществляется в отсутствие финансовых гарантий со стороны государства. Так, делегирование муниципальным образованиям части функций в таких областях, как, например, предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, создает высокие риски снижения уровня безопасности местного населения.

Практика развития МСУ на местах также ставит под вопрос необходимость функционирования двухуровневых моделей местного МСУ, создающих территориальное отделение власти от населения и снижение возможностей реального влияния на нее общества. Отечественные реалии демонстрируют целесообразность возврата к одноуровневым структурам -возврат районных администраций в систему государственного управления, ликвидирующий разрыв между уровнями власти) или введение в законодательные основы допущения о факультативности двухуровневых структур в зависимости от локальной специфики^[34] .

Опираясь на зарубежный опыт (например, Великобритании, Японии), необходимым в текущих условиях, является формирование единого регулятора, в обязанности которого войдет регулирование и контроль функций МСУ. В настоящее время эти вопросы находятся в ведении различных министерств и ведомств, среди которых Минэкономразвития и торговли РФ, Минрегионразвития РФ, Министерство здравоохранения и социального развития, и Минсельхоз РФ. В результате возникает дублирование ряда функций и несогласованность политики, отдельных мероприятий в области МСУ. Решение этой проблемы может быть установлено в виде создания Министерства по вопросам местного самоуправления РФ или Федерального агентства как подразделения Министерства регионального развития с делегированием ему совокупности функций надзора и развития в обозначенной области, а также формированием вертикали подчиняющихся на региональном и муниципальном уровне органов (например, Министерства или управления по вопросам местного самоуправления региона и территориального управления или инспекции района).

Можно сделать вывод о том, что дальнейшее развитие МСУ в ближайшей перспективе также предполагает необходимость достижения баланса в политической (возможность граждан участвовать в МСУ в наиболее доступных формах), управленческой (возможность обеспечить эффективное оказание публичных услуг с использованием работоспособной схемы управления) и экономической сфере (минимизация финансовых и материальных затрат на оказание услуг). Однако ввиду того, что достижение указанных интересов, как свидетельствует практика реализации реформы МСУ, в российских условиях зачастую входит в противоречие необходимым является дальнейший поиск территориальных и организационных моделей МСУ, учитывающих баланс вышеуказанных интересов.

В текущих условиях на местном и региональном уровнях необходимо активизировать работу по выявлению лучших практик МСУ и положительного опыта по реализации делегированных отдельных государственных полномочий, содействовать в их распространении среди МО, обмену апробированными и зарекомендовавшими себя методическими инструментами и практическим опытом. Вышестоящим уровням власти и органу-регулятору вопросов развития МСУ необходимо оказывать непрерывную информационную, методическую, консультационную помощь муниципальным образованиям в решении вопросов, направленных на развитие местного самоуправления, опираясь на зарубежный опыт в данной области.

Реализация предложенных направлений развития местного самоуправления в перспективе должно привести к таким результатам, как рациональное разграничение компетенций и ответственности по уровням власти, повышение активности и эффективности работы органов МСУ, комплексная реализация потенциала органов МСУ и территорий за счет объединения интересов и усилий различных уровней управления и снижения противоречий между ними; активизация общественной и экономической деятельности населения на местах, которая будет направлена на улучшение условий для развития бизнеса, рост занятости и доходов населения, снижение социальной напряженности. Будет происходить гармонизация отношений между социумом, государством и представителями бизнеса, начнется формирование так называемого гражданского общества. Это позволит стимулировать более активное развитие территорий за счет их собственных инициатив и создания более прозрачных условий социально-экономического развития.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, в результате проведенного исследования были сделаны следующие выводы:

1. Местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных особенностей и традиций.

2. Местное самоуправление гарантируется Конституцией РФ и иными нормативно-правовыми актами субъектов и законами местных органов власти.

3. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, целями и задачами, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их исторического развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания полномочий, компетенций, основных направлений, форм и методов осуществления муниципальной деятельности.

4. Процветание любого государства зависит в первую очередь от того, насколько эффективно осуществляется управление им. Для этого необходимо найти баланс между централизацией власти и ее децентрализацией. Децентрализация государственного управления осуществляется с помощью местного самоуправления, которое обеспечивает более эффективное местное управление на демократических началах. Таким образом, нужно ясно осознавать важную роль развития и повышения эффективности местного самоуправления в осуществлении публичной власти.

5. Принцип самостоятельности местного самоуправления нуждается в правовом, финансово-бюджетном, материальном, организационном обеспечении, прежде всего, органами государственной власти. Реализация этого принципа во многом зависит от умения и желания органов местного самоуправления использовать те возможности проявления самостоятельности при решении вопросов местного значения, которые закреплены действующим законодательством.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) / [Электронный ресурс]
Российской Федерации. - М.: ИНФРА - М, 1993;
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267;
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; а также внесенные изменения и дополнения в данный Закон // Российская газета. 1992. 12 ноября;
Федеральный закон РФ от 28.08.95. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995, №35, ст.3506
Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 19 июля 2007) // СЗ РФ. 2003, №40, Ст.3822; 2004, №25, Ст.2484; №33, ст.3368

Книги

Авакьян С.А. «Состояние проблемы и перспективы местного самоуправления». М., 2004.
Адуков Р. Х., Адукова А. Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправ-ления на селе// Местное самоуправление в Российской Федерации. 2007. № 7. С.59-67
Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в российских регионах в свете нового федерального законодательства // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. / Под ред. А.В. Иванченко. - М., 2006.
Батычко В.Т. Муниципальное право Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г
Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. И.А. Бутенко. М.: МОНФ, 2000.
Муниципальное право. Учебное пособие. / Под ред.Н.А. Игнатюка, А.В. Павлушкина. М.: «Юстицинформ», 2007г.
Исаева М. К вопросу о природе муниципальной власти // Право и жизнь. - М., 2006. - №9. - с. 33-38.
Козлова Ю.М., Попова Л.Л. Административное право.- М.: Юристъ, 2002. - с.12
Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юрист, 2000. – 228 с.
А.Н. Маркова, Ю.К. Федулов «История государственного управления в России» М., Юнити-Дана, 2012 г.
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - Саратов: Форум, 2007.- 15с.
Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994,-с.279
Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М.: 2005. -с. 13-14.
Местное самоуправление в России: Сборник статей/ под.ред д.эк.наук проф. В.Б Зотова -М.: «Ось-89», 2003 г. с. 21-22
Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. -524 с.
Результаты муниципальной реформы и современные вызовы российскому местному самоуправлению// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С.15-32
Ляхов В.П. Местное самоуправление как инструмент модернизации современной России: Дис. д-ра полит.наук. Р-н/Д, 2015. 400 с.
Постриганов Е.А. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы // Территория новых возможностей. 2014. №4 С.52-60.
Предложения основных векторов дальнейшего развития местного самоуправления в РФ// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С.465-467
Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование /под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. – М.: Эксмо, 2010.- С.32.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2004. -с. 17 - 18.
Яговкина В. А. Местное самоуправление в условиях кризиса: бюджетный федерализм и разные стратегии выживания //Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития / Под ред. Е. С. Шуг-риной. М: Изд-во «Проспект», 2016. С.49-58

Печатная периодика источники на электронных носителях локального доступа

Формирование местного самоуправления в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2017г.: Статистический бюллетень [Электронный документ]
Базуев В.М. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления [Электрон-ный источник]// Актуальные проблемы современного мира: В мат-х Международ. заоч. электрон.науч.-практ.конф. Академии естествознания РФ

Периодические издания

За эффективное местное самоуправление // Материалы немецкого союза городов. Серия А. Вып. 9. Кельн, 1990;
Петрова С.В., Бабешкова Е.В. Проблемы и перспективы развития местного самоуправ-ления в Российской Федерации // Фундаментальные исследования. 2016. № 6-1. С. 197-201
Комментарий к Федеральному закону №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова.
Местное самоуправление в федеративных государствах Европы: современные проблемы и возможность использования при осуществлении муниципальной реформы в России // Государственное строительство и право. Вып. 21: Сб. научных статей. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.. Изд-во МосГУ. 2007. С. 56-65
Франция: Общие сведения об административном праве Франции. М.: Посольство Франции в России, 1995. -157 с.

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267;

↑
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; а также внесенные изменения и дополнения в данный Закон // Российская газета. 1992. 12 ноября; ↑
Федеральный закон РФ от 28.08.95. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995, №35, Ст.3506; ↑
Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 19 июля 2007) // СЗ РФ. 2003, №40, Ст.3822; 2004, №25, Ст.2484; №33, Ст.3368 ↑
Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) ETS N 122 / [Электронный ресурс]: http://base.garant.ru/2540485/ ↑
За эффективное местное самоуправление // Материалы немецкого союза городов. Серия А. Вып. 9. Кельн, 1990; ↑
Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994, 279 с.; ↑
Франция: Общие сведения об административном праве Франции. М.: Посольство Франции в России, 1995, 157 с.; ↑
Батычко В.Т Муниципальное право Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г ↑
Конституция Российской Федерации. - М.: ИНФРА - М, 1993; ↑
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - Саратов: Форум, 2007.-С. 15 ↑
Козлова Ю.М., Попова Л.Л. Административное право.- М.: Юристъ, 2002. - С.12 ↑
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2004. С. 17 - 18. ↑
Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юрист, 2000. - С. 228. ↑
.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Юрист, 2004. ↑
Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М.: 2005. -с. 13-14. ↑
Исаева М. К вопросу о природе муниципальной власти // Право и жизнь. - М., 2006. - №9. - С. 33-38. ↑
Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. И.А. Бутенко. М.: МОНФ, 2000. ↑
Местное самоуправление в России: Сборник статей/ под.ред д.эк.наук проф. В.Б Зотова -М.: «Ось-89», 2003 г. с. 21-22 ↑
[Электронный ресурс]: https://iz.ru/687760/2017-12-25/putin-rasskazal-o-roli-mestnykh-organov-vlasti-v-reshenii-problem-liudei ↑
Постриганов Е.А. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы // Территория новых возможностей. 2014. №4 (27) С.52-60. ↑
Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. 524 с ↑
Результаты муниципальной реформы и современные вызовы российскому местному самоуправлению// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С.15-32 ↑
Ляхов В.П. Местное самоуправление как инструмент модернизации современной России: дис. д-ра полит. наук. Р-н/Д, 2015. 400 с. ↑
Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55‑ФЗ// СЗ РФ. 13.04.1998. N 15. Ст. 1695 ↑
Левин С.А. Местное самоуправление в федеративных государствах Европы: современ-ные проблемы и возможность использования при осуществлении муниципальной рефор-мы в России // Государственное строительство и право. Вып. 21: Сб. научных статей. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.. Изд-во МосГУ. 2007. С. 56-65 ↑
См. там же с.59 ↑
Яговкина В. А. Местное самоуправление в условиях кризиса: бюджетный федерализм и разные стратегии выживания //Доклад о состоянии местного самоуправления в Рос- ↑
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)// СЗ РФ. 04.08.2014. N 31. Ст. 4398 ↑
Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55‑ФЗ// СЗ РФ. 13.04.1998. N 15. Ст. 1695 ↑
Формирование местного самоуправления в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2017г.: Статистический бюллетень [Электронный документ] ↑
Предложения основных векторов дальнейшего развития местного самоуправления в РФ// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С.465-467 ↑
См.там же ↑
Предложения основных векторов дальнейшего развития местного самоуправления в РФ// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С.465-467 ↑