Государственная социальная политика поддержки слабозащищенных категорий граждан: современное состояние и перспективы совершенствования (Особенности осуществления финансовой поддержки слабо защищенных категорий граждан)

Содержание:

Введение

В настоящее время российская экономика находится в состоянии кризиса, в условиях которого возрастает количество негативных социальных последствий, затрагивающих все сферы и уровни жизни общества.

Финансовый кризис негативно влияет на многие отрасли производства, вследствие чего происходят массовые сокращения работников, закрытие многих предприятий, малый бизнес не может развиваться и конкурировать с более крупными производителями товаров и услуг, возрастает стоимость сырья и конечных продуктов производства.

В условиях финансового кризиса, государство должно стараться максимально ликвидировать его негативные последствия для стабилизации жизни общества.

Но, так как для этого необходимо большое количество финансовых средств, которые в данной ситуации находятся в остром дефиците, стоит обратить особое внимание на разработку эффективных мер по социальной защите населения, которые могли бы позволить без больших затрат помочь преодолеть или хотя бы смягчить последствия финансового кризиса.

Очевидна необходимость реализации социальной защиты населения на основе осуществления экономических, социальных, правовых и других мер, методов и способов воздействия на негативные экономические и социальные тенденции с целью их предотвращения и устранения, а также определение значения социальной защиты населения в кризисном периоде, разработка антикризисных мер социальной защиты населения.

На современном этапе публикуется достаточно много статей, посвященных данной теме.

Наиболее полезными для написания курсовой работы оказались публикации Бизикова Т.А., Скокова В.М., Шевченко Ю.В., которые изучают современное состояние системы социальной защиты в России.

В этой связи проблемная ситуация данной работы заключается в том, что финансовый кризис не закончен, а значит на сегодняшний день достаточно сложно оценивать его последствия и у нас существует возможность проследить только текущие социально-экономические показатели, характеризующие положение граждан. Также достаточно тяжело оценивать антикризисные меры и меры поддержки населения, предпринимаемые государством, так как их реализация происходит в настоящий момент.

Объектом курсового исследования является социальная защита в Российской Федерации.

Предметом курсового исследования выступают особенности социальной защиты населения в условиях финансового кризиса.

Цель курсового исследования заключается в анализе проблем финансового обеспечения социальной защиты граждан и путей их решения.

Для достижения поставленной цели необходимо решение ряда задач:

- рассмотреть теоретические основы финансового обеспечения социальной защиты граждан;

- проанализировать современную систему социальной защиты в России;

- предложить возможные меры улучшения финансового обеспечения социальной защиты граждан.

В ходе написания курсовой работы использовались следующие методы: теоретические: анализ научной литературы; анализ законодательных актов; анализ статистических данных.

Данная курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и приложений.

В первой главе рассматриваются основные научные подходы, а также основные модели социальной защиты за рубежом.

Во второй главе анализируется современное состояние системы социальной защиты в России, а также изучаются последние статистические показатели, а также анализируются изменения в системе социальной защиты.

Глава 1. Теоретические основы финансового обеспечения социальной защиты граждан

1.1 Сущность государственной социальной политики поддержки слабо защищенных категорий граждан

В Конституции Российской Федерации в ст. 7 закреплено, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. [1]

Для соблюдения данной статьи государство осуществляет социальную политику, которая направлена на создание условий, призванных обеспечить достойную жизнь и свободное развитие каждого гражданина страны. Для реализации социальной политики используются специальные механизмы, а именно система социальной защиты и основные ее формы: социальная помощь, социальное страхование и социальное обслуживание.

Социальная защита - система принципов, правил, методов, законодательно установленных государством социальных гарантий; мероприятий и учреждений, обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования личности, различных социальных категорий и групп; совокупность мер, действий, средств государства и общества, направленных против ситуаций риска в нормальной жизни граждан (болезнь, безработица, старость, инвалидность, смерть кормильца и др.); комплекс государственных мер социально-экономического и правового характера по обеспечению гарантированного государством минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических преобразований и связанного с этим снижения их уровня жизни. [6]

Система социальной защиты выполняет множество очень важных для общества функций:

1) Экономическая функция заключается в замещении заработка (дохода или содержания), утраченного в связи с возрастом, нетрудоспособностью или потерей кормильца; частичном возмещении дополнительных расходов при наступлении определенных жизненных обстоятельств; оказании минимальной денежной или натуральной помощи малоимущим гражданам; возмещении материального или морального вреда, причиненного в связи с незаконными действиями государственных органов, стимулировании различных видов общественно-эффективной экономической деятельности.

2) Компенсационно-распределительная функция заключается в полном или частичном возмещении заработка или другого источника средств существования, утраченного в связи с возрастом, нетрудоспособностью или потерей кормильца, полном или частичном возмещении дополнительных расходов при наступлении определенных жизненных обстоятельств, а также в оказании минимальной денежной или натуральной помощи нуждающимся гражданам.

3) Реабилитационная функция направлена на восстановление социального статуса нетрудоспособных граждан и других социально слабых групп населения, что позволяет им ощущать себя полноценным членом общества.

4) Резервная, стратегическая функция заключается в создании социально-экономических условий для сохранения и развития «человеческого потенциала», обеспечении для всех социальных групп необходимого уровня жизни.

5) Политическая функция способствует поддержанию социальной стабильности в обществе, в котором имеются значительные различия в уровне жизни различных слоев населения.

6) Защитная функция призвана защищать от воздействия неблагоприятных экономических, социальных, экологических, демографических и других факторов среды на человека, от снижения уровня и качества жизни ниже предела, минимального в данном обществе в данное историческое время от экономической, социальной и физической деградации.

7) Демографическая функция призвана стимулировать воспроизводство народонаселения, необходимое для нормального развития страны.

8) Превентивно-профилактическая функция состоит в предупреждении, недопущении возникновения ситуаций социальной незащищенности. [6]

Все эти функции имеют важное значение, как для людей, которым необходима помощь государства, а так же для тех, кто имеет социальные гарантии и знает, что может рассчитывать на оказание социальных услуг, если в этом будет необходимость.

Функции социальной защиты в России дифференцируются по трем уровням:

Первый уровень: государство разрабатывает социальные стандарты и нормативы, которые гарантируются населению: минимальный прожиточный минимум, доступ к образованию, медицинское обслуживание, обеспеченность продуктами питания, что закрепляется в определенных правовых нормах.

Второй уровень: регионам делегируются ресурсы и властные полномочия для гарантирования населению социальных благ (потребительская корзина, душевой и семейный доход и т.п.), которые они используют в соответствии с имеющимися социально-экономическими возможностями, постепенно наращивают средства на социальные нужды, улучшают качество жизни своих членов, предоставляя им возможности для зарабатывания средств на удовлетворение социальных потребностей.

Третий уровень: муниципальные сообщества, органы местного самоуправления, которым центр и субъекты Федерации делегируют ресурсы и властные полномочия для решения местных вопросов под их ответственность.

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что государство имеет большой уровень участия в системе социальной защиты, а так же осуществляет контроль над ее функционированием на государственном, региональном и местном уровнях.

Однако некоторые функции не всегда выполняются полностью. Например, резервная функция, призванная обеспечить необходимый уровень жизни, полностью не выполняет своей задачи, т.к. государство не создает дополнительные рабочие места, с целью контроля занятости, а также заработная плата при полной занятости человека бывает ниже установленного прожиточного минимума. Или, например, другой функцией, которая не всегда выполняет свои задачи, можно выделить превентивно-профилактическую.

В России система профилактики не справляется с предупреждением многих социально-опасных явлений, вследствие чего приходится решать уже наступившие проблемы. [6]

Также нельзя однозначно оценивать роль региональных и местных органов в системе социальной защиты. С одной стороны, имеющиеся у них полномочия позволяют лучше оценить социальное положение региона или муниципального образования, но с другой стороны их возможности тоже сильно ограничены бюджетом региона или муниципального образования.

1.2 Источники финансовой поддержки слабо защищенных категорий граждан

Наиболее дискуссионными являются определение и взаимосвязь понятий «финансового обеспечения» и «финансирования» деятельности предприятий, отраслей, экономики в целом, социальной сферы, регионов. В практической деятельности зачастую подменяют понятия «финансирование» и «финансовое обеспечение», предполагая их синонимичность. Однако в экономической литературе можно выделить и другие подходы к данным понятиям.

Сторонники одного из подходов (Бернер И., Большаков С.В., Гарбузов В.Ф. и др.) разделяют позицию, что процессы финансового обеспечения и финансирования взаимосвязаны, но не тождественны, рассматривая финансовое обеспечение как привлечение и аккумулирование финансовых ресурсов, а финансирование – их использование (размещение), авансирование затрат. [4]

Таким образом, финансовое обеспечение предшествует финансированию. Невозможно планировать какие-либо методы финансирования, не имея соответствующих источников. Вместе с тем образование финансовых ресурсов деятельности предприятий, отраслей, экономики в целом, социальной сферы, регионов происходит, как правило, с учетом плана их финансирования.

Таким образом, несмотря на тесную взаимосвязь процессов финансирования, и финансового обеспечения, они могут проходить относительно независимо друг от друга.

Вместе с тем, формирование финансовых ресурсов создает экономическую предпосылку для целенаправленного финансирования.

При этом финансирование рассматривается как:

- совокупность методов и средств покрытия расходов; обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат;

- процесс использования финансовых ресурсов организаций;

- процесс, выражающий денежно-финансовые отношения организации, связанные с покрытием текущих и единовременных финансовых потребностей.

В соответствии с другим подходом авторы (Грязнова А.Г., Родионова В.М., Павлова Л.Н., Карданская Н.Л. и др.) рассматривают финансовое обеспечение как более широкое понятие, составной частью которого является процесс финансирования. [6]

Так, например, «финансовое обеспечение- система мероприятий, организуемых и проводимых с целью своевременного и полного удовлетворения потребности в денежных средствах. Включает в себя: финансовое планирование, финансирование, истребование, получение, хранение, экономное и рациональное расходование денежных средств, бухгалтерский учет и отчетность, финансовый контроль, анализ финансово-экономической деятельности».

Родионова В.М. определяет финансовое обеспечение воспроизводственного процесса как «покрытие воспроизводственных затрат за счет финансовых ресурсов, аккумулируемых субъектами хозяйствования и государством». [4]

Таким образом, по мнению сторонников данного подхода, финансовое обеспечение представляет собой процесс привлечения и аккумулирования финансовых ресурсов субъектами хозяйствования и государством для их дальнейшего использования с целью покрытия и целевого финансирования затрат.

Мы полагаем, что приведенное определение нуждается в уточнении, так как средства бюджетной системы идут не только на развитие, но и на текущее содержание финансируемых объектов, в число которых следует включить и население, получающее социальные трансферты.

В целом меры социальной поддержки населения представляются:

1) в денежной форме – в виде прямых или косвенных социальных трансфертов.

2) в натуральной форме – путем предоставления бесплатного питания, в том числе детского, специализированного; путевок на санаторно-курортное лечение по медицинским показаниям; организации отдыха и оздоровления детей; одежды, обуви детям; лекарственных средств и изделий медицинского назначения; технических средств реабилитации инвалидов, не входящих в федеральный перечень, проездных билетов, транспортных средств и пр.;

3) в форме услуг – транспортных, медицинских, социальных. [27]

Например, социальная поддержка ветеранов осуществляется путем организации их социального обслуживания, в том числе, на базе многопрофильных учреждений социального обслуживания населения. Социальные услуги семьям с детьми предоставлялись в учреждениях социального обслуживания, в центрах социального обслуживания населения и в отделениях комплексных центров социального обслуживания населения.

4) в форме морального поощрения, с целью ведения здорового образа жизни, заботы о здоровье, образовании, физическом, духовном и нравственном развитии детей, полном и гармоничном развитии их личности. Меры морального поощрения при этом, как правило, сочетаются с денежным вознаграждением.

Далее рассмотрим формы финансового обеспечения в зависимости от субъекта финансовых отношений.

Государство выделяет бюджетные ассигнования из федерального и субфедерального бюджетов, а также средства из государственных внебюджетных фондов в зависимости от уровня принятия решения, финансируемого объекта, целей и задач.

Для муниципального уровня эта классификация сужается до средств местного бюджета.

На уровне предприятий и организаций могут использоваться, как правило, следующие формы финансирования корпоративных социальных программ:

- частное финансирование (самофинансирование), государственное финансирование в рамках целевых программ, смешанное финансирование в рамках государственно-частного партнерства.

На уровне организаций рыночной инфраструктуры осуществляется государственное и муниципальное финансирование по целевым программам.

Кроме того, может быть также смешанное финансирование в рамках государственно-частного партнерства.

Самостоятельной формой финансирования является благотворительное финансирование. Выявим ее особенности по совокупности указанных признаков.

Источники финансирования для благотворительной формы различаются по составу субъектов, поскольку благотворительную помощь могут оказывать физические лица, предприятия (организации, учреждения), на разовой основе на условиях спонсорства, либо благотворительные фонды, для которых эта деятельность является основной.

Цели финансирования отдельных семей в этом случае являются многозначными и включают в себя как оказание реальной помощь, так и повышение эффективности брендирования организации за счет ее благотворительной помощи, демонстрации социальной ответственности перед обществом, повышение статуса спонсора в глазах общества и связанных с ним политических или экономических выгод.

Для благотворительных фондов и особенно благотворителей - физических лиц цели в этом случае являются исключительно филантропическими.

Объектами финансового обеспечения при благотворительной форме являются либо непосредственно семьи, либо объекты социально-культурной сферы, которым оказывается единовременная или регулярная помощь. Объемы финансирования зависят соответственно от целей, от финансовых возможностей субъекта финансирования, потребностей объектов финансирования. [4]

Для каждой формы финансирования существуют свои особенности, которые определяются:

а) особенностями формы;

б) особенностями объекта финансирования.

Рассмотрим формы финансирования с учетом финансируемых потребностей, выделенных целей, задач, принципов и факторов.

Так, для формы «государственное финансирование социальной поддержки населения»:

1) источниками финансирования являются: федеральный и субфедеральный бюджет, государственные внебюджетные фонды.

2) цели финансирования могут быть общими и частными. Общие цели финансового обеспечения населения заключаются в повышении уровня жизни населения.

В качестве частных целей могут выступать:

1) финансирование питания, здравоохранения, улучшения жилищных условий, обеспечения культурных потребностей, отдыха и досуга и др.;

2) объемы финансирования определяются: общими и частными целями; размерами выделяемых бюджетных ассигнований, уровнем жизни населения, состоянием экономики страны, региона, муниципальных образований, параметрами стратегии социально-экономического развития территории соответствующего уровня, демографической ситуацией; наличием социальной инфраструктуры и сложившихся механизмов ее финансирования;

3) условия финансирования для рассматриваемой формы финансирования определяются социально-экономическими приоритетами. Как правило, финансирование социальной поддержки населения осуществляется на принципах софинансирования, когда используются как средства людей, так и дополнительно оказывается государственная помощь.

Отдельным финансовым инструментом выступает такие инструменты финансирования как субвенция, определяющая обязательность целевого расходования выделенных средств, и субсидия, выделяемая на условиях софинансирования.

4) продолжительность финансирования определяется:

- целями финансирования;

- установленными законодательно параметрами для финансовой поддержки. В качестве таких параметров могут выступать: доходы семьи, количество детей, возраст детей, среднедушевые доходы в государстве, в регионе, в муниципальном образовании; финансовым потенциалом бюджета соответствующего уровня, внебюджетных фондов; сроками реализации специальных программ и национальных и иных проектов.

Самостоятельной формой финансирования является благотворительное финансирование. Выявим ее особенности по совокупности указанных признаков. [21]

Источники финансирования для благотворительной формы различаются по составу субъектов, поскольку благотворительную помощь могут оказывать физические лица, предприятия (организации, учреждения), на разовой основе на условиях спонсорства, либо благотворительные фонды, для которых эта деятельность является основной.

Цели финансирования социальной поддержки населения в этом случае являются многозначными и включают в себя как оказание реальной помощь, так и повышение эффективности брендирования организации за счет ее благотворительной помощи, демонстрации социальной ответственности перед обществом, повышение статуса спонсора в глазах общества и связанных с ним политических или экономических выгод.

Объектами финансового обеспечения при благотворительной форме являются либо непосредственно семьи, либо объекты социально-культурной сферы, которым оказывается единовременная или регулярная помощь.

Объемы финансирования зависят соответственно от целей, от финансовых возможностей субъекта финансирования, потребностей объектов финансирования.

Условия финансирования при благотворительном финансировании определяются в каждом конкретном случае отдельно благотворителем. Продолжительность финансирования определяется в зависимости от целей, объекта и условий финансирования, болезни или другие тяжелые условия.

Форму «смешанное финансирование» по отношению к социальной поддержки населения, следует, по нашему мнению, рассматривать как самостоятельную форму, поскольку именно в рамках этой формы государство, реализуя концепцию государственно-частного партнерства, привлекает частный бизнес к реализации проектов, в том числе в социальной сфере, на взаимовыгодных условиях.

Финансирование инфраструктуры способствует социально-экономическому развитию страны, однако при этом возникают определенные трудности, наиболее важными из которых являются крупные финансовые риски, а также сложность и неопределенность, присущие крупным инфраструктурным проектам. [4]

Актуальные задачи в области инфраструктуры могут решаться за счет привлечения в процесс инвестирования частного капитала. Сотрудничество государства и частного сектора в реализации конкретных социально-экономических программ инвестиционных проектов может осуществляться в формах взаимодействия, обычно обозначаемых за рубежом термином «Public-Private Partnership» (РРР), а в России дословно переведенным как «государственно-частное партнерство» (далее ГЧП).

По источникам финансирования инструменты (формы) государственно-частного партнерства можно условно разделить на:

- бюджетное инвестирование (федеральные целевые, федеральные адресные инвестиционные программы, особые экономические зоны);

- бюджетное финансирование (сервисные контракты, контракты жизненного цикла);

- частное инвестирование (концессионные соглашения, иные виды инвестиционных соглашений с условиями инвестирования со стороны частного сектора);

- смешанное финансирование (например, инвестиционные соглашения, реализуемые с участием средств Инвестиционного фонда РФ).

Особенностью государственно-частного партнерства в социальной сфере является то, что в ходе реализации должен быть предоставлен законодательно гарантированный минимум социальных услуг населению – в здравоохранении, например, обязательное медицинское страхование и бесплатная медицинская помощь. [7]

Государство в таком случае обязано принять на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта соглашения.

Проведенный анализ подходов к исследованию методов финансирования позволил выделить несколько групп методов финансирования, различающихся:

- по характеру воздействия на объект финансирования – прямые и косвенные методы финансирования;

- по степени возвратности финансовых ресурсов объектом финансирования – безвозмездное, компенсационное, возвратное;

- по степени участия субъекта в финансировании – полное, частичное.

Таким образом, составим обобщенную классификацию методов финансирования (таблица 1).

Таблица 1.

Классификация методов финансирования социальной защиты населения

Классификационный признак	Характеристика
По характеру воздействия	Прямое Косвенное
По степени возвратности финансовых ресурсов	Безвозмездное Компенсационное Возвратное
По степени участия субъекта в финансировании	Полное Частичное

В структуру бюджетной системы в настоящее время помимо федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов входят государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. В этих фондах аккумулируются средства на реализацию важнейших социальных гарантий: пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам и т.д. В целом бюджетную систему следует рассматривать как источник, за счет которого осуществляются различные денежные выплаты и производятся государственные услуги. [4]

Таким образом, при анализе инструментов социальной защиты важным элементом являются финансовые инструменты, которые используются непосредственно при реализации целевых установок. Таким образом, инструменты социальной защиты зависят от приоритетности общегосударственных задач и категорий граждан, что проявляется в дифференциации форм финансовой поддержки.

Глава 2. Особенности осуществления финансовой поддержки слабо защищенных категорий граждан

2.1 Анализ финансового обеспечения социальной защиты граждан за счёт бюджетов бюджетной системы РФ

Несмотря на то, что значительная часть нестраховых видов социальной поддержки находится в сфере ответственности субъектов Российской Федерации, роль федерального уровня власти в этой системе не ограничивается установлением общих рамок, в которые должно быть вписано региональное законодательство. Помимо пенсионного обеспечения и обязательного социального страхования, к компетенции Российской Федерации отнесена социальная поддержка многих категорий граждан, оказываемая за счет средств федерального бюджета. [20]

В результате принятия Федерального закона № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ) в Российской Федерации образовались три категории получателей мер социальной поддержки:

1) категории населения, отнесенные к компетенции Российской Федерации;

2) категории населения, отнесенные к компетенции субъектов Российской Федерации;

3) другие категории граждан в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Различие этих категорий заключается не только в составе получателей мер социальной поддержки, но и в источниках их финансирования.

Первые две категории получателей финансируются преимущественно за счет средств федерального бюджета, включающих как прямые расходы, так и трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Третья категория получателей мер социальной поддержки финансируется исключительно за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.

В 2006 году, спустя год с момента вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ, в субъектах Российской Федерации стали возникать новые категории получателей мер социальной поддержки, число которых возрастало с 8 в 2006 году, 18 в 2009 году и до 20 в 2016 году. [24]

В соответствии с региональным законодательством используются различные виды социальной поддержки:

- денежные выплаты (регулярные и единовременные/разовые) – пособия, стипендии, субсидии; компенсация расходов на питание, услуги связи, транспортные услуги, наем жилья и др.;

- товары: предоставление жилых помещений, лекарственных препаратов, медицинских изделий, учебных пособий, продуктов питания, одежды, обуви, топлива и др.;

- услуги: образование, здравоохранение (санаторно-курортное лечение), отдых и оздоровление, транспорт, социальное обслуживание и др.;

- налоговые и иные льготы: при оплате услуг связи, жилищно-коммунальных услуг, топлива и проч.

Перечни категорий получателей и предоставляемых им мер социальной поддержки, определенных нормативными правовыми актами и (или) программами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (далее – получатели, меры социальной поддержки), их размеры и условия предоставления дифференцируются в субъектах Российской Федерации.

В связи с отсутствием учета формами федерального статистического наблюдения Росстата получателей мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральном виде, в рамках проведенного анализа основное внимание уделялось мерам социальной поддержки, предоставляемым в денежной форме: в виде регулярных (ежемесячных, ежегодных) и единовременных денежных выплат, а также в форме денежных компенсаций.

В статистических данных Росстата персонифицированный учет получателей мер социальной поддержки отсутствует, а некоторые получатели имеют право одновременно на несколько различных мер социальной поддержки.

Численность «условных» получателей мер социальной поддержки в денежной форме представлена на рисунке 1.

Рисунок 1. Численность «условных» получателей мер социальной поддержки в денежной форме, миллионов человек

Таким образом, для анализа числа получателей и видов мер социальной поддержки был использован показатель «число «условных» получателей» мер социальной поддержки, рассчитанный путем суммирования численности получателей однородных видов мер социальной поддержки в денежной форме. При таком подходе реальное число получателей мер социальной поддержки завышается, но предоставляется возможность анализа динамики численности и структуры получателей мер социальной поддержки, а также динамики структуры видов мер социальной поддержки.

Число получателей мер социальной поддержки в денежной форме ежегодно возрастало и за 2012–2016 годы увеличилось в 1,5 раза: с 16,9 до 25, 4 млн. получателей (рисунок 1). [24]

Подобное увеличение числа получателей мер социальной поддержки кратно превышает рост численности постоянного населения Российской Федерации за аналогичный период, составивший, по данным Росстата, 102,3% (со 143 до 146,4 млн. человек).

Наблюдаемая динамика числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме лишь в незначительной мере связана с демографическими и социально-экономическими процессами в регионах страны.

Достаточно указать на то, что рост численности получателей мер социальной поддержки из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, происходит на фоне ежегодного снижения данного контингента в Российской Федерации, а рост численности получателей мер социальной поддержки из числа пенсионеров, не относящихся к льготным категориям, значительно превышает увеличение общего числа пенсионеров в стране в рассматриваемом периоде – с 41,1 млн. человек в 2012 году до 45,2 млн. человек в 2016 году, или на 109,8%, по данным Росстата.

В связи с этим наблюдаемая динамика числа получателей мер социальной поддержки в субъектах Российской Федерации может расцениваться как недостаточно объективная и чрезмерно ориентированная на региональные элиты.

С учетом состояния региональных бюджетов подобная ситуация может формировать риски недостаточно рационального расходования средств бюджетов субъектов Российской Федерации и их поддержки из федерального бюджета.

Наряду с изменением численности и набора категорий получателей мер социальной поддержки в 2012–2016 годах наблюдается изменение структуры видов мер социальной поддержки, предоставляемых в денежной форме: снижается удельный вес получателей мер социальной поддержки в виде регулярных и единовременных денежных выплат, растет вес получателей мер социальной поддержки в виде денежных компенсаций (рисунок 2).

Структура получателей мер социальной поддержки в денежной форме в разрезе видов социальной поддержки представлена на рисунке 2.

Рисунок 2. Структура получателей мер социальной поддержки в денежной форме в разрезе видов социальной поддержки

Происходящие изменения являются результатом предпринимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации действий, направленных на дальнейшую «монетизацию» мер социальной поддержки путем перевода в денежную форму мер социальной поддержки, ранее предоставляемых населению в натуральном виде. Подобные действия являются обоснованными с позиций оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Размер денежных выплат существенно различается по категориям получателей мер социальной поддержки. Так, максимальный размер регулярных денежных выплат – 10 565 рублей в месяц – был в 2015 году у пенсионеров из числа госслужащих, минимальный размер – 307 рублей в месяц – у малоимущих граждан. [24]

Максимальный размер единовременной денежной выплаты – 29 701 рублей в год – предоставлялся детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, также 28 878 рублей в год предоставлялось пенсионерам из числа госслужащих.

Минимальный размер единовременной денежной выплаты – 831 рубль в год – предоставлялся донорам. Оценить обоснованность размеров подобного рода выплат в связи с отсутствием необходимой информации не представляется возможным.

Вместе с тем налицо заметное превышение их размеров у категорий получателей, определенных нормативными правовыми актами и (или) программами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которых можно отнести к региональным элитам, на фоне относительно незначительных размеров у граждан, нуждающихся в большей степени в поддержке (дети, малоимущие).

Так, дети из отдельных категорий семей получали в 2015 году регулярную денежную выплату в размере 919 рублей в месяц, что составляло 9,7% прожиточного минимума детей. В то же время размер регулярной денежной выплаты пенсионерам из числа госслужащих в 2015 году (10 565 рублей в месяц) в 1,3 раза превышал прожиточный минимум пенсионера.

Таким образом, реализация собственных полномочий субъектов Российской Федерации в области социальной поддержки, осуществляемая за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, сопровождалась ростом как числа категорий получателей, так и числа получателей мер социальной поддержки. Число категорий получателей мер социальной поддержки возросло с 8 в 2006 году, до 20 в 2015 году. Основное внимание при этом уделялось социальной поддержке пожилого населения, семьи, материнства и детства, малообеспеченных групп населения, а также поддержке отдельных «статусных» региональных групп населения. [24]

Одновременно за 2012-2016 годы был отмечен рост числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме (в 1,5 раза).

Динамика числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме лишь в незначительной степени связана с демографическими и социально- экономическими процессами в регионах страны и в связи с этим может расцениваться как чрезмерно ориентированная на региональные элиты. Подобная ситуация формирует риски недостаточно рационального расходования средств бюджетов субъектов Российской Федерации и предоставляемых трансфертов из федерального бюджета.

Размеры предоставляемых мер социальной поддержки различаются в разрезе категорий получателей, при этом заметно превышение размеров мер социальной поддержки у категорий получателей, которых можно отнести к региональным элитам, на фоне относительно незначительных размеров у граждан, нуждающихся в поддержке в большей степени (дети, малоимущие).

Суммы денежных выплат в среднем расчете на одного получателя мер социальной поддержки достаточно существенны по сравнению со среднедушевыми денежными доходами населения и имеют тенденцию к росту, что позволяет сделать вывод о позитивном влиянии предоставляемых мер социальной поддержки на уровень доходов получателей.

Данные таблицы 2 позволяют понять структуру и объем расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика». Все виды расходов, кроме пенсионного обеспечения, относятся к нестраховым мерам социальной поддержки федерального уровня (ФМСП) и формально могут предоставляется на основе контроля нуждаемости. Если следовать этому правилу, то в 2016 г. 54,6% расходов на социальную поддержку предоставлялись с учетом оценки нуждаемости. Именно эти расходы и программы мы будем далее рассматривать как основу для оценки распространенности мер, предоставляемых с использованием критериев нуждаемости.

Таблица 2.

Структура расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика»

Виды  расходов	Объем расходов, млрд. руб.			Доля в расходах по разделу «Социальная политика», %
	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.
1.Пенсионное обеспечение	1321,8	1398,0	1567,1	34,2	36,5	45,4
2.Меры социальной поддержки	1062,4	1099,0	1199,7	27,5	28,7	34,7
3. Межбюджетные трансферты общего характера государственным внебюджетным фондам, из них	1444,5	1301,9	639,4	37,4	34,0	18,5
- ПФР	1337,5	1272,9	624,5	34,7	33,2	18,1
- ФСС	107,0	29,0	14,8	2,8	0,8	0,4
4. Софинансирование расходных обязательств субъектов РФ	19,4	19,0	28,9	0,5	0,5	0,8
5. Социальное обслуживание	7,9	9,9	10,4	0,2	0,3	0,3
6. Другие расходы	3,7	5,4	6,9	0,1	0,1	0,2
Всего по разделу	3859,7	3833,1	3452,4	100,0	100,0	100,0

* Источник: Составлено автором на основании http://www.minfin. ru

Основой реестра мер социальной поддержки на федеральном уровне является Государственная программа «Социальная поддержка граждан Российской Федерации», данные о них также содержатся еще более чем в двух десятках государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлениях деятельности. При этом расходные полномочия Российской Федерации в этой сфере устанавливают более 50 нормативных правовых актов федерального уровня – федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации.

По результатам инвентаризации на основе этих нормативных правовых актов, общее количество мер социальной поддержки, реализуемых за счет средств федерального бюджета, и других социальных гарантий приближается к 300, а число категорий населения, которым оказывается поддержка, превышает 210.

Всего в реестре, составленном по данным о фактических расходах федерального бюджета за 2014-2015 гг. и бюджетных ассигнованиях на 2016 г., переименнована 141 целевая статья расходов на оказание мер социальной поддержки населения, из них в 2016 г. исполнено 127 на сумму более 1 трлн. 290 млрд. рублей (8,7% совокупных расходов федерального бюджета). [24]

Расходы федерального бюджета по самым затратным мерам 
социальной поддержки в 2014-2016 гг. представлены на рисунке 3.

Рисунок 3. Расходы федерального бюджета по самым затратным мерам социальной поддержки в 2014-2016 гг., в миллиардах рублей

Расходы федерального бюджета в этой сфере отличаются высокой степенью концентрации: на первую тройку самых крупных по затратам мер социальной поддержки (предоставление материнского (семейного) капитала, ежемесячная денежная выплата инвалидам, оплата жилищно-коммунальных услуг) приходится более половины всех расходов на меры социальной поддержки, а на первые семь – более 70% расходов. При этом самые затратные статьи растут быстрее других, вследствие чего за 2014-2016 гг. концентрация расходов выросла (на 2 проц. пункта). [24]

Значительное увеличение бюджетных ассигнований на предоставление материнского капитала обусловлено, прежде всего, приростом численности семей, распорядившихся его средствами, тогда как расходы на ежемесячную денежную выплату инвалидам и ветеранам растут за счет увеличения среднего размера выплат при снижении общей численности получателей.

В настоящее время единовременную денежную выплату (далее ЕДВ) в соответствии с восемью федеральными законами получают 16,2 млн. человек, отнесенных к 60 категориям. Насчитывается 13 вариантов размера выплат – от 448 до 52 840 руб., которые ежегодно индексируются исходя из прогнозного уровня инфляции. При этом, наибольшие выплаты, кроме Героев, преимущественно адресованы категориям ветеранов и инвалидов войны, а наименьшие – гражданам, подвергшимся воздействию радиации.

Наполненность разных категорий получателей ежемесячной денежной выплаты – от нескольких сотен до нескольких миллионов человек. Наиболее многочисленны инвалиды II и III группы (5,9 и 4,3 млн. человек, соответственно), и затраты на ежемесячную денежную выплату инвалидам – почти 275 млрд. руб. – составляют около 75% всех расходов на этот вид социальной поддержки. При общем снижении численности получателей ежемесячной денежной выплаты (на 0,5-1% ежегодно за 2014-2016 гг.) неуклонно возрастает численность инвалидов III группы, детей-инвалидов, а также лиц, пострадавших от воздействия радиации. Соответственно, растут и затраты на выплаты этим категориям, на 5-10% в год.

Размер единовременных денежных выплат в области социальной поддержки ветеранов представлен в приложении А.

Таким образом, с 1 февраля 2016 г. выросли размеры ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) федеральным льготникам. Увеличение составило 7% и коснулось более чем 40 категорий (ветераны войн, инвалиды, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др.). В общей сложности прибавку в виде ежемесячных выплат получают более 16 млн. человек. [24]

Общий объем расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (далее КБС РФ) по разделу «Социальная политика» в 2016 г. достиг 1,47 трлн. руб., а за вычетом всех видов целевых межбюджетных трансфертов – 1,2 трлн. руб. Около пятой части исполненных расходов КБС РФ на социальную защиту обеспечивают средства федерального бюджета, поступающие преимущественно в виде субвенций на осуществление переданных полномочий. Кроме того, федеральный бюджет помогает субъектам Российской Федерации в выполнении ряда социальных обязательств, софинансируя предоставление региональной социальной доплаты к пенсии, обеспечение жильем детей-сирот, мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей в трудной жизненной ситуации, осуществление ежемесячной выплаты семьям, в которых после 31 декабря 2012 г. родился третий или последующий ребенок и некоторые другие расходные статьи. Однако в денежном выражении эта помощь обеспечивает не более 3% расходов КБС РФ на социальную защиту.

Региональные и местные бюджеты играют важную роль в реализации нестраховых мер государственной политики социальной защиты населения: их собственные средства составляют половину бюджетного финансирования этой сферы. Всего в 2016 г. общие расходы на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составили 669 млрд. руб. Важно отметить, что в бюджетах регионов эти расходы могут быть отражены не только в разделе «Социальная политика», но и других социальных разделах, в частности в «Здравоохранении». Добавляя к этому неучтенные расходы на ежемесячное пособие на детей из малоимущих семей (46,6 млрд. руб.) и субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (59,66 млрд. руб.), можно заключить, что совокупные расходы консолидированных бюджетов субъектов на выплату социальных пособий в 2016 г. могли достигать 775 млрд. руб.

Таким образом, в 2015-2016 гг. главный вектор трансформаций в системе социальной поддержки населения оказался направлен в сторону сдерживания социальных расходов регионов через «замораживание» размеров пособий и компенсаций и сужение круга получателей ряда пособий. Причем более «привилегированное» положение закрепляется за мерами социальной поддержки приоритетных категорий семей с детьми при более жестких ограничениях поддержки других категорий граждан. Тренд изменений последнего года – расширение применения критериев нуждаемости, однако пока сложно говорить о его доминировании в большинстве субъектов Российской Федерации, поскольку ситуация в конкретном регионе зависит в первую очередь от субъективных приоритетов региональных властей.

2.2 Проблемы финансового обеспечения социальной защиты граждан в регионах России

Многочисленные исследования свидетельствуют о том, что до настоящего времени в России не сложилась сбалансированная модель социальной защиты, в которой основные риски социального обеспечения покрываются за счет страховых (обязательных и добровольных) программ, а адресная помощь, направленная на преодоление бедности или ее предупреждение – является главным приоритетом нестраховой части государственного социального обеспечения. [17]

Формально на федеральном и региональном уровне заявляется приоритет поддержки бедных и нуждающихся, но как показал представленный выше обзор сложившейся в России модели социальной защиты, на практике этого не происходит.

Во-первых, дефицит доверия политическим партиям, что заставляет их использовать ресурсы социальной поддержки для электорального диалога с избирателями и развивать категориальные меры поддержки для электорально активных категорий граждан.

Во-вторых, работодатели и политики, лоббирующие определенные бизнес-интересы, всячески продвигают меры социальной поддержки, минимизирующие издержки бизнеса на оплату труда и страхование тяжелых условий. Замена страховых программ социальной поддержки другими инструментами и приоритезации социальной поддержки отдельных категорий граждан приводит к размыванию понятия «адресные программы» до определения, когда адресной считается любая программа, функционирующая на основе нормативно-правовых документов, четко определяющих характеристику получателей видов помощи.

Следующая сторона конфликта интересов относительно разворота в сторону развития адресных программ для нуждающихся - это несовпадение периодов лояльности к такому развороту у населения и лиц, принимающих управленческие решения. Население поддерживает предлагаемую модель развития социальной защиты в периоды экономического роста, а управленцы вспоминают о ней в периоды кризисов, когда максимизируется разрыв между объективной и субъективной бедностью, и небедные получатели мер социальной поддержки выступают против перераспределения мер социальной поддержки в пользу объективно бедных.

Сегодня на пятом за годы постсоветского развития кризисе реальных денежных доходов населения мы очередной раз стоим перед развилкой развития системы социальной поддержки.

Либо использовать уже проверенные механизмы консолидации источников финансирования программ социальной поддержки населения с целью экономии бюджетных расходов и сдерживания протестных настроений, что разрушает страховые принцы и блокирует приоритетность адресных программ поддержки нуждающихся.

Либо добиваться повышения эффективности социальных расходов за счет развития страховых программ (включая добровольные), минимизации нестраховых программ социальной поддержки небедного населения; приоритезации программ социальной поддержки нуждающихся, включая профилактику бедности. Консенсус со среднеобеспеченными слоями населения, которые в ходе этого маневра могут потерять ряд доходов, возможен только в том случае, если очевидными станут меры большей ответственности богатых за последствия кризиса.

Отсутствие консенсуса в определении нуждаемости. Несмотря на определенный прогресс в развитии адресных программ для нуждающихся с 2010 г., проявившийся в появлении таких программ на федеральном уровне (компенсационная доплата к пенсии и социальное обслуживание) и существенном их расширении на региональном уровне проблемы с определением критериев нуждаемости продолжают оставаться серьезной проблемой. Их объективной основой являются трудности в измерении доходов, несовпадение субъективного и объективного определений бедности и множественность подходов к определению семьи. Наши оценки на основе данных РМЭЗ свидетельствуют о том, что у жителей бедных и богатых регионов субъективная оценка бедности в среднем на уровне 
1,5 ПМ, у жителей среднеобеспеченных регионов – на уровне 2ПМ; у семей с детьми на уровне 1,5ПМ; у семей пенсионеров – 2ПМ. В периоды кризисов разрыв между объективной бедностью и субъективным ее восприятием увеличивается.

Бедность и нуждаемость – это домохозяйственные характеристики, и для их определения нужен душевой доход, размер которого зависит от суммы индивидуальных и семейных доходов и количества членов семей. Изменение одного их этих параметров будет давать различный уровень душевых доходов.

Проведенный анализ показал, что в ряде программ (компенсационная доплата к пенсии) вместо душевого дохода используется индивидуальный доход гражданина. При этом разные программы соцзащиты, во-первых, используют разное определение состава семьи, во-вторых, разный перечень индивидуальных доходов при определении душевых доходов.

Широкая распространенность неформальной занятости существенно осложняет учет всех доходов населения. Сегодня в тени примерно треть фонда оплаты труда.

По расчетам Независимого института социальной политики в среднем реальные душевые доходы бедных семей в 1,83 раза выше заявленных. Наибольшей дооценки подвергаются доходы семей с одним и двумя детьми (практически в 2 раза), а наименьшей – доходы семей пенсионеров (на 19%).

Когда речь идет не о денежных пособиях на текущие расходы, а об оплате каких-либо товаров и услуг, не входящих в базовый набор текущего потребления (реабилитация инвалидов, решение жилищных проблем, оплата медицинских услуг), нужна другая модель преодоления нуждаемости, не связанная с прожиточным минимумом.

Высокие издержки на контроль нуждаемости при низкой распространенности сферы ее применения. Сегодня на федеральном уровне только 3% расходов на социальную защиту приходится на меры, предоставляемые с применением критериев нуждаемости, а на региональном – 25%. При этом практически не принимаются шаги о развороте в сторону нуждающихся программ федерального уровня, а потенциал разворота региональных программ - не более 25% от расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на меры социальной поддержки.

Важно подчеркнуть, что административные издержки на контроль нуждаемости достаточно высоки, особенно в условиях отсутствия единой информационной системы учета денежных доходов и имущественной обеспеченности домашних хозяйств.

Исследования перспектив развития адресных программ для бедных, проводимые Независимым институтом социальной политики в пяти субъектах Российской Федерации, показали, что издержки на администрирование достаточно высоки: от 10% до 30% от общей суммы расходов на адресные меры социальной поддержки бедных. [17]

Факторами высокой стоимости являются ведение самостоятельных регистров получателей по каждой мере социальной поддержки и отсутствие возможностей обмена информацией между программами, низкий уровень компьютеризации и информационного обмена при оценке нуждаемости граждан и семей и низкий размер предоставляемой помощи. Затраты на контроль нуждаемости будут оправданы только в том случае, если будет создан единый реестр доходов и имущественной обеспеченности получателей мер социальной поддержки, расширены сферы применения критериев нуждаемости и средний размер помощи одному получателю будет не ниже 25% от прожиточного минимума.

Таким образом, формирование современной и комфортной социальной среды, ориентированной на действенную поддержку людей, в силу объективных причин оказавшихся в трудной жизненной ситуации, создание условий для того, чтобы каждый человек мог самостоятельно формировать стабильные благополучные социальные позиции для себя и своей семьи, решение задач по улучшению качества жизни населения напрямую связано с повышением эффективности социальной политики.

2.3 Основные направления совершенствования финансового обеспечения социальной защиты населения России

Обзор сложившейся системы социальной поддержки граждан, анализ международного опыта и барьеров развития мер социальной поддержки, предоставляемых на основе контроля нуждаемости позволили сформулировать три основных направления развития адресных программ для нуждающихся:

1. Создание непротиворечивой научно-методологической и нормативной базы определения и измерения критериев нуждаемости, согласованной с социальными ожиданиями населения.
2. Организация источников информации о потребности в социальном обеспечении и участии населения в социальной поддержке;
3. Расширение сфер применения критериев нуждаемости.

Развитие первого направления может быть достигнуто за счет решений следующих вопросов:

1) Расчет душевого дохода: необходимо сохранить обоснованное разнообразие в определении размера семьи, поскольку выбор концепции определения размера семьи для семейных пособий, как правило, определяется дизайном программы (жилищные субсидии – все зарегистрированные в жилище; материнские пособия - родители и дети; пособие по бедности – все проживающие единым бюджетом), но следует придерживаться единого для всех списка учитываемых доходов.

2) Критерии нуждаемости для денежных выплат на текущее базовое потребление: критерием нуждаемости является региональный прожиточный минимум или кратная ему величина, и применяются фильтры вхождения в программу. Для индивида прожиточный минимум устанавливается в соответствии с принадлежностью к социально-демографической группе. Семейный (домохозяйственный) прожиточный минимум рассчитывается как сумма индивидуальных прожиточных минимумов, всех членов семьи (домашнего хозяйства).

3) Критерии нуждаемости для мер социальной поддержки за пределами базовых текущих потребностей: если речь идет не о пособиях, а о льготах на оплату товаров и услуг (лекарственные препараты, средства реабилитации, жилищные условия), помимо критерия порогового значения минимального дохода потребуется установление правил софинансирования. Рекомендуется следующее правило: сумма соплатежа в пределах нормативной стоимости предоставляемых товаров и услуг не должна превышать 50% от разницы между среднедушевым доходом реципиента социальной помощи и величиной порогового значения минимального дохода.

4) Определение адресных программ социальной поддержки нуждающихся: вопрос о развитии адресных программ социальной поддержки уместен только тогда, когда таковыми считаются программы, предоставляющие поддержку на основе применения критериев нуждаемости, а не принадлежности к отдельным категориям населения.

5) Преодоление иждивенческих настроений: реализация адресных программ, нацеленных на преодоление нуждаемости, осуществляется на основе принципа взаимных обязательств донора и реципиента (принцип социального контракта), призванных задействовать собственный потенциал получателей социальной помощи.

Учитывая сложности учета доходов и имущественной обеспеченности и распространенность неформальной занятости, предлагается использовать систему фильтров доступа к мерам социальной поддержки, основанным на оценке нуждаемости. При предоставлении пособий на текущее потребление предлагается использовать следующие правила исключения из числа получателей пособий по нуждаемости. [19]

В городских округах и городских поселениях:

-  если в собственности у кого-либо из членов семьи (у одиноко проживающего гражданина), имеется два и более жилых помещений;

-  если в собственности хотя бы у одного членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется земельный участок, приобретенный под индивидуальное жилищное строительство;

- если в собственности хотя бы у одного из членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется легковой и/или коммерческий автомобиль не старше двух лет;

-   если в собственности у членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется 2 и более легковых и/или коммерческих автомобилей;

-   если в семье (у одиноко проживающего гражданина) имеются в собственности плавсредства (маломерные суда, кроме моторных лодок, гидроциклы), зарегистрированные в Государственной инспекции по маломерным судам.

В сельских поселениях:

-   если хотя бы у одного члена семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется в собственности сельскохозяйственная техника, состоящая на учете в органах Гостехнадзора;

-  если в хозяйстве семье (одиноко проживающего гражданина) имеются в собственности домашний скот в количестве, превышающем 2 головы крупного рогатого скота (КРС) или их эквивалент по иному домашнему скоту. Рекомендуется использовать следующие коэффициенты эквивалентности: 1 голова КРС = 10 овец/коз = 3 свиньи = 0,5 лошади = 20 кроликов = 25 голов домашней птицы = 10 пчелиных семей. Коэффициенты эквивалентности по другим видам домашнего скота (северные олени, ослы, верблюды и др.) устанавливаются органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

-  если в собственности хотя бы у одного из членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется легковой и/или коммерческий автомобиль не старше двух лет;

- если в собственности у членов семьи (у одиноко проживающего гражданина) имеется 2 и более легковых и/или коммерческих автомобилей;

-  если в семье (у одиноко проживающего гражданина) имеются в собственности плавсредства (маломерные суда, кроме моторных лодок, гидроциклы), зарегистрированные в Государственной инспекции по маломерным судам.

В решении обозначенных выше вопросов есть определенные развилки, которые требуют дальнейшего обсуждения. В части расчета душевых доходов переход на единую модель их измерения потребует существенных изменений в программе региональных компенсационных доплат к пенсии, которая в настоящее время использует индивидуальные доходы получателей для оценки нуждаемости.

Поскольку на этапе падения душевых доходов любые изменения адресных программ для нуждающихся воспринимаются негативно, предлагается проводить эту модернизацию на этапе роста доходов, который по макроэкономическим прогнозам ожидается после 2019 г. [16]

Не завершена дискуссия относительно порогового значения минимального дохода для социальных программ по льготному или бесплатному предоставлению гражданину/семье товаров и услуг. Формально оно должно быть установлено на уровне душевого прожиточного минимума. Однако Федеральный закон 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» ввел критерий нуждаемости на уровне 1,5ПМ, что лучше согласуется с субъективными представлениями населения о нуждаемости. Предлагаем данный подход сделать базовым для всех адресных программ по предоставлению товаров и услуг. Нет консенсуса и относительно методов преодоления проблем оценки доходов в условиях широкой распространенности неформальной занятости.

Помимо фильтров на имущественную обеспеченность, на практике применяются еще два подхода: 

- экономически неактивных в трудоспособном возрасте не учитывают в составе семьи при определении порогового значения минимального дохода для семьи/домохозяйства при оценке нуждаемости;

- метод вмененного дохода – при наличии в домохозяйстве экономически неактивных в трудоспособном возрасте дооценивать доходы домохозяйства на величину средней/минимальной заработной платы в регионе. Индивидуальные заработки граждан в трудоспособном возрасте дооцениваются, если гражданин не является: работающим (включая отпуск по уходу за ребенком и периоды временной нетрудоспособности), студентом или учащимся дневной формы обучения; пенсионером; зарегистрированным безработным. При этом его индивидуальные доходы ниже минимального размера оплаты труда;

Для организации источников информации о потребности в социальном обеспечении и участии населения в социальной поддержке необходима единая государственная информационная система в области социального обеспечения населения (далее ЕГИССО), позволяющая оценивать доходы и имущество домохозяйств и граждан на основе интегрирования из различных регистров информации, консолидируемой по СНИЛС.

Создание такой системы предусмотрено Федеральным законом 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости». Разработчиком системы является Пенсионный фонд России. Необходимо добиться того, чтобы она позволяла оценивать нуждаемость граждан и домашних хозяйств. Эта система в состоянии реализовывать данные функции, важно поставить перед ней такие задачи.

Заключение

Социальная защита - система принципов, правил, методов, законодательно установленных государством социальных гарантий; мероприятий и учреждений, обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования личности, различных социальных категорий и групп; совокупность мер, действий, средств государства и общества, направленных против ситуаций риска в нормальной жизни граждан (болезнь, безработица, старость, инвалидность, смерть кормильца и др.); комплекс государственных мер социально-экономического и правового характера по обеспечению гарантированного государством минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических преобразований и связанного с этим снижения их уровня жизни.

При анализе инструментов социальной защиты важным элементом являются финансовые инструменты, которые используются непосредственно при реализации целевых установок. Таким образом, инструменты социальной защиты зависят от приоритетности общегосударственных задач и категорий граждан, что проявляется в дифференциации форм финансовой поддержки.

Проанализировав современные системы социального обслуживания зарубежных стран, можно сделать вывод о том, что каждая из моделей имеет свои достоинства и недостатки. Однако, в последнее время экономическая ситуация в мире складывается не всегда благополучно. Кризисные явления затронули большинство стран в той или иной степени, а это значит, что перед государством стоит задача в разработке антикризисных программ и поддержания социальной стабильности в обществе. Если сравнивать российскую систему социальной защиты с зарубежными странами, то можно заметить, что она имеет свои особенности и полностью не совпадает ни с одной из рассмотренных моделей.

Расходы федерального бюджета в этой сфере отличаются высокой степенью концентрации: на первую тройку самых крупных по затратам мер социальной поддержки (предоставление материнского (семейного) капитала, ежемесячная денежная выплата инвалидам, оплата жилищно-коммунальных услуг) приходится более половины всех расходов на меры социальной поддержки, а на первые семь – более 70% расходов. При этом самые затратные статьи растут быстрее других, вследствие чего за 2014-2016 гг. концентрация расходов выросла (на 2 проц. пункта). Значительное увеличение бюджетных ассигнований на предоставление материнского капитала обусловлено, прежде всего, приростом численности семей, распорядившихся его средствами, тогда как расходы на ежемесячную денежную выплату инвалидам и ветеранам растут за счет увеличения среднего размера выплат при снижении общей численности получателей.

К проблемам финансового обеспечения государственной социальной защите населения в России можно отнести следующее:

- экономические и финансовые риски связаны с возможными колебаниями в экономике, которые могут привести к снижению объемов финансирования. Возникновение данных рисков может привести к недофинансированию запланированных мероприятий, что осложнит оказание мер социальной защиты ветеранов и, как следствие, к росту социальной напряженности в обществе. С этой целью необходима минимизация указанных рисков, а именно совершенствовать нормативное правовое регулирование сферы социальной защиты населения; совершенствование предоставления мер социальной защиты отдельных категорий граждан, в частности ветеранам, путем усиления адресности ее предоставления в денежной форме, а также в форме услуг социального обслуживания с учетом нуждаемости; привлечения к реализации мероприятий средств федерального и местных бюджетов, иных источников финансирования;

- социальные риски. Одним из основных рисков является макроэкономическое условие развития Российской Федерации, как следствие, отсутствие официальных источников доходов у граждан, имеющих право на меры социальной поддержки. Социальные риски связаны также с дефицитом кадров системы социального обслуживания населения;

- непредвиденные риски. Связаны с кризисными явлениями в экономике Российской Федерации, с природными и техногенными катастрофами. Возникновение непредвиденных рисков может привести к снижению бюджетных доходов, ухудшению динамики основных макроэкономических показателей, в том числе повышению инфляции, а также потребовать концентрации бюджетных средств на преодоление последствий таких катастроф;

- информационные риски определяются отсутствием или частичной недостаточностью исходной отчетной и прогнозной информации, используемой в процессе разработки и реализации основных направлений в области социальной поддержки населения;

- организационные риски. Связаны с ошибками управления реализации основных направлений в области социальной поддержки ветеранов. Неприятие мер урегулированию организационных рисков может повлечь нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств, невыполнения ряда направлений в области финансового обеспечения социальной поддержки ветеранов или нарушения сроков их выполнения.

- снижение качества жизни отдельных (беднейших) категорий населения;

- отсутствие государственной поддержки граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации и, как следствие, снижение качества жизни;

- несоответствие предоставляемых услуг установленным государственным стандартам социального обслуживания населения, нарушение норм безопасности жизнедеятельности лиц, нуждающихся в социальном обслуживании;

- не полный охват всех категорий населения, которые нуждаются в социальном обслуживании;

- снижение уровня жизнеобеспечения, продолжительности жизни инвалидов Отечественной войны, участников и ветеранов боевых действий и т.д.

Мы считаем, что совершенствование системы финансового обеспечения социальной защиты населения в России может проводиться поэтапно, что позволяет в зависимости от результатов одного этапа в случае необходимости вводить коррективы в следующие этапы.

На первом этапе необходимо систематизировать теоретическую, методическую и нормативную базу системы финансового обеспечения социальной защиты населения в России, и разработать концепцию совершенствования системы финансового обеспечения ветеранов в России. В рамках этой концепции должны быть указаны субъектный состав системы и направления развития системы, цели и задачи системы с указанием периодов их достижения, выделены внутренние и внешние факторы, оказывающие позитивное или негативное влияние на функционирование системы финансового обеспечения поддержки ветеранов. В рамках негативных факторов необходимо выявить способы минимизации последствий. Для каждого этапа должны быть определены совокупности показателей оценки эффективности реформируемой системы.

На втором этапе должна быть создана постоянно действующая система контроля, анализа, оценки эффективности и прогнозирования результатов мероприятий проведенных в рамках системы финансового обеспечения социальной защиты населения в России. Создание подобной системы позволит проводить мониторинг результатов проводимых мероприятий практически в режиме реального времени, что, в свою очередь, даст возможность своевременно вносить коррективы по перечню и содержанию проводимых мероприятий.

Третий этап предполагает анализ существующих мер финансового обеспечения поддержки населения в России в точки зрения их комплексности, эффективности, своевременности и необходимости. С учетом проведения первых двух указанных этапов, на этом этапе можно получить комплексный анализ действующей системы финансового обеспечения поддержки ветеранов в России, выявить все достоинства и недостатки, присущие этой системы на современном этапе, разработать конкретные предложения по реформированию системы финансового обеспечения поддержки населения в России.

На четвертом этапе требуется проанализировать функционирующее нормативное правовое обеспечение функционирование системы финансового обеспечения поддержки населения в Российской Федерации и классифицировать его по группам, исходя из ранее разработанных направлений модернизации системы финансового обеспечения поддержки населения в России.

Список использованных источников

1 Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – М. – Маркетинг, 2014. – 39 с - ISBN 5-94462-025-0.

2 Бюджетный кодекс РФ: офиц. Текст: (на 03.07.2016 г.). - Режим доступа // URL: http://base.consultant.ru

3 Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 21.07.2016) - Режим доступа // URL: http://base.consultant.ru

4 Бизикова, Т.А., Скокова В. М. Система социальной защиты населения России: эволюция, современное состояние и возможности улучшения / Т. А. Бизикова, В. М. Соколова // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. 2013. № 23. – С. 277-284.

5 Горбов, В.А. Адаптация зарубежного опыта антикризисного управления к отечественной практике регионального развития / В. А. Горбов // Среднерусский вестник общественных наук. 2016. № 2. – С. 154-158.

6 Грязнова, А.Г. Финансы: учебник / А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина, M.JI. Седова и др.; под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. - Инфра-М, 2014. - 576 с. - ISBN: 5-279-02999-8.

7 Злочевский, И.А., Олейникова Е.Г. Опыт антикризисного управления социальной сферой в развитых странах Европы и США [Электронный ресурс] / И. А. Злочевский, Е. Г. Олейникова // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2015. № 10. - Режим доступа // URL: http://cyberleninka.ru

8 Карпоева, Е.Ю. Новые аспекты законодательства о социальном обслуживании граждан в Российской Федерации / Е. Ю. Карпоева // Наука и современность. 2015. № 35. – С. 228-232.

9 Лукьянцев, М. А. Определение теневого рынка труда в современной России / М. А. Лукьянцев // Научный журнал. 2016. №1.

10 Мамонтов, В. Д., Харитонова Е. В. «Назад» к Смиту или к Кенэ? / В. Д. Мамонтов, Е. В. Харитонова // Проблемы современной экономики. 2015. № 2. – С. 365-369.

11 Михайлова Ю.В., Обухова О.В., Гажаева А.В. Зарубежный и отечественный формирования фондов социального страхования / Ю. В. Михайлова, О. В. Обухова, А. В. Гажаева //Менеджер здравоохранения. 2013. № 5. – С. 54-61.

12 Морозов, Е. А. Изучение зарубежных моделей социального обеспечения населения как фактор подготовки специалистов / Е. А. Морозов // Человек и образование. 2012. № 4. – С.53-58.

13 Сафыгин, К. Н. Оценка эффективности мер по преодолению кризисов в Российской экономике / К. Н. Сафыгин // Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 8. – С.175-182.

14 Савина, Т.Н. Становление и развитие корпоративной социально-экономической ответственности с позиций требования времени и институциональной среды // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2012. – № 34. – С. 55 – 64.

15 Сухарев, О. С. Методы оценки эффективности развития социальных систем: теоретико-измерительные проблемы // Экономический анализ: теория и практика. – 2015. – № 6. – С. 8 – 17.

16 Сухарев, О.С. Социальные результаты и факторы экономического роста: теоретические и практические аспекты // Экономический анализ: теория и практика. – 2015. − № 6. – С. 2 – 13.

17 Сулейманова, Л. Н. Некоторые проблемы развития социального обеспечения в Российской Федерации / Л. Н. Сулейманова // Научные дискуссии о ценностях современного общества. 2015. № 9. – Электрон. ст. – URL: http://cyberleninka.ru

18 Тарасевич, Г. Где нас становится больше [Электронный ресурс] //Русский репортер. – 2013. – № 33 (311). – Режим доступа: http://www.rusrep.ru

19 Тимофеев Ю. В. Государственная социальная политика в контексте инновационного развития региона // Экономика и управление. – 2016. – № 10 (48). – С. 133 – 135.

20 Тарент, И.Г. Система социальной защиты населения в Российской Федерации: учебное пособие / И.Г. Тарент, С.А.,Юдников. – Изд. 3-е испр. и доп. – Ногинск: Ногинский филиал РАНХиГС, 2015. – 160 с. - ISBN: 4-265-02999-8.

21 Тимофеев, Ю. В. Влияние социально-экономических закономерностей на развитие государственной социальной политики // Экономический анализ: теория и практика. – 2015. – № 16. – С. 55 – 61.

22 Трунин, С. Н. Финансово-экономические проблемы социальной политики в современной России // Финансы и кредит. – 2016. – № 32. –С. 2 – 4

23 Худойкина, Т.В.,Толкунова Н.А. Пробелы в законодательной сфере социальной защиты населения // Пробелы в Российском законодательстве. - 2013. - № Выпуск № 4 . - С. 67-75.

24 Официальная статистика. Население. Уровень жизни [Электронный ресурс] / Федеральная государственная служба статистики. – Электрон. дан. – URL: http://www.gks.ru

Приложение 1

Размер единовременных денежных выплат (ЕДВ) в области социальной поддержки ветеранов с 1.02.16 г.

№	Категория	Размер ЕДВ	Сумма ЕДВ, выплачиваемая при сохранении полного НСУ (с 1 февраля 2016 г. НСУ 995,23 руб.)
1	Инвалиды войны	4795,17	3799,94
2	Участники ВОВ, ставшими инвалидами	4795,17	3799,94
3	Военнослужащие и лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, других силовых ведомств, ставшими инвалидами вследствие ранения, контузии и увечья, полученных при исполнение обязанностей военной службы	4795,17	3799,94
4	Участники ВОВ	3596,37	2601,14
5	Военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее 6 мес., военнослужащие, награждённые орденами и медалями СССР за службу в указанный период.	1439,47	444,24
6	Лица, награждённые знаком «Жителю блокадного Ленинграда»	2638,27	1643,04
7	Ветераны боевых действий	2638,27	1643,04