Структура органов местного самоуправления и оценка их деятельности (ОБЩЕЕ СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление на современном этапе общественного развития и государственного строительства является одним из ключевых социальных институтов. Укрепление государственности, модернизация экономики и общества и, наконец, удовлетворение жизненных нужд каждого человека невозможно без эффективного функционирования этого социального института. Это, в свою очередь, требует его организационного единства, четкого, слаженного, направленного в едином векторе функционирования всех его составных элементов, которое невозможно без развитых организационных отношений.

Соответственно, данные отношения, поддерживая связи между элементами системы местного самоуправления, обеспечивая ее организационную целостность, являются неотъемлемой, жизненно необходимой для этой системы составляющей. Таким образом, нарушение организационных отношений или их низкая эффективность имеет следствием неудовлетворительное выполнение системой своих функций или даже ее дезорганизацию и, соответственно, значительно усложняет или делает невозможным удовлетворение жизненных нужд граждан, что самым негативным образом сказывается и на государстве в целом, подрывая доверие к нему, лишая общественного понимания и поддержки.

Местное самоуправление из-за ряда своих черт (двойственная природа, государственно-общественный характер, роль связующего звена между государственной властью и гражданским обществом, направленность на удовлетворение конкретных нужд многих людей с многообразием их ожиданий, интересов и ценностей) создает «один из самых сложных видов социального управления». Также для системы местного самоуправления, как и для любой другой социальной системы неотъемлемой является организация, ведь «любая целенаправленная коллективная деятельность нуждается в организации». В свою очередь организационные отношения представляют собой крайне важную составляющую организации, ведь предметом теории организации являются как общие, так и частные закономерности, которые действуют в сложных организационных системах, организационные отношения, то есть закономерности, которые формируют связи и взаимодействия между разными целостными образованиями и их структурными составляющими. Это, а также другие особенности определяют необходимость налаживания организационных отношений, координации, взаимодействия между разными субъектами, обеспечение согласования их интересов, деятельности и т.п.

Для обозначения локального уровня публичной власти в юриспруденции используется понятие «местное самоуправление», под которым понимается осуществление народом своей власти в форме самостоятельного решения непосредственно или через специально созданные органы вопросов местного значения (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее – Закон № 131-ФЗ). Уже в легальном определении данного понятия можно выделить две составляющих местного самоуправления – местное самоуправление населения муниципалитета и местное самоуправление муниципальных чиновников.

Анализ теоретических вопросов, препятствующие развитию непосредственной демократии способны создать почву для совершенствования правового регулирования на местном уровне, что является одним из необходимых условий поступательного развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Для развития институтов непосредственной демократии необходимо расширять политическое участие субъектов в решении вопросов местного значения

Цель работы рассмотреть систему местного самоуправления.

Объект работы – местное самоуправление

Предмет работы - развития местного самоуправления

В работе поставлены следующие задачи:

Рассмотреть история местного самоуправления в России;

Изучить местное самоуправление на современном этапе;

Охарактеризовать структура и систему местного самоуправления;

Выявить тенденции развития местного самоуправления.

Методология и методика научного исследования – выбраны методы сравнительного и системного анализа, а также метод социологический

Методологической базой исследования явились учебная литература по данной проблематике, публикации специальной периодической печати, труды таких авторов как Кибанов А.Я., Одегов Ю.Г., Герчиков В.И., Егоршин А.П., Веснин В.Р., Лукьяненко В.И., материалы Госкомстат РФ, нормативно-правовая и законодательная база.

ГЛАВА 1. ОБЩЕЕ СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1.История местного самоуправления в России

Термин «местное самоуправление» появился относительно недавно в рамках либерального подхода к праву, однако он может быть с рядом оговорок применен для обозначения существовавших в разное время форм участия граждан в решении вопросов местного значения. Если посмотреть на местное самоуправление в России с исторической точки зрения, то можно выделить несколько этапов его развития, которые характеризуются в том числе и взаимодействием с более высоким уровнем публичной власти.

1. Общинное самоуправление. До XVI века осуществление власти на местах не было предметом правового регулирования и регламентировалось в основном правовыми обычаями и традициями. Несмотря на то, что данный период довольно продолжителен и неоднороден, местное самоуправление на данном этапе имело явно демократический характер. Компактность общин и присущий им коллективизм позволяли населению самостоятельно решать местные вопросы – землепользования, охоты, а в некоторых случаях, как, например, в Новгороде и Пскове, даже избирать князя. Характерная для данного этапа форма местного самоуправления – вече, или собрание членов общины (горожан), на котором принимались значимые решения локального характера^[1].

2. Губное и земское самоуправление. Несмотря на тенденции усиления власти монарха и централизации, в период XVII–XVIII веков сохраняются существовавшие формы решения местных вопросов населением самостоятельно.

Формируются и новые формы муниципального управления – губная и земская. На данном этапе от местного самоуправления обособляется система местного управления, которая была представлена лицами, назначавшимися царем (императором), – воеводами, дьяками, подьячими. Важной вехой стало создание Петром I губерний, однако попытка «насадить» западные порядки (ввести магистраты и бурмистерские палаты) успеха не имела. При Екатерине II элемент государственного управления на локальном уровне был значительно усилен, определены формы, в которых осуществлялось управление в городах, – Общая дума, Шестигласная дума, собрание Общества градского (Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи 1785 года). Данные формы самоуправления, однако, подходили только для крупных губернских городов^[2].

3. Местное самоуправление пореформенного периода. Важной вехой развития Российского государства стала отмена крепостного права императором Александром II. Освобожденные от крепостной зависимости, крестьяне должны были самостоятельно решать множество местных вопросов, в связи с чем были проведены земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы.

Их основная цель заключалась в децентрализации управления, установлении демократического способа формирования органов власти на локальном уровне и обеспечении финансовой независимости местной власти. В городах самоуправление осуществлялось земствами, а в сельских поселениях – сходами, которые были традиционным средством решения населением вопросов местного значения.

Однако с приходом к власти Александра III многие из проводившихся реформ были свёрнуты, а деятельность земских учреждений была поставлена под контроль центральной власти.

4. Местное управление в советский период. Земская система как «буржуазный пережиток» была ликвидирована после прихода к власти большевиков. Несмотря на то, что на местном уровне декларировалась власть Советов, их полномочия со временем только сокращались, а реальная власть переходила к партийным органам и исполкомам. Конституцией СССР 1977 года закреплялось, что «органами государственной власти в краях, областях, … районах, городах, районах в городах, посёлках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов» (ст. 145). Характерной чертой системы управления в СССР было ее иерархическое построение: районные советы и их исполкомы подчинялись городским, городские в свою очередь – областным и т. д^[3].

Однако в эпоху перестройки были приняты такие значимые для слома системы местного управления акты, как Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР».

5. Местное самоуправление в Российской Федерации. Конституция РФ, принятая в 1993 году, в качестве одной из основ конституционного строя закрепила местное самоуправление, которое наряду с государственной властью является формой народовластия (ст. 12). Вместе с тем местное самоуправление обособлено в системе управления обществом и государством, оно не тождественно государственному управлению.

За несколько месяцев до принятия Конституции РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления» была фактически прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов. Изменение концепции осуществления публичной власти на местном уровне требовало принятия нового законодательства и подзаконных актов. Первый российский закон о местном самоуправлении был принят спустя почти 2 года после Конституции РФ [1]и вступил в силу в сентябре 1995 года .

Практика реализации данного акта выявила множество проблем местного уровня власти (например, территориальной организации), в связи с чем Указом Президента РФ от 11.06.1997 № 568 основным направлением государственной политики в сфере местного самоуправления было названо завершение формирования нормативно-правовой базы данного института.

1.2 Местное самоуправление на современном этапе

В настоящее время пристальное внимание уделяется такому признаку местного самоуправления, как его самостоятельность. В термине «самоуправление», как и в схожем термине «саморегулирование», упор сделан на самостоятельное, непосредственное решение гражданами на местах вопросов, значимых только для данного муниципального образования, с учетом исторических и культурных традиций. Таким образом, если в государственном управлении подвластные лица рассматриваются как объект управления, то в местном самоуправлении население скорее субъект, чем объект.

Однако некоторые авторы подчеркивают пассивность и инертность жителей муниципалитетов, их слабую мотивацию к самоорганизации, привычку к патернализму и покровительству государства, а также незаинтересованность местных властей в привлечении граждан к решению местных вопросов^[4].

Это дает основания говорить о том, что население дистанцируется от осуществления муниципальной власти. Построение гражданского общества как одна из целей государственного управления подразумевает в том числе вовлечение граждан в решение локальных вопросов, наиболее близких и значимых для них. Поэтому для развития местного самоуправления реализуются многочисленные инициативы, в том числе на общефедеральном уровне.

К примеру, при Президенте РФ уже 10 лет функционирует Совет по развитию местного самоуправления, в состав которого входят не только представители муниципальных образований, но и федеральные министры . На уровне субъектов Российской Федерации утверждаются государственные программы по развитию местного самоуправления^[5].

Тем не менее возникает закономерный вопрос о том, не умаляют ли сути местного самоуправления эти инициативы органов государственной власти, которые посредством управленческого воздействия стремятся привлечь местное население к решению вопросов местного значения. Система местного самоуправления характеризуется не только пассивностью местного населения и несколько завышенными ожиданиями, но также и ограниченностью муниципальной автономии (в том числе экономической и финансовой свободы); нечетким разграничением предметов ведения и полномочий между муниципалитетами и регионами; встраиванием местного уровня власти во властную вертикаль и высоким уровнем государственного (федерального и регионального) контроля над деятельностью муниципалитетов.

К примеру, вполне обыденное явление представляет собой передача властных полномочий от органов государственной власти (в первую очередь региональных) органам местного самоуправления.

Нормативную основу деятельности местного самоуправления составляет в настоящее время Закон № 131-ФЗ. За почти 15 лет его действия в закон внесено множество поправок, в том числе весьма значимых. Несмотря на то, что принципы участия федеральных и региональных органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления изменений не претерпели, реальное соотношение сил между местной и государственной властью изменилось. Если в первоначальной редакции ст. 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения относилось чуть более двадцати вопросов, то в настоящее время их перечень превышает сорок, причем нередко вопросы местного значения представляют собой предметы совместного ведения (как, скажем, п. 13.1 ч. 1 ст. 14 – «…участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении»).

Та же самая тенденция прослеживается и в перечне вопросов местного значения муниципального района и городского округа. Муниципальная практика идёт по пути отказа от выборности глав муниципальных образований, чему способствует дополнение ст. 36 Закона № 131-ФЗ новым способом его избрания – «представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса». При этом независимо от способа избрания глава муниципального образования может быть лишен полномочий досрочно вследствие утраты доверия Президента РФ; усилены и публичные требования к главам местных администраций, контракт с которыми может быть расторгнут по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации^[6].

Серьезные изменения внесены в статус контрольного органа муниципального образования (в настоящее время именуется контрольно-счетным органом): отменена возможность его выборности, а принципы деятельности установлены специальным Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В целом же вопросы местного бюджета, межбюджетных трансфертов и муниципальных заимствований были изъяты из компетенции органов местного самоуправления, которые должны руководствоваться нормами Бюджетного кодекса РФ.

К указанному следует добавить проблемы в реализации форм непосредственной демократии на местном уровне. К примеру, публичные слушания, предусмотренные ст. 28 Закона № 131-ФЗ, во-первых, нередко имеют только рекомендательный характер для органов местного самоуправления, во-вторых, проводятся в неудобное для жителей муниципального образования время или в неудобном месте, в-третьих, зачастую для создания видимости участия общественности и достижения «кворума» в публичных слушаниях участвуют сами муниципальные служащие.

ГЛАВА 2. ОЦЕНКА СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Структура и системе местного самоуправления

Суть местного самоуправления состоит в решении вопросов местного значения, ведь местное самоуправление – это уровень управления для реализации населением своих потребностей. «Данная цель осуществлялась посредством передачи отдельных государственных полномочий федеральными органами власти местному самоуправлению, которая обеспечивалась федеральным законом в направлении расширения прав последних. В основу структуры местного самоуправления был положен выборный принцип, назначение государственными органами не допускалось; местные органы власти могли самостоятельно решать вопросы территориального и финансово-экономического значения^[7]».

Система местного самоуправления (МСУ) имеет ряд свойств, которые могут исследоваться в рамках системного и структурно-функционального подходов. Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, в пределах своих полномочий оно самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление – это также деятельность местных сообществ и сформированных ими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций, пределы которой определяются Конституцией и законами.

Сделав вывод, что признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, то, с теоретической точки зрения, мы будем правы.

При осуществлении правового регулирования несоответствие юридического значения какой-либо категории сложившемуся научному ее пониманию в принципе допустимо.

Термины и понятия, описывающиеся одни и те же явления, отношения и реалии, в юридической науке, специальной литературе, естественном и законодательном языке нередко имеют неоднозначное толкование. Однако в этом случае их значение должно быть точно установлено для целей конкретного нормативного акта путем определения.

Вообще, понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику статьей Конституции РФ в таком контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Участие населения в определении структуры органов местного самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных традиций, а также конкретных сложившихся в поселении условий по организации «своей» власти^[8].

Местные традиции, как известно, отличались в разных частях России. Можно было созывать казачий круг или сход, избирать городского голову или совет старейшин. Реализация права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов:

- прямое волеизъявление на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 чел. - на сходе граждан);

- опосредованное

волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксирую ее в проекте устава муниципального образования, обсуждают с гражданами на публичных слушаниях, а затем принимают устав. Такая позиция отражена в Федеральном законе № 131 (ч. 5 и 6 ст. 35) .

Однако касается она только вновь созданных муниципальных образований на межселенных территориях или существующих, но преобразованных муниципальных образований, хотя изменение структуры органов местного самоуправления может потребоваться и в процессе муниципального управления при изменении внутренних или внешних условий функционирования данного муниципального образования.

При использовании термина «структура органов местного самоуправления» важно не сужать его содержание до простого перечня органов. К сожалению, в Федеральном законе № 131-ФЗ термин «структура органов местного самоуправления» четко не определен, а в некоторых положениях употребляется как перечень органов; например, согласно положению ч. 6 ст. 34 в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. На самом деле, какие бы противоречия ни находили ученые-правоведы, отметим, что структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлены: - перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных); - способ их формирования (избрание или иной способ наделения полномочиями); - компетенция каждого из этих органов; - система взаимоотношений и взаимодействия между ними^[9].

Если погрузиться в практику и рассматривать проблему на местах, то возникают новые вызовы и задачи, которые необходимо решать. Упоминая ранее проблему дотаций, которая указывает нам обратную сторону, то получается, что все взаимодействие натыкается на финансовые и экономические связи между властью на местах и властью на уровне субъекта федерации.

В период, когда просматривается нестабильность жизнедеятельности многих сфер общественной жизни, то данное взаимодействие превращается в поиск и устранение «дыр» в социальной инфраструктуре. В данных условиях начинают проявляться специфические региональные и общероссийские особенности соотношения местного самоуправления, региональной и федеральной власти, но сама система остается незыблемой и зависит только от финансовых и экономических связей, отличая все уровни своей значимости и отдельной системой управления.

Затрагивая отличия, нужно выделить местное самоуправление, как самостоятельную систему, которая все-таки существует, несмотря на существующие проблемы. Во-первых, сам по себе характер власти наиболее приближен к обычным гражданам, которые со своими проблемами идут в местные органы власти и влияют на нормотворческую деятельность, а также бюджетно-финансовую политику отдельного района, который имеет свою специфику. Местная власть также наделена своей муниципальной собственностью, которая используются в решении вопросов местного значения^[10].

В основе построение Российской Федерации лежит национально-территориальный принцип, что дает каждому району и субъекту свою специфику управления, а также свободу в построении системы на местах. Во-вторых, уровень компетенции местной власти в своим районе выше, чем у региональных властей, поэтому имеет место быть передача вопросов федеральной и региональной властей на местный уровень, что также подчёркивает самостоятельность системы в решении многих задач и обязанностей.

В России со своей спецификой территорий всегда требовался контроль над местной властью, т.к. фактически это напрямую влияло на положение дел внутри страны. Нельзя сказать, что это не ограничивает некую свободу для власти на местах, ведь контроль порождает и наказание, которое будет, если не выполнять обязанности и задачи, необходимые для населения.

Если говорить о передачи вопросов с федерального и регионального уровня власти на уровень местный, то контроль как никогда актуален. Например, в каждом районе существуют службы, подразделения, управления, которые подчиняются напрямую к федеральной или региональной власти. Они носят, конечно, не только контролирующую функцию, но и исполнительную, а в этом случае взаимодействие федеральной или региональной власти с местной властью просто неизбежно.

Такое взаимодействие носит равноправное сотрудничество, что подтверждает самостоятельность местного самоуправления.

В-третьих, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» носит решающую функцию к становлению местного самоуправления.

Данный закон рассматривает местное самоуправление как отдельную самостоятельную систему. Усовершенствование механизмов взаимодействия различных уровней власти носит системный характер, что в свою очередь повышает эффективность и решает часть проблем, которые были описаны выше^[11].

Повышение эффективности за счёт изменений даст разграничение полномочий, экономико-правовую диагностику, властнополитический мониторинг, прогнозирование, экономико-социальное и экономико-правовое моделирование, что даёт стимул для развития и использования потенциала различных регионов через строго выстроенную систему местной власти. В свою очередь, это приведёт к повышению благосостояния, налогоплатѐжности населения, а значит и к повышению уровня местного, регионального и федерального бюджетов.

Многогранность механизмов часто зависит от уровня системы местного самоуправления (городской округ, муниципальный район, село, деревня и другие субъекты местного самоуправления). Характер власти на каждом уровне носит свою специфику, но благодаря самостоятельности и локально-территориальному принципу власти, эффективность только повышается.

В-четвертых, автономность и самоорганизованность местного самоуправления в своей совокупности носит решающий характер.

К примеру, на местном уровне существуют выборные должности и органы, институты власти, а также административные и экономические ресурсы для полного функционирования. Экономические ресурсы поступают из регионального или федерального бюджета, т.к. большинство районов – дотационные, но такие ресурсы имеются, хоть и с определенными целями

Для избирателей сегодня важнее профессионализм, умения и навыки хозяйственной деятельности, способность к конструктивным отношениям со всеми партиями, движениями, социальными слоями, поэтому институт выборных органов действует в интересах местных избирателей, что даёт населению самостоятельно решать вопросы политического и хозяйственного направления. Такое единство позволяет определить ответственность перед населением, перед вышестоящей властью, перед юридическими лицами^[12].

Данное положение вынуждает местную власть отвечать по своим обязательствам. В нашем понимании, местное самоуправление – это единая система, которая в состоянии самостоятельно решать вопросы местного значения. Местное самоуправление представляет собой опосредованную связь, которая входит в единое политическое, экономическое и культурное пространство, а также имеет свою систему отношений, которые определяют ресурсные и интеллектуальные возможности данной территории

2.2 Тенденции развития местного самоуправления

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Оно обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством. Являясь одним из атрибутов демократии, базирующейся на принципе разделения властей, местное самоуправление в то же время обеспечивает определенную степень децентрализации системы управления, которая делает ее наиболее пригодной к реализации социальных, экономических и политических интересов населения на уровне гражданского общества с учетом исторических и иных местных традиций. В настоящее время нет официального толкования ст. 12 Конституции Российской Федерации.

Местное управление принято определять как организацию деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения. На сегодняшний день местное самоуправление находится в совместном ведении федерального центра и субъектов Российской Федерации, согласно п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации^[13].

Местное самоуправление действительно осуществляет управление муниципальной собственностью и исполнение возложенных на него обязанностей, однако мы не можем говорить еще в полной мере, что население осуществляет его самостоятельно. Во многом это связано с указывавшимися выше причинами – сильной централизацией власти в России и неумением населения само организовываться для управления образованием. Но, с другой стороны, имеются и законодательные причины неучастия населения в управлении муниципальным образованием – сложность ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации^[14]» где часто не дается никакой конкретики, которая, по идее федерального законодателя, должна устраняться либо законодательством субъектов, либо локальным законодательством.

Подобного, следует отметить, не происходит. Другой стороной является тот факт, что процесс становления местного самоуправления в России характеризуется как «обязательная мера исполнения «спущенного сверху» закона», то есть существующие советские «низшие уровни власти» стали местным самоуправлением.

Излишняя централизация власти проявилась в становлении местного самоуправления, поэтому существующие различия отечественного местного самоуправления от зарубежного, где принципы организации местного самоуправления сначала формировались, а затем получали правовое закрепление, существенна. Кроме этого, свободу местного самоуправления ограничивают также следующие факторы: зависимость от межбюджетных трансфертов (налоговое законодательство оставляет муниципалитетам налог на имущество и на землю, однако данных средств не хватает); наличие огромного числа обязательств местного самоуправления, которые являются чисто расходными (содержание школ, больниц, поддержание надлежащего состояния дорог и т.д.); стандартное законодательство мешает развиваться районам, которые существуют в экстремальных условиях

Одни носят технический характер, другие требуют концептуальной проработки. При завершенности формирования территориальной основы местного самоуправления так и не снят вопрос описания границ в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Сегодня на решение комплекса организационных и функциональных задач местного самоуправления направлена деятельность органов государственной и местной власти, активизированы к обеспечению реформы теоретическая наука и исследовательский корпус.

В этом аспекте значимы организуемые органами власти и учеными научные исследования, реализуемые совместные исследовательские проекты, проводимые научно-практические конференции и семинары, издаваемые монографические труды и методические разработки по многообразному спектру проблем и вопросов реформируемого местного самоуправления. Выделим ряд проблем, на которые нацеливает практика реформирования местного самоуправления в современной России. Прежде всего, необходимо совершенствование муниципального правотворчества и повышение качества муниципальных актов в рамках формируемой системы муниципального права.

В частности, в связи с исследованием норм муниципального правового процесса и ведением единого регистра муниципальных актов, активизирующего решение основных задач: пополнение общедоступной базы данных муниципальных правовых актов; обеспечение контроля качества муниципального нормотворчества при систематизации модельных муниципальных правовых актов^[15].

Для культивации доверия необходимы повышение ответственности и самостоятельность муниципальных властей, в частности, на районном уровне самоуправления. Во многих субъектах РФ сложилась своя модель отношений с районами, а учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в большинстве районов в отношениях с поселениями. Не всегда такая модель соответствует действующему законодательству и зачастую это происходит в силу того, что региональные законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстраивать практику самоуправления.

Современное состояние местного самоуправления мы характеризуем как декларированное конституцией право, но не реализуемое на практике большинством в силу различных причин; различные по уровню развития муниципалитеты вынуждены подчиняться различным межмуниципальным объединениям; усиливается влияние партийных сообществ на местное самоуправление: в условиях доминирования одной партии наблюдается увеличение количества ее представителей в органах местного самоуправления. Тенденции развития местного самоуправления, на наш взгляд, весьма печальны.

Нет законодательных предпосылок, которые позволили бы муниципальным образованиям российской федерации со временем осуществлять свою власть в полном объеме, как это делают в Германии или Англии, так как ни одно государство не создавало местное самоуправление через законы. Население муниципального образования не заинтересованы в осуществлении местного самоуправления ввиду незначительности полномочий и трудности функционирования последнего^[16].

Единственным выходом из данной ситуации мы видим передачу законодательного регулирования местного самоуправления на уровень субъекта, так как на этом уровне возрастает шанс более четкого отражения особенностей организации управления на местах, а также более оперативного реагирования на какие либо изменения. Подобный ход сработает только при идеальных условиях и местное самоуправление в будущем скорее вернется на низший уровень власти без участия населения, чем станет местным самоуправлением в действительности.

Атеистское развитие государства Россия обуславливает невозможность населения осуществлять местное самоуправление, так как на протяжении всей истории местное самоуправление было подчинено интересам государства и осуществлялось им же. У населения не сложилось обычаев, в соответствии с которыми необходимость управления заложена «в крови», поэтому население инертно (не только на локальном уровне) и местное самоуправление в России, так и не приблизившись к европейским стандартам, обречено на исчезновение.

В заключение отметим, что посредством комплексного решения организационных и функциональных проблем муниципальной практики новый этап развития местного самоуправления в субъектах РФ должен быть обеспечен Заметим также, что позиция к четкому разграничению полномочий в субъектах федерации посредством трансформации городских округов и муниципальных районов в государственное звено управления аргументируется важностью упрочения поселенческого уровня самоуправления (исключается верхний уровень и «двухуровневый» принцип территориальной организации местного самоуправления) и государственным интересом – повысить эффективность и ответственность региональных органов управления. Это, конечно, далеко не все проблемы, а лишь самые крупные и уже видимые. Но неправильно было бы говорить, что все они вызваны реформой местного самоуправления^[17].

Указанные проблемы копились и не решались годами и только более выпукло проявились в ходе реформы местного самоуправления, всей административной реформы и других социально-экономических и политических реформ. Не стоит при этом полагать, что наличие проблем есть повод к прекращению реформы, поскольку они требуют решения в любом случае. Резюмируя, можно сделать ряд выводов. Самостоятельность местного самоуправления гарантирована Конституцией российской Федерации. Само же местное самоуправление является способом народовластия. Существуют территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления.

Если в первых двух случаях все более или менее понятно, то финансовая самостоятельность вызывает большие вопросы, зачастую небольшие муниципальные образования могут развиваться, а в некоторых просто существовать при активной поддержке федерального центра.

В этой связи проведенная в России реформа местного самоуправления неоднократно подвергалась жесткой критике со стороны исследователей данной проблематики.

Официально местное самоуправление не зависит от субъекта федерации, не обязано каким-либо образом согласовывать ключевые решения, однако, как опять же показала практика, на местном уровне многие проблемы оказываются совершенно не решаемыми и главам муниципальных образований приходится обращаться за помощью к властям субъекта Федерации. Кроме того сложилась порочная практика «удельных князьков», когда на местном уровне исполнительная, законодательная и судебная власть тесно сплетаются, что является прямым нарушением и порождает коррупцию. В целом можно сказать, что реформа местного самоуправления еще продолжается и фронт предстоящей работы очень широк.

Хотелось бы отметить место Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в укоренении и развитии идей местного самоуправления в публичной власти в государстве. Но здесь же, стоит обозначить и ряд недостатков, которые выявил данный нормативно-правовой акт, связанные с финансовой сферой муниципальной деятельности.

Существует проблема территориально-организационного определения местного самоуправления, проблема взаимоотношений с государственными органами власти, осуществлением установленных государственных полномочий и т.д.

Развитие по своей природе предполагает собой реформы в той или иной области и в нормативно-правовых актах местного самоуправления. Я считаю, что развитие местного самоуправления в Российской Федерации требовало и по настоящее время требует его реализации. Еще в 2002 году Президент РФ обратил на это внимание, и выразил свое желании в Послании Федеральному Собранию о реформах местного самоуправления. Реформа местного самоуправления - это форма осуществления народом своей власти, это форма развития и достижения поставленных задач перед населением^[18].

В процессе развития происходят кардинальные изменения в организационной структуре местного самоуправления, в том числе увеличивается список органов, возникающие в обязательном порядке во всех муниципальных образованиях. Последний принятый Федеральный закон предоставляет возможность создания выборного контрольного органа в системе местного самоуправления, который позволяет выполнять наиболее эффективный надзор за использованием местных бюджетных средств.

Стоит отметить, что местное самоуправление в своем развитии расширяет и повышает эффективность не только в сфере местного самоуправления, но и одновременно предполагает собой развитие гражданского общества, и в то же время демократических начал государственной организации общества. В соответствии с этим, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» содержит в себе нормы, которые направлены на увеличение роли представительных органов местного самоуправления (сюда можно отнести: гарантирование минимальной численности депутатов, расширение круга исключительных полномочий и т.п.)

К большому сожалению, на сегодняшний день предполагаемая роль в значительном периоде не имеет влияния, вполне возможно подмена работы выборных органов деятельности муниципальных чиновников.

Следует напомнить по поводу финансовой базы местного самоуправления. Существует два направления, по которым идет финансовая база местного самоуправления:

1) Обеспечение путем налогового и путем бюджетного законодательства;

2) путем повышения собственных доходов.

Исходя из этого очевидно, что финансовая база местного самоуправления не может позволить в полной мере удовлетворить исполнения расходных обязательств. Если будет постоянное увеличение государственного финансирования в местное самоуправление, то финансовое положение муниципальных образований улучшаться.

На современном этапе развития местного самоуправления, имеет место глобальное экономическое, социальное и политическое значение.

Экономическое значение подразумевает собой повышение активности в деловой сфере всего дееспособного населения муниципального образования, а так же повышение эффективности функционирования его хозяйства, значительного увеличения вклада в национальную экономику^[19].

Социальное значение состоит в том, что происходит улучшение качества жизни всего населения муниципального образования. В соответствии с законом органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение жизненных потребностей всего муниципального образования. Чем больше развития, тем выше качество удовлетворения.

Необходимым является, введение дотаций из регионального бюджета на поощрение качественно исполняющих обязанности органов местного самоуправления в целях стимулирования социально-экономического развития местного самоуправления.

Политическое значение предполагает собой развитие народовластия в Российской Федерации. Значительное расширение возможностей участия граждан муниципального образования непосредственно, или через представительные органы в решении вопросов местного значения. Для этого используются различные формы прямого волеизъявления граждан. На современном этапе местного самоуправления используются местный референдум, муниципальные выборы собраний и т. д. В соответствии с уставом муниципального образования население имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Но на практике происходит нарушение права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Региональные власти аргументируют это тем, что населенный пункт, в котором отсутствует выборный орган местного самоуправления, не может претендовать на статус муниципального образования.

Таким образом, можно сделать вывод, что возникновение одной из форм народовластия, такой как местное самоуправление в Российской Федерации дает возможность населению в осуществлении власти. Комплексное решение муниципальных проблем приводит к формированию наиболее выгодных условий деятельности муниципальных образований, способствующие повышению уровня муниципального управления, непосредственно обеспечивает максимальное развитие местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Необходимость обращения к вопросам сущности местного самоуправления, его месте в системе публичной власти обусловлена неоднозначным пониманием организации данного политико-правового явления в условиях становления Российской Федерации как демократического и правового государства. Роль местного самоуправления на различных этапах истории России является неоднородной, что свидетельствует о специфическом характере его природы

Понимание природы и особенностей местного самоуправления в Российской Федерации не может осуществляться без учета строения публичной власти в целом, а также особенностей управления, действующего на местах. Государственная власть в Российской Федерации суверенна.

Пределы ее осуществления распространяются на всю территорию государства, в том числе и на территорию ее муниципальных образований. В муниципалитетах создаются территориальные отделы федеральных органов государственной власти, назначением которых является разрешение вопросов общегосударственного значения в пределах соответствующего муниципалитета.

Наряду с территориальным отделами федеральных органов, в муниципальных образованиях существует внутренний уровень публичной власти, органы, структура, пределы полномочий которой ограничены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Представляя собой уровень власти, сочетающий волю государства и интересы местного населения, местное самоуправление предстает как связующее звено между обществом и государственными органами. Осуществляя свою деятельность на основании и в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, а в отдельных случаях и законами субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые являются обязательными для местного населения.

Отмечая тот факт, что в российской политико-правовой науке отсутствует однозначное понимание природы института местного самоуправления, а также его места в системе общественно-государственных отношений, необходимо рассматривать его не только как политико-правовое явление, но и как полноценный институт гражданского общества, наличие которого является необходимым в условиях становления государства как правового и демократического.

Основываясь на вышесказанном, можно сделать вывод, что местное самоуправление обусловливает и создает особый тип организационных отношений, который определяется соединением управленческих и самоуправленческих процессов, уровнями самоуправления, спецификой отдельных его элементов и процессов и взаимосвязей между ними. То есть в организационных отношениях в местном самоуправлении, как и в организационных отношениях в их общем понимании, «прежде всего выделяются их системное и процессуальное проявления».

Таким образом, исходя из последнего тезиса и пользуясь приведенными выше соображениями приходим к выводу, что организационные отношения в местном самоуправлении можно определить как направленную на обеспечение реализации функций местного самоуправления совокупность процессов и действий организующей и дезорганизующей направленности, а также взаимовлияний, взаимосвязей и взаимозависимостей между элементами организационной системы местного самоуправления, которые объективируются в управленческих и самоуправленческих формах деятельности, порядке организации элементов организационной системы местного самоуправления и организационных ограничениях их поведения.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. – 2015. – № 620
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Гарант-информационное правовое обеспечение [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/
3. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2015. - С. 21.
4. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе// Местное самоуправление в Россий- ской Федерации. 2017. №7. С. 59-67.
5. Васильев В.И. Законодательство о местном самоуправлении: сегодня и завтра // Местное право. - 2014. - № 6. - С. 3 - 13.
6. Иванова Е.Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 6. - С. 74 - 76.
7. Кудрявцев В.Е., Тенетко А.А. Особенности организации местного самоуправления в России // Управление в современных системах. 2016. № 1 (8). С. 19-23.
8. Игнатюк, Н. А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве / Н. А. Игнатюк // Журн. рос. права. - 2009. - № 6. - С. 45 - 49
9. Кирилловых А.А. К истории развития законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 2. - С. 40 - 43.
10. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Тенденции развития местного самоуправления // Власть. - 2013. - № 6. - С. 130 - 133. 7. Мухаметов Р.С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития // Вопросы управления. - 2015. - № 5 (17). - С. 36 - 42.
11. Полянский В.В., Волков В.Э. Гармонизация публичной власти - цель реформы местного самоуправления // Lex russica. - 2014. - № 7. - С. 772 - 782
12. Петрина, О. А. Государственная поддержка решения жилищных проблем в России: опыт реализации и особенности проведения / О. А. Петрина, М. Е. Стадолин // Муниципальная академия. – 2015. – № 4. – С. 90–97.
13. Прудников А.С., Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление // Закон и право, 2016. С. 61.
14. Тасеев В.Б. Административная реформа в России и региональные проблемы управления социальной политикой // Основы экономики, управления и права. 2016. С. 21 – 28
15. Система муниципального управления : учебник для вузов [Электронный ресурс] / Под ред. В. Б. Зотова. – 3-е изд., перераб. и доп. – Режим доступа : http://samzan.ru/46319
16. Шамхалов М. А. Значение земской реформы в формировании идей местного самоуправления // Власть. 2016. № 6.С. 23

1. Шамхалов М. А. Значение земской реформы в формировании идей местного самоуправления // Власть. 2016. № 6.С. 23 ↑

2. Система муниципального управления : учебник для вузов [Электронный ресурс] / Под ред. В. Б. Зотова. – 3-е изд., перераб. и доп. – Режим доступа : http://samzan.ru/46319 ↑

3. Тасеев В.Б. Административная реформа в России и региональные проблемы управления социальной политикой // Основы экономики, управления и права. 2016. С. 21 – 28 ↑

4. Прудников А.С., Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление // Закон и право, 2016. С. 61. ↑

5. Петрина, О. А. Государственная поддержка решения жилищных проблем в России: опыт реализации и особенности проведения / О. А. Петрина, М. Е. Стадолин // Муниципальная академия. – 2015. – № 4. – С. 90–97. ↑

6. Полянский В.В., Волков В.Э. Гармонизация публичной власти - цель реформы местного самоуправления // Lex russica. - 2014. - № 7. - С. 772 - 782 ↑

7. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Тенденции развития местного самоуправления // Власть. - 2013. - № 6. - С. 130 - 133. 7. Мухаметов Р.С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития // Вопросы управления. - 2015. - № 5 (17). - С. 36 - 42. ↑

8. Кирилловых А.А. К истории развития законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 2. - С. 40 - 43. ↑

9. Игнатюк, Н. А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве / Н. А. Игнатюк // Журн. рос. права. - 2009. - № 6. - С. 45 - 49 ↑

10. Кирилловых А.А. К истории развития законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 2. - С. 40 - 43. ↑

11. Кудрявцев В.Е., Тенетко А.А. Особенности организации местного самоуправления в России // Управление в современных системах. 2016. № 1 (8). С. 19-23. ↑

12. Иванова Е.Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 6. - С. 74 - 76. ↑

13. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. – 2015. – № 620 ↑

14. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Гарант-информационное правовое обеспечение [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/ ↑

15. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2015. - С. 21. ↑

16. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе// Местное самоуправление в Россий- ской Федерации. 2017. №7. С. 59-67. ↑

17. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе// Местное самоуправление в Россий- ской Федерации. 2017. №7. С. 59-67. ↑

18. Кудрявцев В.Е., Тенетко А.А. Особенности организации местного самоуправления в России // Управление в современных системах. 2016. № 1 (8). С. 19-23. ↑

19. Кирилловых А.А. К истории развития законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 2. - С. 40 - 43. ↑