Публичная власть (Основные характеристики публичной власти)

Содержание:

Введение

Под публичной властью следует понимать волевые отношения, в рамках которых реализуются общезначимые, системообразующие, публичные интересы. Наличие данной власти служит условием и гарантией сохранения целостности и нормального функционирования определенной общности. Частная власть представляет собой власть, реализующую индивидуальные, частные интересы определенного человека либо совпадающие частные интересы группы людей. Примером частной власти будет власть отца над детьми, власть руководителя предприятия в отношении работников и др. Во всех перечисленных случаях посредством власти реализуются либо частные интересы отдельного человека, либо совокупность совпадающих интересов группы людей. 

В свою очередь Конституция РФ не использует понятие «публичная власть», а указывает на то, что народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому с определенной долей условности именно его можно назвать высшим органом публичной власти. Воля народа, а не какого-либо органа государственной власти или высшего должностного лица является основой для построения и деятельности системы органов государственной власти в Российской Федерации. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что именно народ является субъектом публичной власти в Российской Федерации, обладающим правом осуществлять свою власть путем непосредственной и представительной демократии. Именно народ прямо или косвенно осуществляет формирование остальных субъектов публичной власти - государственных органов и органов местного самоуправления. Объектом публичной власти всегда является человек, выступающий в различных общественно правовых статусах.

В юридическую практику РФ термин «публичная власть» был впервые введен официальными документами Конституционного суда РФ, в которых она определяется как широкое понятие, включающее государственную власть на федеральном и региональном уровне и местное самоуправление.

Цель курсовой работы – проанализировать публичную власть.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- расмотреть публичную власть в современной российской государственности;

- исследовать делегирование полномочий в системе органов публичной власти;

- изучить правовой механизм публичной власти в Крыму: проблемы и тенденции развития.

 

 

Основная часть

Глава 1. Основные характеристики публичной власти

1.1 Публичная власть в современной российской государственности

Актуальность исследования обусловлена дискуссионностью понимания термина «публичная власть», отсутствием ее легального закрепления и особенностями формирования как системы, состоящей из таких подвидов, как государственная власть (федеральная и региональная) и местное самоуправление (местная власть). Современные тенденции российской государственности характеризуются усиливающимся «встраиванием» местного самоуправления в систему органов государства посредством реализации отдельных переданных государственных полномочий. В таких условиях представляется, что категория «публичная власть» может быть использована в качестве родового объединяющего понятия в поиске оптимальной модели публичной власти многонационального российского народа, взаимоотношений государства и местного самоуправления, в системе предоставления государственных и муниципальных услуг населению. Соответственно, цель работы состоит в комплексном исследовании общих основополагающих признаков государственной власти и местного самоуправления, на основе которых они и объединяются в систему публичной власти, одновременно сохраняя свою независимость и формируя систему предоставления государственных и муниципальных услуг.

Вопросы публичной власти, ее системы и значения в современной российской государственности рассматриваются в трудах таких авторов, как С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, М.В. Баглай, Н.Е. Егорова, В.В. Невинский, Н.Л. Пешин, Л.Б. Соболева, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др. Особый вклад в разработку идей публичной власти внесли работы С.А. Авакьяна «Публичная власть: конституционно-правовые аспекты», В.Е. Чиркина «Публичная власть в современном обществе», Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина «Теория современной конституции» и др. Вместе с тем многие аспекты обозначенной тематики недостаточно изучены, в том числе в целях развития системы предоставления государственных и муниципальных услуг.

Составляющей любого государства как политической организации является наличие особой публичной власти, олицетворенной в деятельности специально уполномоченных на осуществление общих дел отдельных лиц или коллегий таких лиц — органов. Иначе можно сказать, что органы государства учреждаются для осуществления его задач и функций. Одновременно органы государства выступают и в качестве одного из каналов осуществления суверенной власти народа. Система органов современного государства предопределена такими факторами, как логика исторического развития, форма правления, государственно-территориальное устройство и политический (государственный) режим.

Конституция РФ закрепила определенную систему органов современного Российского государства. Республиканская форма правления, демократический политический режим, базирующиеся на признании принципа разделения властей, обусловили такие федеральные органы, как Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, а также Генеральная прокуратура РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ. При этом необходимо заметить, что в Конституции РФ буквальная интерпретация принципа разделения властей не подразумевает самостоятельность ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Самостоятельность как основополагающий признак характеризует органы этих ветвей государственной власти: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Следовательно, государственную власть в Российской Федерации можно рассматривать как систему органов государства. О таком подходе к пониманию власти писал дореволюционный ученый-юрист Н.М. Коркунов, который отмечал, что государственная власть объективно формирует осознание гражданином его зависимости от государства и порождает в обществе двоякого рода явления. Прежде всего, «... она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимыми», а также «граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государства».

Особенности формы федеративного устройства России обусловили наличие 85 субъектов РФ (22 республики, 9 краев, 46 областей, три города федерального значения, одна автономная область, четыре автономных округа). Государственную власть в них осуществляют законодательные (представительные) органы, высшие должностные лица субъектов РФ —

главы субъектов РФ (организационно-юридически обособленные государственные органы), правительства (администрации), конституционные (уставные) суды и иные органы субъектов РФ. Конституционные положения о федеративном устройстве России, основанном на государственной целостности страны, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, позволяют вести речь о том, что государственная власть может рассматриваться и как совокупность полномочий, реализуемых органами власти соответствующих уровней. Конституционное закрепление предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ демонстрируется в ст. 71-73 Конституции РФ.

В системе органов государственной власти Конституция РФ не закрепила органы местного самоуправления. В муниципальных образованиях (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения) органами местного самоуправления, наличие которых обязательно в структуре муниципального образования, являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования.

Президентско-парламентарная форма правления, особенности модели федеративного устройства Российской Федерации и обособленность местного самоуправления от государственных органов обусловливают соответствующие уровни осуществления публичной власти России. Традиционно до принятия Конституции РФ 1993 г. публичная власть рассматривалась только как государственная власть. Следовательно, закрепление России в качестве федеративного государства, в котором наряду с федеральным уровнем публичной власти в субъектах РФ осуществляют собственную публичную власть их органы государственной власти, не вызывает сомнений.

Возникает вопрос о том, является ли местное самоуправление уровнем публичной власти? Конституционные положения о местном самоуправлении в меньшей степени свидетельствуют об этом: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление «...обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»; оно «.осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

В научной литературе сложилось в основном единообразное мнение о местном самоуправлении как самостоятельном элементе публичной власти в России. Например, С.А. Авакьян называет муниципальную (местную) власть самостоятельной подсистемой публичной власти. По мнению Н.Е. Егоровой, органы местного самоуправления присутствуют в системе государственно-властных отношений, и местная власть имеет публичный характер. Н.С. Бондарь утверждает, что в решениях Конституционного Суда РФ публичная власть конституциализирована как родовое понятие по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в России. Достаточно убедительны суждения Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина о том, что народом (населением) муниципального образования и его органами от имени этого народа (населения) осуществляется собственная публичная власть (публичная власть территориального коллектива) муниципального образования. Обращается внимание на то, что хотя местные органы публичной власти не входят в систему органов государства, но могут осуществлять передаваемые им отдельные государственные полномочия, «сотрудничают с органами государства в решении вопросов местного самоуправления, выступают с инициативами по вопросам государственного значения». При этом авторы отмечают важное обстоятельство: и органы государства, и органы муниципального образования осуществляют публичную власть народа. Таким образом, можно констатировать, что в доктрине российского конституционного права местная (муниципальная) власть рассматривается как соответствующий пространственный уровень публичной власти в Российской Федерации.

Справедливо называемые в качестве средства «преобразования» Конституции РФ постановления и определения Конституционного Суда РФ закрепляют публичный характер местной власти, осуществляемой в муниципальном образовании. В решениях Конституционного Суда РФ неоднократно указывалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя выражает власть народа и предназначена для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения. Конституционный Суд РФ подтвердил, что органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения. Органы государства обязаны создавать необходимые правовые, организационные, финансовые и иные условия для развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении его права на местное самоуправление.

Конституционный Суд РФ определил, что носителем публичной власти согласно ст. 3 Конституции РФ выступает многонациональный народ России, являющийся одновременно и носителем воплощаемого органами государственной власти суверенитета. Следовательно, осуществление населением муниципального образования местного самоуправления также является публичной властью. Кроме того, конституционные положения о возможности осуществления народом своей власти и «.через органы государственной власти, и органы местного самоуправления» подтверждают, что публичная власть реализуется и местным самоуправлением. Таким образом, принципы федерализма и обособленности местного самоуправления от органов государства обусловливают многоуровневую систему публичной власти в Российской Федерации, представленную федеральным, региональным (субъектов РФ) и местным (муниципальным) пространственными уровнями.

На федеральном и региональном уровнях осуществляется государственная власть, выступающая как подсистема публичной власти. Принципы федерализма и разделения властей в тесной их взаимосвязи не только формируют эту подсистему, но и демонстрируют разветвление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Местный (муниципальный) уровень публичной власти осуществляется на территориях муниципальных образований. Соответственно, местная власть (местное самоуправление), осуществляемая населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления, является так же, как и государственная власть, самостоятельной подсистемой публичной власти в Российской Федерации.

Объединяющую основу всех уровней власти (федеральной, региональной и местного самоуправления), а соответственно, и основу публичной власти в России демонстрируют их общие сходные признаки. Например, можно вести речь: о выборности и государственных органов, и органов местного самоуправления; наделении и реализации ими своих полномочий на основе закона; об установлении законом публично-правовой (конституционно-правовой) ответственности государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц; о самостоятельности и независимости уровней власти в пределах, установленных законом, в сочетании действия принципа демократического централизма — обязательность решений вышестоящих уровней власти для нижестоящих, принятых в пределах их компетенции. Наряду с этим, все уровни публичной власти объединяют также схожие особенности взаимоотношений их представительных и исполнительных органов, прежде всего наличие у первых контрольных функций в отношении вторых; решения органов всех уровней власти обеспечены принудительной силой государства. Безусловно, объединяющей составляющей публичной власти является единая бюджетная система Российской Федерации — совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая российским законодательством. Кроме того, исполнительные органы всех уровней публичной власти (федеральные, региональные и местные администрации) предоставляют соответственно государственные и муниципальные услуги населению.

Взаимоотношения между местным самоуправлением и государством характеризуются в целом как дуалистическая, децентрализованная модель. Однако в современных условиях «формируется устойчивая тенденция к централизации, особенно в отношении городских округов и муниципальных районов». Происходит увеличение объема передаваемых отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в целях создания благоприятных и доступных условий для реализации конституционных прав личности, предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Завершая разговор о значении и содержании категории «публичная власть», необходимо отметить, что публичная власть как обобщающее, родовое понятие, объединяющее государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление, должна иметь легальное закрепление. Следовательно, закрепление в Конституции РФ положения о системе публичной власти в России отражало бы реальное состояние российской государственности и демонстрировало единую цель органов государства и местного самоуправления — реализация конституционных прав личности, в том числе посредством предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Делегирование полномочий в системе органов публичной власти

На сегодняшний день делегирование широко используется в качестве способа перераспределения полномочий между субъектами публичного права (к примеру, такое перераспределение происходит между органами разных ветвей государственной власти), между субъектами международного права (в качестве примера можно привести передачу государственно-властных полномочий межгосударственному объединению), а также как эффективная форма децентрализации властных полномочий между центральной властью и местными органами власти и управления (данное понятие будет более полно раскрыто далее).

В ч.3 ст.20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена важная гарантия, согласно которой органы местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий несут ответственность в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Стоит отметить, что в данном случае формально имеется в виду не достаточность ресурсов или средств для осуществления данных полномочий, а были ли они предоставлены в том

объеме, в котором это предусмотрено Законом о передаче данных полномочий. В связи с этим возникает вопрос, возможно ли привлечение органов местного самоуправления по такому основанию, если государственными органами требования Закона были выполнены, однако ресурсов или средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий. Однако ответ на такой вопрос не может быть универсальным. Необходимо исследовать все обстоятельства, какие действия по осуществлению полномочий и в какой мере зависели от количества ресурсов или средств.

Что касается ответственности в случае если должностные лица местного самоуправления ненадлежащим образом осуществляют государственные полномочия, которые имеют вид невыполнения функций (по их объему или структуре), то есть ненадлежащим образом исполняют свои служебные обязанности, то должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления).

Необходимо отметить также, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления во всех его проявлениях не должен нарушать самостоятельности местного самоуправления, которая установлена Конституцией РФ, а также противоречить принципу разделения властей. Так, Конституционный Суд РФ счел осуществление несудебного государственного контроля за целесообразностью использования материальных ресурсов и финансовых средств, а также собственности, которая была передана муниципальному образованию органами государственной власти противоречащим Конституции.

Хотелось бы затронуть также проблему «встречного» делегирования властных полномочий, то есть возможность передачи органам государственной власти органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора. Можно сказать, что такое делегирование полномочий ведет к тому, что ограничиваются права местного самоуправления и принадлежащие ему полномочия по вопросам местного значения, что в свою очередь составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. К тому же такое ограничение вследствие передачи полномочий непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что в конце концов связано с регулированием прав и свобод человека и гражданина, что относится к ведению Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции), а не субъектов РФ.

Если это не противоречит федеральным законам, органы местного самоуправления согласно ч. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» могут быть наделены полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ. Нами не было обнаружено в федеральном законодательстве запрета на дальнейшую передачу данных полномочий органам местного самоуправления. Иногда можно встретить упоминание о возможности такой передаче, но не о запрете. На наш взгляд, федеральный закон должен четко обозначать возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Некоторые ученые отмечают, что характер государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления должен быть связан с решением вопросов местного значения. Наделение такими полномочиями органов местного самоуправления должно способствовать, а не препятствовать осуществлению основных функций местного самоуправления, а также не должно противоречить природе и главным функциям местного самоуправления. Также стоит отметить, что в Конституции РФ отмечена возможность передачи именно отдельных государственных полномочий, что означает ограниченный характер такой передачи, как в количественном аспекте, так и в качественном (природы, функционально-компетенционного назначения передаваемых полномочий).

По нашему мнению, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо учитывать мнение самих органов местного самоуправления. Так, в ноябре 2013 г. на Всероссийском съезде муниципальных образований была отмечена целесообразность установления законом (в том числе законом субъекта РФ) возможности предварительного согласования с советом муниципальных образований субъекта РФ передачи полномочий органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления.

Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов могут быть переданы соответствующие государственные полномочия, если иное не установлено ФЗ или законом субъекта РФ. То есть ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не исключает в отдельных случаях наделение законом государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений. Однако стоит отметить, что это должно происходить в порядке исключения, ведь общее правило предусматривает иное.

Если государственное полномочие было передано органам местного самоуправления муниципального района, то они в свою очередь не вправе принимать муниципальный нормативный правовой акт о передаче данного полномочия органам местного самоуправления поселения, так как передача государственных полномочий муниципальными нормативными правовыми актами не допускается. Тем не менее, на практике встречаются такие случаи, однако последствия таких неправомерных действий будут ничтожны.

Хотелось бы отметить также, что в Законах о передаче отдельных государственных полномочий необходимо предусматривать способ (методику) расчета нормативов для того, чтобы определить общий объем субвенций, которые предоставляются местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления таких полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Важным является то, что в таком законе должны быть предусмотрены не подходы к расчету конкретных нормативов, а именно способ (методика) их расчета, т.е. либо непосредственно формула расчета нормативов, либо как минимум содержание такой формулы должно выводиться из нормативного регулирования в данном законе.

Также в законе должен быть указан перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которые передаются органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня (должен быть непосредственно определен в законе, а не носить отсылочный характер).

Для признания Закона о передаче государственных полномочий действующим достаточно факта предоставления субвенций в соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Однако очень часто на практике возникает проблема с финансированием осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления возмещают в судебном порядке убытки, которые понесли вследствие осуществления отдельных государственных полномочий.

Обобщая все вышеизложенное, хотелось бы отметить, что для эффективного действия механизма делегирования полномочий необходим более точный и объективный подсчет предстоящих органам местного самоуправления расходов, которые будут понесены вследствие выполнения отдельных государственных полномочий. Также в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностные лица должны быть привлечены к соответствующей ответственности.

Государственный контроль не должен затрагивать самостоятельность органов местного самоуправления. Что касается отмеченного ранее перераспределения полномочий, по нашему мнению, оно противоречит Конституции РФ. Нами предлагается также указывать в ФЗ конкретных отраслей возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями. Хотелось бы добавить, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно способствовать осуществлению основных функций местного самоуправления. Целесообразным представляется и учет мнений самих органов местного самоуправления по наделению их соответствующими полномочиями.

По нашему мнению, в Законе о передаче полномочий должна содержаться непосредственно формула расчета нормативов, либо как минимум содержание такой формулы должно выводиться из нормативного регулирования в данном законе. Также в таком Законе должен быть указан перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств или порядок определения данного перечня (должен быть непосредственно определен в законе, а не носить отсылочный характер).

Таким образом, насколько эффективно будет действовать механизм делегирования полномочий зависит от того, насколько грамотно будет построен этот процесс. Для эффективного действия механизма делегирования полномочий необходимо восполнить пробелы, внести некоторые изменения в законодательство, а также руководствоваться при этом целью повышения качества жизни населения. Более детальное законодательное урегулирование института делегирования полномочий поможет грамотно распределять материальные ресурсы и финансовые средства и достигать целей делегирования полномочий.

Глава 2. Правовой механизм публичной власти в Крыму: проблемы и тенденции развития

Продолжающиеся в стране реформы, в том числе реформа управления, направлены на оптимизацию властных процессов и институтов, модернизацию экономической и политической систем страны, налаживание диалога органов государственной власти и институтов гражданского общества.

В федеративном государстве конституционный механизм публичной власти имеет двухуровневую структуру. Государственным устройством Российской Федерации во многом определяются порядок и принципы формирования государственных органов, их компетенция, формы взаимодействия между собой. Согласно ст. 11 Конституции РФ, субъекты Федерации образуют собственную систему региональных властных институтов, призванных обеспечить волю и интересы населения субъекта Федерации. Новые субъекты Федерации - Республика Крым и город федерального значения Севастополь - в большей степени сформировали соответствующие региональные органы власти, хотя этот процесс по прошествии столь короткого времени вряд ли можно считать завершенным.

Важнейшим признаком публичной власти выступают легальность ее возникновения и легитимность осуществления. Источником власти в Республике Крым и г. Севастополе является население соответствующих регионов, которое выразило свою волю принятием учредительных актов - Конституции Республики Крым 2014 г. и Устава г. Севастополя 2014 г.

Сущность организации того или иного государственно-правового института или механизма находит свое отражение в его принципах, отправных началах организации, отражающих определенные закономерности конституционно-правового развития. Принципами конституционно-правового механизма публичной власти выступают закрепленные в федеральной Конституции 1993 г. и Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 30 декабря 2015 г.) принципы народовластия, государственной и территориальной целостности Российской Федерации, распространения суверенитета Федерации на всю ее территорию, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, единства системы государственной власти, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий, самостоятельного осуществление своих полномочий органами местного самоуправления (ст. 1, 3, 5, 10 Конституции РФ, ст. 1 Федерального закона № 184-ФЗ).

Вопросам вхождения Республики Крым и г. Севастополя в состав Российской Федерации в своих работах уделяли внимание такие ученые, как В. Д. Зорькин, В. Толстых, Г. М. Вельяминов, В. А. Томсинов, В. Т. Ка-бышев,Т. В. Заметина, И. А. Старостина, С. И. Яковлев и многие другие. Крымская проблематика активно обсуждалась на различных конференциях, круглых столах. Вместе с тем вопросы конституционализации правовой системы новых субъектов Российской Федерации нуждаются в дальнейшем исследовании. В 2016 г. мы отмечали двухлетие вхождения Республики Крым и г. Севастополя в состав России. В изменяющихся условиях конституционное развитие указанных субъектов Федерации, проблемы и тенденции формирования и функционирования конституционно-правового механизма их публичной власти не утрачивают своей актуальности.

Интеграционные установления новых субъектов в сфере выстраивания конституционно-правового механизма публичной власти проявились, в первую очередь, в том, что региональный законодатель исходил из федеральных отправных начал конструирования системы власти. Региональные принципы организации власти в новых субъектах не отличаются какой-либо спецификой, не получили должной детальной регламентации на учредительном уровне.

Например, Устав города Севастополя от 14 апреля 2014 г. в ред. от 24 июля 2014 г. [11], включив в свою структуру гл. III «Основы организации государственной власти города Севастополя», минимально регламентировал соответствующие принципы, уделив внимание лишь принципу разделения властей (ст. 11) и делегирования полномочий в системе исполнительной власти (ст. 12). В Уставе отмечается, что система органов государственной власти города Севастополя устанавливается настоящим Уставом в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом. Конституция Республики Крым от 11 апреля 2014 г. в гл. I «Основы конституционного строя» воспроизводит принципы конституционного строя и организации власти, закрепленные федеральной Конституцией 1993 г.

В структуре своих учредительных документов новые субъекты Федерации не одинаково решили вопрос о расположении органов, открывающих региональный механизм публичной власти. В структуре Конституции Республики Крым система органов начинается с главы о руководителе республики (гл. 4 «Глава Республики Крым»), что в большей степени соответствует федеральной Конституции 1993 г., далее следуют главы о Государственном совете (гл. 5), Совете министров (гл. 6), судебной власти и прокуратуре Республики Крым (гл. 7). В Уставе города Севастополя систему органов открывает глава о Законодательном собрании (гл. 4), затем идут главы о губернаторе г. Севастополя (гл. 5), правительстве (гл. 6), судебной власти (гл. 7). Различие подходов во многом объясняется тем фактом, что республика в составе Российской Федерации вообще и Республика Крым в частности определяется федеральной Конституцией как государство (ч. 1 ст. 5), государственное образование, что во многом способствует перенесению некоторых атрибутов государственности, федеральных институтов и схем на региональный уровень.

Любой конституционно-правовой механизм власти эффективен только в том случае, если в полной мере отражает целостную природу публичной власти, а его элементы взаимосвязаны и обладают системностью.

Юридические гарантии механизма публичной власти закреплены в федеральной Конституции и конституциях (уставах) субъектов Федерации.

На сегодняшний день в Республике Крым и городе федерального значения Севастополь выстроена собственная конституционная система органов государственной власти. Так, в Республике Крым были приняты следующие законы, учредительного характера: от 15 мая 2014 г. (ред. 15 сентября 2014 г.) «О Государственном Совете Республики Крым - Парламенте Республики Крым», от 15 мая 2014 г. (ред. от 30 декабря 2015 г.) «О выборах депутатов Государственного Совета Республики Крым», от 29 мая 2014 г. (ред. 28 ноября 2014 г.) «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», от 29 мая 2014 г. (ред. от 17 декабря 2014 г.) «О государственных должностях Республики Крым», от 29 мая 2014 г. (ред. от 17 декабря 2014 г.) «О государственной гражданской службе Республики Крым», от 29 мая 2014 г. «О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Крым», от 5 августа 2014 г. «О порядке избрания Главы Республики Крым», от 1 сентября 2014 г. (ред. от 18 февраля 2016 г.) «О мировых судьях Республики Крым», от 10 сентября 2014 г. (ред. 28 ноября 2014 г.) «О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым», от 10 сентября 2014 г. (ред. от 7 декабря 2015 г.) «О числе депутатов Государственного Совета Республики Крым, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе», от 20 ноября 2014 г. «О Счетной палате Республики Крым», от 30 октября 2015 г. «О создании судебных участков и должностей мировых судей в Республике Крым» и др. Соответствующие нормативные акты, конструирующие систему государственной власти, были приняты и в городе федерального значения Севастополь.

Порядок организации и проведения выборов в новых субъектах Российской Федерации определяется Законом Республики Крым от 15 мая 2014 г. № З-ЗРК (ред. от 30 декабря 2015 г.) «О выборах депутатов Государственного Совета Республики Крым» и Законом города Севасто-

поля от 30 апреля 2014 г. № 4-ЗС (ред. от 13 мая 2014 г.) «О выборах депутатов Законодательного Собрания города Севастополя».

Избирательная кампания, которая проводилась в Крыму осенью 2014 г., характеризовалась рядом особенностей.

Во-первых, на территории Крыма и Севастополя впервые было применено российское избирательное законодательство, реализован Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. Выборы в Крыму были синхронизированы с выборами в других российских регионах, проводились в Единый день голосования.

Во-вторых, проведение выборов в Крыму было связано с переносом даты выборов. И это обстоятельство, на наш взгляд, было обусловлено стремлением федеральной власти как можно скорее сформировать легитимные органы новых субъектов на основе действующего российского избирательного законодательства и окончательно оформить соответствующий конституционно-правовой механизм публичной власти. Важное значение имело создание легитимных законодательных органов власти новых субъектов Федерации, способных принимать законы, обеспечивающие дальнейшую интеграцию в экономическую, финансовую, социальную и правовую системы России.

В первоначальной редакции Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» устанавливалось, что выборы в органы государственной власти Республики Крым и в органы государственной власти города федерального значения Севастополя проводятся во второе воскресенье сентября 2015 г. (ч. 1 ст. 7).

Затем Федеральным конституционным законом от 27 мая 2014 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя"» были внесены изменения в ч. 1 ст. 7 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», согласно которым выборы в Государственный совет.

Республики Крым - парламент Республики Крым и Законодательное собрание г. Севастополя проводятся во второе воскресенье сентября 2014 г.; глава Республики Крым и губернатор города Севастополя избираются соответственно депутатами Государственного совета Республики Крым и депутатами Законодательного собрания города Севастополя нового созыва не позднее декабря 2014 г.

11 июня 2014 г. на внеочередной сессии Государственного совета Республики Крым принято постановление о назначении выборов депутатов крымского парламента на 14 сентября 2014 г.

Перенос выборов послужил основанием для обращения в Конституционный суд Российской Федерации общественной организации «Милли Фирка», которая оспаривала конституционность такого переноса. По мнению заявителя, приведенные законоположения, закрепляющие проведение выборов на год раньше, чем это изначально предусматривалось Федеральным конституционным законом № 6-ФКЗ, противоречат ст. 30, 32 (ч. 1 и 2) и 71 (п. «в», «г») Конституции РФ, поскольку участники избирательного процесса не имели достаточного времени для того, чтобы подготовиться к проведению выборов на территории указанных новых субъектов Федерации, в частности, по вопросам оформления российского гражданства или получения паспорта гражданина Российской Федерации.

В своем Определении от 7 октября 2014 г. № 2310-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общественной организации "Милли Фирка" на нарушение конституционных прав и свобод подпунктом "а" пункта 1 статьи 1 Федерального конституционного закона "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя"» Конституционный суд РФ пришел к выводу, что изменение сроков выборов, указанных в договоре о воссоединении, не противоречит Конституции РФ. Само соглашение, согласно позиции суда, обладает особым статусом и не является международным договором, который имел бы приоритет над федеральными законами.

Орган конституционного контроля отметил, что федеральный законодатель, «действуя в пределах своей дискреции, в целях обеспечения наиболее адекватного в новых политических и экономических условиях представительства в органах государственной власти жителей Республики Крым и города федерального значения Севастополя оптимизировал сроки формирования высших органов государственной власти данных субъектов Российской Федерации посредством принятия оспариваемого законоположения».

Конституционный суд РФ посчитал, что именно законодатель должен определять сроки и конкретное содержание переходного периода интеграции новых субъектов в российское правовое пространство. Решение федерального законодателя основывалось на совместном обращении Государственного совета Республики Крым и Законодательного собрания города Севастополя к Президенту Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. с просьбой поддержать их инициативу о проведении выборов в Государственный совет Республики Крым и Законодательное собрание города Севастополя во второе воскресенье сентября 2014 г.; заявлениях новых властей о готовности органов государственной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя издать - учитывая оперативность и масштабность принимаемых Российской Федерацией мер по интеграции Республики Крым и города федерального значения Севастополя в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации - необходимые правовые акты для их скорейшей интеграции в систему органов государственной власти Российской Федерации.

В-третьих, Российской Федерацией был осуществлен ряд мероприятий по организации избирательного процесса на территориях новых субъектов, например, проведено обучение председателей и секретарей территориальных избирательных комиссий Республики Крым и г. Севастополя, ЦИК РФ, избирательными комиссиями других субъектов Федерации им была оказана консультативная, методическая помощь. Были созданы возможности для участия в выборах широких слоев населения, например, жителям Крыма без российских паспортов тоже было предоставлено право участвовать в выборах.

В-четвертых, наблюдалось некоторое снижение активности населения по сравнению с референдумом о вхождении Республики Крым и г. Севастополя в состав Российской Федерации. Если при проведении референдума по Автономной Республике Крым явка составила 83,01%, по г. Севастополю - 89,5%, то в выборах приняли участие 53,61% от общего числа зарегистрированных избирателей.

В-пятых, с точки зрения представленности политических сил результаты выборов депутатов Государственного совета Республики Крым первого созыва, прошедшие 14 сентября 2014 г., были предсказуемы. На места в парламент Республики Крым претендовали 803 кандидата по спискам 12 политических партий и 108 человек по мажоритарным округам. В Государственный совет республики избраны 75 депутатов: 50 - по республиканскому избирательному округу и 25 -по одномандатному избирательному округу.

По республиканскому избирательному округу 5%-ный барьер преодолели две политические партии - Крымское региональное отделение Всероссийской политической партии «Единая Россия» и Крымское региональное отделение Политической партии ЛДПР. По всем 25 одномандатным избирательным округам победу одержали кандидаты, выдвинутые Крымским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия», получив 70 мандатов (45 - по республиканскому округу и 25 - по одномандатным округам). Крымское региональное отделение Политической партии ЛДПР получило 5 мандатов (8,49% по республиканскому округу).

В г. Севастополе 22 места из 24 в парламенте заняли кандидаты, выдвинутые Севастопольским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия» (8 человек по мажоритарным округам и 14 - по списку партии) и 2 места - депутаты ЛДПР.

В отношении высших должностных лиц новых субъектов Федерации был избран косвенный путь их наделения полномочиями. Соответствующий порядок закреплен Законом Республики Крым от 5 августа 2014 г. «О порядке избрания Главы Республики Крым» [16] и Законом Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 7-ЗС «О порядке избрания Губернатора города Севастополя депутатами Законодательного Собрания города Севастополя».

Полагаем, что отказ от прямых выборов глав новых субъектов был обусловлен следующими обстоятельствами. Очевидно, что выборы глав субъектов населением снижают управляемость данными процессами. Избрание главы субъекта политическим большинством в парламенте субъекта позволяет прогнозировать результаты. Прямые выборы чреваты возникновением избирательных споров, конфликтов, возможностью скрытого влияния различных национальных, религиозных, финансовых структур на данный процесс. В условиях неустойчивости социально-экономической и межнациональной ситуации в Крыму и г. Севастополе организация прямых выборов могла иметь дополнительный дестабилизирующий характер.

В-шестых, необходимо отметить, что результаты выборов в Крыму не признаются Европейским союзом. В общем, этот подход вписывается в политику США и стран Евросоюза по неприятию

факта вхождения Республики Крым и г. Севастополя в состав России и введению экономических санкций против нашей страны.

Рассматривая конституционно-правовые вопросы формирования и функционирования органов публичной власти в Республике Крым и г. Севастополе, необходимо также принимать во внимание, что на протяжении двух последних лет и по сегодняшний день сохраняется угроза дестабилизации общественно-политической обстановки в Крымском федеральном округе. Органам власти приходится работать практически в условиях чрезвычайной ситуации из-за санкций, введенных против России, подрыва опоры ЛЭП в Херсонской области Украины и проблем энергоснабжения полуострова, введенных на некоторых территориях карантинных мероприятий, незавершенности процесса адаптации правовой системы новых субъектов к российскому законодательству

Анализ положений Конституции Республики Крым и Устава г. Севастополя свидетельствует о том, что законодательные органы власти соответствующих субъектов призваны выполнять представительные, законодательные и контрольные функции. При этом, если сопоставлять полномочия указанных органов публичной власти с компетенцией Федерального собрания РФ, их часть выходит за рамки аналогичных полномочий федерального парламента. Например, согласно ст. 75 Конституции Республики Крым, к ведению Государственного совета республики относятся не только принятие Конституции, законов Республики Крым, внесение в них изменений, но и также их толкование.

На федеральном уровне соответствующее полномочие принадлежит Конституционному суду РФ. Но разработчики Конституции Республики Крым и Устава г. Севастополя отказались от концепции региональной конституционной юстиции в данных субъектах. Поэтому деятельность по уяснению и разъяснению смысла предписаний региональных учредительных актов будет осуществляться в рамках не судебной, а законодательной власти. Кроме того, Конституция Республики Крым допускает выполнение парламентом «иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами» (п. 27 ст. 75) [12], что, безусловно, расширяет компетенцию законодательного и представительного органа Крыма.

Подобное положение включено в п. 2.4 ст. 20 Устава г. Севастополя. При этом в ст. 3. Закона города Севастополя от 10 июля 2014 г. № 35-ЗС (ред. от 28 декабря 2015) «О Законодательном Собрании города Севастополя» определены пределы его деятельности, закреплено, что Законодательное собрание осуществляет свою деятельность в пределах полномочий города Севастополя как субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Севастополя, а также по предметам ведения города Севастополя как субъекта Российской Федерации. Полагаем, что указанная статья не в полной мере учитывает « открытый» характер перечня полномочий, закрепленный Уставом г. Севастополя.

В стенографическом отчете встречи В. В. Путина с членами фракций политических партий в Государственной думе 14 августа 2014 г. в Ялте президент отметил, что было принято 12 федеральных конституционных законов и 283 федеральных закона, затрагивающих ключевые вопросы экономики, финансовой, банковской системы, социальной сферы жизни Крыма и Севастополя в переходный период.

В свою очередь, за два года, прошедших после вхождения Республики Крым и г. Севастополя в состав Российской Федерации, законодательные органы власти этих субъектов провели большую работу по введению соответствующих субъектов в правовое пространство России. В Крыму было принято свыше 300 законов (включая законы о внесении изменений и дополнений), в Севастополе - более 230 законов.

В то же время очевидно, что ускоренное принятие законов, даже объективно обусловленное необходимостью форсировать интеграцию новых субъектов в состав Российской Федерации, не может не сказаться на их качестве. Как правило, принятие закона влечет за собой юридические, социальные и политические последствия. Эффективность правового регулирования общественных отношений определяется не только своевременностью, но качеством принимаемых законодательных актов. При сокращении сроков в целях «оптимизации» процедур принятия законов возможно возникновения таких проблем, как несогласованность позиции субъектов права законодательной инициативы и принятия законов, несистематизированность, противоречивость или декларативность актов, их финансовая, ресурсная необеспеченность.

На практике может возникнуть ситуация, когда потребуется оперативно внести изменения в принятый недавно закон. Вероятно, этим обстоятельством обусловлен тот факт, что право законодательной инициативы в Государственном совете Республики Крым принадлежит прокурору Республики Крым и территориальному органу Министерства юстиции РФ в Республике Крым по вопросам их ведения (ст. 78 Конституции Республики Крым). Именно территориальные органы Министерства юстиции призваны осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики того или иного субъекта Федерации в сфере правового обеспечения деятельности главы субъекта и высшего органа исполнительной власти.

В новых субъектах Российской Федерации выстроена правозащитная система, в частности, приняты Законы Республики Крым от 2 июля 2014 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Крым», от 25 августа 2014 г. «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Крым», от 17 июля 2014 г. «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Крым». Опыт двадцатилетнего функционирования данного института в нашей стране свидетельствует о том, что он работает достаточно эффективно на федеральном и региональном уровнях, обеспечивает защиту нарушенных прав граждан, развитие российского законодательства по правам человека.

В последнее время мы наблюдаем постепенное развертывание данного института, кроме того, в научной литературе обсуждается вопрос о необходимости дальнейшей специализации института Уполномоченного по правам человека, создания института финансового уполномоченного, уполномоченного по делам военнослужащих, уполномоченного по правам народов и т. д. Учитывая сложившуюся межнациональную ситуацию, для Республики Крым может стать актуальным вопрос создания специализированного института - Уполномоченного по правам народов, который будет способствовать защите и восстановлению прав народов в сфере их национально-культурного развития, обеспечению равноправия народов, разрешению «конфликта интересов» государства, бизнеса и этносов, предотвращению межнациональных конфликтов, правовому просвещению и повышению уровня правовой культуры граждан и должностных лиц.

Исполнительную власть в Республике Крым осуществляют Глава Республики Крым, Совет министров Республики Крым и иные органы исполнительной власти. Совет министров Республики Крым является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти республики. На членов Совета министров Республики Крым распространяются ограничения, установленные федеральным законом. Глава Республики Крым может совмещать должности главы субъекта и председателя Совета министров (как сейчас) либо назначается главой субъекта с согласия Государственного совета Республики Крым (федеральная модель формирования правительства).

В отличие от Республики Крым, Устав г. Севастополя 1994 г. не предусматривает разделения должностей главы субъекта и руководителя правительства. В Правительство Севастополя входят Губернатор города Севастополя, заместители председателя Правительства Севастополя, руководители департаментов правительства (ст. 31 Устава).

Полномочия высших органов исполнительной власти новых субъектов Федерации включают в себя: разработку и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъектов; обеспечение в пределах своих полномочий проведения единой государственной политики в области финансов, науки, образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии; осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью; разработку и обеспечение исполнения бюджета Республики Крым; осуществление иных полномочий.

Органы законодательной и исполнительной власти сотрудничают друг с другом по вопросам компетенции. Их взаимодействие проявляется и в том, что, например, постановления и распоряжения Правительства Севастополя, приказы и распоряжения исполнительных органов государственной власти г. Севастополя направляются в Законодательное собрание г. Севастополя в сроки, установленные Законом г. Севастополя (ст. 34 Устава).

На уровне исполнительной власти обеспечивается включение актов, издаваемых этими органами, в единое правовое пространство. При отсутствии региональных органов конституционного контроля эти обязанности возложены на главу субъекта. Так, например, постановления и распоряжения Правительства Севастополя, приказы и распоряжения исполнительных органов государственной власти г. Севастополя в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставу и законам г. Севастополя, указам и распоряжениям Губернатора г. Севастополя могут быть отменены Губернатором г. Севастополя.

Отдельной системной проблемой исполнительной власти в России вообще и в новых субъектах в частности остается коррупция. В целях приведения законодательства этих субъектов в соответствии с федеральным законодательством в данной сфере Главой Республики Крым были приняты следующие указы: от 21 апреля 2015 г. «О вопросах противодействия коррупции в Республике Крым», от 30 сентября 2015 г. «О проверке достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о проверке соблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей и соблюдения», от 19 февраля 2016 г. «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"» и др.

Неопределенность режима некоторых объектов собственности на территории Республики Крым и г. Севастополя, акты национализации собственности украинских олигархов актуализируют деятельность региональных властей новых субъектов по противодействию коррупции. В результате коррупции власть подвергается деформациям, нарушаются права и свободы граждан, создается угроза национальной безопасности.

Так, например, летом 2015 г. на совещании в Севастополе по вопросам обеспечения законности и правопорядка в Крымском федеральном округе Президент РФ отметил, что «не снижается уровень преступлений коррупционной и экономической направленности». В 2014-2015 гг. зарегистрировано более 1,5 тысячи подобных преступлений. Из них свыше 20% связаны с коррупцией. Глава государства также потребовал очистить органы власти от коррупционеров.

Вхождение новых субъектов в состав Российской Федерации потребовало их включения в процесс модернизации форм информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий. Еще в 2008 г. Распоряжением Правительства РФ была утверждена Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, был принят целый ряд актов в этой сфере.

1 февраля 2016 г. в Крыму начал работать региональный портал электронных государственных услуг по электронному адресу §08ш1и§182. ги. На нем размещены наиболее востребованные региональные услуги. Одновременно у жителей Республики Крым и г. Севастополь есть возможность воспользоваться полным набором федеральных услуг на федеральном портале.

Развитие инфраструктуры электронного правительства на территориях новых субъектов Федерации не может происходить одномоментно, особенно в условиях нерешенных насущных социально-экономических задач. Одной из проблем в этой области остаются очереди в МФЦ, ГИБДД и другие организации, где осуществляется оказание государственных услуг, при этом ситуация значительно ухудшается из-за действий мошенников. Кроме того, не всегда соблюдаются установленные законом сроки предоставления государственных и муниципальных услуг. Изменить ситуацию к лучшему может только повышение исполнительской ответственности должностных лиц различных уровней власти, своевременное реагирование на указанные факты органов прокуратуры и других правоохранительных органов.

Подводя итог вышеизложенному, попытаемся сформулировать некоторые основные тенденции построения и функционирования конституционно-правового механизма власти в Республике Крым и г. Севастополе.

Во-первых, на наш взгляд, проявилась тенденция воспроизведения на уровне новых субъектов Федерации комплекса политических и правовых институтов, функционирующих на федеральном уровне. При этом в Республике Крым и г. Севастополе была заново выстроена система управления, приняты законы. Интеграционные установления новых субъектов предопределили федеральное содержание отправных начал конструирования региональной системы власти. Региональные принципы организации власти в новых субъектах не получили должной регламентации на учредительном уровне.

Во-вторых, можно отметить тенденцию двухстороннего характера правового сопровождения экономической, политической, национальной и культурной интеграции. Регулирование общественных отношений в сфере объединения носило оперативный, практически синхронный характер, что свидетельствует о стремлении федерального центра и новых субъектов Федерации к сближению в законодательстве и правоприменительной деятельности. Установление Российской Федерацией новых, вызванных объективными потребностями интеграции, норм привело к возникновению новых, в том числе конституционных источников права Республики Крым и г. Севастополя. Дополнительные трудности этого процесса были связаны с отсутствием преемственности правового регулирования, переходом от системы украинского законодательства к законодательству Российской Федерации.

В-третьих, наблюдается тенденция активного воздействия федерального центра на конституционное развитие Республики Крым и г. Севастополя. Оно проявилось в деятельности федеральных структур по руководству, координации и контролю (особенно в сфере финансовых расходов) в различных сферах жизнедеятельности за процессом реализации полномочий региональными властями, организациями и учреждениями. К сожалению, общесистемные проблемы, существующие на федеральном уровне, не обошли стороной и механизм власти в новых субъектах Федерации.

В-четвертых, Российская Федерация пошла по пути сохранения кадрового состава органов законодательной, исполнительной, судебной власти, органов прокуратуры новых субъектов Федерации. Изменение системы действующего законодательства не сопровождалось «кадровыми» чистками. Национальная близость и единая культурная идентичность способствовали гармонизации процессов реформирования конституционно-правового механизма власти в Республики Крым и г. Севастополе.

В целом конституционное развитие новых субъектов Федерации детерминировано процессами интеграции, выстраивания единого экономического и правового пространства, реализацией цели обеспечения прав и свобод человека, гарантированных федеральной Конституцией и законодательством на территориях Республики Крым и г. Севастополя.

 

Заключение

В современной отечественной юридической литературе понятие «публичная власть» интерпретируется по-разному. Наиболее удачное определение представлено в работе В. В. Рачинского «Публичная власть как общеправовая категория»: «институционализированная легальная социальная власть, реализующая артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и ставящая цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением».

Как и любая власть, публичная власть существует в рамках триады элементов, ее составляющих, как отмечает А. А. Югов, «в наиболее укрупненном виде система власти российского народа (публичной власти) представляет собой триаду: 1) субъекты публичной власти; 2) объекты публичной власти; 3) механизм публичной власти». При этом публичная власть обладает особенностями, которые позволяют отличить ее от других видов власти. К данным особенностям публичной власти можно отнести следующие:

- в ее основе лежит публичный интерес;

- строится на основе территориального принципа;

- действует на лиц, находящихся на определенной территории, на которую распространяется ее юрисдикция;

- комплексный характер осуществляемой деятельности - вправе принимать решения практически во всех сферах жизнедеятельности данного общества;

- носит универсальный характер, осуществляется на всей территории и в любое время;

- обладает монополией на правотворчество;

- выполняет посредническую функцию, позволяя отстаивать и реализовывать соответствующим лицам и группам лиц свои законные интересы;

- легальность ее организации и деятельности;

- правовой характер деятельности;

- институционализированность - ее носителями являются различные объединения, организации, государственные органы и органы местного самоуправления.

Таким образом, следует отметить, что публичная власть является разновидностью социальной власти с присущими ей признаками и особенностями и она не тождественна власти государственной, поскольку последняя является ее разновидностью.

Список литературных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

2. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 (с посл. изм. и доп. от 30 декабря 2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.

3. Бобылев А.И. Общество, гражданское общество, личность, государство, право. Их взаимодействие на современном этапе // Право и политика, 2001. №3.

4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 3-е изд. М.: Норма. 2013. С. 1010-1011.

5. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Л. П. Жуковской // СПС «КонсультантПлюс». 2015. С. 110. 

6. Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011.

7. Лексин И.В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства (особенности России и зарубежный опыт). Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2013. 

8. Мусатов Ф. В. Государство как субъект права: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ф. В. Мусатов. - Екатеринбург, 2016. 

9. Некрасов С.И. Вопросы территориальной организации советского государства и государственного аппарата в науке государственного права // Труды Института государства и права РАН. 2013. № 6. 

10. Пивоваров К.А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти: Зарубежный опыт // Сибирский Юридический Вестник. 2002. №1. [Электронный ресурс]. URL: http://law.edu.ru/doc/document.asp?dodD=1115268.

11. Старостина И. А., Яковлев С. И. Конституционно-правовой статус Республики Крым и города Севастополя в контексте закономерностей и отклонений // Конституционная теория и практика публичной власти : закономерности и отклонения : сб. материалов Между-нар. науч. конф. / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2015. С. 72-75.  

12. Толстых В. Право на самоопределение как юридическое основание воссоединения Крыма с Россией // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 5 (102). С. 73-81. 

13. Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Научное издание. М.: Изд-во МГУ. 2001. С. 370. 

14. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование / В. Е. Чиркин. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. - 336 с.Сопоставление устных записей и письменных текстов, посвященных обряду прекращения плача ребенка, позволяет сделать некоторые выводы. Устные заговоры демонстрируют близость к народным верованиям монголов. По их представлениям, причиной долгого непрекращающегося плача ребенка является общение с «неправильными» взрослыми, испугавшими дитя, и страдание от дурного глаза, что обозначается соответственно монгольскими словами хвсвх и хвлсвх. Виновниками детского плача считают, как правило, соседских женщин, пестрых собак и реже - заезжих гостей. По сообщению информантов, под кривоногими и прочими демоницами мамо (или мам в монгольском произношении) имеются в виду не собственно демоны и духи, а дурные, растрепанные женщины. Магический обряд обращен непосредственно к злой силе, которую прогоняют с помощью заговоренной воды. В данных текстах очевидно и влияние шаманской традиции. Они содержат призывание хурай, которое встречается преимущественно в шаманских текстах; используют повторы с требованием исчезнуть плохой силе - ширэг.

Письменные источники дают несколько другую картину. Эти сочинения относятся к тибетской буддийской традиции: они написаны на тибетском языке; обращены к божествам тибетского буддийского пантеона - Падмасамбхаве, Пэхару, Дамдину, Со-сорбарам, Сэндонме и др., содержат магические формулы дхарани, адресованные этим божествам и являющиеся искаженными заклинаниями на санскрите.

Текст «Обряд кругового обнесения водой» относится к апокрифам или к так называемым «книгам из кладов» (тиб. gter chos). Созданные в XIV-XV вв. в Тибете, подобные книги были приписаны знаменитому буддийскому проповеднику Падмасамбхаве (VIII в.), после смерти которого их якобы закопали и отрыли только через много веков. Такого рода апокрифы писались часто с кружочками вместо традиционной палочки шад, разделяющей сегменты текста. Несмотря на принадлежность к «книгам из кладов», списки этого

сочинения в Монголии встречаются с обычными шад, что говорит о его широком распространении и многократном переписывании. Тибетские и монгольские буддисты обожествляют Падмасамбхаву, считают главным учителем секты ньингмапа («старой школы») и наиболее могущественным покровителем тантрического, т. е. «магического», буддизма. Именно владением особенно большой магической силой отличаются и другие божества, встречающиеся в данных текстах, причем главной функцией богини Сосорбарам является устранение опасностей, в том числе и болезней. Таким образом, в данных текстах молитва обращена к конкретным, персонифицированным божествам с просьбой покарать дурных духов. Для воздействия на эти божества часто используются заклинания, обращенные именно к ним. Например, магическая формула om ma ni dha ri badzri ni maqa pra ti sa ri hum hum pat pat svaqa обращена к богине Сосорбарам (тиб. so sor 'brang ma), имя на санскрите которой звучит как Махапратисара (санскр. Mahapratisara).

На этом фоне «Сутра о правилах кругового обнесения водой», как представляется, занимает промежуточное место. Главная его часть является, по сути, записью варианта устного заговора. Недаром он написан на монгольском языке. Однако первая его часть или преамбула, в которой описываются необходимые действия при обряде, очень напоминает начало тибетского текста, приписываемого Падмасамбхаве, можно даже предположить, что это - перевод с тибетского языка. Об этом говорит и специальное указание на то, что заговор нужно читать именно по-монгольски, что это - «монгольские слова», такое уточнение может появиться только в иноязычном, но никак не в монгольском тексте. Тибетский ее вариант, в котором монгольский заговор записан тибетским письмом, говорит о том, что ею пользовались и ламы, которые обычно не знали монгольского письма и часто пользовались тибетским для записей на монгольском языке.

Таким образом, в обрядовой практике монголов существовали и существуют две традиции заговоров от детского плача - собственно монгольская и привнесенная тибетским буддизмом. Первая представлена преимущественно устными записями, вторая - письменными текстами. Несмотря на их различия, нельзя не заметить и определенной типологической близости. Это обусловлено, прежде всего, тем обстоятельством, что тибетские рукописи явно опираются на свои древние, добуддийские народные верования. Близость этих двух традиций отражает также и определенную общность древних представлений тибетцев и монголов, например, о воде как чистом веществе и магическом средстве защиты, о магии кругового обнесения и пр. За этой общностью прослеживаются, на наш взгляд, не только типологические схождения, но и опора на единый центральноазиатский пласт древних верований. Именно такая близость позволила появиться смешанным вариантам, представленным выше.

ичное знакомство с профессором Н. А. Михалёвой состоялось после ее назначения официальным оппонентом по моей кандидатской диссертации (заочное знакомство, естественно, состоялось намного раньше — в ходе чтения многочисленных работ Надежды Александровны). За возможность личного, непосредственного общения с известным отечественным ученым-конституционалистом я признателен своему учителю И. М. Степанову (которому в 2015 г. исполнилось бы 90 лет), поскольку именно по его предложению диссертационный совет Института государства и права РАН сделал соответствующее назначение. Оппонирование по диссертационному исследованию, посвященному единству и разделению власти в федеративном государстве, не было следствием лишь личных добрых отношений научного руководителя соискателя и членов диссертационного совета с оппонентом — в многогранной по тематике научной деятельности Н. А. Михалёвой заметное место занимают работы, посвященные обстоятельному анализу различных территориально-властных аспектов конституционной теории и практики (Михалёва Н. А. Эволюция и перспективы нового российского федерализма // Право и жизнь. 1994. № 6 ; Она же. Правовые аспекты современного российского федерализма // Федеративное устройство России: история и современность : сб. обзоров и статей. М., 1995 ; Она же. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации : сб. аналитических обзоров и рекомендаций. М., 1995 ; Она же. Конституционная юстиция — гарант федерализма (региональный аспект проблемы) // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998 ; Она же. Федерализм и национальные меньшинства // Современный федерализм. Состояние и тенденции развития / отв. ред. О. Е. Ку-тафин. М., 1999 ; Она же. Проблемы федерализма и автономии в российской юриспруденции // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права : сб. статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина / отв. ред. В. И. Фадеев. М., 2012 ; Она же. Российский федерализм в объективе конституционного правосудия // Конституционное правосудие в Российской Федерации и Германии : материалы круглого стола 9—10 октября 2012 г. / под общ. ред. В. И. Фадеева. М., 2013).

2 Михалёва Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998 ; Она же. Конституционная модель государственного устройства в странах СНГ (сравнительно-правовой анализ) // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период : Материалы Всероссийской научной конференции. М., 2003. Т. 1; Она же. Архитектоника парламентских учреждений в странах СНГ // Труды Института государства и права РАН. 2006. № 3.

3 Михалёва Н. А. Конституционные реформы в республиках — субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4 ; Она же. Структура конституций уставов субъектов Российской Федерации // Право и государство. 2008. № 5 ; Она же. Порядок принятия, пересмотра и внесения поправок в региональные конституции и уставы // Lex Russica. 2008. № 3 ; Она же. Юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации как системная целостность // Право и государство: теория и практика. 2009. № 1.

Мы сохраняем убежденность в том, что неоднократно переиздававшаяся работа «Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование)» по своему содержанию выходит за пределы характеристики региональных основных законов и представляет собой обстоятельный курс конституционного (уставного) права субъектов РФ.

и местном уровнях (применительно к новому содержательному наполнению конституционной модели государственного устройства России, концепции государственного суверенитета в федеративном государстве, разграничению власти по вертикали, территориальной и национально-культурной автономии и т.п.)4. Соглашаясь с прозорливым ученым, выскажем некоторые суждения в данном аспекте.

Политико-правовая практика свидетельствует о том, что в Российской Федерации без изменения федеративного устройства, административно-территориального деления и административно-территориального устройства де-факто появились новые уровни публичной власти, новые уровни государственного управления. Так, образованные в России федеральные округа по своей сущности не имеют ничего общего с федеративной формой территориального устройства, природа указанных публично-властных единиц с известной территориальной основой — не федеративная, а ад-министративно-управленческая5. Аналогичную природу имеют подобные округа в некоторых субъектах РФ (административные округа в Москве, управленческие округа в Свердловской области, образовательные округа в Самарской, Астраханской областях, Алтайском крае и в других регионах).

В российской политико-правовой практике, равно как и в зарубежной, при выстраивании схем территориального властвования все чаще учитываются и получают нормативное оформление не только традиционные (классические) факторы (территориальное устройство государства, административно-территориальное деление, территориальная организация местного самоуправления, автономия и т.п.), но и факто-

ры неправовые (не сугубо правовые), внетер-риториальные — экономические, социальные, демографические, управленческие, интеграционные, глобализационные и др.6 Заметим, что учет в конфигурации властного механизма экономических и управленческих факторов не является порождением и тенденцией XXI в., в России имеется собственный исторический опыт, в частности, вопросы экономического районирования, функционирования совнархозов, территориально-производственных комплексов и т.п. были неизменными спутниками советского государственного строительства7.

Именно отмеченные факторы предопределяют то, что властные институты подчас создаются и функционируют на территориях (в пространствах), не являющихся публично-правовыми образованиями (в частности, субъектами РФ или муниципальными образованиями), причем иногда для целей управления на той или иной территории учреждаются специальные органы власти (так называемые «территориальные» министерства — федеральные министерства по развитию Дальнего Востока, по делам Северного Кавказа, по делам Крыма, министерство по вопросам Коми-Пермяцкого округа в Пермском крае); префектуры административных округов в г. Москве (а в Центральном административном округе столицы, кроме того, один из заместителей префекта одновременно является начальником управления по территории Китай-город, причем назначение указанного должностного лица осуществляется городскими властями по согласованию с федеральными органами государственной власти); органы межрегиональных и межмуниципальных объединений и т.п. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегиче-

Михалёва Н. А. Проблемы федерализма и автономии в российской юриспруденции. С. 158—170. Столь жесткий вывод не мешает согласиться с утверждением, что создание федеральных округов с

назначенными полномочными представителями Президента РФ вносит определенные изменения в структуру федеративных отношений (см.: Двадцать лет Конституции Российской Федерации / отв. ред. А. Г. Лисицын-Светланов. М., 2013. С. 196).

Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / под ред. А. Г. Гранберга, В. В. Кистанова. М., 2003 ; Некрасов С. И. Неправовые факторы в территориальной орга-

низации публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 2. Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1945—1985 гг.) / под общ. ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2012. С. 202—206 ; Некрасов С. И. Вопросы территориальной организации советского государства и государственного аппарата в науке государственного права // Труды Института государства и права РАН. 2013. № 6.

4

5

6

7

ском планировании в Российской Федерации»8 нормативно закрепил давно предлагаемое и используемое (причем с различным смысловым наполнением) в научном обороте понятие «макрорегион», под которым понимается часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов РФ. Очевидно, что макрорегионы не являются не только субъектами РФ, но и какими-либо иными публично-правовыми образованиями, тем не менее в пространствах таких единиц предполагается функционирование органов публичной власти различных уровней и правовое оформление управленческих решений в рамках стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственной политики регионального развития Российской Федерации, решения задач стратегического планирования (ст. 20, 21 Закона). В рамках реализации государственной политики РФ в Арктике Указом Президента РФ определена сухопутная территория Арктической зоны Российской Федерации, в состав которой вошли как отдельные субъекты РФ (Мурманская область, Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа), так и отдельные муниципальные образования других субъектов РФ (городские округа Архангельск, Воркута, Норильск, некоторые улусы Якутии, муниципальные районы Красноярского края и др.)9. Специальными административно-территориальными единицами являются, по сути, предусмотренные законодательством зоны территориального развития10, территории опережающего социально-экономического развития11, свободный порт Владивосток12, инновационный центр «Сколково»13 (первые три типа пространственно охватывают несколько муниципальных образований в рамках одного субъекта РФ).

В правовой регламентации функционирования публичной власти в отмеченных административно-территориальных единицах имеют место интересные, в том числе проблемные, моменты. Прежде всего это функционирование всегда межуровневое (многоуровневое) — в данных территориальных образованиях взаимодействуют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (отсюда — и многоуровневость правового регулирования с известной проблемой разграничения компетенции). Функционирование рассматриваемых образований порождает новый тип внутригосударственных публично-правовых договоров — соглашение между Правительством РФ (либо уполномоченным федеральным органом исполнительной власти), правительством субъекта РФ и исполнительно-распорядительным органом (органами) муниципального образования (муниципальных образований) о функционировании зоны территориального развития либо о создании территории опережающего социально-экономического развития с законодательно регламентированным предметом регулирования (ст. 8 Федерального закона № 392-ФЗ, п. 5 ст. 3 Федерального закона № 473-ФЗ).

Наконец, еще один момент. В целях осуществления функций по управлению территорией опережающего социально-экономического развития Правительством РФ определяется управляющая компания, которая по организационно-правовой форме может быть только хозяйственным обществом (либо акционерным обществом с принадлежностью 100 % акций Российской Федерации, либо дочерним хозяйственным обществом, созданным с участием такого акционерного общества). Обращает на

8 СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378.

9 Указ Президента РФ от 02.05.2014 № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru.

10 Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-Ф3 «О зонах территориального развития в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 9 дек. (далее — Федеральный закон № 392-Ф3).

11 Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-Ф3 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 26. (далее — Федеральный закон № 473-ФЗ).

12 Федеральный закон от 13.07.2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4338 (далее — Федеральный закон № 212-ФЗ).

13 Федеральный закон от 28.09.2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре "Сколково"» // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.

себя внимание то, что, несмотря на свою организационно-правовую форму (коммерческой организации), управляющая компания наделяется законодателем публично-властными полномочиями, причем приоритетными по отношению к полномочиям региональных и муниципальных органов публичной власти. Согласно ст. 23 Федерального закона № 473-Ф3 полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на территории опережающего социально-экономического развития осуществляются в соответствии с действующим законодательством, за исключением полномочий, отнесенных указанным законом к компетенции уполномоченного федерального органа или управляющей компании, а ст. 21 Закона прямо предписывает, что в случае если в границы территории опережающего социально-экономического развития входит городское или сельское поселение, то управляющая компания осуществляет некоторые функции в отношении такого поселения (в частности, обеспечение функционирования объектов инфраструктуры, предоставление государственных и муниципальных услуг) на основании соглашения о передаче полномочий, заключенного между уполномоченным федеральным органом, управляющей компанией и соответствующим органом местного самоуправления. Представители управляющей компании в обязательном порядке входят и в коллегиальный орган — наблюдательный совет территории опережающего социально-экономического развития, наряду с представителями федерального, регионального и муниципального органов публичной власти (ст. 6 Федерального закона № 473-ФЗ).

Несмотря на известную логику отмеченной схемы (апробированной ранее на примере инновационного центра «Сколково»), представляется нецелесообразным очевидное (и в значительной степени механическое) смешение функций и полномочий органов публичной власти различных уровней и хозяйствующего субъекта. Акционерное общество даже со стопроцентным государственным участием все равно остается хозяйствующим субъектом, коммерческой организацией с известными квалифицирующими признаками (имущественная обособленность, самостоятельная имущественная ответственность, извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и пр.). Видимо, хозяйствующий субъект может и должен управлять производ-

ством, инвестициями, капиталовложениями, логистикой, предпринимательскими рисками, корпоративными отношениями, земельными участками и т.п., а управлять населенной территорией все-таки должны органы публичной власти, связанные своим социальным предназначением (именно на это ориентируют законодателя классические постулаты теории государства, теории публичной власти, теории компетенции и др.).

Для специального государственного управления на определенных территориях в арсенале государства имеется институт территориальных органов федеральных и региональных органов исполнительной власти, а для разнопланового взаимодействия с представителями бизнеса существуют различные организационно-правовые формы юридических лиц (в том числе с участием публично-правовых образований) и типы договорных связей (в том числе публично-частного характера).

На фоне сказанного заметим, что закон о свободном порте Владивосток закрепляет уже более логичную и традиционную схему государственного управления в специальной административно-территориальной единице, при которой определяющая роль принадлежит именно органам государственной власти (а возглавляет наблюдательный совет — коллегиальный орган управления территорией свободного порта — заместитель Председателя Правительства РФ). В законодательных нормах не просматривается явно выраженного произвольного ограничения компетенции региональных и муниципальных органов власти, руководитель управляющей компании является лишь одним из членов наблюдательного совета, при этом управляющая компания может наделяться отдельными властными полномочиями по соглашению с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (видимо, и данное соглашение следует отнести к новым типам публично-правовых договоров в современной России), однако эти полномочия вполне соответствуют природе управляющей компании как хозяйствующего субъекта и не вторгаются в компетенцию других органов публичной власти (ст. 8 Федерального закона № 212-ФЗ).

Рассмотренные схемы организации специального пространственного властвования являются иллюстрацией того, что в Российской Федерации на одной и той же территории могут одновременно функционировать различные

(с точки зрения «уровневой принадлежности») властные институты. Есть и другие примеры. Так, в субъектах РФ, наряду с собственными региональными органами государственной власти, функционируют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. В муниципальных образованиях нередко параллельно существуют органы местного самоуправления и государственные органы, созданные в рамках административно-территориальных единиц (причем границы таких единиц и муниципальных образований могут как совпадать (в районах «старой Москвы» осуществляется и местное самоуправление, и государственное управление), так и не совпадать — административно-территориальные единицы могут быть крупнее муниципальных образований (административные округа в Москве территориально охватывают несколько муниципальных образований), но и муниципальные образования могут быть крупнее административных единиц (часто городские округа имеют внутригородские административно-территориальные единицы, в которых функционируют структуры государственных органов управления образованием, здравоохранением, МВД, МЧС России, налоговой службы и т.п.)14. Отмеченный аспект может быть «осложнен» и международным элементом — на территорию РФ распространяется юрисдикция наднациональных органов межгосударственных объединений, участницей которых является Россия (Евразийского экономического союза (ЕАЭС), Таможенного союза ЕАЭС, ОДКБ и др.), а некоторые субъекты РФ и муниципальные образования являются составными элементами еврорегионов, образуемых в русле интеграционной политики ЕС15.

Большинство из обозначенных выше факторов актуализируют проблему экстерриториальной компетенции в российском механизме власти. Так, если в административно-управленческих образованиях (различного рода округах) функционируют территориальные структуры (органы) органов власти более высокого уровня, основной функцией которых является обеспечение взаимодействия этих властных институтов с органами власти более низкого уровня (в рамках данной функции и определяется компетенция соответствующих окружных структур), то имеет место образование нового звена в межуровневой системе публичного управления. Как правило, на окружном уровне создаются территориальные структуры органов исполнительной власти (как общей, так и специальной, отраслевой компетенции): полномочные представители Президента РФ и их аппараты; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (которые территориально также могут охватывать пространство нескольких субъектов РФ; такое имеет место, в частности, в системе МЧС России, МВД России, Министерства обороны РФ); территориальные органы органов исполнительной власти субъектов РФ (префектуры административных округов и управы районов в г. Москве, администрации управленческих округов Свердловской области, окружные органы управления образованием Самарской, Кировской областей и т.п.). Однако могут создаваться и окружные структуры иных государственных органов, в частности прокуратуры (речь здесь идет не только о прокуратурах федеральных округов, но и о других звеньях системы прокуратуры в Российской Федерации, например, в Москве функционируют проку-

14 После внесения очередных изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в мае 2014 г. предусмотрена возможность придания внутригородским районам статуса муниципальных образований (Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770), однако это возможно исключительно по усмотрению субъектов РФ в соответствии с принимаемыми региональными законами, следовательно, и обозначенная схема продолжает иметь место в российской модели территориальной организации публичной власти.

15 Мы пока не находим ярких фактических и аналитических иллюстраций сколько-нибудь значимых достоинств участия российских территорий в еврорегионах, что не означает нецелесообразности подобного участия и соответствующих научных исследований (см.: Чернов С. Н. Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 10).

ратуры административных округов, районные прокуратуры де-факто могут быть межрайонными (как в той же Москве), специализированные прокуратуры (транспортная, военная) всегда межтерриториальны и т.д.)16.

Нормативно может закрепляться и иной подход. Так, в п. 2 ст. 1 Закона Свердловской области от 23.06.1997 № 38-03 «О Северном управленческом округе»17 специально подчеркнуто, что самостоятельный уровень государственного управления и самостоятельная система исполнительных органов государственной власти в округе не образуются, а действующие на территории округа территориальные отраслевые и межотраслевые исполнительные органы государственной власти Свердловской области входят в областную структуру исполнительной власти, возглавляемую губернатором области. Стремление областного законодателя подчеркнуть принцип единства государственной власти заслуживает поддержки, но нормативное закрепление видения уровней публичного управления порождает некоторые вопросы. Ведь та или иная система государственных органов (в том числе образующая ветвь государственной власти) может иметь несколько уровней функционирования, и выделение дополнительного уровня властвования призвано обеспечить приближение властных институтов к населению и к органам публичной власти более низкого уровня, повышение устойчивости и эффективности системы управления (что, в свою очередь, отнюдь не означает непременного формирования некой самостоятельной системы органов власти). В компетенции администрации управленческих округов Свердловской области (которые являются территориальными межотраслевыми исполнительными органами государственной власти области) и их единоличных руководителей — управляющих просматривается административно-координационная функция в отношениях как с территориальными органами исполнительной

власти области, так и с органами местного самоуправления (для взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных образований и руководителями организаций, расположенных в пределах границ округа, при администрации округа могут создаваться общественные советы руководителей органов местного самоуправления и руководителей организаций).

Представляется, что и федеральные округа (в масштабах общенациональной системы), и административные (управленческие) округа (в масштабах региональных систем) образуют самостоятельный уровень государственного управления (без непременного учреждения самостоятельной (относительно самостоятельной) системы органов государственной власти). Примечательно, что административные округа в некоторых субъектах РФ были образованы намного раньше учреждения федеральных округов (10 административных округов в «старой Москве» — в 1991 г., управленческие округа в Свердловской области — в 1997 г.), что дает основание для предположения о возможном заимствовании федеральным центром регионального управленческого опыта.

Принципиально иной аспект экстерриториальной компетенции имеет место при образовании объединенной администрации муниципального района и поселения — административного центра данного района. При использовании такой, предусмотренной законодательно, схемы организации муниципальной власти администрация района одновременно исполняет полномочия и администрации поселения (абз. 3 п. 2 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»18). Однако районная администрация не просто устраняет поселенческую администрацию из системы органов местного самоуправления поселения, «забирая» себе полномочия последней — подобная

16 Известная межтерриториальность имеет место и в конфигурации судебной системы — в частности, окружные и апелляционные арбитражные суды юрисдикционно охватывают территории нескольких субъектов РФ, а районные суды — нескольких административно-территориальных единиц местного уровня. Однако основной функциональный замысел такого подхода видится не в обеспечении эффективности государственного управления, а в обеспечении независимости суда (в том числе от региональных и местных властей) и решении организационно-процессуальных вопросов функционирования судебной власти.

17 Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 6. Ст. 975.

18 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

схема реализуема исключительно при условии включения соответствующих положений в уставы обоих муниципальных образований (района и поселения). Следовательно, юрисдикция районной администрации на территорию административного центра распространяется не вследствие ее (администрации) исключительного волеизъявления, одностороннего управленческого решения — для полной передачи исполнительно-распорядительных полномочий местной администрации поселения органу местного самоуправления более высокого уровня необходима в конечном счете воля населения административного центра района (выраженная непосредственно или через представительный орган — в зависимости от способа принятия устава).

В то же время и поселенческая администрация не вправе в одностороннем порядке устраниться от исполнения своих обширных полномочий, «отдав» их местной администрации района — соответствующее положение должно быть предусмотрено и в уставе муниципального района. Иными словами, в основе экстерриториальной компетенции районной администрации лежит согласованная воля населения двух муниципальных образований — муниципального района и поселения — административного центра этого района, выраженная, однако, не посредством заключения двустороннего договора (соглашения), а посредством нормативного закрепления соответствующих положений в уставах муниципальных образований. Заметим, во-первых, что передача (делегирование) отдельных полномочий органов местного самоуправления возможна лишь на основе соглашений в рамках межмуниципального сотрудничества, а во-вторых, полная, нормативно закрепленная передача полномочий исполнительно-распорядительного органа возможна только применительно к одному поселению — административному центру муниципального района (другие поселения этого же района в подобной схеме участвовать не могут).

Таким образом, рассмотренная ситуация в значительной степени уникальна, однако она порождает и ряд доктринальных и практических проблем. Городское или сельское поселение, являющееся административным центром муниципального района, сохраняет свой статус самостоятельного муниципального образования со своей системой органов местного самоуправления, однако все (!) исполнительно-распорядительные полномочия (а именно

через эти полномочия прежде всего и решаются вопросы местного значения, актуальные и понятные населению) не осуществляются поселенческими органами местного самоуправления. Возникает вопрос о компетенционном взаимоотношении (включая вопросы подконтрольности и подотчетности) органов местного самоуправления поселения (представительного органа, главы поселения, контрольно-счетного органа и др.) с местной администрацией муниципального района в части исполнения последней полномочий местной администрации поселения. Бюджет поселения принимается представительным органом поселения, им же осуществляется контроль за исполнением бюджета (в том числе посредством учреждаемого контрольно-счетного органа), представительный орган поселения издает нормативные акты, подписываемые главой поселения и действующие на территории поселения. Возникает вопрос, в какой мере местная администрация муниципального района, на которую возложено исполнение полномочий местной администрации поселения — административного центра этого района, связана муниципальными правовыми актами поселения, в какой степени и в каких формах она включена в систему сдержек и противовесов в отношениях органов местного самоуправления поселенческого уровня?

В целях снижения коллизионности в рассмотренном срезе властеотношений могут быть предложены следующие варианты. Первый — не предоставлять городским и сельским поселениям, являющимся административными центрами муниципальных образований, статус самостоятельных муниципальных образований. В этом случае конституционное право населения административного центра района на местное самоуправление будет реализовываться через участие в районном референдуме, в формировании органов местного самоуправления муниципального района, в публичных слушаниях, собраниях и конференциях граждан, опросах, через территориальное общественное самоуправление и т.п., а также через органы местного самоуправления района (которые, заметим, для населения административного центра максимально доступны в сравнении с транспортной, а тем более пешеходной доступностью для жителей других поселений этого района). Административный центр муниципального района при таком подходе станет внутримуниципальным образованием, крупным населенным пунктом,

управляемым районными органами местного самоуправления (в структуре которых, и прежде всего — в структуре местной администрации, могут быть предусмотрены специальные подразделения для муниципального управления на территории административного центра).

Второй вариант — сохранив статус самостоятельного муниципального образования за поселением, являющимся административным центром муниципального района (все-таки сложно отрицать, что у населения административного центра есть признаки территориального публичного коллектива, организованного в границах соответствующего поселения), предусмотреть возможность осуществления районными органами местного самоуправления не только исполнительно-распорядительных, но и иных полномочий в интересах населения административного центра. В частности, депутаты представительного органа муниципального района, избранные от административного центра (а это, как правило, самое крупное и населенное муниципальное образование в районе), могли бы образовать некий «малый совет» (депутацию), выполняющий полномочия представительного органа поселения — административного центра района (при этом указанные депутаты, естественно, сохраняют право решающего голоса и при решении общерайонных вопросов на заседаниях «большого совета»). Один из заместителей главы муниципального района мог бы курировать реализацию вопросов местного значения на территории административного центра; администрация поселения могла бы быть структурным территориальным подразделением местной администрации муниципального района. Аналогия подобной конфигурации исполнительной власти имеется на региональном уровне. Так, в структуре исполнительных органов государственной власти Забайкальского края образуется специальный координирующий исполнительный орган по территории Агинского Бурятского округа, руководитель которого одновременно является заместителем председателя Правительства (п. 2 ст. 106 Устава Забайкальского края)19. В рамках данного варианта возможен и иной подход: представительный орган муниципального района в определенные дни (к примеру, один раз в неделю, в месяц и т.п.) «работает» в качестве

представительного органа поселения — административного центра района, принимает решения по вопросам местного значения этого поселения. Подобный подход реализуется на региональном уровне в некоторых европейских федерациях, в которых субъекты федерации (земли) одновременно являются городами — Берлин, Вена.

Однако при реализации подобной схемы на муниципальном уровне есть серьезный нюанс — депутаты представительного органа муниципального района, избранные от других поселений, не заинтересованы непосредственно в решении проблем административного центра; поэтому схема с выделением малого совета в данном варианте представляется более предпочтительной. Образование контрольно-счетного органа поселения представляется не обязательным, тем более что и п. 11 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»20 допускает возможность заключения соглашений между представительными органами муниципальных районов и представительными органами поселений, входящих в состав этого района, о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Третий вариант — не создавать органы местного самоуправления в муниципальном районе. При данном подходе в районе, являющемся административно-территориальной единицей, будет реализовываться концепция местного государственного управления, а местное самоуправление будет осуществляться на уровне поселений, т.е. на том низовом уровне, на котором в большей степени возможны самоорганизация населения и самоуправленческие начала в организации и функционировании власти. Во многих субъектах РФ уже учреждены и функционируют территориальные органы региональных органов государственной исполнительной власти в административно-территориальных единицах на уровне городов и районов, и при совпадении границ этих единиц с муниципальными образованиями (городскими округами и

19 Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр.

20 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.

муниципальными районами) неизбежно имеют место параллелизм и дублирование в конфигурации местной публичной власти, отсутствие у населения четкого представления о компетенции местных властей, повышается колли-зионность в системе публичной власти. Предлагаемый вариант позволит минимизировать указанные недостатки.

Мы отдаем отчет в том, что реализация любого из предлагаемых вариантов потребует серьезных (пакетных) изменений федерального законодательства (о местном самоуправлении, избирательного, бюджетного и др.) или же принятия нового закона о местном самоуправлении (в частности, в случае реализации концепции четкого нормативного закрепления сочетания местного самоуправления и местного государственного управления и ограниченности местного самоуправления лишь поселенческим уровнем). Так, если в поселении, являющемся административным центром муниципального района, не будет формироваться свой представительный орган и не будет избираться глава поселения, то формирование представительного органа района следует проводить исключительно путем прямых выборов, с тем чтобы не лишать население административного центра права на участие в формировании органов местного самоуправления и определять состав депутатов, избираемых от поселения (соответственно, необходимы конкретизирующие коррективы ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Если администрация муниципального района (или ее структурное подразделение) будет осуществлять все полномочия по решению вопросов местного значения на территории поселения — административного центра, то целесообразно законодательно закрепить положение о том, что в процедуре наделения полномочиями главы администрации (или его заместителя по вопросам административного центра, руководителя специального территориального органа, выполняющего функции и полномочия местной администра-

ции поселения — административного центра) либо в выработке условий и заключении контракта с главой администрации обязательно участие депутации от поселения (соответствующая конкретизация потребуется в ст. 37 Закона). Однако, как представляется, исключать возможность реализации в краткосрочной или долгосрочной перспективе доктринальных наработок в практике государственного и муниципального строительства в России вряд ли стоит.

Экстерриториальная компетенция имеет место при реализации законодательной возможности перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ21 (в частности, в Удмуртии, Забайкальском крае, Орловской и Ульяновской областях22). Предполагается, что такое перераспределение (с некоторыми законодательными ограничениями) должно осуществляться на региональном законодательном уровне, применительно ко всем однотипным муниципальным образованиям соответствующего субъекта РФ с не слишком частым пересмотром (срок перераспределения не может быть меньше срока полномочий регионального парламента). В известной степени можно вести речь об экстерриториальной компетенции и органов, учрежденных в рамках межрегиональных и межмуниципальных объединений (ассоциаций, союзов), однако сколько-нибудь реальными властными, управленческими, контрольно-надзорными полномочиями эти органы не обладают — их компетенция определяется правовой природой указанных органов, и речь главным образом идет о представительских, координационных, совещательных, консультативных, информационно-аналитических функциях и полномочиях.

Рассмотренные вопросы экстерриториальной компетенции в контексте межтерриториальных и внутритерриториальных аспектов организации публичной власти неизбежно имеют проявление и при анализе иных факторов, влияющих на территориальную организацию

21 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2014). Ст. 26.3.

22 Материалы к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Вопросы законодательного регулирования участия населения в осуществлении местного самоуправления» (28 мая 2015 г.) // URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/.

публичной власти в государстве — экономических, социальных, этнических, культурно-религиозных, управленческих, глобализацион-но-интеграционных и др. Однако эти группы факторов заслуживают быть предметом самостоятельного научного анализа23.

Нам уже доводилось отмечать, что Н. А. Михалёва, как того требует этика ученого, постоянно ориентирует читателя своих трудов на

использование достойных работ коллег по научному сообществу и кафедральному коллективу24. Коллеги по кафедре, другие представители конституционно-правовой науки отвечают Надежде Александровне тем же25. Данная статья является одной из иллюстраций востребованности богатейшего творческого наследия известного отечественного государствоведа в работах ее коллег, последователей, учеников.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России начался очередной этап развития местного самоуправления в рамках Европейской хартии местного самоуправления. Концепция этого закона направлена на создание единой системы местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению.

Савин Валерий Иванович - кандидат юридических наук, профессор, председатель комитета по местному самоуправлению и Регламенту Орловского областного Совета народных депутатов, адрес: 302021, Россия, г.Орел, площадь Ленина, д. 1 e-mail: savin057@mail.ru

Понятие местного самоуправления было законодательно закреплено Законом СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Важнейшие исходные положения, определяющие организацию местного самоуправления, закреплены в Конституции Российской Федерации (далее - Конституция)1.

Основополагающие начала местного самоуправления, содержащиеся в Конституции, получили дальнейшее развитие в Федеральных законах от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 с одинаковым названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ-154 и Ф3-131).

К сожалению, ни Конституция, ни федеральные законы не содержат определения общих принципов организации местного самоуправления2. Принцип необходимо рассматривать как «основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки и т.п.»3. В Ф3-131 законодатель регламентирует частные вопросы, связанные с функционированием местной власти. Можно согласиться с точкой зрения Хабибуллина А.Р. о том, что органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, сообразуясь с интересами Федерации и субъектов Федерации, а органы государственной власти должны разделять ответственность за качество и эффективность вопросов местного значения. Исходя из смысла пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции4, Российская Федерация совместно с субъектами должна установить общие принципы организации системы органов публичной власти (системы органов государственной власти и местного самоуправления).

Исходя из анализа содержания Ф3-131 и ФЗ-184, можно сделать вывод о том, что данными актами регулируются не общие принципы организации публичной власти, а конкретные вопросы организации и функционирования органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. По мнению Айбазова Р.У., «федеральный уровень государственных органов совершенствуется по-своему, каждый субъектный - по-своему, органы местного самоуправления тоже делают все по своему усмотрению. В результате налицо много дублирующих, параллельных, не согласованных между собой органов5. Принятие федерального закона, регулирующего общие принципы организации системы органов публичной власти, разрешило бы многие проблемы. При этом вопросы конкретной организации системы публичной власти в субъектах Российской Федерации должны решаться региональными законами «Об организации государственной власти в субъекте Федерации» и «О местном самоуправлении в субъекте Федерации».

Необходимо также разграничить полномочия субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в правовом регулировании местного самоуправления. В этом случае многие вопросы организации муниципальной власти можно было бы решать в Уставах конкретных муниципальных образований.

После принятия Ф3-131 государством принимаются активные меры по повышению эффективности функционирования местного самоуправления, приближению местной публичной власти к населению посредством совершенствования территориальной организации муниципальной власти, оптимизации разграничения вопросов местного значения между муниципальными районами и муниципальными поселениями, перераспределения

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - Москва: Проспект. - 2013. - С. 266.

2 Хабибуллин А.Р. Самостоятельность и взаимодействие - общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации//Юрист. - 2007. - № 9. - С. 57-60.

3 Ожегов С.И. Словарь русского языка//Советская энциклопедия. - Москва. - 1970. - С. 586.

4 Конституция Российской Федерации//Омега-Л. - Москва. - 2012. - С. 22.

5 Айбазов Р.У. Конституция и управление федеративным строительством России в условиях глобализации. -Москва. - 2005. - С. 192.

полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Несмотря на то, что в данной сфере проведена масштабная работа, процесс совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации нельзя считать завершенным. В настоящее время в сфере местного самоуправления существует ряд проблем, которые требуют поэтапного и длительного решения: недостаточность собственных доходов местных бюджетов, слабая подготовка управленческих кадров для эффективного муниципального управления, потеря непосредственной связи населения с исполнительной властью в связи со снижением роли представительных органов, ослабление общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года Президент Российской Федерации обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, отметив при этом, что местная власть должна быть устроена так, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой»1.

Законодательное оформление нового этапа муниципального строительства в России было осуществлено в 2014 году с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Ф3-131, а также Федерального закона от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральных законов от 29 ноября 2014 года № 382-Ф3 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и № З8З-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». В 2015 году был принят Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основной целью указанных выше изменений в законодательстве определено существенное повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях. Субъектам Федерации предоставлено право своими законами создавать новые виды муниципальных образований: городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Также региональными законами возможно перераспределение полномочий органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов Федерации. Учитывая тот факт, что одним из основных принципов организации местного самоуправления является самостоятельность, предоставление субъектам Федерации права перераспределять полномочия по вопросам местного значения без учета мнения населения и органов местного самоуправления можно рассматривать как нарушение конституционных принципов организации публичной власти2.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию».

2 Например, в Законе Орловской области от 10 ноября 2014 г. № 1686-ОЗ «О перераспределении полномочий

При применении указанного выше федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления будет необходимо решить ряд проблем:

- кто и каким образом будет осуществлять контроль за реализацией перераспределенных полномочий, если учитывать тот факт, что вопросы местного значения, по которым перераспределены полномочия, остаются в ведении муниципальных образований;

- соотнесение рассматриваемого института с нормами статьи 75 Ф3-131 «Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти»;

- насколько практика «точечного» совершенствования норм федеральных законов, регулирующих местное самоуправление, соответствует смыслу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции, так как предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации является «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления»1.

Необходимо отметить, что в результате последних изменений законодательства о местном самоуправлении произошло снижение роли представительных органов местного самоуправления. Практически отсутствуют аппараты представительных органов местного самоуправления; организационное, правовое обеспечение деятельности этих органов осуществляют организационные отделы местных администраций. В муниципальных образованиях фактически отсутствуют депутаты, работающие на постоянной, профессиональной основе. Указанные выше обстоятельства не позволяют представительным органам местного самоуправления осуществлять полноценную нормотворческую деятельность по решению вопросов местного значения, реализовывать контрольные функции по отношению к исполнительным органам местного самоуправления. Можно сделать вывод о большой зависимости представительных органов местного самоуправления от исполнительной власти.

Представляется важной точка зрения Авакьяна С.А. о том, что «муниципальное строительство своими главными целями должно видеть не только и не столько укрепление власти ..., муниципальная власть должна действовать «по принципу реализации своих четких функций» и «не должна претендовать на то, что только она в состоянии лучше других управлять». Своей главной целью органы местного самоуправления должны ставить решение конкретных проблем населения муниципальных образований, взаимодействуя в решении вопросов местного значения и не подавляя друг друга.

При сравнении нормативной модели отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, закрепленной федеральным законодательством, с реальным состоянием этих отношений можно констатировать тот факт, что у субъектов Российской Федерации появилась проблема со «встраиванием» местного самоуправления в систему государственной власти. Поиск модели взаимоотношений сводится к выбору из двух вариантов: управление местным самоуправлением через законы или через прямое администрирование. Наличие нормы о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»2, заставляет органы государственной власти субъектов Российской Федерации искать новые варианты решений. Так, в последние годы в

между органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области и органами государственной власти Орловской области» предусмотрен учет мнения органов местного самоуправления при реализации перераспределенных полномочий.

1 Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 3. - С. 11-12.

2 Конституция Российской Федерации//Омега-Л. - Москва. - 2012. - С. 5.

арсенале «средств воздействия» субъектов Федерации на местное самоуправление появился новый вид правового документа - поручение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данный вид документа отсутствует в перечне правовых актов субъектов Федерации, но поручение оформляется на официальном бланке, регистрируется, ставится на контроль и направляется в муниципальные образования. При этом документ не попадает в поле зрения надзорных и контрольных органов. Данная система распространяется на отношения муниципального района с муниципальными поселениями, расположенными на его территории. Практика показывает, что муниципальные районы и муниципальные поселения вынуждены исполнять поручения, которые им даются «сверху». Решение вопросов местного значения откладывается, что наносит прямой ущерб населению муниципальных образований.

До настоящего времени остается неурегулированным статус выборных должностных лиц местного самоуправления, что порождает различные подходы к этому вопросу на местах1. Представляется, что выборные должностные лица местного самоуправления должны иметь денежное содержание, зависящее от численности населения муниципального образования, а рамки этого содержания должны быть установлены законом субъекта Федерации.

Представляется сомнительной ситуация, при которой в федеральном законодательстве установлены диспозитивные нормы, регулирующие чины (квалификационные разряды) муниципальных служащих. В некоторых субъектах Российской Федерации из законов субъектов Федерации о муниципальной службе изъяты нормы, устанавливающие наличие квалификационных разрядов муниципальных служащих2.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что основными проблемами местного самоуправления являются недостаточность финансовых ресурсов для реализации полномочий органов местного самоуправления, порождающая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти; недостаточное кадровое обеспечение муниципальных образований; снижение роли представительных органов местного самоуправления.

В целом приведенные примеры убедительно свидетельствуют, что как только публичный интерес объективируется правом (а предметом правовых исследований может быть только объективированный правом интерес, в иных случаях это объект изучения других наук: социологии, политологии и т.д.), он становится общим для всей системы публичной власти, и баланс этих интересов основан на принципе внутреннего непротиворечия. Это особенно верно применительно к уровню местного самоуправления: ст. 76 Конституции России допускает противоречия федеральных законов и законов субъектов, и в ряде случаев в ситуации противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта (т.е. допустимо смещение баланса публичного интереса в сторону региона).

Однако в отношении местного самоуправления нет ни одной подобной предпосылки: ст. 43 Федерального закона№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему муниципальных правовых актов во главе с уставом муниципального образования: ч. 2 ст. 43 содержит положение о том, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

При этом согласно ч. 6 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть противоречия устава Конституции России, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов федерации. Согласно ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования могут обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого местным референдумом, не действующим полностью или в части.Это может иметь место, если они полагают, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан26.