Конституционный принцип разделения властей.

Содержание:

Вводная часть

Интерес к идее разделения властей, возникший практически одновременно с самой теорией, не угасает и в настоящее время. Выступая предметом многочисленных политико-правовых исследований, феномен разделения властей имеет различные, неоднозначные, порой диаметрально противоположные трактовки. Важным является вопрос о периодизации истории разделения властей.

До сих пор нет единого мнения о том, в какой момент возникла данная теория. Одни исследователи, говоря о ее зарождении, отталкиваются от политико-правовых взглядов об ограничении абсолютной власти монарха теми или иными средствами и способами: властью Бога и Церкви; нравственными критериями оценки личности государя; законом, которому обязан подчиняться верховный правитель, и т.п. Другие уверены, что идеи разделения властей "восходят к древности и берут свое начало со сложившихся взглядов Платона о разделении труда" При этом нередко нивелируется различие между понятиями "разделение властей" и "распределение властных полномочий между государственными органами" Между тем, как справедливо отмечали В.С. Нерсесянц, А.М. Барнашов и другие, говорить о том, что древние мыслители "уже в деталях разрабатывали само учение о разделении властей", было бы несколько преждевременно. Верно сказано, что разграничение полномочий органов государственной власти имело место во всей истории существования государств. Разделение властей - это более позднее явление.

1. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ТЕОРИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП

1.1 Эволюция теории разделения властей

Прежде чем обрести формы широко известной "классической" доктрины, концепция разделения властей прошла сложный путь развития. Фундамент этой теории не оказался бы столь прочным, если бы она не опиралась на наследие мыслителей Древнего мира и Средних веков. Предпосылки разделения властей зародились вместе с идеями об ограничении абсолютной власти, сфокусированной в руках одного человека или небольшой группы лиц. Можно предположить, что первые воззрения подобного рода стали появляться в эпоху формирования древних государств, так как в условиях любого политического режима возможно свободомыслие и явная или скрытая оппозиция.

Человечество во все времена стремилось к ограничению абсолютной власти, вся полнота которой в древности была сосредоточена в руках ограниченного круга лиц или одного человека. Однако управление определенной общностью - процесс трудоемкий. Осуществление всех властных функций одним человеком (или небольшой группой) - непосильная задача. Поэтому уже в ранних государствах стало необходимым учреждение государственного аппарата, обеспечивающего реализацию властных полномочий. "В структуру публичной власти необходимо входят проточиновники, люди, которые помогают царю выполнять его функции, находятся у него на службе, специализируются по определенным видам "управленческой" деятельности", - указывает Г.В. Мальцев <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мальцев Г.В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М., 2000. С. 148.

Распределение некоторых полномочий между людьми, подвластными и подконтрольными монарху, еще не говорит о реализации принципа разделения властей или ограничении публичной власти. Реальное ограничение власти верховного правителя стало исторически возможным благодаря влиянию многих идеологических, политических, экономических и иных факторов. Определенное воздействие на формирование идейной основы разделения властей оказали политико-правовые взгляды выдающихся философов и государствоведов.

Величайший мыслитель древности Аристотель (384 - 322 гг. до н.э.) основой "каждого из видов государственного устройства" считал три его отдельные части: "первая - законосовещательный орган, рассматривающий дела государства, вторая - должности, третья - судебные органы" <1>.

--------------------------------

<1> Аристотель. Политика. Афинская полития / Предисл. Е.И. Темнова. М., 1997. С. 154.

Несмотря на то что в теоретических изысканиях Аристотеля формально присутствует трехчленное деление власти, утверждения авторов, считающих античного философа основоположником концепции разделения властей, выглядят недостаточно убедительно. Так, например, И.В. Гранкин, говоря о воззрениях Аристотеля, проводит аналогию со взглядами мыслителей эпохи буржуазных революций XVIII в. - общепризнанных основоположников теории разделения властей <1>. Известный правовед Н.Н. Алексеев высказал другую, более точную, версию. В частности, он утверждал, что у Аристотеля "названная теория не имеет юридического характера, присвоенного ей в новое время" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999. С. 7.

<2> См.: Алексеев Н.Н. Идея государства: Учебное пособие. СПб., 2001. С. 82.

Существует несколько причин того, почему высказывания Аристотеля не следует считать воззрениями о разделении властей в прямом смысле слова. Исходя из его учения, разделению подлежит не государственная власть, а структура государственного управления. При этом носителем суверенитета является не весь народ, а отдельные группы людей либо один человек <1>. Функции отдельных органов государственной власти, согласно его воззрениям, имеют содержание, противоположное смыслу властных функций в классической теории разделения властей. Так, одна из ветвей власти у Аристотеля носит название законосовещательного, а не законодательного органа. Достаточно размыто определены полномочия исполнительной власти или "должностей", хотя, по всей видимости, имеются в виду исполнители полномочий государственного управления. Справедливо отмечено, что Аристотеля интересуют не столько функции этих органов, сколько различное устройство каждого элемента государственной власти в разных формах государства <2>.

--------------------------------

<1> Даже в политии, наиболее демократической форме государственного устройства, носителем суверенитета, по Аристотелю, выступают не все люди, проживающие на определенной территории, а лишь те, которые подпадают под понятие "гражданин". Гражданами не являлись рабы и иноземцы. Кроме того, не принимались во внимание пожалованные граждане, т.е. принятые в число граждан люди, которые не пользовались всей совокупностью прав. В частности, они не могли занимать некоторые должности. См.: Аристотель. Указ. соч. С. 94.

<2> См.: Луковская Д.И. Политико-правовые учения эпохи античной классики (V - IV вв. до н.э.): Аристотель // История государства и права. 2008. N 16. С. 39.

Особого внимания заслуживают высказывания Аристотеля об ограничении власти законом. "Предпочтительнее, чтобы властвовал закон, а не кто-либо один из среды граждан" <1>. Вместе с тем Аристотель в некоторых случаях допускал возможность вынесения должностными лицами решений по своему усмотрению, "когда закон не способен дать решение". Следует отметить, что похожий вариант восполнения пробелов в законодательстве и в настоящее время находит отклики в работах сторонников делегированного законотворчества. Гарантией справедливого разрешения дела, по мысли Аристотеля, являлась добродетель должностного лица, т.е. его высокие нравственные качества <2>.

--------------------------------

<1> Аристотель. Указ. соч. С. 126.

<2> См.: Там же. С. 127.

Начало формирования теории разделения властей в современном ее понимании большинство исследователей связывает с именем английского философа-материалиста Дж. Локка (1632 - 1704). В литературе учение Локка рассматривается под разными углами. Советские ученые оценивали его идею как "отражение специализации функций буржуазного государственного управления и разделения труда между различными органами государства" <1>. Современные исследователи считают, что в реализации принципа разделения властей Дж. Локк видит "политико-правовой механизм, способный создать условия сохранения неотчуждаемых естественных прав человека и преодоления "естественного состояния" .

--------------------------------

<1> Сатышев В.Е. Политические взгляды Джона Локка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968. С. 17.

Есть основания полагать, что в концепции Дж. Локка имеются серьезные отступления от "классической" теории разделения властей, сформулированной позднее. Не умаляя внушительного вклада Дж. Локка в основание теории разделения властей, его нельзя назвать ее основоположником в чистом виде. Взгляды этого мыслителя отличались от положений концепции разделения властей в современном ее понимании по нескольким аспектам. Во-первых, Дж. Локк не выделял общепризнанные основные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную, а видел лишь законодательную и исполнительную власти. Судебную власть он считал составным элементом исполнительной власти. Как отмечает И.И. Царьков: "Локк ничего не говорит о независимости судебной власти, тогда как сама логика его естественно-правовой доктрины предполагает выделение судебной власти в отдельную ветвь" <1>. Однако сам Дж. Локк в качестве третьей ветви рассматривал власть федеративную (союзную). Как отмечают Э.П. Григонис и К.Д. Кирия, смысл этой власти "современному исследователю вряд ли понятен, а эквивалент такой власти в современных условиях найти трудно" <2>. Федеративную власть Дж. Локк также объединял с исполнительной властью, "поскольку они отличаются не по сути, а по функциям". Во-вторых, английский мыслитель отдавал предпочтение законодательной власти, которую считал "верховной властью", "поскольку она обладает правом создавать законы для всех частей и каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены... все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей" <3>. Единственным рычагом воздействия на законодательную власть, имеющимся у исполнительной власти, согласно Локку, являлось наличие у последней особых прерогатив. Под ними он понимал право исполнительной власти на созыв парламента и действие "сообразно собственному разумению ради общественного блага, не опираясь на предписания закона, а иногда даже вопреки ему", "когда закон не дает никаких указаний". Иными словами, у Локка институт взаимного контроля различных ветвей власти был развит чрезвычайно слабо.

--------------------------------

<1> Там же. С. 18.

<2> Григонис Э.П., Кирия К.Д. Эволюция представлений о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей в учениях Локка и Монтескье // История государства и права. 2008. N 9. С. 32.

<3> Локк Д. Избранные философские произведения. В 2 т. М., 1960. Т. 2. С. 86. В этом высказывании Локк смешивает разные по значению понятия "верховенство закона" и "верховенство законодательных органов".

В то же время, наряду с отступлениями от классической теории разделения властей, в концепции Локка присутствуют принципиальные моменты, которые в дальнейшем сыграли ключевую роль в формировании правовых идей его последователей. Так, его несомненной заслугой стало суждение о том, что каждый человек "по природе обладает властью". Кроме того, как справедливо заметил Г.А. Заиченко, отстаивая идею разделения властей на законодательную и исполнительную, "Локк тем самым отвергал такую форму государственного правления, как абсолютная монархия. В этом одно из главных отличий от Гоббса", который наделял суверенитетом на основании договоренности единое лицо (отдельного человека или собрание людей) <1>.

--------------------------------

<1> Заиченко Г.А. Джон Локк. М., 1988. С. 167.

Идея ограничения абсолютизма посредством разделения властей на три ветви была развита позднее выдающимся французским философом Ш. Монтескье (1689 - 1755).

Можно с уверенностью сказать, что Ш. Монтескье заложил системную основу теории разделения властей. Все дальнейшее развитие анализируемой концепции было связано с различным истолкованием взглядов этого выдающегося французского просветителя, а также применением сформулированной им идеи на практике в качестве конституционно-правового принципа.

Монтескье констатировал, что в каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, в силу которой "государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы" <1>; власть исполнительная, ведающая вопросами войны и мира, дипломатического права, вопросами государственной безопасности; власть судебная, карающая преступления и разрешающая столкновения частных лиц.

--------------------------------

<1> Монтескье называет исполнительную власть властью, ведающей вопросами международного права, однако из его дальнейших рассуждений следует, что в компетенцию исполнительной власти входят также вопросы реализации норм внутригосударственного права, например по вопросам исполнения налогового законодательства и т.д. См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 298.

Есть основания полагать, что одной из основных целей концепции разделения властей на "три рода власти", которые обладали бы взаимным "правом отменять" некоторые решения, вынесенные другой ветвью власти, являлось ограничение абсолютной власти.

В научной и публицистической литературе существует мнение о том, что Монтескье присуждал приоритет законодательной власти <1>. В обоснование этого тезиса приводятся высказывания просветителя о том, что законодательная власть рискует утратить свою независимость, если законы о налогах будут приниматься на неопределенно длительный срок. Однако подобные заявления весьма дискуссионны. Дело в том, что Монтескье предупреждает об опасности потери самостоятельности не только законодательной, но и других ветвей власти.

--------------------------------

<1> Азаркин Н.М. Монтескье. М., 1988. С. 71; Гранкин И.В. Указ. соч. С. 11.

В качестве другого аргумента, подтверждающего превалирование законодательной власти, приводят следующее высказывание философа: "Человечество погибнет... тогда, когда законодательная власть окажется более испорченной, чем исполнительная" <1>. Вместе с тем не говорится, что указанному утверждению предшествует мысль о необходимости подчинения армии исполнительной власти, т.е. данная идея была изложена автором в ином ключе. Кроме того, умалчиваются контраргументы, свидетельствующие в пользу исполнительной власти. В частности, предоставляя право "останавливать действия законодательного собрания" исполнительной власти, Монтескье отмечает, что "наоборот, законодательная власть не должна иметь права останавливать действия исполнительной власти". К тому же, ничего не говоря о неприкосновенности членов законодательного органа власти, он настаивает на том, что личность человека, отправляющего исполнительную власть, "должна быть священна". "Свобода исчезла бы с того момента, - пишет французский философ, - как исполнительная власть подверглась бы обвинению или была бы привлечена к суду".

--------------------------------

<1> Монтескье Ш. Указ. соч. С. 300.

Представляется, что, говоря о приоритете законодательной власти, Ш. Монтескье лишь подчеркивал наличие реальных властных полномочий законодательных органов, существующих "по природе". Но это отнюдь не означает, что подобный дисбаланс между отдельными ветвями власти должен сохраняться в будущем. Тем не менее исследователи воззрений французского философа не всегда замечают эту разницу. Именно этим объясняются разночтения в определении места законодательной власти в теории разделения властей, сформулированной выдающимся французским мыслителем. Мнение о верховенстве законодательной власти как чисто локковском тезисе, связанном с именем англичанина Локка, но не француза Монтескье, представляется более убедительным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Григонис Э.П., Кирия К.Д. Указ. соч. С. 33.

Излагая концепцию разделения властей, Ш. Монтескье подчеркивал, что судебная власть, будучи самостоятельной ветвью власти, должна быть независимой в принятии своих решений и должна руководствоваться только текстом закона. Вместе с тем, говоря об отделении судебной власти от других ветвей, теоретик допускал "три исключения, основанные на наличии особых интересов у лиц, привлекаемых к суду". Содержание первого исключения сводилось к тому, чтобы "знать судилась не обыкновенными судами нации, а той частью законодательного собрания, которая составлена из знати". Объясняя необходимость иммунитета знатных слоев от юрисдикции народного суда, Монтескье утверждал, что "привилегия, которой пользуется любой гражданин свободного государства, - привилегия быть судимым равным себе". Второе исключение затрагивало право законодательных органов на смягчение наказания, т.е. "произнесение приговоров, менее суровых, чем те, которые им предписываются" судом. Третье исключение касается положения о том, что представителя той или иной палаты парламента вправе судить не суд, а только та палата, членом которой является обвиняемый в совершении общественно опасного преступления <1>. В данных утверждениях видятся определенные зачатки позднее получившего распространение института депутатской неприкосновенности. Однако и сейчас наличие неприкосновенности у депутатов парламента, а также определение пределов ее распространения является предметом оживленных дискуссий.

--------------------------------

<1> См.: Монтескье Ш. Указ. соч. С. 297.

Можно отметить, что доктрина Ш. Монтескье отражала лишь некоторые особенности устройства европейских государств середины XVIII в. и вряд ли могла быть применена в них в полной мере. Вместе с тем теория разделения властей стала не только идейной основой первых конституционных актов и катализатором прогресса политико-правовых взглядов. Уже в конце XVIII в. отдельные ее положения получили нормативное закрепление в качестве конституционного принципа как во Франции, так и в других государствах и были практически реализованы.

Во Франции первыми нормативными правовыми актами, в которых была отражена теория разделения властей, явились Декларация прав человека и гражданина, принятая Национальным собранием 26 августа 1789 г., и Конституция от 3 сентября 1791 г.

Во французской Декларации 1789 г. провозглашение этого конституционного принципа звучит категорично: "общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции" <1>. Конкретизировавшая данный тезис Конституция 1791 г. установила, что "суверенитет принадлежит нации: он един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем"; законодательная власть вверяется Национальному собранию, состоящему из представителей, избранных народом; власть исполнительная вверена королю; власть судебная вверена судьям, избираемым народом <2>.

--------------------------------

<1> Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII - XIX вв. Англия, США, Франция, Италия, Германия: Сборник документов / Под ред. П.Н. Галанзы. М., 1957. С. 251.

<2> См.: Там же. С. 255.

Определенным своеобразием отличался проект другого русского декабриста - Н.М. Муравьева (1796 - 1843). Согласно его воззрениям, "источник власти есть народ, которому принадлежит исключительное право делать основные постановления для себя" <1>. В своей работе "Конституция" Н.М. Муравьев с учетом российской специфики наиболее последовательно проводил идею разделения властей, конструируя конституционную модель государственного устройства, исходя из постулатов Ш. Монтескье, развитых в дальнейшем американскими федералистами.

--------------------------------

<1> Дружинин Н.М. Декабрист Никита Муравьев. М., 1933. С. 356 (Приложение Y).

Н.М. Муравьев четко разграничивал законодательную, исполнительную и судебную власти, утверждая, что "правительство каждой Державы состоит из трех отдельных, независимых друг от друга властей, но содействующих к одной цели" <1>. Различные ветви власти, согласно Н.М. Муравьеву, должны находиться в постоянном взаимодействии и равновесии.

--------------------------------

<1> История политических и правовых учений: Хрестоматия / Под ред. О.Э. Лейста. С. 339.

Отдавая полномочия законодательной власти Народному вече, он выступал за двухпалатную организацию легислатуры, разделяя ее на Палату народных представителей и Верховную думу, в чем, несомненно, усматривалось влияние идей Ш. Монтескье.

Из американской Конституции Н.М. Муравьев позаимствовал идею наделения правом законодательной инициативы не только членов парламента, но и должностных лиц исполнительной власти, во главе которой стоял монарх. Император как "верховный чиновник российского правительства" наделялся достаточно широкими полномочиями. В частности, он имел право отлагательного вето. Вместе с тем монарх в своей деятельности ни в коем случае не мог подменять законодательные органы власти, присваивая себе ее полномочия.

Проект "Конституции" Н.М. Муравьева аккумулировал в себе прогрессивную идею недопустимости замещения должностей в органах, относящихся к другим ветвям государственной власти.

Компаративный анализ "Конституции" Н.М. Муравьева и других конституционных проектов отечественных авторов показывает, что модель государственного устройства, предложенная декабристом, наиболее органично подходила для России начала XIX в., совмещая в себе потребности различных слоев населения и интересы конституционного развития.

Особую актуализацию в России теория разделения властей получила на рубеже XIX - XX вв. Свидетельством тому являются многочисленные работы российских мыслителей, затрагивающие проблему разделения властей. Как правило, большинство из них было посвящено изучению генезиса рассматриваемой теории, обзору политико-правовых взглядов зарубежных и отечественных исследователей. Так, Н.Н. Ворошилов, произведя серьезный анализ воззрений Цицерона, Платона, Аристотеля, средневековых мыслителей, Дж. Локка, Ш. Монтескье, а также их последователей и критиков, пришел к выводу, что "все это видимое разнообразие" учений можно подвести "под три категории взглядов на разделение властей: одни писатели принимают его вполне; другие находят, что оно необходимо, но такое, которое бы не нарушало единства властей, третьи вполне отрицают его". Сам Н.Н. Ворошилов, справедливо считая, что государственная власть является единой, предлагал заменить слово "разделение" выражением "разграничение деятельности власти" или "разграничение властей". Однако, рассуждая здраво о природе власти, он был против равновесия отдельных ветвей власти. При этом Н.Н. Ворошилов отдавал приоритет законодательной власти, так как она "дает общеобязательные правила", которым "должны следовать другие власти".

В рассматриваемый период разделение властей в России исследовалось преимущественно в контексте идеи правового государства. Немалый вклад в теоретическое обоснование доктрины правового государства сделал видный российский мыслитель и юрист Б.Н. Чичерин (1828 - 1904). Понимая, что функционирование правового государства невозможно при абсолютизме, он в то же время предусматривал возможность экстраполяции принципа разделения властей на достаточно широкий диапазон форм государственного правления от демократической республики до конституционной монархии. Подобный разброс объяснялся следующим образом. Власть, по мнению Б.Н. Чичерина, представляет собой единую взаимосвязь, и разделение властей возможно настолько, насколько "этим не нарушается их согласованное действие" <1>. "Если необходимое для государства единство не может установиться согласием граждан, тогда остается прибегнуть к власти, сосредоточенной в одном лице" <2>. Иными словами, Б.Н. Чичерин предполагал, что носителем суверенитета может быть как весь народ, так и монарх. В целях обоснования этой мысли он ввел понятия реального и идеального субъекта, выступающего носителем власти. Подобная дифференциация, исходящая из субъектного состава обладателей власти, была необходима для того, чтобы исключить коренной слом исторически сложившихся в России институтов власти и обеспечить постепенную трансформацию некогда абсолютной власти монарха во власть, реально функционирующую на основе принципа разделения властей.

--------------------------------

<1> Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 566.

<2> Там же. С. 566 - 567.

1.2. Теоретико-правовые основы принципа разделения властей в Российской Федерации и ее субъектах

Разделения властей и связано с категорией "власть" и является вторичным, производным от нее понятием. Углубленный анализ сущности власти позволяет утверждать, что политическая государственная власть представляет собой особую разновидность общественной публичной власти. Термины "политическая власть" и "государственная власть", равно как и стоящие за ними понятия, суть синонимы <1>. С этой позицией М.И. Байтина нельзя не согласиться. Подчеркнем, что согласно распространенному в науке мнению теория разделения властей затрагивает исключительно государственную или политическую власть <2>.

--------------------------------

<1> См.: Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972. С. 134. В юридической литературе можно встретить иную точку зрения. В.Е. Чиркин и Ю.А. Дмитриев разграничивают понятия политической и государственной власти. См.: Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. N 8. С. 3 - 12; Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. N 7. С. 28 - 34.

<2> См., напр.: Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 11.

Лингвистическая конструкция "разделение властей" предполагает деление монолита, которым является государственная власть. Следует сказать, что в английском языке дилемма, касающаяся соотношения понятий "единство государственной власти" и "разделение властей", разрешается с помощью термина "separation of powers". Как верно отмечено, при этом используется именно слово "separation", означающее "отделение частей от целого", "разложение целого на части", но ни в коем случае не "division", т.е. "разделение" как "расхождение", "разногласие" <1>. В российской литературе и региональной конституционной (уставной) практике есть предложения именовать данное явление "разделение власти" <2>. Тем самым подчеркивается естественное, изначальное единство власти, ее условное деление на самостоятельные ветви. Однако исторически сложилось так, что наибольшее распространение и общее признание получил термин "разделение властей".

--------------------------------

<1> См.: Разделение властей: Учебное пособие / Отв. ред. М.Н. Марченко. С. 128.

<2> См.: Малый А.Ф. Органы государственной власти области. Архангельск, 1999. С. 24, 34, 37; ст. 24 Устава Воронежской области от 7 июня 2006 г. (в ред. от 26 мая 2009 г.) (Коммуна. 2006. 10 июня).

В соответствии с классической доктриной разделения властей, сформировавшейся в эпоху буржуазных революций XVII - XVIII вв., а также согласно позиции большинства современных исследователей, единая государственная власть делится на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Термин "ветвь власти" является общепринятым и повсеместно употребляемым. Однако нигде в литературных или нормативных правовых источниках, включая российскую Конституцию, не разъясняется его этимология. Необходимость уяснения смысла данного термина в силу его общего признания и широты использования кажется очевидной. В словаре С.И. Ожегова в качестве одного из значений слова "ветвь" употреблено словосочетание "отдельная отрасль". В свою очередь, "отрасль" понимается как определенная область, часть чего-либо. С учетом того что функции государственной власти подлежат делению на части, а государственные органы вправе осуществлять свои полномочия только в определенной области, употребление терминов "ветвь власти" и "отрасль власти" вполне правомерно. Данные термины, на наш взгляд, следует считать идентичными.

В конституционном законодательстве органы, относящиеся к законодательной, исполнительной и судебной ветвям государственной власти, декларируются самостоятельными (ст. 10 Конституции Российской Федерации, ст. 5 Конституции Республики Башкортостан, ст. 3 Конституции Карачаево-Черкесской Республики <1>).

--------------------------------

<1> См.: Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. (в ред. от 13 июля 2009 г.) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. N 4. Ст. 146; Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. (в ред. от 6 декабря 2007 г.) // Сборник законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики. 1995 - 1999. Ч. 1.

Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации определяется через независимость, финансовую и организационную обособленность органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти.

В литературе распространена позиция о стремлении ветвей власти к равнозначности и равноправию <1>. Как справедливо отметил А.Д. Керимов, сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое "идеальное" состояние государственного механизма, практически реализованное в странах Запада, при котором обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей, к которому надо стремиться, но которое не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе <2>. Разделяя эту точку зрения, подчеркнем, что арифметическое равенство властей вряд ли возможно. В реальности можно говорить только о стремлении к приблизительному равновесию ветвей государственной власти. С определенной долей условности, рассматривая данную проблему в институциональном (организационном) аспекте, можно допустить только равенство ветвей государственной власти перед законом, которое, по мнению Л.П. Волковой, должно проявляться в неотвратимости ответственности, в свободе выбора средств и методов, соответствующих природе властей и целесообразных именно в данный момент их применения <3>.

--------------------------------

<1> См.: Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. N 7. С. 28 - 29; Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М., 1999. С. 119; Анишина В.И. Основные принципы статуса судьи как носителя судебной власти: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Мировой судья. 2006. N 10. С. 11; Цепляева Г., Яблокова И. De facto и de jure судейского сообщества // Российская юстиция. 2001. N 11. С. 31 - 32; Луковка Е.А. Указ. соч. С. 17.

<2> См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 9. С. 26 - 29.

<3> См.: Волкова Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (21 - 22 октября 2008 г.) / Под ред. М.С. Матейковича. С. 112.

1.3 Взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Ветви государственной власти могут переплетаться и сливаться в процессе конкурентного взаимодействия государственных органов при реализации ими механизма сдержек и противовесов. В целом имманентный принципу разделения властей институт сдержек и противовесов также присущ принципу единства и подчеркивает общность ветвей и органов государственной власти. Примечательна трактовка принципа разделения властей в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>. В отличие от ст. 10 Конституции Российской Федерации, где имеется указание лишь на одну из сторон рассматриваемого конституционного принципа - самостоятельность органов государственной власти, в подп. "д" п. 1 ст. 1 данного Федерального закона определяются цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; 2010. N 15. Ст. 1736.

Есть основания утверждать, что фактический баланс полномочий возможен при взаимном применении органами государственной власти мер контроля и ответственности, которые составляют суть института сдержек и противовесов. В субъектах Федерации механизм сдержек и противовесов также реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Основываясь на результатах анализа Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня:

организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти (п. п. 1, 3 ст. 5; п. п. 1, 2, 7 ст. 18; п. 3 ст. 20; ст. 24 указанного Закона);

взаимодействие при осуществлении правотворчества (ст. ст. 5 - 8 указанного Закона);

взаимодействие в сфере государственного управления (п. 7 ст. 18; ст. 21 указанного Закона);

осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности (ст. 3.1; п. 9 ст. 4; п. 1 ст. 5; п. п. 1 - 3 ст. 9; п. п. 1 - 5 ст. 19 указанного Закона);

взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними (подп. "е" п. 3 ст. 5; ст. 25 указанного Закона) <1>.

--------------------------------

<1> См. подр.: Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Саратов, 2007. С. 94 - 95.

Представленная классификация форм взаимодействия имеет условный характер. В реальной действительности органы публичной власти субъектов Федерации, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.

Разделение властей является одним из центральных элементов основ конституционного строя. Фиксация этого основного принципа в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 10 гл. 1) положила конец многолетним дебатам о том, нужно ли признавать принцип разделения властей в качестве основополагающего критерия при построении современной российской государственности.

Суть категорий "конституционный строй" и "основы конституционного строя", их разграничение и соотношение не раз становились предметом научных дискуссий. Среди многочисленных подходов к трактовке конституционного строя наиболее взвешенным и логичным представляется подход В.Т. Кабышева. Под конституционным строем он понимает систему конституционных отношений, конституционных норм и принципов, регулирующих и закрепляющих отдельные виды общественных отношений существующего реального строя <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кабышев В.Т. Становление конституционного строя России // Конституционное развитие России: Межвузовский научный сборник. Саратов, 1993. С. 4. Как совокупность, система различных общественных отношений конституционный строй рассматривается также в работах О.Г. Румянцева, Г.Н. Комковой, В.В. Мамонова. См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994. С. 28; Конституционное право России / Под ред. Г.Н. Комковой. М., 2005. С. 63; Мамонов В.В. Конституционные гарантии национальной безопасности России / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2004. С. 13.

В контексте сформулированного определения термин "разделение властей" выступает не только в общепринятом значении конституционно-правового принципа, но и в значении конкретных правоотношений. Иными словами, важнейшие правовые отношения между органами, относящимися к отдельным ветвям государственной власти, являются составной частью конституционного строя.

Разделение властей, являющееся одной из основ конституционного строя. Теория разделения властей выступает в качестве базовой ценности, в соответствии с которой должны строиться реальные общественные отношения. Разделение властей как элемент основ конституционного строя характеризуется в качестве основного принципа, на основании которого учреждается система органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

Разделение властей следует рассматривать с учетом его многогранного характера в контексте ценностного, функционального, институционального и нормативно-правового аспектов. Сущность разделения властей охватывает также конкретные конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе обособления и взаимодействия ветвей власти.

1.4 Соотношение правового государства и принципа разделения властей.

Теория и принцип разделения властей неразрывно связаны с идеей правового государства. Однако по вопросу соотношения правового государства и разделения властей в позициях юристов-теоретиков и конституционалистов есть разночтения. Теоретики, характеризуя правовое государство, называют принцип разделения властей либо в числе его признаков <1>, либо среди способов и средств, обеспечивающих связывание политической власти посредством права <2>. Конституционалисты, рассматривая этот конституционный принцип, также расходятся во мнениях. Некоторые исследователи упоминают о разделении властей, раскрывая содержание демократизма как основы конституционного строя <3>. Другие рассматривают разделение властей в главе, посвященной основам организации государственной власти и местного самоуправления, справедливо причисляя этот принцип к основам конституционного строя <4>.

--------------------------------

<1> См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2001. С. 291; Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 1998. С. 615.

<2> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 254 - 255.

<3> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 85.

<4> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 124 - 133.

Представляются справедливыми утверждения конституционалистов, связывающих принцип разделения властей с принципом демократизма. Разделение властей призвано обеспечить взаимное сдерживание властных полномочий в целях реального осуществления народовластия и предотвращения узурпации власти каким-либо одним государственным органом или лицом. Еще в XVIII в. основоположник теории разделения властей Ш. Монтескье предупреждал об опасности сосредоточения всей полноты власти в руках монарха или отдельного учреждения. "Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной" <1>. Аргументируя последнее утверждение, Ш. Монтескье отмечал, что суд может стать в этом случае либо законодателем, попирающим права и свободы граждан, либо вообще угнетателем народа <2>. Эти слова французского мыслителя актуальны и в настоящее время. Взаимосвязь конституционных принципов верховенства прав и свобод человека и гражданина и разделения властей также представляется очевидной.

--------------------------------

<1> Монтескье Ш. Указ. соч. С. 290.

<2> См.: Там же. С. 290.

Конституционный принцип народовластия органически связан с принципом суверенитета. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Из данного конституционного установления следует вывод о единстве государственной власти, которая является производной от власти народа.

Процесс формирования российской государственности уникален. Казалось бы, очевидный тезис о единстве власти, вытекающем из народного суверенитета, на определенном этапе конституционного развития был трансформирован. Несмотря на то что Конституция России прямо закрепила положение о принадлежности власти одному субъекту - многонациональному народу Российской Федерации, в теории и на практике предпринимались попытки олицетворения народного суверенитета с национальным (этническим) суверенитетом отдельных республик в составе России. Так, Г.С. Сапаргалиев рассматривал суверенитет как сложное этническое явление; право этнической общности на самосохранение вплоть до выбора определенного политического устройства; право коренной нации на самоопределение <1>. По мнению Ф.Х. Мухаметшина, республики представляют собой суверенные национально-государственные образования, обладающие равным конституционно-правовым статусом с Российской Федерацией <2>.

--------------------------------

<1> См.: Теоретические проблемы республиканских конституций // Советское государство и право. 1992. N 2. С. 8.

<2> См.: Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. N 3. С. 55.

Высказывания подобного рода имели юридическое подкрепление и реализовывались на практике посредством регионального нормотворчества. В конституциях большинства республик в составе России (Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Татарстан, Чеченская Республика и др.) утверждалось, что носителем суверенитета и единственным источником власти является народ соответствующих республик. Возможность подобной трактовки суверенитета вытекала из положений Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. <1>. Позднее в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации было отмечено, что положения договоров о разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации не должны противоречить Конституции РФ 1993 г. <2>. В Постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было признано, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации <3>.

--------------------------------

<1> См.: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

<2> См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 3. Ст. 429.

<3> См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.

В единстве власти и разделении властей нет противоречия. Единая государственная власть не подлежит механическому делению на части. Она дифференцируется в процессе своей реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект разделения властей). Эти направления деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах (организационный или институциональный аспект). Так, на уровне субъектов Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно-распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Несомненна связь разделения властей и принципа политического многообразия (плюрализма), частью которого является стремление к многопартийной системе. Есть основания утверждать, что в настоящее время Россия, к сожалению, еще далека от построения подлинной многопартийности. Как представляется, наличие множества партий, создаваемых лишь перед объявлением выборов, не выражающих интересы населения и не стремящихся к поддержке его определенных слоев, еще не является признаком многопартийности. Скорее, это черта множественности политических объединений, которая может быть сопряжена с наличием одной (двух) подлинных политических партий.

Принцип разделения властей находится в тесной взаимосвязи с таким важнейшим конституционным началом, как федерализм. Дефекты в строительстве взаимоотношений федерального центра и регионов неизбежно влияют на механизм реализации государственной власти. По верному утверждению И.Н. Барцица, в настоящее время конституционная схема разграничения предметов ведения и полномочий оказалась нечувствительной к специфике законодательной и исполнительной власти, не учитывает принцип разделения властей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 5.

Осуществление принципа федерализма предполагает дифференциацию публичной власти "по вертикали". При этом имеется в виду распределение властных полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В то же время конституционно-правовые нормы, закрепляющие принцип разделения властей, предусматривают разделение государственной власти "по горизонтали". Возможность реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации вытекает из базовых положений ст. 10 Конституции России. Тезис о распространении действия данной юридической нормы на уровень российских регионов нашел отражение в решениях высшего органа конституционного контроля. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края было подчеркнуто, что разделение властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах <1>. Позднее Конституционный Суд России неоднократно обращался к проблеме разделения властей в субъектах Федерации. Вопросам самостоятельности и взаимодействия региональных властей в учредительной сфере, в области законотворчества, в сфере реализации контрольных полномочий посвящены Постановления от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области, от 10 декабря 1997 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, Определение от 18 января 2001 г. N 2-О по запросу Президента Республики Бурятия о проверке конституционности отдельных положений статей 74, 78, 86 и 93 Конституции Республики Бурятия <2> и другие решения.

--------------------------------

<1> См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 4. Ст. 409.

<2> См.: Там же. 1996. N 7. Ст. 700; 1997. N 51. Ст. 5877; 2001. N 6. Ст. 606.

Конституционный принцип разделения властей служит основой организации региональной системы государственной власти, которая строится, исходя из общих положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и конкретных предписаний конституций и уставов отдельных субъектов Российской Федерации. Заметна роль Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в построении системы органов власти субъектов. Отразив в названии этого нормативного правового акта стремление определить общие принципы организации государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель закрепил в нем достаточно детализированные принципы деятельности таких органов <1>. Данное замечание С.С. Собянина представляется справедливым. Таким образом федеральный законодатель значительно сузил конституционно предусмотренную самостоятельность субъектов в вопросах установления системы государственных органов и, как следствие, в определенной мере ограничил свободу формирования отдельных ветвей власти регионального уровня.

--------------------------------

<1> См.: Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 5.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определена в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Ее образуют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; высший исполнительный орган; иные региональные органы государственной власти, создаваемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта.

2. Разделение власти на исполнительную, законодательную и судебную.

2.1 Исполнительная власть.

Конституционный принцип разделения властей в том виде, в каком он закреплен в Конституции РФ, не препятствует передаче некоторых правомочий, в силу юридической природы присущих одной из ветвей власти, органам другой ветви государственной власти, но это не касается родовых функций каждой из ветвей, а именно:

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти в Российской Федерации. В ст. 10 Конституции РФ закреплены концептуальные положения-нормы, устанавливающие, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, тесно взаимодействующие между собой. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти действуют самостоятельно в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга. Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что каждая из властей действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой.

В соответствии с теорией "разделения властей" исполнительная власть - это власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых законодательной властью законов и указов Президента РФ. Она имеет свое субъектное выражение, т.е. для реализации в жизнь задач исполнительной власти государство образует специальные органы исполнительной власти. Эти органы наделены юридически властными полномочиями и выражают государственно-правовое веление в подзаконной деятельности, претворяя в жизнь положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ.

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Для исполнения своих функций органы исполнительной власти издают нормативные и ненормативные правовые акты. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти носят подзаконный характер, т.е. издаются на основе собственной компетенции и во исполнение законов и указов Президента РФ.

Под нормативным подзаконным актом понимается результат правотворческой деятельности компетентных органов и должностных лиц исполнительной власти в процессе государственного управления, который содержит в себе общеобязательные правила поведения (нормы), которые не персонифицированы, а адресуются неопределенному кругу лиц, предназначены для постоянного или длительного применения.

Ненормативные подзаконные акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам государственного управления (например, о назначении на должность, о присвоении звания и т.д.).

Исполнительно-распорядительную форму исполнительной власти в лице Правительства РФ и многочисленного аппарата управления можно представить как универсальную, всеохватывающую, всепроникающую, действующую непрерывно везде и всюду, где функционируют человеческие коллективы; в периоды политических кризисов она продолжает функционировать вплоть до формирования нового Правительства РФ и соответствующих отраслевых и межотраслевых органов управления. Она представляет всеобъемлющий характер и распространяется на взаимоотношения всех "клеточек" общесоциального и государственного "организма", опираясь на огромные ресурсы государства: экономические, финансовые, технические, идеологические, организационные, правовые, информационные и др. Избыточная сила, роль и влияние исполнительной власти в значительной мере обусловливаются ее специфической государственно-правовой природой, истоками и характером учреждения. Увеличение значения исполнительной власти в России вызвано влиянием на ее организацию и деятельность Президента РФ как организатора и координатора всей системы исполнительной власти в России, а в некоторых случаях и как ее руководителя, обладающего организационно-правовыми императивными полномочиями.

Исполнительную власть Российской Федерации можно определить как самостоятельный сегмент единой государственной власти, осуществляющий управленческую исполнительно-распорядительную деятельность посредством системы соответствующих органов, путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, властных полномочий методами и средствами, предусмотренными правом Российской Федерации.

Система и структура федеральных органов

исполнительной власти в Российской Федерации

В государственном устройстве Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) декларировано единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Понятие "система" (от греч. ) определяют как соединение факторов, явлений в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо как совокупность частей, связанных общей функцией. Под системой органов исполнительной власти понимаются совокупность этих органов и их вертикально-горизонтальные взаимоотношения, определяющиеся на основе разграничения компетенции между ними. Образование единой системы исполнительной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) относится к компетенции Российской Федерации (ст. ст. 71, 78 Конституции РФ).

Под органом исполнительной власти следует понимать самостоятельный и независимый орган государственной власти, включенный в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеющий собственное системно-структурное устройство и обладающий определенной совокупностью полномочий исполнительно-распорядительного характера, действующий на основании законодательства, а также положений, разрабатываемых вышестоящими органами исполнительной власти, собственных норм, финансируемый из федерального либо регионального бюджета.

Концептуальное единство системы органов исполнительной власти в РФ определяется неразрывной связью полномочий (ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Они функционируют в соответствии со ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. То есть функциональное единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации основывается на взаимодействии двух уровней органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Федерации).

Так как исполнительная власть субъектов Федерации входит в состав системы исполнительной власти Российской Федерации полномочиями по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), то полномочия собственного ведения (ст. 73 Конституции РФ) субъектом РФ осуществляются исключительно органами исполнительной власти субъекта Федерации.

Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных органов исполнительной государственной власти. Например, по состоянию на 21 мая 2012 г. насчитывалось 79 федеральных органов исполнительной власти <1>. Из них 20 органов относятся к федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, 47 органов - это федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, еще 12 федеральных органов исполнительной власти подчинены непосредственно Правительству РФ. При этом около 39 федеральных органов исполнительной власти наделены функцией по нормативно-правовому регулированию в установленных для них сферах деятельности, более 40 федеральных органов исполнительной власти обладают определенными функциями контроля и надзора.

--------------------------------

<1> Данные о федеральных органах исполнительной власти приведены в Указе Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Федеральные органы исполнительной власти разделены на три группы:

- имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов;

- имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов;

- имеющие территориальные органы, которые имеют обособленную сферу ведения, а также не имеющие территориальных органов.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и "схема их территориального размещения устанавливаются не Правительством РФ, а главой государства" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 34. Ст. 3473.

Порядок создания и функционирования территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в том числе на уровне федерального округа, закреплен в:

- Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации";

- Постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 4. Ст. 305.

- Постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 31. Ст. 3233.

- Постановлении Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993 N 22. Ст. 2032.

- правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в виде окружных, межрегиональных (территориальную подведомственность традиционно составляют территории граничащих между собой двух и более субъектов РФ или части их территорий), региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, районных или городских органов.

Создание на территории России восьми федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах повлекло за собой изменение в размещении многих федеральных территориальных органов (перестройка по окружному принципу) исполнительной власти, равно как и не относящихся к ней <1>.

--------------------------------

<1> См.: Макарова Т.Б. О казусах правовой регламентации и правоприменительной практики формирования территориальных федеральных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 11. С. 10 - 12.

Правительство Российской Федерации

Единую систему органов исполнительной власти (ст. 110 Конституции РФ) возглавляет Правительство РФ. Назначение Председателя Правительства РФ (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ) - одно из важнейших конституционных полномочий Президента РФ.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных при толковании ст. 111 Конституции РФ <1>, назначение Председателя Правительства РФ производится исключительно по усмотрению Президента РФ. Председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной Думы РФ (ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 52. Ст. 6447.

Внесение кандидатуры в Государственную Думу происходит:

- не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ (ч. 2 ст. 111 Конституции РФ);

- не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства РФ, если таковая имела место;

- в течение недели со дня отклонения Государственной Думой кандидата на этот пост (ч. 3 ст. 111 Конституции РФ).

Члены Правительства РФ и руководители иных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ и ст. ст. 7, 8 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Предложение Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ) о назначении членов Правительства РФ вносится Президенту РФ не позднее недельного срока после его назначения одновременно с предложениями о структуре федеральных органов исполнительной власти. После утверждения указом Президента РФ системы и структуры, в соответствии с практикой, следуют предложения о персональном составе, о назначении заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров и иных руководителей органов государственной власти.

В рамках системы "разделения властей" (ст. 10 Конституции РФ) Правительству РФ отводится роль органа, отвечающего за экономические, социально-культурные, инновационные, технические и иные показатели развития страны. Положение Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти России обеспечивается его полномочиями и функциями, закрепленными в гл. 6 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации".

Конституция РФ (ст. 113) устанавливает, что Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ.

Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и конкретизируется в Постановлении Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ" <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 23. Ст. 2313.

2.2. Законодательная власть Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент Российской Федерации

В системе разделения властей парламент реализует три функции - законодательную, представительную и контрольную.

Конституция РФ определяет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации как законодательный и представительный орган государственной власти Российской Федерации.

Представительный характер Федерального Собрания РФ заключается в том, что парламентаризм является одной из основных форм осуществления народовластия через органы государственной власти. Государственная Дума, состоящая из 450 депутатов и избираемая на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании, выражает интересы всех граждан вне зависимости от места их проживания на территории страны. Совет Федерации, в который входят два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти, призван выражать федеративный характер Российского государства, специфику региональных интересов.

Законодательная функция Федерального Собрания РФ выражается в том, что принятие федеральных законов является исключительным правом российского парламента.

Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Совет Федерации и Государственная Дума не являются соответственно верхней и нижней палатами парламента, так как это не установлено Конституцией РФ. Порядок выборов Государственной Думы и формирования Совета Федерации устанавливается федеральными законами.

Палаты Федерального Собрания заседают раздельно и самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению. Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться на совместные заседания для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (ст. 100 Конституции РФ).

Можно выделить три группы полномочий палат Федерального Собрания: во-первых, полномочия, относящиеся к исключительному ведению каждой из палат (ст. ст. 102 и 103 Конституции РФ); во-вторых, полномочия по организации и внутреннему распорядку их деятельности (ст. 101 Конституции РФ); наконец, полномочия по принятию федеральных законов (ст. 105 Конституции РФ).

Правовой статус и полномочия парламентария определяются Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп.) <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 74.

Срок полномочий члена Совета Федерации начинается со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта РФ <1>. Депутат Государственной Думы начинает исполнение своих полномочий со дня избрания или перехода к нему освободившегося мандата. При этом полномочия парламентария могут быть прекращены досрочно в случае письменного заявления о сложении полномочий, смерти, вступления в силу обвинительного приговора суда и по ряду других оснований.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 50 (ч. 4). Ст. 6952.

Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации работают на постоянной основе. Статус накладывает на парламентария ряд ограничений. Так, он не может быть депутатом законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, замещать должность государственной или муниципальной службы, осуществлять предпринимательскую или иную оплачиваемую деятельность, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

Совет Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации

В Совет Федерации, который иногда еще называют палатой регионов, входят по два представителя каждого субъекта РФ от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ).

Процедура формирования Совета Федерации регулируется Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Членом Совета Федерации может стать гражданин России не моложе 30 лет, обладающий активным и пассивным избирательным правом, как правило, постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом. Кандидат не должен иметь гражданство иностранного государства или постоянно проживать за рубежом.

Представителем в Совете Федерации от законодательного органа субъекта РФ может стать только депутат этого органа.

Представитель от органа исполнительной власти назначается высшим должностным лицом субъекта РФ не позднее чем на следующий день после его избрания на должность из числа трех кандидатов, которые выдвигаются им в период проведения избирательной кампании.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу соответствующего решения органа государственной власти субъекта РФ, а прекращаются со дня наделения полномочиями нового члена палаты.

В случае досрочного прекращения полномочий новый член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа должен быть назначен в течение одного месяца со дня прекращения полномочий его предшественника, а от исполнительного органа - в 10-дневный срок.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации его должностными лицами являются Председатель, первый заместитель, заместители Председателя, руководство и члены комитетов Совета Федерации. Органами Совета Федерации являются Совет палаты и комитеты. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, его заместители и председатели комитетов Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса. По состоянию на начало 2013 г. в Совете Федерации действовали 10 комитетов.

Государственная Дума Федерального Собрания

Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов определяется Федеральным законом от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>, по которому все депутаты избираются по пропорциональной системе. Голосование проходит по одному федеральному избирательному округу, а к распределению мандатов депутатов допускаются федеральные списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями, каждый из которых получил 7% и более голосов принявших участие в голосовании избирателей. При этом таких списков кандидатов должно быть не менее двух и за них должно быть подано не менее 60% голосов избирателей.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 21. Ст. 1919.

В соответствии с принятыми поправками к Конституции РФ, инициированными Президентом РФ, срок полномочий Государственной Думы увеличился с четырех до пяти лет.

Внутренняя структура, порядок работы и рассмотрения вопросов, отнесенных к ее ведению, определяются Регламентом Государственной Думы. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя, первых заместителей и заместителей Председателя.

Членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, первые заместители и заместители Председателя Государственной Думы и руководители фракций. Если в составе фракции созданы внутрифракционные группы, то их руководители также входят в Совет палаты с правом решающего голоса. В работе Совета с правом совещательного голоса могут принимать участие председатели или представители комитетов Государственной Думы.

Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки к рассмотрению законопроектов и решения организационных вопросов деятельности палаты.

Фракции в Государственной Думе образуются депутатами для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым палатой. В них входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка, причем каждый депутат может состоять только в одной фракции. В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов. Депутат вправе выйти из состава фракции.

Для подготовки согласованных предложений по совершенствованию законодательства и иным вопросам, отнесенным к ведению палаты, могут образовываться межфракционные рабочие группы на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы. Они не пользуются правами фракций, комитетов и комиссий Государственной Думы.

Из числа депутатов образуются комитеты и комиссии Государственной Думы. Комитеты Государственной Думы осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов, подготовку актов Государственной Думы и заключений по законопроектам, проводят анализ практики применения законодательства, организуют парламентские слушания. Каждый депутат, за исключением Председателя палаты, обязан состоять только в одном из комитетов. В Государственной Думе шестого созыва по состоянию на 1 января 2013 г. образовано 30 комитетов и 6 комиссий.

К ведению Государственной Думы Конституцией РФ отнесены следующие вопросы:

1. Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Порядок решения этого вопроса установлен ст. ст. 83, 111 Конституции РФ, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и Регламентом Государственной Думы (гл. 17).

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом РФ не позднее двухнедельного срока после вступления в должность избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ. Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели. Кандидат на должность Председателя Правительства РФ представляет программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ и отвечает на вопросы депутатов. Практикуются также предварительные встречи кандидата с фракциями, представители которых в ходе пленарного заседания высказываются за или против предложенной кандидатуры.

Если за кандидатуру проголосовало большинство депутатов, то согласие на назначение Председателя Правительства РФ оформляется постановлением Государственной Думы. В случае отклонения кандидатуры Президент РФ в течение недели вносит новую кандидатуру. Если согласие Государственной Думы вновь не получено, вносится третья кандидатура, рассмотрение которой происходит в том же порядке. В случае трехкратного отклонения предложенных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ).

2. Решение вопроса о доверии Правительству РФ. Вопрос о недоверии Правительству РФ может быть внесен не менее 1/5 голосов от общего числа депутатов (90 парламентариев). Предложение должно быть мотивированным. Вопрос о выражении недоверия рассматривается Государственной Думой в течение недели. Решение принимается в ходе открытого или тайного голосования простым большинством голосов. В случае если Президент РФ не согласился с решением о недоверии, Государственная Дума в течение трех месяцев вправе провести повторное голосование. Если Правительству РФ повторно выражено недоверие, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ или распускает Государственную Думу.

В свою очередь, Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Порядок рассмотрения этого вопроса аналогичен рассмотрению вопроса о недоверии. При этом, если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение недели должен объявить об отставке Правительства РФ или распустить Государственную Думу.

3. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. Кандидатуру для назначения на указанную должность представляет Президент РФ не позднее чем за три месяца до истечения полномочий предшествующего Председателя Центрального банка РФ. Если предложенная кандидатура не была поддержана, Президент РФ вновь представляет кандидатуру для назначения на эту должность. Одна и та же кандидатура не может быть представлена более двух раз. При досрочном освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ Президент РФ должен представить новую кандидатуру в течение двух недель. Назначение осуществляется большинством голосов депутатов Государственной Думы.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров банка по представлению Председателя банка, согласованному с Президентом РФ, направляет и отзывает своих представителей в Национальном банковском совете, рассматривает и принимает решение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики и годовому отчету Банка России <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790.

4. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Порядок назначения Государственной Думой аудиторов Счетной палаты РФ аналогичен их назначению Советом Федерации.

5. Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

6. Объявление амнистии. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности. Лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость <1>. Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально-неопределенного круга лиц.

--------------------------------

<1> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.

7. Выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Порядок выдвижения обвинения против Президента РФ содержится в ст. 93 Конституции РФ и гл. 22 Регламента Государственной Думы. Мотивированное предложение по этому вопросу может быть внесено по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов. Оно должно содержать указание на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту РФ.

Законодательные (представительные) органы

субъектов Российской Федерации

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 7 мая 2013 г.).

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации, с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Учет национальных традиций наиболее выражен при названии парламентов республик. Парламенты называются, например, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея, Народное Собрание Республики Дагестан, Народный Хурал Республики Калмыкия, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан.

Структура парламентов республик в составе РФ также определяется ими самостоятельно. В частности, в Дагестане, Ингушетии, Карачаево-Черкесии - однопалатный парламент, а в Кабардино-Балкарии - двухпалатный парламент (Совет Республики и Совет представителей).

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области, его структура также самостоятельно устанавливаются уставом конкретного субъекта РФ. Анализ уставов территориальных субъектов РФ не дает такого разнообразия в названиях законодательных (представительных) органов государственной власти, которое имеет место в республиках в составе РФ. Чаще всего такие органы называются законодательным собранием (например, Краснодарский край, Иркутская, Ростовская, Тверская области), областной думой (например, Калининградская область), думой (Приморский край).

2.3. Судебная власть.

Конституция РФ 1993 г. провозгласила и утвердила судебную власть как независимый и самостоятельный государственно-правовой институт. Судебная власть является органической составляющей государственного механизма, осуществляется от имени государства, ее основной целью является разрешение социальных конфликтов правовыми методами и на основе действующих общеобязательных правил и правовых принципов.

Судебная власть представляет собой разновидность государственной власти, особые общественные отношения, возникновение и существование которых обусловлены способностью социума при необходимости генерировать механизм разрешения конфликтов на основе норм права, обеспечиваемый мощью государства <1>. "Судебная власть, - отмечают исследователи, - являясь ветвью государственной власти, выполняет государственную функцию - функцию защиты прав и свобод личности. Выделение судебной защиты в самостоятельную функцию государства обусловлено объективными потребностями общественного развития" <2>.

--------------------------------

<1> Колоколов Н.А. Судебная власть как общеправовой феномен: Дис. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 12.

<2> Гуськова А.П., Муратова Н.Г. Судебное право: история и современность судебной власти в сфере уголовного судопроизводства. М., 2005. С. 6.

Существование судебной власти обусловлено интересом общества в поддержании правового и социального порядка, а ее государственная природа - обязанностью государства этот порядок поддерживать <1>. Содержанием судебной власти является определение действительной государственной воли в процессе индивидуального правоприменения. Судебная власть, как и власть законодательная, "определяет действительную государственную волю. Это - ее сущность" <2>.

--------------------------------

<1> Черкасов К.В., Цыганаш В.Н. К вопросу о механизме адаптации судебной власти к различным общественным системам // Российский судья. 2010. N 5. С. 31 - 34.

<2> Цыганаш В.Н. Судебная власть: понятие, технология, институт (концептуальный анализ). Ростов н/Д, 2009. С. 234.

В российской науке конституционного права наиболее распространены следующие подходы к определению судебной власти:

- судебную власть характеризуют как систему судов, состоящую из федеральных органов судебной власти (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и федеральные арбитражные суды) и органов судебной власти субъектов РФ (конституционные (уставные) суды и мировые судьи), которые различаются между собой предметной компетенцией и объемом судебной власти, кругом полномочий по отношению к отдельным подразделениям самой системы <1>;

--------------------------------

<1> См., например: Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М., 2006. С. 148; Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. 1997. N 8. С. 48.

- судебную власть определяют как принадлежащее судам, составляющим единую судебную систему государства, исключительное полномочие по разрешению возникающих в правовой сфере жизни общества социальных конфликтов с использованием установленной законом процедуры, реализуемой в формах конституционного, гражданского, уголовного, административного и арбитражного судопроизводства <1>;

--------------------------------

<1> См., например: Шейфер С.А., Яблоков В.А. Указ. соч. С. 192.

- судебную власть определяют как самостоятельную и независимую ветвь государства, созданную для разрешения конфликтов между государством и гражданами, между гражданами, юридическими лицами; контроля за конституционностью законов; защиты прав граждан в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти и должностными лицами; контроля за соблюдением прав граждан при расследовании преступлений и оперативно-розыскной деятельности; установления наиболее значимых юридических фактов и состояний <1>.

--------------------------------

<1> См.: Судебная власть. С. 37.

Согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" судебная власть в Российской Федерации принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке присяжных, народных и арбитражных заседателей <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ред. от 25 декабря 2012 г.) // Российская газета. 1997. 6 янв. N 3.

К полномочиям судебной власти можно отнести:

- осуществление правосудия;

- конституционный контроль;

- осуществление судебного контроля за законностью и обоснованностью решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц;

- обеспечение исполнения приговоров и иных судебных актов;

- разрешение дел об административных правонарушениях, подведомственных судам;

- разъяснение действующего законодательства на основе изучения и обобщения судебной практики;

- законодательная инициатива;

- участие в формировании судейского корпуса и содействие органам судейского сообщества;

- обеспечение судебной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий законодательства о судебной власти в Российской Федерации / Под ред. В.П. Кашепова. М., 2000. С. 9 - 10.

Основной функцией судебной власти является осуществление правосудия. В юридической литературе правосудие определяется как вид государственной деятельности по рассмотрению и разрешению возникающих социальных конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права и принятием общеобязательных решений, подкрепленных государственным принуждением <1>.

Правосудие - это конституционно закрепленная особая форма деятельности государства в сфере осуществления судебной власти, выражающаяся в защите и охране судами общей и арбитражной юрисдикции нормального функционирования общественных отношений, складывающихся с участием граждан, предприятий и организаций <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 482; Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 598; Бойков А.Д. Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990 - 1996 гг. М., 1997. С. 83.

<2> См.: Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Указ. соч. С. 124.

Анализируя основные положения законодательства Российской Федерации о судоустройстве, современная правовая наука выделяет основные черты правосудия, кардинально отличающие его от иных видов государственной деятельности:

- только суды правомочны и компетентны осуществлять правосудие в Российской Федерации;

- правосудие может осуществляться судами лишь законодательно закрепленными способами, а именно рассмотрением в судебных заседаниях уголовных и гражданских дел;

- правосудие исполняется только в строго регламентированных процессуальных рамках (уголовного, гражданского и арбитражного процесса), с обязательным соблюдением основных демократических принципов и предоставлением сторонам, участвующим в судопроизводстве, возможностей для полноценной защиты своих прав и свобод.

Система судов в Российской Федерации

Судебную систему, как правило, определяют как совокупность судебных учреждений, которые различаются между собой предметной компетенцией и объемом судебной власти, кругом полномочий по отношению к отдельным подразделениям самой системы <1>. Также она может быть определена и как совокупность органов государственной власти, осуществляющих полномочия посредством отправления правосудия, но имеющих различную компетенцию, призванных прежде всего обеспечить каждому человеку защиту его прав и свобод <2>.

--------------------------------

<1> См.: Кладий Е.В. Судебная власть в системе государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10.

<2> См.: Четян М.А. Правовые основы организации и деятельности мировой юстиции в современной России: историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Коломна, 2003. С. 10.

В Российской Федерации система судов структурирована следующим образом: в стране действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации").

К федеральным судам действующее законодательство относит:

- Конституционный Суд РФ;

- федеральные суды общей юрисдикции - Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

- федеральные арбитражные суды - федеральные арбитражные суды округов (кассационные суды), апелляционные арбитражные суды, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

Судами субъектов РФ являются:

- конституционные (уставные) суды субъектов РФ;

- мировые судьи - судьи общей юрисдикции субъектов РФ.

Выделение судов субъектов РФ никоим образом не умаляет принцип единства судебной системы. Единство судебной системы Российской Федерации обеспечивается путем установления судебной системы Российской Федерации Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации"; соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства; применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации; признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу; законодательного закрепления единства статуса судей; финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета (ст. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации").

Принцип единства судебной власти означает такие ее организацию и деятельность, которые позволяют констатировать наличие в государстве "целостного, единого механизма, выполняющего общественную функцию правосудия... реализацию идей стабильности и определенности права как социального регулятора в обществе" <1>. Как правило, исследователи не оспаривают тот факт, что наличие особенностей судебной системы Российской Федерации, состоящей из федеральных судов и судов субъектов РФ, вполне оправданно и соответствует Конституции РФ <2>. Однако многие из них справедливо считают, что в Российской Федерации не может быть создана "абсолютно децентрализованная, дуалистическая" судебная система с выделением федеральной судебной системы и самостоятельно формируемых субъектами РФ региональных судебных систем <3>.

--------------------------------

<1> См.: Анишина В.И. Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации: формирование, содержание и перспективы развития. М., 2006. С. 134, 141.

<2> См. подробнее: Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М., 2006.

<3> См.: Никитина А.В. Единство судебной системы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006. С. 103.

Итак, судебная система - это составляющая единое целое совокупность всех действующих на территории России федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации, объединенная общими целями и задачами, принципами организации и деятельности, имеющая иерархическое построение и призванная осуществлять судебную власть.

Конституционный Суд Российской Федерации

и конституционные (уставные) суды субъектов

Российской Федерации

Конституционный Суд РФ занимает особое место в судебной системе Российской Федерации. Правовой основой его существования являются Конституция РФ (ст. 125) и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Конституционный Суд РФ - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд РФ:

1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;

3.1) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

4) дает толкование Конституции РФ;

5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права. Конституционный Суд РФ при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

По вопросам своей внутренней деятельности Конституционный Суд РФ принимает Регламент Конституционного Суда РФ.

Вся деятельность Конституционного Суда РФ нацелена на защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.

Заключение.

Результаты проведенного анализа позволяют утверждать, что разделение властей, охватывающее категории единства политической власти, самостоятельности ветвей государственной власти, взаимодействия отдельных частей государственного аппарата, следует расценивать как взаимосвязанные элементы единого механизма реализации публичной власти. Имея единый источник, которым является многонациональный российский народ, государственная власть в России дифференцируется по отдельным направлениям воздействия на общественные отношения, но в конечном итоге сливается воедино посредством осуществления механизма сдержек и противовесов. Также следует отметить, что действенным способом воздействия на должностных лиц при любой форме правления выступает институт судебного конституционного контроля. Конституционный суд и суды общей юрисдикции зачастую являются инстанцией конституционно-правовой ответственности, признавая утратившими силу нормативно-правовые акты, а также признавая незаконными действия должностных лиц в случае их несоответствия Конституции РФ и Федеральным законам. Соответствующие решения органов конституционного контроля, безусловно, обеспечивают соблюдение конституционной законности, уважение и признание прав и свобод человека и гражданина.

Список использованных источников

Нормативные акты:

1. Конституция РФ
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
3. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»
4. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»
5. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

Специальная литература:

1. Мальцев Г.В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М., 2000.
2. Аристотель. Политика. Афинская полития / Предисл. Е.И. Темнова. М., 1997.
3. Сатышев В.Е. Политические взгляды Джона Локка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968.
4. Григонис Э.П., Кирия К.Д. Эволюция представлений о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей в учениях Локка и Монтескье // История государства и права. 2008.
5. Черкасов К.В., Цыганаш В.Н. К вопросу о механизме адаптации судебной власти к различным общественным системам // Российский судья. 2010. № 5.
6. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10.