Понятия и принципы местного самоуправления в Российской Федерации

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена, преж­де всего, тем, что одна из особо приоритетных задач в Российской Федерации в наше время является реализация права граждан на местное самоуправление. Учитывая то, что 12 декабря 1993 года на всенародном голосовании, была принята Конституции Российской Федерации, начался новый период в становлении, формировании и развитии местного самоуправления в России. Органы местного самоуправления представляют специфический уровень власти, на котором могут решаться местные проблемы способами, которые являются присущими для осуществления государственно-властных полномочий.

Народовластие - принадлежность всей полноты власти народу. Народный суверенитет означает, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти в данной стране, во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Участие граждан в местном самоуправлении является основанным на принципах законности и добровольности. Содействие населению в осуществлении им местного самоуправления и участии в его осуществлении должны оказывать государственные органы и их должностные лица, а в том числе органы и должностные лица местного самоуправления.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и принципов ее реализации.

Предметом исследования выступают правовые нормы, образующие комплексный правовой институт местного самоуправления в Российской Федерации.

Целью работы является анализ понятия и принципов местного самоуправления Российской Федерации.

Задачи настоящего исследования:

- рассмотреть понятие местного самоуправления;

- охарактеризовать сущность местного самоуправления Российской Федерации;

- исследовать принципы местного самоуправления Российской Федерации;

- выявить проблемы реализации некоторых принципов местного самоуправления Российской Федерации.

Методологической основой настоящего исследова­ния являются общенаучные методы познания: диалектический, логический, си­стемного анализа, а также специальные научные методы - системно-правовой, сравнительного правового анализа, толкования правовых норм, формально-юридический метод и метод правового прогнозирования.

Нормативную основу исследования составляют: Кон­ституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Россий­ской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образова­ний и ряд других муниципально-правовых актов, регулирующих организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Эмпирическую основу исследования составили статистические и информационные материалы.

Структура и объём исследования обусловлена логи­кой научного исследования, отражённой в его цели и задачах. Работа состо­ит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка литературы.

1. Понятие и сущность местного самоуправления Российской Федерации

1.1. Понятие местного самоуправления

В Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление осуществляет народ в разнообразных организационных формах. Соединив их воедино, они формируют общую систему местного самоуправления в пределах определенных городских объединений.

Выделяют следующие организационные формы:

- включает формы непосредственной демократии;

- территориальное общественное самоуправления (ТОС).

- составляют выборные и другие органы местного самоуправления, которые осуществляют деятельность по реализации муниципального управления^[1].

В законе установлено, что органами местного самоуправления являются юридические лица, которые решают вопросы местного значения самостоятельно.

Получение и реализация имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципального образования возлагаются лишь на органы местного самоуправления.

Из выше сказанного, можно сделать вывод, что муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления, направленная на управление собственностью, бюджетом, обеспечивающая жизнедеятельность населения и решения других вопросов муниципального образования.

Так же хотелось бы отметить, что в местном самоуправлении субъектом и объектом выступает местные граждане, а в муниципальном управление субъектом являются органы местного самоуправления, имеющие трудную организационную структуру, представляющую совокупность групп людей, соединенными управленческими взаимоотношениями. Это так же подчеркивает их различия.

Муниципальное управление исполняется в границах образований (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где существует городское имущество, бюджет и избирательные органы местного самоуправления.

Можно сделать вывод, что муниципальное управление - это управленческая деятельность, базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и муниципальной собственности.

Наиболее точно их можно соотнести так: все муниципальное управление является местным самоуправлением, но не все местное самоуправление является муниципальным управлением.

На современном этапе политического развития Российской Федерации важно, как каждая ветвь публичной власти про­являет себя. Возможность реального осу­ществления публичной власти показывает уровень демократизации как общества, так и государства, а также их конкурентоспо­собность на мировой арене.

В законодательстве Российской Фе­дерации термин «публичная власть» на­прямую не закреплен^[2]. Можно лишь обоз­начить ее отдельные характеристики, ко­торые получают свое последовательное развитие в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Следует согласиться с мнени­ем В.В. Рачинского, который определяет публичную власть как институционализи­рованную легальную социальную власть, которая реализует артикулированные об­щественные интересы определенного тер­риториального сообщества и служит цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответс­твии с господствующим в обществе миро­воззрением.

Публичная власть провозглашается от имени всего общества. Публичная власть становится государственной властью (той реальной силой, которая обеспечивает государственное принуждение, насилие), когда она воплощается в специально со­зданных государственных учреждениях и органа^[3]. Публичная власть – это сложная система, которую нельзя ограничивать только государственными органами власти, к ней следует относить, в частности, органы местного самоуправления.

Достаточно интересное мнение по вопросу места местного самоуправле­ния в системе публичной власти озвуче­но кандидатом юридических наук А.Ф. Палагнюком. По его мнению, публичное управление в Российской Федерации осу­ществляется на макроуровне, выражаясь в общегосударственном управлении, и мик­роуровне – региональное управление как местных государственных органов, так и муниципальных образований. Местное са­моуправление в этой системе представляет собой децентрализованную форму полити­ческого управления, предполагающую при этом самостоятельность и автономность органов местного самоуправления от го­сударственного руководства^[4].

Доктор юридических наук, профессор В.В. Пылин отмечает, что публичная власть в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную власть, на государственную власть субъектов Рос­сийской Федерации (региональная власть) и на власть местного самоуправления (муниципальная власть)^[5]. Доля исти­ны в этом суждении есть (особенно, если иметь в виду уровни действия публичной власти).

Возвращаясь к проблеме, вынесенной в заголовок настоящей статьи, хочется осо­бо выделить мнение одного из ведущих российских специалистов по конституци­онному праву, доктора юридических наук, профессора В.Е. Чиркина. Он подчеркива­ет, что как государственная, так и муници­пальная власть являются разновидностями публичной власти. При том что им свойс­твенны общие характеристики, они имеют и свои особенности. Среди отличий следу­ет выделить то, что государственная власть действует от имени населения всего госу­дарства и на всей территории государства, а также в международных отношениях, в то время как муниципальная власть дейс­твует от имени небольшого территориаль­ного коллектива и имеет локальную сферу деятельности. Кроме того, государственная власть суверенна, она устанавливает об­щие правила для деятельности, в том числе и муниципальной власти^[6].

Безусловно, полномочия государствен­ной власти неизмеримо шире, да и качес­твенно иные, нежели чем у муниципальной власти. Большой круг полномочий, принадлежащих органам государственной власти (в сфере гражданства, международ­ных отношений, установления уголовной и административной ответственности, судо­производства и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться органами местного самоуправления.

Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципали­тет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат^[7].

Как заявил президент Ассоциации си­бирских и дальневосточных городов, мэр Новосибирска В.Ф. Городецкий, выступая на расширенном заседании Совета по мес­тному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собра­ния Российской Федерации, «сейчас мы в той или иной степени вынуждены решать вопросы об­щегосударственного значения, хотя зако­нодательно они за нами не закреплены». Вынуждены, потому что муниципаль­ные органы - единственные органы управ­ления на местах, обладающие общетерриториальной компетенцией и получившие свои полномочия от населения. В силу своего положения в системе институтов публичной власти они не могут уклоняться от решения проблем, объективно неизбеж­ных в условиях переходной экономики с ее полугосударственным характером, не­устоявшимися рыночными отношениями, сохраняющимися традициями советского периода. Это особенно очевидно, когда социально-экономическая ситуация при­водит к ухудшению жизни многих людей (закрытие предприятий, увольнения, без­работица, задержка зарплаты и др.).

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. В связи с данным положением, одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления.

Местное самоуправление порождает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, следовательно, грамотно перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Здесь имеет место быть индуктивный метод: имея порядок на локальных местах на выходе получаем государство, которое не только позиционирует себя, как правовое, но и является таковым.

Вот тут - то и возникает некий парадокс: местное самоуправление в российских реалиях зачастую становится формальным органом власти, следовательно, население никаким образом не заинтересованно т.к. не вовлечено в процесс реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В некоторых субъектах обеспечение соблюдения всех норм весьма затруднительно в связи с традиционными и географическими особенностями местности. При таком раскладе для отдаленных территорий с ярко выраженными этническими составляющими, не имеющих достаточно средств, самостоятельно принять решение по ряду вопросов, без прямого вмешательства вышестоящей власти, становится просто невозможно. Финансовая зависимость органов местного самоуправления никуда не пропала - администрации МСУ, при всей старательности к достижению автономии, остаются зависимы от главы субъекта федерации. Вот и получается, что на локальных местах формулируются противоречащие закону исключения. Тем самым, нарушается принцип правового единства всего государства.

Тогда встает вопрос о возможности осуществления подлинного местного самоуправления без нарушения и ущемления прав граждан России, представляющих характерные для их территории проживания традиционные особенности.

Осуществленные объединительные процессы территорий с традиционными особенностями привели к значительному сокращению чиновничьего аппарата, что, в принципе, никак не повлияло на эффективность управления. Основной же вопрос о социально - экономической самодостаточности так и остается не решен.

В итоге получается, что: на законодательном уровне имеется вся необходимая структура местного самоуправления, но при этом постоянно нарастает протестное движение, связанное с конкретными местными проблемами. Европейские модели местного самоуправления не всегда дают положительный результат в применении, конкретно, в Российской Федерации, т.к. не предусматривают географические и социальные особенности нашей страны, а самостоятельно грамотно применить в действии готовые модели развития, при этом учесть все особенности, до настоящего времени не получается.

Решение комплекса данных задач, несомненно, должно осуществляться путем развернутого диалога местного населения и органов власти. Однако, неосведомленность и незаинтересованность населения не позволяет общественному мнению функционировать в полной мере как социальному институту. В первую очередь следует заинтересовать население депрессивных территорий в деятельности органов местного самоуправления, привить нужду в необходимости децентрализации.

Необходимо провести процедуры, по результатам которых появилась бы возможность решить какая территория способна создать условия для функционирования органов местного самоуправления. Следует разработать грамотную концепцию развития каждого муниципального образования, выделить особенности местности и присвоить им надлежащий статус. Региональные программы поддержки должны опираться, в - первую очередь, на сохранение традиционной культуры, а также на способность финансирования предполагаемых к осуществлению мер. Население депрессивных территорий должно выходить из дотационного состояния либо публично признаться дотационным. Иначе, государство так и продолжит безвозмездно финансировать нуждающиеся поселения страны, а на местах все большие обороты возымеет процесс расхищения государственного и муниципального имущества.

Неэффективное местное самоуправление неоспоримо столкнет страну в большую бездну, чем временное прямое государственное управление, осуществляемое в целях для прекращения экономического упадка муниципального образования.

Легальным и широко применяемым, особенно региональными органами власти, способом увеличения нагрузки на местное самоуправление является предусмотрен­ная Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 132) возможность наде­ления их государственными полномочия­ми. Доктор юридических наук, профессор В.И. Васильев со ссылкой на доклад Минрегиона России приводит следу­ющие данные: «В Ленинградской области муниципалитеты должны были выполнять 63 полномочия субъектов Российской Федерации, в Красноярском крае - 44, в Там­бовской, Воронежской и Липецкой облас­тях - от 6 до 15. Здесь органам местного самоуправления наряду с полномочиями по социальной поддержке населения пере­давались права и обязанности по содейс­твию сельскохозяйственному производству, соблюдению государственной дисциплины цен, лицензированию розничной продажи алкогольной продукции, лицензированию деятельности по сбору, переработке и реа­лизации лома цветных и черных металлов, госнадзору за техническим состоянием са­моходных машин и др.»^[8].

Ситуацию усугубляют и положения Конституции Российской Федерации, ука­зывающие, что органы местного самоуп­равления могут наделяться «отдельными» государственными полномочиями. Понятие «отдельные» в законе не конкретизировано и растяжимо по смыслу, чем и пользуются федеральные и особенно региональные органы власти. Каждое такое полномочие представляет собой, как правило, целый блок прав и обязанностей, выполнить ко­торые не так-то просто. И это проблема не только организационной ограниченности власти на местах, но и дефицита финан­совых ресурсов.

В связи с этим следует рассмотреть возможность законодательной конкрети­зации нормы части 2 статьи 132 Конститу­ции Российской Федерации и возможность определения критериев ее осуществления. Важно закрепить в федеральном законо­дательстве правило, согласно которому органы местного самоуправления могут быть наделены государственными полно­мочиями только с согласия этих органов. Причем законодательно должно быть чет­ко ограничено количество передаваемых полномочий^[9].

В целом же, принимая к вниманию целый блок проблем и нерешенных воп­росов, необходимо все же признать, что местное самоуправление как политико-правовой институт современной России обладает потенциалом и соответствующи­ми механизмами для реализации своего предназначения в обществе и системе пуб­личного властвования. Потому оно должно развиваться при поддержке федерального центра, регионов и обязательно своего на­селения.

1.2. Сущность местного самоуправления Российской Федерации

Термин «местное самоуправление» встречается в литературе еще в XIX веке. Толкование непосредственно связано с понятием самоуправления. Русский экономист XIX века А. И. Васильчиков определяет государственное управление как участие народа в местном управлении своей страной. Автор полагает, что эта концепция пришла к нам из Англии и США, «политическая власть которых развивалась в сочетании со свободой народа.

«Это означает специальную процедуру контроля, называемую на английском языке самоуправлением, переводится как «муниципалитет».

Термин «самоуправление» впервые появился в Англии в конце XVII века после Английской революции и отражает, прежде всего, состояние английского общества, самоуправляющегося с парламентом и местными представительными органами, не знающими административного надзора со стороны правительства и его должностных лиц. Из Англии этот термин был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией и в 60-х годах прошлого века Россией. Правительство, конечно же, является «функцией государственного субъекта территориального общества. В древности его называли municipia, на Руси - общиной. Община является основной ячейкой общества, обладающей своей территориальной обособленностью, социальной стабильностью и экономической самодостаточностью. Там, где нет общины, не может быть самоуправления».

Можно сказать, что суть местного самоуправления заключается в том, что население конкретного объекта имеет право и несет ответственность за управление его жизненно важными функциями, решение местных проблем. Жители могут либо непосредственно, либо через созданные ими органы, которые на этом уровне ближе всего к населению, участвовать в управлении. Местное самоуправление в тех странах, где оно действительно существует, предполагает экономическую независимость.

Так, А. Васильчиков связывает его с правом распределения местных налогов и сборов, их расходования на местные нужды по решению собраний или сходов людей, а также с правами местных судов. «Местное самоуправление представляет собой ту конкретную ветвь власти, которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в реализации воли государства, с другой - наиболее полно учитывает интересы населения».

Двойственный характер местного самоуправления является его существенной чертой. О неоднозначности местного самоуправления, которая проявляется в том, что «оно призвано защитить права и свободы людей от диктата центра и донести до общественности регулирующую волю центра», отметил Г.В. Барабашев.

В этом смысле сущность местного самоуправления можно выразить следующим образом: в стране наряду с личными интересами и интересами государства признаются и гарантируются даже и местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственно жизнеобеспечения населения.

Именно из-за естественной неоднородности этого института, включающего как общественную, так и государственную составляющие, наука до сих пор не выработала единого общего подхода к определению понятия «местное самоуправление». Что касается публичного характера местного самоуправления, то он проявляется, прежде всего, в его принципах местного самоуправления.

Большая Советская Энциклопедия в качестве основного признака государственной власти выделяет органы государственной власти, принадлежащие населению или избирателям соответствующей территории, членам общественных организаций, коллективу; самостоятельность в вопросах внутренней жизни; отсутствие органов, назначаемых извне. Существует двоякое толкование понятия самоуправления. В первом случае в качестве самоуправляемой единицы рассматривается государство с представительными органами, в частности парламент.

Другой подход заключается в том, что термин «муниципалитет» используется в узком смысле как синоним местного самоуправления. В данном случае мы исходим из того, что хозяйственными и иными делами любой административно-территориальной единицы занимаются ее жители, а не центральная власть.

Таким образом, государство возникает там, где местные предприятия противопоставляются национальным. Это предполагает не только разграничение сфер компетенции центральных и местных органов власти, не только независимость последних, но и их взаимную независимость. Правительство остается носителем государственного суверенитета, институты самоуправления функционируют в порядке и пределах, определяемых верховной властью. Однако определение, которое дает правительство Си. Ожоги, наиболее точные и на которые мы будем опираться в будущем.

Он различает два значения самоуправления:

1. Право на внутреннее управление своими местными делами, а также

2. Право решать вопросы внутреннего управления в соответствии со своими собственными законами в рамках национально-территориальных единиц, т. е. право на автономию.

Исходя из этих ценностей, местное самоуправление можно сравнить с другими формами государственного управления, основанными на принципах самоуправления: территориальным, классовым, коллективным, корпоративным, национальным, религиозным и конфессиональным самоуправлением.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление (далее по тексту - ТОС) - это самоорганизация граждан по месту их жительства для осуществления самостоятельных и ответственных инициатив в решении вопросов местного значения.

ТОС - это население, Объединенное местными интересами и проживающее в пределах одного района, квартала, улицы, двора, т. е. часть территории муниципального образования. Избранные для оперативного решения текущих вопросов, органы ТОС аккумулируют предложения, пожелания и жалобы, высказанные жителями данной территории, и осуществляют необходимые действия по их реализации. В городских муниципальных образованиях органы ТОС обычно представлены в виде совета района, с небольшим устройством, действующим на постоянной основе.

В сельских муниципальных образованиях это может быть разрешено с улицы, представляя интересы граждан на Общем собрании села. Территориальное общественное самоуправление также может осуществляться на уровне одной из улиц, домов и даже подъезда дома, где для решения текущих вопросов находится «старший».

Поскольку публичное мнение руководства ГС лишено властных полномочий, то принимаемые резидентами решения не являются обязательными для исполнительной власти. Более того, несмотря на интерес к вопросам местного территориального характера, очевиден явный недостаток гражданской активности населения, что не позволяет эволюционировать данной форме органов государственного самоуправления.

Отсутствие, зачастую, видимых результатов деятельности ТОС привело к тому, что это правительство стало практически номинальным: жители технически пассивно избирают руководящие органы, не проявляя к нему особого интереса и отдавая эти вопросы на откуп исполнительной власти на местах.

На основе определения Си. Ожегова, ТОС можно охарактеризовать как право на внутреннее управление своими местными делами, и здесь он поделился с местным самоуправлением платформой. Однако это право не предполагает наличия властного механизма, который отличает ГС от местного самоуправления. Еще одна форма общественного самоуправления - коллективная - характерна для разного рода предприятий, учреждений и учебных заведений.

Существование здесь выборных органов власти в виде профсоюзов, попечительских, студенческих и других комитетов и советов имеет давнюю традицию. Например, в России впервые Университетский совет и правление, как форма органов Университетского самоуправления, были учреждены в 1804 году.

Являясь высшим органом управления образовательным учреждением, Университетский Совет имел такие полномочия, как избрание ректора университета, присвоение ученого звания «профессор», назначение учителей в школы уездных училищ и училищных округов, подготовка научных кадров, учреждение научных обществ и др.

Традиционно на принципах самоуправления действует любая общественная организация: Ассоциация рыбаков, общество охотников, Союз предпринимателей, общество инвалидов, Совет солдатских матерей, общество садоводов и так далее.

На общем штабном собрании избираются руководящие органы, осуществляющие руководство текущей деятельностью. Ассамблея сохраняет за собой полномочия высшего органа власти, которым выборные органы осуществляют регулярный контроль.

В советское время на принципах самоуправления действовали Октябрьская, Пионерская и комсомольская организации.

Сегодня деятельность любой политической партии строится на принципах самоуправления. В структуру партийной организации входят как постоянный руководящий орган (совет, правление, бюро), так и исполнительный - исполнительный комитет. Между тем съезд, конференция или собрание членов партии остаются высшим органом власти. Решение совета или правления является обязательным для всех членов партии и может быть обжаловано только по решению Высшего органа власти коллегиального собрания. В зависимости от норм Устава политический лидер может быть избран на Генеральной конференции или из числа избранных членов руководящего органа. Другая форма самоуправления основана на классовых признаках и здесь в качестве примера можно привести казачество.

Традиционной формой казачьего самоуправления остается казачья община, которая представляет собой территориальное объединение казаков, сформированное по месту их жительства для организации казачьего самоуправления, проявляющееся в решении вопросов внутренней жизни казачьей общины. На протяжении всей истории казачества высшим органом власти среди казаков был и остается военный округ, где все взрослые казаки имели право голоса и избирались сроком на один год контролерами в лице: атамана, капитана, Корнета.

Интересным фактом является то, что казачий атаман, а организация управления станицами была похожа на военную, «лично имел мало власти, а был только стражем порядка», в то время как каждый казак считал себя членом общего дела.

Современное казачество сохранило традиции самоуправления, его структура и деятельность основаны на принципах демократии и выборности. Представительный орган казачьей общины казачьего круга созывается не реже одного раза в год.

Исполнительным органом казачьей общины является правление, состоящее из атамана казачьей общины, избираемого казачьим кружком открытым голосованием сроком на один год, его заместителей и других членов правления.

Единая государственная политика в отношении казачества определяется Президентом Российской Федерации, в связи с этим казачье общество находится под контролем и подчиняется федеральным и региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Таким образом, казачество, как форма сословного самоуправления, имеет право на внутреннее управление своими местными делами, которое ограничено территориальными границами и распространяется только на членов этого общества, в то время как остальная часть населения проживает в соответствии с законами, установленными органами власти на данной территории.

В государствах, где развита рыночная инфраструктура, можно наблюдать использование самоуправления в корпоративных организациях. Примером может служить любое акционерное общество (АО).

Исполнительным органом АО является Совет директоров (наблюдательный совет), в компетенцию которого входит решение вопросов общего управления и который осуществляет подотчетность перед вышестоящим органом - собранием акционеров. Поскольку акционеры являются владельцами акций, то они голосуют за акции, которые подлежат подсчету голосов.

Следует отметить, что право и ответственность АО высшие руководящие и исполнительные органы достаточно условны, так как статус каждого акционера зависит от количества акций, которыми он владеет.

Следовательно, если акционер имеет большой пакет акций, то его влияние на политику развития предприятия будет, безусловно, больше, чем у того, кто владеет одним или двумя акциями.

Таким образом, доминирующей ценностью в этих корпоративных образованиях являются не только принципы самоуправления, но и статус акционера, определяемый количеством акций, находящихся в его владении. Это подразумевает основные функции местного самоуправления, такие как: обеспечение участия общественности в решении вопросов местного значения, Управление муниципальной собственностью и финансовыми ресурсами МО, обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, бытовых и других жизненно важных услугах, охрана общественного порядка и другие.

Концептуальной природой местного самоуправления являются его следующие характеристики:

1. Деятельность местного самоуправления как формы государственной власти и демократического института Общества закреплена в Конституции и гарантируется законами страны.

2. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и обладает автономным характером. Это проявляется в том, что он создает органы управления, причем отдельные, не входящие в систему органов государственной власти. Однако структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и должна обязательно иметь выборный (представительный) орган.

3. Местное самоуправление:

а) непосредственно самим населением через такие формы прямого волеизъявления, как: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (собрание) граждан, народная законотворческая инициатива граждан в органах местного самоуправления, ТОС и другие;

в) через специально сформированные органы. Политическая природа этой формы власти заключается в том, что населению предоставляется право непосредственно участвовать в управлении, что подчеркивает ее демократический характер, и отличается от других уровней управления.

4. Местные органы власти несут ответственность перед народом, правительством, физическими и юридическими лицами. Жители контролируют органы, так как они созданы при их непосредственном участии и должны принимать решения в интересах местного сообщества. Государство осуществляет над ними контроль в части исполнения переданных государственных полномочий. Наконец, органы местного самоуправления подотчетны физическим и юридическим лицам, подлежащим принятому этими органами решению.

5. Организация местного самоуправления и его реализация учитывает исторические и иные местные традиции. «Основным субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории муниципального образования и реализующее свое конституционное право на осуществление местного самоуправления». Объектом местного самоуправления являются вопросы местного значения, имеющие локально-территориальный характер и возникающие на муниципальном уровне в процессе осуществления населением своей деятельности.

«Вопросы местного самоуправления могут быть представлены через систему понятий, отражающих различные аспекты исследуемой темы:

- муниципальное образование - городское, сельское поселение, некоторые населенные пункты, объединенные общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление и где имеются муниципальное имущество, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.;

- вопросы местного значения - вопросы непосредственного содержания населения муниципального образования, обозначенные его уставом;

- местный референдум - это голосование граждан по вопросам местного значения;

- органы местного самоуправления-выборные и иные органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

- является представительным органом местного самоуправления, выборным органом местного самоуправления, имеющим право представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования;

- выборное должностное лицо местного самоуправления - должностные лица, избираемые населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления его членов, наделяется в соответствии с Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения;

- муниципальная собственность-собственность муниципального образования;

- местные налоги и сборы - налоги и сборы, взимаемые местными органами власти.

Термины «муниципальный» и «местный», а также словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций имущественного комплекса, связанных с осуществлением функций местного самоуправления.

В политологическом энциклопедическом словаре мы находим следующее определение понятия «муниципалитет» (от лат. municipium-город с самоуправлением) - это «единица территориальной структуры общества, обычно города и прилегающей территории, охватываемая единой системой управления».

Местная община по мнению А.А. Замотаева, победителем является население муниципального образования, которое является органом местного самоуправления на соответствующей территории населенного пункта. Как и многие термины в общественных науках, термин «местное самоуправление» имеет полное и универсальное толкование.

В литературе предложено более тридцати определений местного самоуправления. Хотя это, кажется, две основные позиции в понимании его сущности. Некоторые исследователи ставят во главу угла самостоятельную деятельность населения в решении вопросов местного значения, рассматривая ее как форму демократии.

2. Принципы местного самоуправления Российской Федерации

Двадцатипятилетие Конституции РФ - хороший повод осмыслить, насколько эффективно реализовывались ее основные принципы на протяжении четверти века; нашли ли они воплощение в социальных преобразованиях, осуществленных за это время; и как законодатели при формировании новой нормативной базы опирались на них в своей деятельности. При этом хотелось бы обратить внимание на две проблемы, так или иначе влияющие на реализацию конституционных принципов. Во-первых, проблема единообразного понимания их роли и смысла, с одной стороны, ее разработчиками, с другой - законодателями, которые в последующем создавали законодательную базу, руководствуясь этими принципами.

Вторая проблема связана с условиями и обстоятельствами, при которых те или иные принципы Конституции не реализуются: имеет ли здесь место субъективный фактор (бюрократический, чиновничий интерес), либо этому препятствуют объективные обстоятельства, реалии общественной жизни.

Попробуем расставить смысловые акценты применительно к закрепленным в Конституции принципам местного самоуправления. В отечественной юридической науке под принципами местного самоуправления обычно понимают обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами^[10].

Важным признаком принципов местного самоуправления является их «обусловленность природой местного самоуправления».

Под природой местного самоуправления мы понимаем совокупность сложившихся практик самоорганизации, самодеятельности, саморегулирования населения с целью совместного решения проблем конкретной территории, а также обычаев, традиций, доказавших свою эффективность на протяжении длительного исторического периода. «Принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и истории»^[11].

Юридический принцип выражает собой явление истории права, или, точнее, некоторую совокупность историко-юридических явлений^[12]. Таким образом, в нашем понимании принципы носят объективный характер, отражают социальную практику, состояние общественных отношений в данной сфере.

Соглашаясь с этой точкой зрения, можно задаться вопросами, имеют ли принципы местного самоуправления, получившие закрепление в Конституции РФ, свое обоснование в российской общественно-политической практике? Какие реально сложившиеся государственно-правовые отношения между органами государственной власти низового звена, именуемыми местными Советами, и вышестоящими органами побудили разработчиков Конституции РФ сформулировать, например, такой конституционный принцип местного самоуправления, как принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ)?

Примеров названных отношений мы не находим. Да, в результате первых выборов народных депутатов в местные Советы в РСФСР на демократической основе, состоявшихся в марте 1990 г., в местные органы избрали немало инициативных граждан, пытавшихся осуществлять местную власть на демократических началах. Но уже Указом Президента от 09.10.1993 № 1617 деятельность представительных органов местного самоуправления была прекращена, их функции возложили на местные администрации.

До принятия закона РСФСР от 06.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР» местные Советы входили в единую систему органов государственной власти, и лишь в данном законе впервые не указывалось на их государственно-властный характер.

В статье, посвященной 25-летию принятия закона Союза ССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», один из его разработчиков, В.И. Васильев, отмечает: К сожалению, приходится констатировать, что задача Закона поставить в центр местного самоуправления гражданина, жителя города или села, сделать его главным действующим лицом местной власти за четверть века так и не решена.

Причина этого - негодные традиции, которые оказались сильнее, чем рассчитывали создатели Закона. Это - слабая мотивация к самоорганизации у большинства населения, недоверие к местной власти, привычка к патернализму и покровительству государства, с одной стороны, и незаинтересованность органов местного самоуправления к расширению участия граждан в решении вопросов местного значения - с другой^[13].

Таким образом, мы имеем дело скорее с провозглашенными государством и закрепленными в Конституции нормамидекларациями, носящими программный характер и указывающими на приоритеты развития местного самоуправления, нежели с принципами местного самоуправления, отражающими его природу и своеобразие.

«Гарантируя местное самоуправление, Конституция предвосхищает будущее развитие гражданского общества и гарантирует то, чего еще нет»^[14].

Стоит ли удивляться, что все эти годы с начала действия Конституции законодатель путем принятия федеральных законов осуществляет попытки преодолеть разрыв между нормами-декларациями Основного закона и публично-правовыми реалиями в сфере местного самоуправления.

К сожалению, такое законотворчество зачастую осуществляется вопреки нормам-декларациям Конституции. Так, последние изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности: об избрании главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией, о порядке формирования конкурсной комиссии и др. - существенно ограничивают такой конституционный принцип местного самоуправления, как самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления и право осуществлять контроль их деятельности.

Дальнейшие усилия законодателя, направленные на создание нормативной базы местного самоуправления, соответствующей социальным реалиям и уровню развития местного самоуправления, все больше будут отдалять нормы Конституции от актуальных проблем современной России, превращать Основной закон в набор благих пожеланий.

Необходимо вернуть Конституции ее главное назначение - быть основой, базой для текущего законодательства в сфере местного самоуправления, которое не может противоречить Конституции. В связи с этим важно привести положения Конституции, касающиеся местного самоуправления, в соответствие с современными реалиями. Председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин в статье «Буква и дух Конституции», признавая наличие недостатков в Конституции, в частности, отмечает: Конструкция ст. 12 Конституции дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти (в том числе представительным органам государственной власти), в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации^[15].

Будучи стойким и последовательным противником внесения изменений в Конституцию, В. Д. Зорькин тем не менее допускает, что «подобные недостатки вполне исправимы путем точечных изменений».

3. Проблемы реализации некоторых принципов местного самоуправления Российской Федерации

3.1. Проблемы реализации самостоятельности местного самоуправления

В 2003 году началось крупное реформирование системы местного самоуправления, вызванное наличием проблемных вопросов взаимодействия государственной и местной власти.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более детально разграничил компетенцию между органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключив дублирование и имеющиеся на данный момент пробелы в правовом регулировании предметов ведения и полномочий обоих уровней публичной власти.

Результаты реформирования действительно существенны, т. к. законодатель, в корне изменив подходы и закрепление общих принципов организации местного самоуправления в России, в то же время не нарушил конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, являющийся основой конституционного строя Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ).

Самостоятельность - это основополагающий принцип функционирования и деятельности местного самоуправления при взаимодействии с государственной властью. Однако не стоит забывать, что местное самоуправление, выступая одной из форм народовластия, является властью подзаконной и, следовательно, не может само себя реформировать.

Закрепляя самостоятельность местного самоуправления как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, законодатель не подразумевал «самостоятельность» как «суверенитет» местной власти (тем более что Конституция РФ не признает никакого другого суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации), а лишь закрепил относительную автономию местного самоуправления в единой системе публичной власти.

Самостоятельность местного самоуправления Конституция РФ закрепляет не только в ст. 12, но и в ряде других своих норм, предусматривая самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130); самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131); самостоятельное управление органами местного самоуправления муниципальной собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка (ст. 132), а также ряда других вопросов, которые органы местного самоуправления решают самостоятельно. Данные конституционные положения в полной мере нашли свое отражение в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но вместе с тем, ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не разъясняют, что именно означает «самостоятельность местного самоуправления».

Собственно, отсутствие четких дефинитивных норм, раскрывающих принципы местного самоуправления, усложняет развитие местного самоуправления в Российской Федерации.

Самостоятельность местного самоуправления, представляя собой фундаментальный (основной) критерий организации, деятельности и главное - взаимодействия государственной и местной власти, вызывает массу споров среди ученых-конституционалистов с точки зрения ее практического воплощения. Положения ст. 12 Конституции РФ, закрепляющие организационную обособленность местного самоуправления, являются объектом серьезной критики со стороны ряда ученых на протяжении многих лет^[16].

Например, профессор Н.С. Бондарь, говоря о самостоятельности местного самоуправления, ссылается на ее двойственную природу. С одной стороны, говорит автор, она проявляется в самостоятельном решении вопросов местного значения, с другой – это организационная обособленность органов местного самоуправления и наделение их собственной компетенцией при решении вопросов местного значения (в соответствии с уставами муниципальных образований)^[17].

По мнению профессора А.Н. Кокотова, самостоятельность местного самоуправления выражается в организационной «неподчиненности» муниципальных образований государству, а также в праве населения и органов местного самоуправления принимать решения по собственному усмотрению в пределах компетенции муниципальных образований.

Справедливо замечание Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, согласно которому «государство создает правовые рамки деятельности местного самоуправления, но само не вправе его осуществлять»^[18].

Конституционный Суд Российской Федерации не раз обращался к пределам самостоятельности местного самоуправления. Примечательным является постановление от 01.12.2015 № 30-П^[19], в котором говорится, что Конституция, закрепляя в ст. 12 самостоятельность местного самоуправления в качестве основного принципа его взаимоотношений с федеральной властью, исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, т. е. проявляется в наличии у муниципальных образований самостоятельных предметов ведения и полномочий. Комментарий к Конституции РФ разъясняет, что правовым выражением самостоятельности местного самоуправления выступает установление предметов ведения и полномочий (ст. 130–132 Конституции, ст. 14-18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 5, 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

Таким образом, представляется, что существует необходимость в законодательном закреплении понятия «самостоятельность местного самоуправления». С учетом этого предлагаем дополнить ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим понятием: «самостоятельность местного самоуправления означает реальную возможность населения и органов местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления, осуществлять нормотворческую деятельность по решению вопросов местного значения, а также возможность обладать достаточными материальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения».

Переходя к практическому воплощению принципа самостоятельности органов местного самоуправления, в первую очередь следует отметить их самостоятельность в нормотворческой деятельности, т. е. возможность принимать решения местного уровня. К таким решениям, в частности, можно отнести утверждение и формирование местного бюджета. Так, на примере финансовой «независимости» рассмотрим реализацию принципа самостоятельности органов местного самоуправления. Несомненно, основной гарантией самостоятельности местного самоуправления является его финансовая независимость при решении вопросов местного значения.

Следовательно, отсутствие необходимых финансовых средств является основной причиной зависимости местной власти от государства. Только реальная финансовая обеспеченность муниципальных образований может гарантировать фактическую самостоятельность местного самоуправления. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется Конституцией РФ (ст. 132) и заключается в самостоятельном управлении муниципальной собственностью, самостоятельном формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, самостоятельном установлении местных налогов и сборов, т. е. органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которые принадлежат им на праве муниципальной собственности^[20].

Согласно действующему законодательству, доходы бюджетов муниципальных образований образуются из налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений. Финансовая самостоятельность местного бюджета (по идее) должна складываться исходя из собственных налоговых и неналоговых доходов. Однако на практике суммарный объем указанных источников формирования финансовых ресурсов зачастую не превышает и половины поступающих в местные бюджеты средств^[21].

Все это позволяет сделать вывод о том, что муниципальные образования весьма зависимы от регионов в части финансового обеспечения. Так, бюджет муниципального образования «город Екатеринбург» в 2018 г. выглядел следующим образом: доход 42 384 млн. рублей, расход 43 815 млн. рублей, дефицит 1 431 млн. рублей. При этом более 50 % дохода бюджета приходится на безвозмездные поступления из субъекта и Федерации, около 20 % – налог на доходы физических лиц, остальное – земельный налог; доходы, получаемые в виде арендной платы за земельные участки; доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; доходы от продажи материальных и нематериальных активов; ЕНВД; другие доходы^[22].

В целях повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований многими авторами выдвигается идея изменения бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Однако не стоит забывать, что именно экономическая самодостаточность местного самоуправления - основная проблема, возникающая при реформировании местного самоуправления. Несомненной остается необходимость увеличения местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований.

Например, достичь оптимизации финансовых потоков муниципальных образований можно путем придания статуса местного транспортному налогу, который в данный момент является региональным. Решение этих и иных проблем финансовой независимости местного самоуправления позволит завершить его реформирование и стабилизировать государственно-муниципальные отношения в целом.

Таким образом, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления остается спорной и противоречивой категорией. С одной стороны, местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения в пределах отведенных ему полномочий, принимает необходимые и обязательные для исполнения решения, которые не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении. С другой стороны, являясь властью подзаконной, местное самоуправление, безусловно, зависимо от государства.

3.2. Проблемы реализации принципа народовластия

В Российской Федерации согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти признан народ, который осуществляет народовластие непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление занимает одно из важнейших мест в системе конституционных форм реализации власти в РФ и является одним из самостоятельных видов власти народа. При этом народовластие реализуется через органы местного самоуправления посредством использования гражданами права на осуществление местного самоуправления.

Основополагающие положения, обусловливающие становление права граждан на осуществление местного самоуправления (как одной из форм народовластия), впервые были определены в содержании ряда статей Конституции РФ, в которых закреплены следующие основы реализации народовластия посредством осуществления местного самоуправления: право народа осуществлять власть через органы местного самоуправления (ст.3); признание и гарантирование государством местного самоуправления, его самостоятельности в пределах своих полномочий и не вхождения его в систему органов государственной власти (ст.12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в референдуме (ст.32). Концептуальные положения Основного Закона России о роли местного самоуправления в осуществлении народовластия нашли свое отражение в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление является такой формой осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в рамках закона самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

В ст. 3 данного закона закреплено право граждан России на осуществление местного самоуправления посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

При этом ограничение указанного права возможно только федеральным законом лишь для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Особая значимость права граждан на осуществление местного самоуправления обусловлена тем, что местное самоуправление, будучи одной из основ конституционного строя, являясь базисным принципом организации и осуществления власти в обществе и государстве, одной из форм реализации народовластия, определяет демократическую сущность всей системы управления и играет важнейшую роль в Российской Федерации. Именно данный политический институт свидетельствует о наличии и об успешном функционировании, как гражданского общества, так и правового государства^[23].

Этим обусловлено выделение в Конституции отдельной главы 8, посвященной основам местного самоуправления. Выделение самостоятельной главы о местном самоуправлении можно также обосновать необходимостью подчеркнуть независимость и обособленность данного политического института от всей системы органов государственной власти.

Таким образом, Основной Закон России имеет первостепенное значение в правовой основе местного самоуправления, закрепляя его модель и определяя ее конституционные ориентиры.

В научной литературе местное самоуправление принято рассматривать как: право граждан на самостоятельное заведывание местными делами; деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форму народовластия; одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя; основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (по горизонтали) определяет систему управления (по вертикали).

Также в последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправления как института организации и предоставления гражданам услуг^[24].

Указанная многозначность местного самоуправления, безусловно, оказывает влияние на понимание смысла категорий «право на местное самоуправление», «право на осуществление местного самоуправления»^[25].

Но в научной литературе не существует однозначных мнений по вопросу о понятии и содержании указанных прав. По убеждению Б.А. Горохова, права местного самоуправления включают в себя и права граждан, и права органов местного самоуправления (осуществляемые от имени и в интересах граждан)^[26].

Как утверждает В.И. Васильев, следует четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Понятие права местного самоуправления, предусмотренное содержанием ст. 133 Конституции РФ, не идентично понятию права граждан на осуществление местного самоуправления.

Права местного самоуправления гораздо шире и имеют весьма важную компетенционную (для муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую, которая хотя и влияет непосредственно на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, тем не менее, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты^[27].

В последнее время в научных исследованиях, посвященных правам человека, начинают активно рассматриваться отдельные вопросы относительно права на местное самоуправление и права граждан на его осуществление. При этом наиболее часто анализируется вопрос, к каким правам их следует относить.

Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой право на местное самоуправление следует отнести к числу политических прав, учитывая, что политические права призваны обеспечить реализацию принципа народовластия, а местное самоуправление выступает одной из форм реализации данного принципа.

Однако само местное самоуправление касается не только вопросов общественно-политической жизни, но и экономических, социальных, культурных. В связи с этим политические права служат одним из инструментов реализации данного права^[28].

Политические права провозглашаются не только в главе 2 Конституции РФ, но и в других ее главах.

Так, закрепление политических прав в главе 1 «Основы конституционного строя» предопределяет их первенствующее положение в системе иных политических прав, в том числе закрепляемых в иных главах Основного Закона. Поскольку в силу ч.2 ст. 16 Конституции никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя России, определенным в главе 1, то в связи с этим можно сделать вывод, что, несмотря на отсутствие упоминания права на осуществление местного самоуправления в главе 2 Конституции РФ, имеются основания относить его к числу конституционных политических прав.

Таким образом, хотя Конституция РФ не закрепляет прямого установления права граждан на осуществление местного самоуправления и оно не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в главе 2, тем не менее, указанное право имеет конституционный характер по смыслу Конституции (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130-133).

Подтверждением тому служат и позиции Конституционного Суда РФ по вопросам о том, что следует понимать под правом граждан на осуществление местного самоуправления и относится ли оно к числу конституционных.

Так, Конституционный Суд РФ при рассмотрении закрепленных в Конституции прав, назвал в их числе право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130)^[29].

В другом постановлении Конституционный Суд указал на невозможность лишения населения конституционного права на осуществление местного самоуправления, подразумевая под ним право на самостоятельное решение вопросов местного значения^[30].

В особом мнении судья Н.В. Витрук отметил, что в главе 2 Конституции не закреплено право граждан на осуществление местного самоуправления. Право населения в сфере местного самоуправления весьма осторожно формулируется в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч. 2 ст. 130, ст. 131), в которых говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это свидетельствует, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления^[31].

При обсуждении вопроса о права на осуществление местного самоуправления неоднократно говорилось о гражданах как о субъекте права на осуществление местного самоуправления.

В связи с этим следует отметить мнение Конституционного Суда, полагающего, что по смыслу конституционного регулирования прав граждан и населения на осуществление местного самоуправления (ст. 12, ст. 130-133 Конституции РФ) круг участвующих в нем лиц, в том числе посредством выборов в органы местного самоуправления, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, выражающегося в защите прав и интересов жителей конкретной территории^[32].

Исходя из этого, местное самоуправление должно обеспечивать права только тех граждан, которые постоянно или преимущественно проживают на территории муниципального образования, что предопределяет отнесение их к членам муниципального сообщества и позволяет быть причастными к решению вопросов местного значения. При этом иных граждан, не являющихся членами муниципального сообщества, нельзя признавать субъектами права на осуществление местного самоуправления^[33].

Вышесказанное свидетельствует о том, что Конституционный Суд регулярно уделяет внимание вопросам, касающимся реализации права граждан на осуществление местного самоуправления, обращая внимание на его конституционный характер.

Концентрированное выражение его мнения содержится в постановлении по «Курскому» делу (о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области).

Судом были признаны не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления. При рассмотрении данного дела Конституционный суд отметил, что любое ограничение прав местного самоуправления расценивается Конституционным Судом в качестве ограничения нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления. С учетом проведенного исследования, согласимся с выводом Е.С. Шугриной о том, что «подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление»^[34].

Вместе с тем, следует признать, что на сегодняшний день развитие муниципальной демократии осуществляется таким образом, что не в полном мере и недостаточно эффективно реализуется право граждан на осуществление местного самоуправления.

Просчеты в проведении реформы местного самоуправления обусловили в значительной степени отстраненность населения от осуществления муниципальной власти.

Сложившаяся ситуация обусловила пассивное отношение населения к участию в муниципальных выборах и в местных референдумах. Как свидетельствуют статистические данные выборочного опроса граждан, никогда не участвовали в местных референдумах 59% опрошенных, 31% – никогда не слышали об их проведении на территории проживания (т.е. не были надлежаще проинформированы), и только 10% граждан ответили, что активно участвовали в местном референдуме^[35], т.е. лишь небольшая часть граждан воспользовались этой формой народовластия. В целях обеспечения полноты права граждан на осуществление местного самоуправления и эффективности его реализации требуется принятия государством, органами местного самоуправления действенных мер, проведения взвешенного преобразования структуры местного самоуправления, поиска адекватных и работающих форм активного участия граждан в осуществлении народовластия^[36].

Это будет способствовать реализации суверенной власти народа в демократических формах политико-правового участия в осуществлении местного самоуправления, являющегося важнейшим элементом основ конституционного строя Российской Федерации.

Заключение

Актуальность темы исследования. От качества организации и функционирования органов местного самоуправления зависит непосредственно уровень и качество жизни населения.

Поэтому проблемы развития местного самоуправления неоднократно обсуждались и обсуждаются. Бесспорно, данный факт привлекает широкий круг людей, предметом дискуссии которых являются вопросы территориального местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации.

Для современной России, несомненно, актуальной проблемой является развитие местного самоуправления. Это связано с социально-экономической ситуацией в стране, системой муниципального и государственного управления. Решение этих проблем позволит приблизиться к наиболее эффективному, “идеальному” местному самоуправлению.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление является одним из основных и основополагающих принципов осуществления власти в обществе. Такой принцип закреплен в основах конституционного строя, и именно через него происходит реализация народовластия на местном уровне.

Принцип народовластия, закреплённый Конституции Российской Федерации, помогает сформировать местное самоуправление, а это в свою очередь помогает развивать гражданское общество.

К основным проблемам развития органов местного самоуправления относятся:

- низкий уровень участия населения в решении вопросов местного значения;

- сокращение выборности органов местного самоуправления;

- недостаточный уровень финансового обеспечения;

- нехватка квалифицированных кадров;

- снижение самостоятельности, обособленности.

Результативность местного самоуправления, бесспорно, зависит от гражданской активности. В настоящее время население является лишь возможным субъектом в сфере местного значения. Это происходит из-за ряда причин: недоверие к местной власти, слабая информированность, неразвитость правового сознания и правовой культуры. Это в свою очередь препятствует эффективному развитию органов местного самоуправления.

Местная власть в действительности должна быть выборной, чтобы интересы населения были реализованы в полной мере. В статье 130 Конституции РФ говорится о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населения в вопросах местного значения. Но федеральным законом № 136‑ФЗ были внесены некоторые серьезные изменения. Это знаменует некий парадокс.

Ведь федеральным законом вводится перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Обоснованно возникает вопрос насколько органы местного самоуправления самостоятельны. Если говорить о сокращении выборности органов местного самоуправления, то нужно сказать, что это непосредственно связано с низким участием населения в этом вопросе. Но и в последнее время наблюдается такая тенденция, что представительный орган власти избирает на должность муниципального образование. Это создает неправильное понимание сущности местного самоуправления, увеличивается недоверие населения к местной власти и противоречит части 2 статьи 130 Конституции РФ.

Но острой и довольно серьёзной проблемой является нехватка квалифицированных кадров, так как незначительное число муниципальных служащих имеют профильное образование. Ведь люди, хорошо знающие свой предмет, не делают грубых ошибок, как человек, совсем не разбирающийся в этом вопросе.

Таким образом, модель «идеального» местного самоуправления можно представить, как связь в системе централизованного и децентрализованного государства.

Для достижения эффективности органов местного самоуправления требуется довольно длительный срок, так как для содействия данного процесса необходимо развитое гражданское общество.

А это в свою очередь призывает не только к изменению мировоззрения людей, но и формированию правового сознания: представление о праве, нормах права и осознание человеком в качестве полноправного носителя прав и свобод.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Нормативные правовые акты и иные официальные документы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 2.
3. Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Рос­сийской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.
4. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих прин­ципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Рос­сийской Федерации и муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 903.

Научная и учебная литература

Алексеев С.С, Архипов С.И., Корельский В.М. и др. Теория государства и права: учебник / отв. ред. В.М. Корельский В.Д. Перевалов. М.: Норма Инфра М, 2018.

Антонова Н.А. Самостоятельность местного самоуправления как принцип его организации: проблемы обеспечения // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Право. 2017. № 3. С. 94–99.

1. Безрукова О.В., Романовская О.В. Конституционные принципы регулирования экономических отношений. Москва, 2019.
2. Богданова М.Н. Роль муниципальных образований в развитии экономики государства // Современная экономика: актуальные вопросы, достижения и инновации. Сборник статей XXXIII Международной научно-практической конференции : в 2 ч.. Пенза, 2019. С. 46-48.
3. Бондаренко А.В. Проблемы местного самоуправления // Научный электронный журнал Меридиан. 2019. № 15 (33). С. 27-29.

Васильев В. И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 5-15.

Васильев В.И. Муниципальная реформа: состояние и перспективы // Журнал российского права. 2018. № 6. С. 9.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2018.

1. Гамзатова Ф.С. Сущность местного самоуправления // Научно-практические исследования. 2019. № 8-5 (23). С. 37-42.

Горохов Б.А. Судебная защита местного самоуправления // Местное право. 2017. № 1. С. 60.

1. Ермошин П.Ю. Гражданство как избирательный ценз // Вопросы российского и международного права. 2019. Т. 9. № 7-1. С. 67-71.
2. Еферин А.К. Некоторые проблемы реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления // Вопросы российской юстиции. 2019. № 3. С. 171-179.
3. Заячковский О.А. Конституционные принципы местного самоуправления и их реализация // Конституция и общественный прогресс. Вторые Прокопьевские чтения. Материалы международной научно-практической конференции. Ответственные редакторы: М. С. Саликов, О. А. Заячковский. 2019. С. 35-40.

Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 2018. № 7689 (226).

1. Исламов А.М. Ответственность в системе местного самоуправления как форма реализации принципа самостоятельности муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 9. С. 40-44.
2. Карасев А.Т., Коваленко К.И. Самостоятельность местного самоуправления как ключевой принцип осуществления государственной и местной власти // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2019. № 1. С. 73-76.
3. Колесникова Н.В.Самостоятельность местного самоуправления. проблемы и пути их решения // Научное сообщество студентов XXI столетия. Экономические науки. Сборник статей по материалам LXXXI студенческой международной научно-практической конференции. 2019. С. 40-48.
4. Кулешова Н.Н. Институциональные основы муниципальной демократии как основы сохранения конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления // Выборы: теория и практика. 2019. № 1 (49). С. 5-12.
5. Куренкова А.Ю. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления // Современные вопросы государства, права, юридического образования. Сборник научных трудов по материалам XIV Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор О.В. Белянская. 2019. С. 119-122.
6. Кускашев Д.В. Проблемы реформирования местного самоуправления в России: ретроспективный анализ // Евразийский юридический журнал. 2019. № 4 (131). С. 114-115.
7. Кучеренко П.А., Клочко Е.И. Принцип независимости местного самоуправления в контексте вопроса о необходимости внесения изменений в Конституцию Российской Федерации 1993 г. // Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. Под редакцией Л.Т. Чихладзе. 2019. С. 18-26.
8. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Проблема использования механизма выборов при формировании органов местного самоуправления в современной России // Власть. 2014. № 11. С. 105.

Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Проблема использования механизма выборов при формировании органов местного самоуправления в современной России // Власть. 2017. № 11. С. 105.

1. Макаева К.И. Проблемы деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации // Модернизация российского общества: стратегии управления, вопросы правоприменения и подготовки кадров. Материалы ХX Всероссийской научной конференции (национальной с международным участием). ЧОУ ВО «Таганрогский институт управления и экономики». 2019. С. 187-190.
2. Медетбекова А.З. Конституционно-правовые принципы местного самоуправление в Кыргызской Республике // Общество. 2019. № 2 (13). С. 102-104.
3. Мелкумян К.А., Очаковский В.А. Конституционно-правовые принципы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления (теоретико-правовой аспект) // Энигма. 2019. Т. 1. № 12-1. С. 88-94.
4. Митяева Е.Н. Современный этап российской муниципальной реформы // Государство и общество в современной политике. Сборник научных статей материалов 6-й Международной научно-практической конференции. Воронежский филиал ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 2019. С. 115-119.
5. Молокаева О.Х. Некоторые аспекты принципа самостоятельности местного самоуправления // Социально-политические науки. 2019. Т. 9. № 5. С. 92-95.
6. Муниципальное право России: учебник для академического бакалавриата / под ред. А. Н. Кокотова. 4-е изд., перераб. и доп. Москва: Юрайт, 2016. 567 с.

Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев : учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2010.

Муниципальное право: учебник / под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. М.: ЭКСМО, 2018. С. 41.

Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. 2-е изд., доп. СПб. : Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 28.

1. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Проблема использования механизма выборов при формировании органов местного самоуправления в современной России // Власть. 2014. № 11. С. 105. ↑

2. Попова Л.А., Струтинская Т.А. Реформа местного самоуправления: история и современность // Наука Парк. 2014. № 1 (20). С. 60. ↑

3. Алексеев С.С, Архипов С.И., Корельский В.М. и др. Теория государства и права: учебник / отв. ред. В.М. Корельский В.Д. Перевалов. М.: Норма Инфра М, 2018. С. 104. ↑

4. Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2012. № 1. С. 4. ↑

5. Муниципальное право: учебник / под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. М.: ЭКСМО, 2018. С. 41. ↑

6. Рыскильдина С.М. Местное самоуправ­ление в условиях Российской государственности: дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2011. С. 171. ↑

7. Чиркин В.Е. Государственное и муници­пальное управление. М.: Юристъ, 2019. С. 17. ↑

8. Васильев В.И. Муниципальная реформа: состояние и перспективы // Журнал российского права. 2018. № 6. С. 9. ↑

9. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Проблема использования механизма выборов при формировании органов местного самоуправления в современной России // Власть. 2017. № 11. С. 105. ↑

10. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев : учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2010. ↑

11. Энгельс Ф. Анти-Дюринг // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 20. М.: Гос. изд-во политической литературы, 1961. С. 34. ↑

12. Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. 2-е изд., доп. СПб. : Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 28. ↑

13. Васильев В. И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 5-15. ↑

14. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / рук. авторского коллектива и отв. ред. В. А. Четвернин. М.: Центр конституционного исследования МОНФ, 1997. ↑

15. Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 2018. № 7689 (226). ↑

16. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2012. С. 195.; Щепачев В. А. Развитое местное самоуправление - основа укрепления российского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 8. С. 40-46. ↑

17. Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. проф. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 158-159. ↑

18. Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. М., 2003. С. 557–558. ↑

19. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 2. ↑

20. Дитятковский М. Ю. О конституционной самостоятельности местного самоуправления // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 2 (31). С. 61. ↑

21. Тиникашвили Т. Ш. Финансовая база формирования бюджета муниципального образования // Вестник экономической безопасности. 2016. № 4. С. 298. ↑

22. Публичный бюджет Екатеринбурга [Электронный ресурс]. URL: http://бюджет.екатеринбург.рф. ↑

23. Чуб Н.В., Снегирева Д.Е. Соотношение общественного и государственного начал в зарубежных моделях местного управления и в концепции местного самоуправления в России //Поколение будущего: Взгляд молодых ученых - 2015 сборник научных статей 4-й Международной молодежной научной конференции в 4-х томах. Ответственный редактор: Горохов А.А. 2015. С. 327. ↑

24. Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2018. С. 55. ↑

25. Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 131-146. ↑

26. Горохов Б.А. Судебная защита местного самоуправления // Местное право. 2017. № 1. С. 60. ↑

27. Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2018. С. 49. ↑

28. Чередина Н.В. Защита политических прав граждан федеральными судами общей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2005. С. 16. ↑

29. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.05.1996 № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2811. ↑

30. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708. ↑

31. Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 2. С. 133. ↑

32. Определение Конституционного Суда РФ от 06.11.1998 № 151-О «По запросу Саратовской областной Думы о проверке конституционности Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». ↑

33. Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 2. С. 131. ↑

34. Там же. ↑

35. Шайхуллин М.С. К вопросу о необходимости усиления гарантий непосредственного осуществления населением местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 10. С. 27. ↑

36. Бойко Н.В., Чуб Н.В. Муниципальное право России. Учебное пособие для студентов специальности (направления) Юриспруденция. Курск: ООО «РАСТР», 2012. ↑