Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Отрешение от должности президента Российской Федерации (Институт отрешения от должности Президента Российской Федерации, теоретические и законодательные основы)

Содержание:

Введение

Конституционная характеристика Российской Федерации в качестве демократического правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции) предполагает, с одной стороны, защиту конституционного строя от каких-либо посягательств с целью незаконного присвоения властных полномочий, в том числе со стороны высших должностных лиц государства, а с другой стороны, влечет за собой признание в качестве важной социальной ценности непрерывность осуществления государственной власти, что обеспечивается постоянством функционирования всех ее органов.
Особую значимость данные аспекты конституционно-правового регулирования приобретают применительно к институту досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренному ч. 2 и 3 ст. 92 и ст. 93 Конституции РФ¹. Исходя из места и роли Президента в системе государственной власти Российской Федерации, особенностей его конституционного положения как главы государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, является важным обеспечение правопреемства президентского статуса в строгом соответствии с положениями Конституции. Определенную роль в решении этой проблемы может сыграть судебный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом Российской Федерации, ибо целью деятельности данного органа является защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации².
Принцип разделения властей в любом государстве предполагает взаимодействие и взаимозависимость органов, составляющих различные ветви государственной власти. Общепринятым средством воздействия органов одной ветви государственной власти на органы другой ветви является предоставление права распускать орган либо отрешать от должности его должностных лиц.
В системе сдержек и противовесов в нашей стране такое право предоставлено и Президенту, и парламенту. Рассмотрим возможности реализации этого права по отношению к главе государства
Актуальность темы обусловлена особым конституционным статусом Президента Российской Федерации в системе государственной власти России. Согласно Конституции РФ Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент РФ напрямую непосредственно не относится ни к одной ветви власти, не является членом политической партии, осуществляет различные полномочия, связанные с реализацией государственной власти в стране, представляет олицетворение всенародной легитимности своей власти, имеет четко ограниченный срок правления³.
Требуют дальнейшей проработки вопросы о значении и содержании конституционных норм, посвященных Президенту РФ, составе и содержании института российской президентуры, направлениях его внутренней систематизации.

1. Институт отрешения от должности Президента Российской Федерации, теоретические и законодательные основы

1.1. Отставка Президента РФ теоретический и категориальный анализ

В соответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции РФ, Президент Российской Федерации приступает к исполнению соответствующих полномочий с момента принесения им присяги и по истечении срока его пребывания в должности, прекращает их исполнение с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ⁴. Регламентируя различные ситуации, связанные с пребыванием Президента РФ у власти, Конституция также предусматривает возможность досрочного прекращения исполнения полномочий: отставку, стойкую неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия и отрешение от должности.
В Конституции РФ не определён порядок отставки Президента и прекращения полномочий в силу стойкой неспособности по состоянию здоровья. Отрешения Президента от должности – наиболее урегулированная процедура, о которой кратко говорится в ст. 93 Конституции Российской Федерации и более детально – в регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации⁵.
Вместе с тем все основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президента традиционно разделяют на два вида. К первому относятся обстоятельства, наступающие по инициативе и согласно волеизъявлению самого Президента. Ко второму – обстоятельства, не зависящие от воли Президента. Если пользоваться делением оснований на данные группы, то получится следующая схема: к первой группе оснований относится: отставка; вторая представлена стойкой неспособностью по состоянию здоровья, осуществлять принадлежащие Президенту РФ полномочия и отрешение от должности.
Под отставкой понимается добровольное сложение действующим Президентом своих полномочий по собственному заявлению. Вопрос в том, каким образом реализуется отставка? По всей видимости, в законе должны быть указаны форма выражения Президентом своей воли (скорее всего, это должно быть письменное заявление), мотивы, побудившие Президента принять такое решение. Такие мотивы могут носить личный характер – преклонный возраст, состояние здоровья; политические: несогласие с политикой Федерального Собрания и других органов государственной власти в связи с образовавшимся экономическим, политическим кризисом и т.д⁶. Конституция РФ не предусматривает процедуры «принятия» или «непринятия» отставки Президента, не регулирует процедуру отставки – перед кем Президент должен заявить о своей отставке, с какого момента вступает в силу отставка, каким образом оформляется исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства, обстоятельство невозможности по каким-либо причинам взять на себя исполнение полномочий Президента. Следует отметить целесообразность правового урегулирования такого рода вопросов. В связи с этим в Государственную Думу на рассмотрение внесён проект N 204378-3 Федерального закона "О порядке досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации"⁷. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно (до 3 месяцев) исполняет Председатель Правительства. Временное возложение обязанностей Президента на Председателя Правительства возможно во всех случаях досрочного прекращения полномочий Президента, а также в иных случаях: в случае смерти Президента, его длительной болезни, когда она не носит стойкого характера (т.е. не требует прекращения полномочий). Последний случай в российской практике уже имел место (на время проведения хирургической операции) Указом Президента РФ N 1378 "О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации" от 19 сентября 1996 г., полномочия менее чем на одни сутки были переданы Председателю Правительства. На следующий день, по окончании операции (т.е. окончании действия наркоза), Президент в принятом им Указе объявил о вступлении им в исполнение своих обязанностей. Председатель Правительства, временно исполняющий обязанности Президента, осуществляет их в объеме полномочий главы Российской Федерации.
Ещё один момент с отставкой Президента Б.Н. Ельцина проходил следующим образом: 31 декабря 1999 г. первый Президент РФ обратился по телевидению и радио с обращением к жителям России, в котором сообщил о своем уходе в отставку за полгода до истечения срока полномочий. В этот же день Б.Н. Ельцин подписал Указ N1761 «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации»⁸. В этом Указе он объявил, что в соответствии с ст. 92 Конституции РФ прекращает с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. исполнение своих обязанностей. С этого времени полномочия перешли к Председателю Правительства РФ В.В. Путину.
Возникает такой вопрос: должен ли какой-либо орган государственной власти юридически констатировать факт состоявшейся отставки Президента Российской Федерации, ибо Конституция связывает с этим фактом очень серьезные правовые последствия - переход исполнения полномочий Президента к Председателю Правительства Российской Федерации и назначение досрочных выборов главы государства? По-видимому, соответствующее полномочие мог бы осуществлять Совет Федерации, ибо Конституция (п. "д" ч. 1 ст. 102) относит назначение выборов Президента, в том числе досрочных, к его ведению.
В любом случае законодательная неопределенность полномочий Президента, палат Федерального Собрания, Председателя Правительства Российской Федерации, связанных с отставкой главы государства, может при определенных обстоятельствах породить возникновение между ними конституционно-правового спора о компетенции. Разрешение подобного спора относится к ведению Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с п. "а" ч. 3 ст. 125 Конституции.

1.2. Досрочное прекращения исполнения полномочий Президента РФ

Другим и следующим в соответствии с Конституцией РФ за отставкой основанием досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ является стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия. Законодательно порядок досрочного прекращения полномочий Президента по этому основанию также не урегулирован. В законодательстве нет ответа на вопросы, кто и каким образом устанавливает сам факт наличия стойкой неспособности, каковы ее критерии, как обеспечить такого рода решение, кто его обнародует и т.д. В любом случае должны быть созданы правовые гарантии, предупреждающие злоупотребления в процессе реализации этой конституционной нормы.
Конституционный Суд в постановлении от 11 июля 2000г. № 12-П по делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры, что не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако Суд определил те конституционные начала, которые должны обусловливать основы порядка (процедуру) его отрешения⁹. Конституционный Суд отметил, прежде всего, что речь должна идти об особой процедуре, имеющей целью объективное установление "фактической невозможности для Президента Российской Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий..." (именно в этом смысле следует понимать "стойкую неспособность осуществлять... полномочия"); в отличие от отставки, волеизъявление Президента в данном случае не является обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий; приведение в действие рассматриваемой процедуры "допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной его отставкой"; соответствующий порядок досрочного прекращения полномочий главы государства не может носить облегченный, упрощенный характер, с тем, чтобы была "исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента Российской Федерации от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента Российской Федерации".
В соответствии с определенными Конституционным Судом началами урегулирования особой процедуры установления стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья свои полномочия должен быть закрыт данный пробел в российском законодательстве.

1.3. Отрешение от должности Президента РФ, импичмент

Третьим основанием досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом является отрешение от должности. Принцип разделения властей в любом государстве предполагает взаимодействие и взаимозависимость органов, составляющих различные ветви государственной власти. Общепринятым средством воздействия органов одной ветви государственной власти на органы другой ветви является предоставление права распускать орган либо отрешать от должности его должностных лиц. В системе сдержек и противовесов в нашей стране такое право предоставлено и Президенту, и парламенту.
Импичмент – процедура привлечения к ответственности и отстранения от должности ряда должностных лиц. Термин пришел из практики и законодательства США. В Российской Федерации импичментом именуется отрешение Президента Российской Федерации от должности Федеральным Собранием Российской Федерации¹⁰.
Конституционно закреплено, что Президент может быть отрешён от должности только в результате государственной измены и иного тяжкого преступления. Это, однако, форма конституционно-правовой, а не уголовной ответственности. Отрешение Президента от должности – высшая форма ответственности Президента. Процедура отрешения имеет две стадии:
1) Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов принимает решение о выдвижении обвинения. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государственной Думы и должно быть вынесено заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Обвинение против Президента должно быть подтверждено, заключением Верховного Суда РФ.
2) Решение об отрешении Президента РФ от должности вносит другая палата парламента – Совет Федерации – двумя третями голосов от общего числа членов не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Вместе с тем Совет Федерации делает запрос в Конституционный суд РФ о соблюдении вопросов процедурного характера. Конституционный суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президенту Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президенту в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления обладает только Совет Федерации. Вполне логично, поскольку именно Совет Федерации принимает окончательное решение об отрешении Президента от должности¹¹. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Порядок отрешения Президента от должности практически нереализуем. В нем участвует четыре органа государственной власти, и все они коллегиальные, что затягивает принятие решений. Причем судьи Конституционного Суда и Верховного Суда назначаются на эти должности по представлению Президента (пункт «е» ст. 83 Конституции РФ) и получают материальные блага согласно его указам. Вряд ли такие судьи позволят отрешить Президента от должности¹².
В тоже время среди около тридцати проектов федеральных законов о поправках в те или иные статьи Конституции РФ был предложен проект федерального закона о поправках к Конституции РФ, в котором предлагается урегулировать в Конституции РФ порядок отрешении Президента Российской Федерации от должности (Проект федерального закона «О поправках к ст.93, 103, 109, 125 Конституции Российской Федерации» об отрешении Президента Российской Федерации от должности внесен одной пятой от общего числа депутатов ГД). Этот закон и около 30 других проектов федеральных законов о поправке к Конституции РФ, размещены на сайте Конституции РФ в Интернете¹³.
Как свидетельствует практика пока были предприняты только две попытки начать процедуру отрешения Президента РФ от должности (хотя призывы к этому звучали неоднократно). 12 июля 1995 г. Государственная Дума рассмотрела вопрос о создании специальной комиссии Государственной Думы в связи с предложением депутатов Государственной Думы о выдвижении обвинений против Президента Российской Федерации в связи с событиями в г. Буденновске во время военных действий в Чеченской Республике. Но по результатам голосования постановление принято не было.
В Государственной Думе второго созыва процедура отрешения Президента РФ от должности была начата по инициативе левых фракций и дошла до голосования палаты по выдвижению обвинения, которое состоялось 13-15 мая 1999 г. 207 депутатов Государственной Думы, прежде всего из числа членов парламентской фракции Коммунистической партии Российской Федерации, инициировали вопрос об отрешении Президента от должности. По состоянию на 15 февраля 1999 г. специальная комиссия завершила проверку выдвинутых против Президента Российской Федерации обвинений. Однако ни один из пяти пунктов обвинения не получил в Государственной Думе необходимых 2/3 голосов депутатов для продолжения процедуры.
Наряду с описанными выше основаниями Конституция РФ не включает иных оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. Речь идёт о возможности преемственности оснований предусмотренных другими федеральными законами и их адаптации применительно к статусу Президента РФ, а также о законодательном закреплении добровольности или не добровольности в отношении каждого основания.
"Получается чудовищный вывод: совершать другие преступления Президенту РФ не возбраняется, и заниматься этим он может безнаказанно..." - считает С.Э. Жилинский¹⁴. По его мнению, более правильным было бы установить в качестве основания для отрешения Президента РФ от должности нарушение данной им присяги, приносимой Президентом РФ народу при вступлении в должность. Сейчас текст присяги не несет в себе должной правовой нагрузки, а ее нарушение не влечет юридической ответственности Президента РФ.
В целом процедура конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации, предусмотренная ст. 93 Конституции РФ, носит настолько сложный характер, что есть основания полагать, что даже при устранении вышеуказанных противоречий и пробелов в ее нормативной регламентации полномочие Конституционного Суда по даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления надолго останется своеобразным "спящим" полномочием этого органа, не востребованным практически.

2. Пробелы в законодательстве и способы их разрешении

2.1. Специфика законодательного регулирования института отрешения от должности Президента в зарубежных странах

1) Отставка – это добровольное сложение действующим Президентом своих полномочий по собственному заявлению. Можно вспомнить, что даже бывший Российский император направил акт о своем отречении от престола в Сенат, который передал его Временному Правительству. В конституциях некоторых зарубежных стран предусматривается необходимость такого заявления об отставке и указывается орган, которому оно подается. Обычно таким органом является Конституционный Суд (во Франции – Конституционный Совет), председатель палаты депутатов (Чехия) и др. В Конституции Эстонии заявление об отставке Президента представляется парламенту, который выражает свое отношение к этому. В Конституции Португалии установлено, что Президент может отказаться от должности в послании, которое направляется Ассамблее Республики. Отказ вступает в силу с момента доведения его до сведения Ассамблеи с обязательным последующим опубликованием.
В Конституции Армении предусмотрено, что отставка Президента принимается Национальным Собранием большинством голосов от общего числа депутатов. Последняя норма представляется неудачной, т.к. голосование о принятии отставки нарушает саму суть добровольного характера такого акта, решение о котором принимается по идее свободно и единовластно. Неясно, может ли отставка вступить в силу, если большинство депутатов проголосует против отставки. В некоторых странах, Президент, ушедший в отставку, не может принимать участия в очередных выборах Президента. В Конституции Украины предусмотрено, что отставка Президента вступает в силу с момента оглашения им лично заявления об отставке на заседании Верховной Рады.
2) Стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия. В некоторых странах Европы такого рода вопрос рассматривается на конституционном уровне. Так, в Конституции Словакии предусмотрено, что если президент не может исполнять полномочия в течение более шести месяцев, Конституционный Суд объявляет, что пост президента освободился. В день этого объявления заканчивается срок полномочий данного Президента.
В Конституции Казахстана подробно определяется порядок признания устойчивой неспособности Президента осуществлять свои полномочия по болезни. Для этого парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой Палаты числа депутатов и специалистов в соответствующих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой Палаты и заключения Конституционного Суда о соблюдении установленных конституционных процедур.
Следует отметить, что в конституциях Западной Европы не встречаются нормы о включении в процесс установления стойкой неспособности президента исполнять свои полномочия мер медицинского характера. Как правило, достаточным основанием является неисполнение обязанностей президентом в течение определенного, указанного в конституциях, срока.
Разумеется, общество должно быть информировано о случаях длительного заболевания Президента. В различных странах это часто практикуется. Однако в мировой практике весьма распространены и факты сокрытия президентом своих серьезных заболеваний. В качестве примера можно сослаться на длительную дезинформацию общества о состоянии здоровья президента Азербайджана Г. Алиева.
3) Третьим основанием досрочного прекращения полномочий Президента является отрешение его от должности.
В присяге Президента РФ (ст. 82 Конституции РФ 1993 г.) предусмотрена клятва "соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации". Однако это обязательство имеет чисто декларативный характер, так как никакой ответственности Президента РФ за нарушение Конституции РФ не предусмотрено. Нарушение конституции является основанием отрешения президента от должности в ряде государств: ч. 2 ст. 61 Основного Закона ФРГ, ст. 90 Конституции Италии, ч. 1 ст. 61 Конституции Индии¹⁵, ст. 85 Конституции Федеративной Республики Бразилии¹⁶. Кроме того, в ФРГ Президент может быть отрешен от должности не только за нарушение Основного, но и другого федерального закона, в Бразилии - за злоупотребление властью, посягательство на исполнение законов, судебных решений, на честность в административном управлении. В США Президент может быть отстранен от должности, если при обсуждении в порядке импичмента он будет признан виновным в измене, либо во взяточничестве, или других тяжких преступлениях и проступках (раздел 4 статьи II Конституции США)¹⁷.
Так, в Конституции Чехии предусматривается, что Президент может быть привлечен к ответственности за государственную измену только Конституционным Судом на основании обвинения, выдвигаемого Сенатом. Мерой наказания может быть отрешение от должности Президента и лишение права быть избранным вновь. А уголовное преследование за преступления, совершенные в период пребывания в должности Президента, исключается навсегда.
В Конституции Австрии отрешение Президента от должности осуществляется путем всенародного голосования по требованию Федерального Собрания. Отклонение предложения на референдуме считается новым избранием Президента и за этим следует роспуск Национального Совета. Аналогичная норма содержится и в Конституции Исландии. Конституция Республики Кипр предусматривает возможность отрешения Президента от должности по причине его осуждения за измену Родине, другой бесчестный и морально позорящий проступок и определяет процедуру этого акта.
В конституциях отдельных зарубежных стран встречаются нормы, направленные на то, чтобы подчеркнуть общественный вес бывшего президента, отдать дань его заслугам в связи с выполнением им функций главы государства. Так, в Конституции Казахстана установлено, что все бывшие президенты имеют звания экс-президент. В Конституции Украины закреплено, что звание Президента Украины сохраняется за ним пожизненно (кроме тех случаев, когда Президент смещен с должности).
Итак, мы видим, что правовая база по прекращению исполнения полномочий Президентом досрочно, в других странах проработана несколько глубже и охватывает более широкий круг возможных ситуаций по этому вопросу.