Особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Содержание:

Введение

Как известно, оперативно-розыскная деятельность затрагивает важные права и свободы человека и гражданина, следовательно, адекватным должен быть и прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью, что невозможно без выделения его в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора.

К сожалению, законодатель в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»^[1] включил надзор за оперативно-розыскной деятельностью составной частью надзора за следствием и дознанием. Подобное положение ослабляет действенность прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, исключает его из состава приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, тем самым, дезориентируя прокурора. Этому же способствует и организационная структура многих прокуратур субъектов федерации, в соответствии с которой прокуроры, осуществляющие надзор за оперативно-розыскной деятельностью, включены в состав отраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием^[2].

Таким образом, в современных условиях функционирования прокуратуры всё более актуальной становится проблема изучения вопросов прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть нарушены или ограничены в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий, так как сами граждане порой не могут отстаивать свои права в силу закрытости информации, потому как оперативно-розыскная деятельность осуществляется, в том числе и на негласных началах. Единственным гарантом соблюдения прав и свобод граждан при проведении оперативно-розыскной деятельности становится прокурор.

Объектом исследования в настоящей работе являются правоотношения, складывающиеся в связи с осуществлением прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а предметом – система действующих в настоящее время в Российской Федерации нормативно-правовых актов, регулирующих прокурорский надзор в этой области.

Целью настоящей работы является исследование сущности и задач прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, предмет прокурорского надзора, основные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, а также пределы прокурорского реагирования за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (далее – ОРД).

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• раскрыть понятие предмета, сущность и задачи прокурорского надзора в данном направлении;
• определить основные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД;
• выявить основные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Для написания курсовой работы использовались такие источники, как: российское законодательство, комментарии специалистов, учебная литература, монографии, статьи.

Ученые, занимавшиеся данным вопросом:

В.Н. Дранников, В.И. Капканов, Б.В. Коробейников, В.Ф. Крюков, В.Н. Осипкин, А.А. Чувилева и многие другие.

При написании данной работы были использованы следующие методы:

• • • анализ, синтез, системный подход (общенаучные);
    • историко-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический метод, государственного и правового моделирования (частные).

Данная работа состоит из введения, двух глав, разделённых на параграфы, заключения, списка использованной литературы.

Глава I. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

1.1 Предмет, сущность и задачи данной отрасли прокурорского надзора

В соответствии со ст. 29 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью состоит из трех элементов:

1) Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в процессе ее осуществления;

2) Соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий;

3) Законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

В пункте 3 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 21 декабря 2007 № 207^[3] закреплено, что к предмету прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью относится «Соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях и установленных законом запретов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, обеспечение законность при проведении оперативно-розыскных мероприятий».

Таким образом, в приказе конкретизированы права и свободы человека и гражданина, которые могут нарушаться в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, прокуроры ориентированы на конкретные моменты, на которые следует обращать внимание в ходе проверок:

а) законность и обоснованность решений о производстве или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а также использования результатов оперативно-розыскной деятельности;

б) обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета, законность постановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия;

в) соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

г) наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

д) возможность осуществления только тех оперативно-розыскных мероприятий, перечень которых определен федеральным законом;

е) наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом;

ж) соблюдение условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий;

з) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища;

и) законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность^[4].

Помимо перечисленного выше, в предмет прокурорского надзора входит законность решений, принимаемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Речь идет о юридически значимых решениях, которые облекаются в форму постановления и порождают правовые последствия (возникновение, изменение и прекращение оперативно-розыскных правоотношений)^[5].

Анализ Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»^[6] (далее – Закон об ОРД) позволяет сделать вывод, что в предмет прокурорского надзора входит законность следующих решений:

- о заведении и прекращении дела оперативного учета (ст. 10);

- о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий (ст. 8, 9, 15);

- о представлении результатов оперативно-розыскных мероприятий органу дознания, следователю или в суд (ст. 11);

- об уничтожении материалов, отражающих результаты оперативно-розыскных мероприятий; проведенных на основании судебного решения (ст. 5);

- о рассекречивании сведений об использованных или используемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о нештатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 12).

Прокурорский надзор не распространяется на законность решения судьи, содержащееся в постановлении об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации с технических каналов связи, об обследовании жилища.

В соответствии со ст. 2 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой одним из направлений прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор в сфере оперативно-розыскной деятельности юридически представляет собой часть указанного направления прокурорского надзора.

Выделение данной функции прокуратуры в качестве самостоятельной отрасли надзора необходимо, это обусловлено тем, что при осуществлении оперативно-розыскной деятельности затрагиваются (ограничиваются) основные права и свободы личности, определенные Конституцией Российской Федерации^[7]. Ограничение прав и свобод возможно только по основаниям, установленным законом.

Так, провозглашая право каждого на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, ч. 2 ст. 23 Конституции РФ предусматривает ограничение этого права только на основании судебного решения. Проведение оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан, при отсутствии постановления судьи, является нарушением не только норм Закона Об ОРД, но также ч. 2 ст. 23 Конституции РФ.

При проведении проверок прокурорам необходимо обращать внимание на то, как соблюдаются другие права и свободы человека и гражданина, провозглашающее право на частную собственность и запрещающее лишать гражданина его имущества иначе как по решению суда^[8].

Обязанность прокурора в этой сфере — осуществлять надзор за соблюдением положений закона, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, а в случае выявления нарушений — принимать меры, в пределах своей компетенции, по устранению нарушений, восстановлению нарушенных прав и свобод.

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью — это вид деятельности, осуществляемой уполномоченными работниками прокуратуры в пределах их компетенции посредством использования ими определенных законом методов проверки и средств реагирования в целях обеспечения исполнения на территории Российской Федерации законов всеми оперативно-розыскными органами^[9].

Прокурорский надзор за ОРД должен:

• способствовать выполнению органами, осуществляющими ОРД, обязанностей по предупреждению, своевременному выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных, розыску лиц, без вести пропавших, а также скрывающихся от органов дознания, следствия или суда либо уклоняющихся от уголовного наказания;

• содействовать комплексному и активному осуществлению оперативными подразделениями всего объема оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ), разрешенных Законом об ОРД;

• содействовать надлежащему документированию результатов ОРД и использованию их в процессе доказывания по уголовным делам.

Осуществление надзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности предполагает, прежде всего, знание прокурорами ее содержания и нормативной основы. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в ст. 1 определяет ее как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченными на то законом в пределах их компетенции посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств^[10].

Содержание оперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-розыскные мероприятия. Их исчерпывающий перечень дан в ст. 6 Закона об ОРД.

Одна из задач прокурорского надзора состоит в выявлении и предупреждении случаев проведения оперативно-розыскных мероприятий, не предусмотренных законом, и в слежении за тем, чтобы оперативно-розыскные органы действовали в пределах своей компетенции.

Наибольший объем в работе прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, занимает проверка соблюдения установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий^[11].

Правовой порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий определяется общими и специальными правилами, свойственными только конкретным видам этих мероприятий. Общими правилами порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий являются наличие для этого оснований, предусмотренных законом, и возможность применения технических и других средств, не наносящих ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющих вред окружающей среде (ст. 7 и ч. 3 ст. 6 Закона об ОРД).

К основаниям проведения оперативно-розыскных мероприятий закон относит:

- наличие возбужденного уголовного дела;

- ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения:

а) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточное данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

б) о событиях или действиях создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

в) о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;

г) о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов;

• поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определения суда по уголовным делам, находящихся в их производстве;
• запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
• постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц, осуществляемых уполномоченными на то государственными органами в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации;
• запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 7 ФЗ Об ОРД).

Помимо выяснения вопроса о том, имелось ли какое-либо из перечисленных оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия, прокурор обращает внимание на соблюдение порядка, который определен для него законом.

Прокурор не в праве давать оценку тому, как организовано то или иное оперативно-розыскное мероприятие, целесообразности избранной тактики его проведения, достаточности задействовавшихся сил и средств.

Однако прокурор не должен оставлять без внимания факты явной противозаконной тактики проведения оперативно-розыскного мероприятия, например использование для организации засады или наблюдения квартиры без согласия на то ее владельца^[12].

Таким образом, сущность прокурорского надзора характеризуется рядом признаков:

1. Реальное обеспечение формами и средствами прокурорского надзора, соблюдение органами, осуществляющими ОРД прав и законных интересов граждан на личную свободу, тайну переписки, телефонных переговоров, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и других прав, ограничение которых допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, а также уголовно-процессуальным и другим законодательством.

По этому признаку деятельность органов прокуратуры может быть охарактеризована как правозащитная, направленная на недопущение в отношении граждан в практике работы правоохранительных органов проведения незаконных оперативно-розыскных мероприятий и иных незаконных оперативно-розыскных действий, ущемляющих политические, личные, имущественные, социально-экономические права и свободы.

2. Обеспечение точного и безусловного исполнения указанными органами требований закона по принятию мер предупреждения и пресечения совершенных и готовящихся преступлений, выявлению и привлечению к ответственности лиц, виновных в совершении преступных посягательств.

В основе данного признака лежит основополагающая задача уголовного судопроизводства: обеспечение быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных, а также правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности^[13].

Прокурорский надзор за исполнением уголовно-процессуального законодательства органами, осуществляющими ОРД является властно-распорядительным, так как вмешательство прокурора в деятельность правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с преступностью, имеет все признаки фактического управления с наличием властных полномочий по отношению к правоохранительным органам и их должностным лицам, обеспечивающим проведение оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ), рассмотрение и разрешение материалов и дел о совершенных и готовящихся преступлениях^[14].

3. Норма ст. 29 Закона о прокуратуре обязывает прокурора осуществлять постоянный надзор (наблюдение) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, безусловным выполнением оперативно-розыскных мероприятий. Прокурор также обязан проверять законность и обоснованность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что сущность надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина правоохранительными органами при реализации их полномочий по предупреждению и пресечению преступлений; эффективного решения ими задач быстрого, всестороннего и полного раскрытия преступлений, изобличения лиц, виновных в их совершении^[15].

Сущность рассматриваемой отрасли прокурорского надзора характеризуют и стоящие перед ней задачи. Они предусмотрены нормами Закона о прокуратуре, УПК Российской Федерации^[16], других федеральных законов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, а также приказов и указаний Генерального прокурора РФ^[17].

В зависимости от значимости и функциональной направленности задачи надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, можно разделить на базовые, вытекающие из установленных федеральными законами обязательных направлений надзорной деятельности, и конкретно-функциональные, обусловленные конкретным историческим периодом и ролью органов прокуратуры в борьбе с преступностью на этом этапе. Последние определяются, как правило, Генеральным прокурором РФ в его приказах и указаниях^[18].

Первую группу составляют задачи:

1) обеспечения на досудебных стадиях уголовного судопроизводства реализации основного его назначения, смысл которого состоит в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, равно как и в защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод;

2) безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числе точного исполнения закона, устанавливающего порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

3) выполнения оперативно-розыскных мероприятий в порядке и по основаниям, установленным Законом об ОРД для выявления преступлений и лиц, их совершивших;

4) обеспечения законности и обоснованности задержания граждан по подозрению в совершении преступления и производства этих действий только в порядке и по основаниям, установленным уголовно-процессуальным законодательством (ст. ст. 91, 92 УПК); обеспечения законного и обоснованного привлечения к уголовной ответственности или иному ограничению в правах.

Указанные базовые задачи, стоящие перед прокурорами, дополняются требованиями Генерального прокурора Российской Федерации, вытекающими из его полномочий, предусмотренных ст. 17 Закона о прокуратуре, в части издания обязательных для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказов, указаний и других нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации^[19].

К таким задачам следует относить:

1) соблюдение прав и законных интересов граждан, особенно жертв преступлений (потерпевших);

2) принятие личного участия в выездах на места происшествий по делам о бандитских налетах, террористических актах, массовых беспорядках, убийствах при отягчающих обстоятельствах, а также совершенных в условиях неочевидности;

3) осуществление надзора за законностью ОРД с тем, чтобы оперативно-розыскные мероприятия были направлены, прежде всего, на предупреждение, а затем уже на своевременное выявление, пресечение и раскрытие преступлений, добиваясь активности их проведения в ходе всего следствия с использованием результатов ОРД в качестве доказательств в соответствии с УПК Российской Федерации;

Все перечисленные задачи рассматриваемой отрасли прокурорского надзора органами прокуратуры решаются комплексно.

Решение указанных задач обеспечивается органами прокуратуры в их неразрывном единстве и составляет сущность рассматриваемой отрасли прокурорского надзора^[20].

Таким образом, сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, заключается, с одной стороны, в надзоре за соблюдением должностными лицами соответствующих подразделений законов, что должно способствовать результативности в борьбе с преступностью, а с другой — в охране конституционных прав и свобод личности, вовлеченной в сферу этой борьбы.

Деятельность прокуроров должна способствовать успешному проведению ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан^[21].

1.2 Полномочия и пределы прокурорского надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий

Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 года № 207 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» обеспечение надзора возложено на прокуроров субъектов Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных военных и специализированных прокуроров, а также выделенных для этой цели приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре РФ - на заместителей Генерального прокурора РФ, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями. Эти прокуроры являются уполномоченными прокурорами, осуществляющими надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.

Надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими ОРД, в соответствии со ст. 21 Закона об ОРД возложен на Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров. Это положение конкретизируется в приказе Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 № 56. Согласно указаниям, содержащимся в этом Приказе, во исполнение требований закона соответствующими приказами заместителей Генерального прокурора РФ в аппаратах Генеральной прокуратуры РФ и Главной военной прокуратуры назначаются уполномоченные прокуроры, на которых возлагается непосредственное осуществление надзорных функций по рассматриваемому направлению деятельности.

Назначенные прокуроры в свою очередь своими приказами назначают из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоящих прокуратур уполномоченных прокуроров для осуществления надзора.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры транспортных, военных и иных специализированных прокуратур несут персональную ответственность за организацию надзора. В каждой прокуратуре определяются лица, на которых возлагается ведение делопроизводства по документам ОРД.

Прокуроры, уполномоченные осуществлять надзор за законностью ОРД, а также должностные лица прокуратуры, на которых возложена обязанность ведения делопроизводства по документам ОРД, должны иметь соответствующий допуск для работы с документами, имеющими гриф ограниченного пользования.

Допуск для работы с документами оформляется в соответствии с Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной постановлением Правительства РФ от 28.10.1995 № 1050.

Работа с этими документами накладывает на прокуроров обязанность о неразглашении полученной в ходе выполнения своих функций информации. За разглашение сведений, составляющих государственную тайну, а также иных сведений, ставших известными в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий или содержащихся в соответствующих документах и материалах, а равно за засекречивание сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне, либо включение их в носители данных, составляющих государственную тайну, должностные лица органов прокуратуры несут персональную ответственность в соответствии с Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (далее – Закон о государственной тайне) и Законом об ОРД, вплоть до уголовной.

Проверки исполнения законодательства об ОРД должны проводить только те прокуроры, на которых возложено непосредственное осуществление этих функций.

Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД, или выписка из него направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих ОРД.

Согласно совместному указанию Генеральной прокуратуры РФ и Федеральной службы безопасности РФ от 18.04.2002 № 20–27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением закона „Об оперативно-розыскной деятельности“ органами федеральной службы безопасности» у прокурора должно быть соответствующее предписание на проведение проверки, которое он должен предъявлять начальнику органа Федеральной службы безопасности РФ. Предписание оформляется на официальном бланке прокуратуры. В нем указываются фамилия, имя, отчество и должность уполномоченного прокурора, данные о наличии допуска, а при необходимости и другие сведения, требуемые согласно ведомственным нормативным документам.

В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Уполномоченный прокурор в ходе проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, вправе:

– знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРД, а также с иными оперативно-служебными материалами, необходимыми для осуществления надзора за исполнением Закона об ОРД;

– требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих ОРД и допустивших при этом нарушения закона;

– давать письменные указания об осуществлении тех или иных оперативно-розыскных мероприятий либо их прекращении;

– опротестовывать незаконные и необоснованные постановления руководителей органов, осуществляющих ОРД, в том числе и о передаче результатов проведения оперативно-розыскных мероприятий следователю (органу дознания, в суд);

– отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенные в порядке реализации результатов ОРД;

– опротестовывать противоречащие закону ведомственные правовые акты, принятые руководителями органов, осуществляющих ОРД;

– вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД;

– требовать от руководителей органов, осуществляющих ОРД, отстранения подчиненных им оперативных работников от дальнейшего ведения оперативных проверок в случае нарушения ими закона;

– проводить проверку при обнаружении признаков преступления в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства;

– направлять в суд жалобы, проверка которых относится к исключительной компетенции судей.

При обнаружении пассивности в проведении оперативно-розыскных мероприятий уполномоченным прокурорам надлежит направлять руководителю органа, осуществляющего ОРД, либо вышестоящему руководителю указания с установлением срока их исполнения.

При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим ОРД, прав и законных интересов физических и юридических лиц уполномоченный прокурор в соответствии с законодательством обязан принять меры по их восстановлению и возмещению причиненного вреда.

В случаях незаконного отказа в предоставлении документов в зависимости от обстоятельств надзирающий прокурор должен рассматривать его как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурору в этих случаях при наличии оснований необходимо принять меры для привлечения виновных должностных лиц в установленном законом порядке к ответственности, в том числе и уголовной.

Надзирающие за законностью ОРД прокуроры, используя предоставленные им полномочия, обязаны пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении оперативно-розыскных мероприятий, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и при наличии оснований привлекать виновных должностных лиц к установленной законом ответственности. Руководители соответствующих прокуратур обязаны обеспечить защиту от разглашения сведений, содержащихся в предоставленных документах и материалах об ОРД поднадзорных органов.

Уполномоченные прокуроры несут персональную ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.

Глава II. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

2.1 Основные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

Основные направления надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются конкретной ситуацией, сложившейся в районе, городе, субъекте РФ, федеральном округе, наконец, в государстве в целом. Приказом Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 предписано, что проверки исполнения законов органы прокуратуры обязаны проводить на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. Прокурорам предложено акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав человека и гражданина. Хотя по мере изменения обстановки приоритеты могут меняться, что следует учитывать прокурорам в практической деятельности.

При осуществлении надзора за исполнением законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти прокурорам в обязательном порядке следует оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. Прокуратура методами прокурорского реагирования должна не только добиваться устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина, но и в рамках закона свойственными прокуратуре методами воздействовать на органы контроля, имеющие специальные полномочия для защиты этих прав и свобод, с целью активизации их деятельности в этом направлении.

Это объясняется тем, что контролирующие органы в силу своего специфического статуса обязаны нести на себе основную нагрузку в обеспечении неуклонного соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим следует отметить, что контрольно-надзорные органы обладают мощным правозащитным потенциалом, который реально способен обеспечить правопорядок в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина, и это должно в первую очередь учитываться органами прокуратуры. Другое дело, что такие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего наблюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это неверно.

Анализ и обобщение материалов прокурорской деятельности, статистических данных правоохранительных и контролирующих органов свидетельствуют о том, что в целом состояние законности и правопорядка в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина на протяжении последних лет продолжает оставаться весьма сложным. Эти обстоятельства диктуют необходимость организации работы прокурора в рассматриваемой сфере с условием постоянного наступательного реагирования на правонарушения, четкого планирования и повышения результативности мер прокурорского реагирования.

Рассмотрим приоритетные (основные) направления деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на современном этапе.

Надзор за соблюдением трудовых прав граждан. Согласно ст. 37 Конституции каждый имеет право на труд, отвечающий требованиям безопасности, и оплату труда. Сфера труда регулируется нормами ТК, в соответствии со ст. 5 которого правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений осуществляется: трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из ТК, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права; иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, в том числе указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

Наиболее распространенными нарушениями трудового законодательства являются: а) несоблюдение работодателем письменной формы трудового договора (ст. 67 ТК); б) включение в трудовой договор условий, ухудшающих положение работников но сравнению с нормами трудового законодательства (ст. 57); в) отсутствие в договоре условий, подлежащих обязательному включению в трудовой договор (ст. 57); г) установление испытательного срока, в случаях, когда это прямо запрещено законом, а также превышающего пределы, установленные ст. 70; д) перевод работника на другую постоянную работу без его письменного согласия (ст. 72); е) изменение условий трудового договора по инициативе работодателя без уведомления работника либо с нарушением двухмесячного срока (ст. 73).

Проверяя законность заключения трудовых договоров, прокурор выясняет: не требует ли администрация от поступающих на работу лиц документы, не предусмотренные законодательством; соблюдаются ли требования закона в части испытания при приеме на работу, сроки трудового договора и другие его условия; соответствует ли приказ о приеме на работу содержанию трудового договора, а запись в трудовой книжке – тексту приказа; объявляется ли приказ о приеме на работу под роспись; не нарушаются ли права работников при приеме на материально ответственную работу и в случаях, когда является обязательным предварительный медицинский осмотр; соблюдается ли особый порядок приема на работу сезонных и временных работников; нет ли фактов отказа в приеме на работу беременным женщинам и женщинам, имеющим детей, а также лицам, освобожденным из мест лишения свободы, и некоторым другим категориям граждан по незаконным основаниям (ст. 56, 57, 64, 71, 213 ТК).

Надзор за соблюдением прав граждан на оплату труда является особо приоритетным. К числу типичных нарушений трудовых прав работников относятся: а) невыплата выходного пособия в установленных законодательством случаях (ст. 178 ТК); б) невыплата пособий по временной нетрудоспособности (нарушение требований ст. 183 ТК); в) отказ в возмещении расходов, связанных со служебными командировками, либо их неполное возмещение (ст. 168 ТК); г) отказ в сохранении за работником среднего заработка при переводе на другую постоянную нижеоплачиваемую работу, в том числе в результате трудового увечья, профессионального заболевания или иного повреждения здоровья, связанного с работой (ст. 182 ТК).

При проверке соблюдения законодательства о труде женщин и лиц с семейными обязанностями прокурор устанавливает: а) не привлекаются ли женщины к выполнению тяжелых работ и работ с вредными условиями труда; б) соблюдаются ли гарантированные законом права об ограничении труда женщин на работах в ночное время и сверхурочных работах, о направлении их в командировку, о переводе на более легкую работу, об отпусках по беременности и родам; в) не нарушаются ли гарантии при приеме на работу, о запрещении увольнения беременных женщин, а также женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет либо являющихся одинокими матерями, воспитывающими детей до 14 лет или ребенка-инвалида в возрасте до 18 лет. В процессе проверки прокурор знакомится с приказами администрации о приеме женщин на работу и сопоставляет их со списками работ, где не допускается их труд. По табельному учету устанавливаются, в каких сменах заняты беременные женщины, а также женщины, имеющие детей в возрасте до трех лет.

Проверка исполнения законов о труде несовершеннолетних заключается прежде всего в выяснении: а) соблюдения порядка приема на работу (достижение возраста, согласование с выборным органом, медицинский осмотр); б) соблюдения требования о сокращенной продолжительности рабочего времени; в) соблюдения требований о запрещении труда на тяжелых работах и работах с вредными и опасными условиями; г) соблюдения положений о предоставлении гарантий и компенсаций работникам, обучающимся в вечерних (сменных) общеобразовательных учреждениях, а также в образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования.

Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере охраны труда, прокуроры руководствуются п. 1 указания Генпрокурора РФ от 06.07.2000 № 107/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях всех форм собственности", обязывающего "обеспечить своевременную и тщательную проверку каждого случая производственного травматизма на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности". Прокурор обращает внимание также на следующие вопросы: разработаны ли на предприятии меры, направленные на обеспечение здоровых и безопасных условий труда, включены ли конкретные вопросы охраны труда в коллективный договор; как осуществляется контроль за их реализацией; какие меры и по чьей вине не приняты; соблюдаются ли работодателями нормативные требования, направленные на предотвращение несчастных случаев на производстве, в том числе своевременность проведения инструктажей по вопросам техники безопасности, производственной санитарии и других правил; обеспечиваются ли соответствующие категории работников специальной одеждой и другими средствами индивидуальной защиты; производятся ли в необходимых случаях обязательные предварительные и периодические осмотры работников; используются ли по прямому назначению средства и материалы, выделенные для проведения мероприятий но охране труда (не было ли случаев расходования этих средств на другие цели); выполняются ли работодателями требования по устранению запыленности и загазованности производственных помещений, шума и вибрации, по предупреждению заболеваний на производстве; действуют ли на предприятиях правила и инструкции по охране труда и технике безопасности, производственной санитарии, по гигиене труда и противопожарной безопасности; каково состояние производственного травматизма на предприятии, его уровень и динамика; расследовались ли работодателем причины несчастных случаев, какие меры приняты по их устранению. На выявленные нарушения закона прокурор реагирует, используя предоставленные ему законом полномочия.

Надзор за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации приоритетного национального проекта "Здоровье". Конституцией в ч. 1 ст. 41 закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет бюджетных средств, страховых взносов и иных поступлений.

В данной сфере ключевым законодательным актом является Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-Φ3 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Предметом надзора в этой сфере общественных отношений выступает соблюдение установленных Конституцией и законами прав граждан на медицинскую помощь субъектами, ответственными за ее оказание.

Наиболее типичными нарушениями в рассматриваемой сфере являются: а) повсеместно учреждениями здравоохранения не соблюдаются требования закона, предусматривающие права граждан на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь; б) во многих регионах органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, руководителями государственных и муниципальных учреждений здравоохранения допускаются нарушения при издании нормативных правовых актов, относящихся к сфере здравоохранения; в) в большинстве регионов имеют место факты нецелевого использования бюджетных средств, выделенных лечебно-профилактическим учреждениям в рамках реализации национального проекта "Здоровье", а также средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Анализ практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства в сфере здравоохранения свидетельствует, что в борьбе с ними прокуроры используют все полномочия, предусмотренные Законом о прокуратуре. На фоне бездействия органов контроля ежегодно возрастает активность прокуроров по защите нарушенных прав граждан в порядке гражданского судопроизводства по возмещению вреда, причиненного их жизни и здоровью. В борьбе с нарушениями прокурорами используются также меры административно-правовой ответственности.

Надзор за соблюдением жилищных прав граждан и исполнением законов при реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России". Согласно ст. 40 Конституции каждый имеет право на жилище. Реализация этого права – одна из наиболее острых и актуальных проблем в современной России. В связи с этим разработан и запущен в действие с 2006 г. приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье – гражданам России", основная цель которого состоит в решении проблем качества и доступности жилья.

Источниками информации о правонарушениях в жилищной сфере, которые используются прокурорами при подготовке и проведении проверки, могут быть: а) нормативные правовые акты органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по жилищным вопросам; б) правовые акты и иные документы жилищных органов (департаментов, жилищно-коммунальных хозяйств, управлений, отделов и др.); в) материалы контрольных проверок, проведенных органами государственной жилищной инспекции, и их отчетные данные о работе за проверяемый период. Кроме того, источниками информации могут служить: документы, справки и т.д.

При этом при выборе форм реагирования прокурор исходит из оценки собранных в процессе проверки материалов.

Надзор за соблюдением прав пенсионеров, инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. К числу основных социально-экономических прав человека относится право на социальное обеспечение, закрепленное в ст. 39 Конституции. Защита прав и охраняемых законом интересов социально-уязвимых категорий населения, а также ветеранов в современных условиях выдвигается в число приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.

Основными источниками информации о нарушениях прав инвалидов, ветеранов, пенсионеров являются жалобы, заявления и обращения граждан, представителей общественных организаций, ветеранов, руководителей предприятий, учреждений, организаций, органов власти, местного самоуправления. Немаловажен регулярный анализ материалов гражданских дел. Следственная практика в совокупности с судебной указывает на характер злоупотреблений, связанных с совершением хищений или нецелевым использованием средств федерального бюджета, выделенных в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах". Кроме того, в качестве источников информации могут использоваться статистические, аналитические и иные данные из органов социальной защиты населения, здравоохранения, Минфина России, Казначейства России, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Надзор за соблюдением прав потребителей. Законом РФ от 07.02.1992 № 2300-1 "О защите прав потребителей" гражданам гарантированы право на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, на безопасность товаров (работ, услуг), на возмещение причиненного вреда, на получение достоверной и полной информации о товарах (работах, услугах) и их изготовителях, на государственную и общественную защиту интересов потребителей. Помимо этого потребительские отношения нормативно урегулированы нормами ГК и другими законодательными актами, действующими в сфере торговли, выполнения работ и оказания услуг, в том числе при перевозке пассажиров, их багажа и грузов, оказании туристических, финансовых, образовательных услуг, услуг страхования, жилищно-коммунальных услуг и др.

Типичными нарушениями в рассматриваемой сфере являются: 1) нарушения, допускаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере действия законодательства о правах потребителей (издание нормативных актов в нарушение принципа разграничения предмета ведения между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления; включение в юридическое предписание положений, прямо противоречащих Конституции и нормам федерального законодательства либо искажающих их смысл); 2) нарушения, допускаемые органами государственной власти, правомочными осуществлять функции по контролю (надзору) в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка; 3) нарушения, допускаемые органами местного самоуправления и общественными объединениями при осуществлении защиты прав потребителей; 4) нарушения, допускаемые хозяйствующими субъектами в сфере правоотношений, существующих на потребительском рынке (непредставление потребителю необходимой информации, обман потребителей (обсчет, обвес), нарушение прав потребителей на получение качественных товаров, работ и услуг, на их безопасность и др.).

Надзор за соблюдением избирательных прав граждан. Конституцией гарантировано право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 1 ст. 32). Конституция регулирует избирательные отношения в нескольких аспектах: во-первых, в ст. 3 закрепляется принцип народовластия; во-вторых, ст. 32 признает и гарантирует избирательные права граждан, устанавливает конституционное ограничение этих прав.

Реализация избирательных прав граждан в период проведения различных избирательных кампаний нередко сопровождается отступлениями от требований законодательства о выборах. Нарушения допускаются на всех стадиях избирательного процесса: при составлении списков избирателей, при формировании избирательных комиссий, образовании избирательных округов, избирательных участков. Распространены также финансовые нарушения в ходе избирательной кампании. Наибольшее количество нарушений отмечается на стадиях выдвижения и регистрации кандидатов, при проведении предвыборной агитации, при проведении голосования и подсчете голосов. Именно на данных этапах надзор является в наибольшей степени необходимым и может оказаться действенным, поскольку права граждан здесь затрагиваются самым непосредственным образом. При выявлении нарушений, выборе мер реагирования необходимо помнить о том, что избирательные права граждан, связанные с конкретными выборами, не реализованные в установленные законом сроки, как правило, не могут быть восстановлены. Актуальным направлением надзорной деятельности в период выборов является выявление угроз экстремистского характера, возникающих в ходе избирательных кампаний, и законное противодействие им. Отдельными кандидатами используются в предвыборной агитации существующие в обществе настроения, связанные с проблемами в области миграции, межнациональных и межконфессиональных отношений.

При осуществлении надзора в рассматриваемой сфере прокурор вправе применять предусмотренные ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре меры реагирования. Кроме того, действующее законодательство предусматривает специальные основания для обращения прокурора в суды, к числу которых относятся заявления: 1) о назначении местного референдума (ч. 5 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); 2) о признании недействительным решения о проведении местного референдума (ч. 9 ст. 22 Закона); 3) об оспаривании решения, принятого на местном референдуме (ч. 9 ст. 22 Закона); 4) об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) (ч. 3 ст. 259 ГПК); 5) о защите избирательных прав (права на участие в референдуме) граждан России (ч. 1 ст. 259 ГПК).

Надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение. Конституция провозглашает право каждого гражданина на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих прав (ч. 1 ст. 30); равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13) и обособленность от государства религиозных объединений (ч. 2 ст. 14); право объединений граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36); а также запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13); недопустимость принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30); возможность обжалования в суд решений и действий общественных объединений (ч. 2 ст. 46); обязанность граждан и их объединений наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправлении, должностными лицами соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15). Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, являются предметом специального регулирования.

Приступая к проверке, прокурор должен быть ориентирован на выявление нарушений законов об общественных объединениях, в полной мере реализуя для этого закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия. При этом проверкой могут охватываться следующие основные вопросы деятельности общественных объединений: а) своевременно ли были представлены документы для регистрации; б) правомерно ли отказано в регистрации общественного объединения, если такой факт имел место, сообщено ли об этом письменно заявителю с объяснением причины отказа; в) законно ли создано и законно ли действует общественное формирование; г) не содержат ли устав и другие учредительные документы общественной организации нормы, противоречащие ст. 13 Конституции, федеральным законам; д) не выходит ли общественное объединение в своей деятельности за пределы целей и задач, определенных его уставом; е) не вмешиваются ли соответствующие органы публичной власти и их должностные лица в деятельность общественных объединений. Причем особое внимание должно быть обращено на проверку соответствия законам издаваемых органами власти, их должностными лицами, руководителями общественных организаций правовых актов, касающихся реализации права граждан на объединение.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов об общественных объединениях определены ст. 22, 23–25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре. В то же время законодательство предусматривает специальные меры. Так, неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции и иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, в силу требований ст. 44 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" является основанием для ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности по заявлению прокурора через суд. Согласно ст. 42 названного Закона Генпрокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор при неустранении общественными объединениями нарушений Конституции и законодательства, а также при продолжении ими действий, противоречащих уставным целям, вправе приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Надзор за соблюдением законов о свободе слова и печати. Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, обеспеченным в реализации деятельностью СМИ. Конституция провозглашает, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом"; не допускается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 1, 2 и 4 ст. 29).

Непременным условием эффективной деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением конституционного права граждан на информацию, свободы деятельности СМИ является надлежащая организация информационно-аналитической работы. Для этого традиционно используются материалы прокурорских проверок, следственной и судебной практики, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов; обращения граждан, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка. В качестве источников информации также могут быть задействованы материалы администрации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также результаты социологических исследований, проводимых но названной проблеме. Анализ полученной сводной информации о состоянии исполнения законов о СМИ является основанием для правильного выбора объекта проверки и составления конкретного плана проведения надзорных мероприятий.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов о СМИ в целом определены ст. 9.1, 22–25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре. Однако в случае установления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма, а также при распространении через СМИ экстремистских материалов, в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" Генпрокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений – в предупреждении устанавливается не менее чем 10-дневный срок для их устранения. Деятельность СМИ может быть также прекращена по требованию прокурора в порядке и по основаниям, предусмотренным ч. 3 ст. 8 и ст. 11 Закона.

При выявлении прокурором других нарушений, являющихся достаточным основанием для признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным, аннулирования лицензии, приостановления либо прекращения деятельности СМИ (ст. 16, 16.1, 56–62 Закона о СМИ), прокурор может обратиться с соответствующим требованием в органы Роскомнадзора о направлении ими исков в суд либо с заявлением в суд (в зависимости от характера выявленных нарушений принимается решение о прекращении или приостановлении действия лицензии до устранения этих нарушений). Аналогичные действия можно осуществлять совместно с ФАС России при нарушении СМИ законодательства о рекламе.

К числу важных направлений надзорной деятельности прокуроров относятся также:

• соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, причем эта сфера носит многоаспектный характер, затрагивающий вопросы, связанные с обеспечением требований законодательства об опеке и попечительстве, об образовании, семейного и жилищного законодательства и др.;

• соблюдение прав при рассмотрении обращений граждан;

• соблюдение конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи;

• соблюдение прав участников миграционных правоотношений;

• соблюдение прав граждан на свободу совести и вероисповедания.

Особенностью организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности и открытости для гражданского общества. При его осуществлении гражданам, общественным организациям, СМИ необходимо предоставлять возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, регулярно информировать об этом органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население. Причем, если в других отраслях прокурорского надзора "известная закрытость" находящихся в производстве прокуратуры дел и материалов в большинстве случаев оправдана, то надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, как показывает практика, фактически никаких оснований для ограничения принципа гласности не дает.

Более того, прокурор должен быть прямо заинтересован в том, чтобы результаты прокурорских проверок приобрели широкую огласку: от этого существенно возрастает профилактический эффект проверок. Поэтому совершенно очевидно, что следует всячески активизировать взаимодействие со СМИ для формирования общественного мнения о роли прокуратуры и ее правозащитной функции, пропаганды законодательства, развития правовой культуры населения и профилактики правонарушений.

Генпрокурор РФ регулярно проводит встречи с представителями Общественной палаты РФ, правозащитных организаций, на которых обсуждаются наиболее острые и актуальные вопросы соблюдения прав человека, взаимодействия прокуратуры с правозащитными структурами. Представители Общественной палаты РФ, общественных объединений входят в состав Научно-консультативного совета при Генпрокуроре РФ, участвуют в заседаниях коллегий и иных мероприятиях, проводимых органами прокуратуры. В области защиты трудовых прав Генпрокуратура РФ взаимодействует с Федерацией независимых профсоюзов России. Прокуроры на местах также взаимодействуют с общественными объединениями.

Таким образом, российская прокуратура как один из важнейших институтов государства и общества стремится к тому, чтобы быть органом, адекватным постоянно развивающимся общественным отношениям, своевременно и оперативно реагировать на возникающие новые вызовы и угрозы. Практика наглядно показала правильность этого курса. Органы прокуратуры максимально востребованы в обеспечении соблюдения законности в социально-экономической сфере.

2.2 Проблемы прокурорского реагирования за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

Надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности как под отрасль прокурорского надзора фактически появился в середине 90-х гг. прошлого столетия в связи с принятием Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (1992), а впоследствии и Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995). В научно-теоретической и учебно-методической литературе прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и ОРД, обычно рассматривается в качестве единой отрасли надзора. Такому пониманию способствует законодательное объединение различных по юридической природе элементов предмета прокурорского надзора, использованное в ст. 29 Закона о прокуратуре. Таким образом, прокурорский надзор за законностью ОРД считается составной частью надзора за следствием и дознанием. За время его существования сформировалась определенная правоприменительная практика. В прокуратурах субъектов Федерации были выработаны различные способы его организации. Однако следует констатировать, что значимость данного вида надзора по-прежнему недооценивается многими прокурорами. Отношение же к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности как к второстепенному и незначительному влечет негативные последствия в виде увеличения количества нарушений прав граждан при производстве оперативно-розыскных мероприятий, снижения результативности самой оперативно-розыскной деятельности. Во многих прокуратурах субъектов Федерации прокуроры, осуществляющие надзор за законностью ОРД, включены в состав отраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием, что не позволяет им сосредоточиться в полной мере на исполнении задач прокурорского надзора, установленных Приказом Генерального прокурора от 21 декабря 2007 г. N 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Вместе с тем последние руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ — приказы, решения коллегий и координационных совещаний — прямо или косвенно требуют усиления надзора за законностью ОРД, считая законную и эффективную оперативно-розыскную деятельность залогом успешной борьбы с преступностью. В связи с этим попытаемся определить и сформулировать наиболее актуальные на сегодняшний день проблемы организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью и наметить пути их разрешения. Проблема первая: отсутствие единой системы осуществления этого вида надзора в масштабах страны. Единственная коллегия Генеральной прокуратуры РФ, посвященная исполнению ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» состоялась 17 сентября 1997 г. Вместе с тем на местах прокуроры остро нуждаются в установлении критериев оценки этой работы, обобщениях положительной практики, возможности сравнения с результатами работы коллег из других регионов и самое главное — в методических рекомендациях, основанных не только на собственном опыте проб и ошибок, но и централизованно обработанной информации, включающей оценку законности тех или иных вариантов решений, прошедших научный анализ и одобренных ведомственным руководством. От централизации и системности зависит оперативность внедрения положительного опыта. Однако, несмотря на предпринятые попытки разработать и использовать методические рекомендации по осуществлению надзора за законностью ОРД в ряде прокуратур субъектов Федерации, до настоящего времени единые методические указания, рекомендованные Генеральной прокуратурой РФ по данному надзору, отсутствуют, а научные изыскания в этой области прокурорской деятельности носят единичный характер. Проблема вторая: отсутствие четко сформулированных критериев оценки деятельности прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности. До последнего времени остается открытым вопрос предмета и пределов прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. Если предметом надзора является проверка соблюдения и исполнения закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, то как тогда следует относиться к логике включения в обязанности уполномоченных прокуроров способствовать выполнению задач самой оперативно-розыскной деятельности? В частности, В. Осипкин указывает в числе задач надзора за законностью ОРД: содействие оперативным подразделениям в комплексном и активном осуществлении всего объема ОРМ, предусмотренных законодательством; содействие надлежащему документированию произведенных ОРМ; содействие использованию результатов ОРМ в процессе доказывания по уголовным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего собирание, проверку и оценку доказательств <1>. Подобный подход подвергнут критике в научной литературе, поскольку, по мнению специалистов, он противоречит сущности надзорной деятельности и нацеливает прокурора на подмену ведомственного контроля <2>. Вместе с тем определенным обоснованием критикуемой позиции служит прямое указание на обязанность уполномоченных прокуроров способствовать как обеспечению гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при проведении ОРМ, так и выполнению задач ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан, которое содержится в отраслевом Приказе Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 (п. 4). Аналогичный подход был декларирован и в ранее действовавшем Приказе.

Неоднозначное отношение со стороны специалистов и практиков к вменению в обязанность уполномоченных прокуроров способствовать деятельности правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений вызвано опасением дезориентации прокуроров от задач по надзору за соблюдением законов к сугубо ведомственным задачам, при решении которых сотрудниками правоохранительных органов, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, иногда умышленно, допускаются нарушения законодательства с целью достижения требуемых показателей раскрываемости преступлений. В этом случае важно, чтобы прокурор остался на стороне закона, не опасаясь наказания за низкие показатели работы поднадзорных ведомств. Отсюда критерий оценки деятельности прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности, нельзя формально отождествлять с показателями раскрываемости преступлений, поскольку прямо пропорциональной зависимости между надзорными проверками и раскрытыми преступлениями либо разысканными лицами нет. Нельзя забывать о том, что на прокуратуру возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Выявление и раскрытие преступления — единая цель, объединяющая прокурора и оперативно-розыскные подразделения, в связи с чем именно прокурор должен обладать возможностью влиять на выбор средств для ее достижения. Таким образом, соглашаясь с тем, что нельзя оценивать деятельность уполномоченного прокурора формально и только по результатам работы оперативно-розыскных подразделений, следует принять необходимость оценки его деятельности в совокупности с показателями правоохранительных органов. В свою очередь, анализ показателей оперативно-розыскной деятельности должен стать первоначальным действием при оценке деятельности уполномоченного прокурора, исходя из которого необходимо оценивать и принятые меры реагирования. Из приведенных рассуждений можно сделать вывод, что один из важнейших критериев оценки деятельности уполномоченного прокурора — количество выявленных прокурором незаконных действий и решений должностных лиц, допущенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. В развитие этой мысли можно предположить, что существует средний статистический показатель, получающийся при соотношении числа выявленных нарушений и числа проверенных материалов. Установив таким путем число в среднем допускаемых нарушений, можно сравнивать его с числом нарушений, выявленных конкретным прокурором, и таким образом оценивать эффективность его работы. Иными словами, необходимо знать статистику количества нарушений законодательства или ошибок в его применении, допускаемых в среднем за определенный период времени или определенный объем работы оперативными службами при осуществлении ОРД, чтобы сравнивать это количество с количеством выявленных нарушений конкретным прокурором. Указанный критерий автоматически обращает нас к количеству проверяемых прокурорами оперативно-розыскных материалов. При этом возникает вопрос: какое количество оперативно-розыскных материалов должен проверять прокурор за определенный период? Однозначного ответа на него нет. Из требований Приказа Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 следует, что в обязанность уполномоченному прокурору не вменяется необходимость проверки всех оперативно-розыскных материалов, находящихся или находившихся в производстве. Возникает сомнение: как же так? Ведь по сложившейся положительной практике расследуемые уголовные дела прокурор проверял все, вне зависимости от «состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов». Отсюда справедливо следует вывод о том, что и все оперативно-розыскные материалы (100%), все дела оперативного учета, заведенные в поднадзорных подразделениях, должны быть проверены в определенный (отчетный) период. Однако, исходя из практического опыта, можно утверждать, что задача по качественной проверке всех оперативно-розыскных материалов, находящихся в производстве служб, осуществляющих ОРД, невыполнима даже за период, равный одному году. Практика показывает, что за год проверяется примерно от 25% до 30% от количества всех находящихся в производстве оперативно-розыскных материалов. При этом оперативно-розыскные материалы по нераскрытым тяжким и особо тяжким преступлениям против личности, по розыску скрывшихся преступников и пропавших без вести лиц в соответствии с приказами и указаниями прокуроров субъектов Федерации проверяются ежемесячно или ежеквартально. Таким образом, можно сделать вывод о том, что при существующей системе надзора за исполнением законодательства об ОРД за год охватывается в лучшем случае примерно 25 — 30% этой сферы деятельности, которая по своей природе во многом состоит из действий, направленных на ограничение прав граждан (на неприкосновенность частной жизни и всех составляющих этой неприкосновенности — личной и семейной тайны, тайны корреспонденции, тайны телефонных переговоров, жилища и т. д.). Будет ли спокоен гражданин, если ему скажут, что при осуществлении оперативно-розыскной деятельности соблюдение его прав и свобод прокуроры в силах обеспечивать только на 25 — 30%? Проблема третья: отсутствие достаточно полных и подробно регламентированных полномочий у прокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства об ОРД. В соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия уполномоченного прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами РФ. Ведомственные приказы могут только конкретизировать порядок и условия их реализации. Однако УПК РФ в действующей редакции не устанавливает полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Других федеральных законов, на положения которых дается ссылка в ст. 30 Закона о прокуратуре, определяющих полномочия уполномоченных прокуроров, не принято. В свою очередь, ст. 21 ФЗ об ОРД определяет исключительно круг оперативно-служебных и учетно-регистрационных документов, которые могут быть истребованы и изучены уполномоченным прокурором, не раскрывая при этом способы выявления нарушений законности и акты реагирования на выявленные нарушения законности. Практика идет по пути использования при проведении проверок в поднадзорных оперативно-розыскных органах надзорных полномочий, закрепленных в ст. ст. 22, 27 и 33 Закона о прокуратуре. Порядок и условия их реализации конкретизируются в ведомственном Приказе Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207. Уполномоченный прокурор вправе использовать только те акты прокурорского реагирования, которые предусмотрены нормами Закона о прокуратуре: протест, представление, предостережение. Выявив незаконное и необоснованное решение оперативно-розыскного органа, он направляет протест или вносит представление должностному лицу, уполномоченному устранить выявленные нарушения. Кроме того, согласно п. 7 и пп. «в» п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 уполномоченный прокурор может предъявить письменные требования и дать поручения по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам об устранении нарушений закона, которые по тексту Приказа не являются актами прокурорского реагирования. Возникает вопрос о юридической природе права направлять обязательные для исполнения поднадзорными органами требования и поручения, предоставленного уполномоченному прокурору ведомственным Приказом. Возможная ссылка на положения ч. 4 ст. 21 УПК в этой ситуации представляется не совсем корректной, поскольку в этой норме говорится о полномочиях прокурора, установленных УПК РФ. Однако полномочия прокурора в досудебном производстве, установленные ст. 37 УПК, не регламентируют объем его прав при осуществлении надзора за законностью ОРД. В силу законодательных изменений норм УПК и ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» правовая основа дачи прокурором указаний по уголовным делам и делам оперативного учета полностью утрачена (см. ст. 8 ФЗ от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ). В то же время существует потребность компенсировать утрату этого полномочия, что, безусловно, требует законодательного закрепления права прокурора направлять требования и поручения оперативно-розыскным органам. Полагаем, что до внесения таких законодательных изменений было бы целесообразно издание совместного указания Генеральной прокуратуры РФ и правоохранительных органов — субъектов ОРД, в котором следует регламентировать порядок взаимодействия уполномоченного прокурора с оперативно-розыскными подразделениями при осуществлении им надзорной деятельности и реализации предоставленных полномочий. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности был бы гораздо более эффективным, если бы прокурор был наделен большим объемом законодательно установленных полномочий при осуществлении данного надзора. К сожалению, в рассматриваемой сфере он не наделен правом самостоятельной отмены незаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих ОРД. На практике масса нарушений законности связана с процедурой заведения и прекращения дел оперативного учета и производства по ним. Если уполномоченный прокурор должен «способствовать достижению задач ОРД», то почему тогда заведение дел оперативного учета не согласовывается с прокурором? Более того, он даже не уведомляется о заведении таких дел. Дать указание о заведении дела оперативного учета при наличии такой необходимости прокурор также не вправе. Почему при прекращении дела оперативного учета оно может спокойно оказаться в архиве, избежав проверки прокурором, так как, согласно существующим требованиям, прокурор не обязан проверять все 100% дел? Почему, скажем, дознаватели в ходе предварительного расследования поставлены под более жесткий контроль, чем оперативные уполномоченные? Неужели субъекты процессуальной деятельности делают больше ошибок, чем оперативные сотрудники, подчас не имеющие юридического образования? Поэтому, с нашей точки зрения, целесообразно более активное участие прокурора в установлении законности ОРД путем согласования с ним решений о заведении или прекращении дел оперативного учета. Таким образом, удалось бы существенно сократить случаи необоснованного заведения и прекращения дел оперативного учета, нарушения сроков при их заведении, а также допускаемые при осуществлении ОРД иные злоупотребления. Четвертая проблема: ограниченность актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законодательства об ОРД и их низкая эффективность. Сохранившийся арсенал средств воздействия на поднадзорные оперативно-розыскные службы, предоставленный уполномоченному прокурору, носит традиционный характер и формально выражен в трех составляющих: протест, представление и предостережение. 1. Принесение протеста используется как акт прокурорского реагирования в случае выявления необоснованного решения о заведении либо прекращении дела оперативного учета, другого незаконного решения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. При этом вызывает сомнение правомерность применения данного акта реагирования на решения о заведении или прекращении дела оперативного учета, поскольку обозначенные решения не относятся к правовым актам. Следует признать, что большинством прокуроров этот вид реагирования на практике используется редко, что свидетельствует в том числе об их неподготовленности к осуществлению данного вида надзора и неумении выявить незаконные решения либо о формальном подходе к проверкам. 2. Внесение представлений на допущенные нарушения законодательства об ОРД — еще одна форма прокурорского реагирования. Представления, направляемые районными прокурорами руководителям районных управлений и отделов внутренних дел либо руководителям межрайонных отделов органов ФСКН, порой остаются без должной реакции. Как правило, причиной внесения представлений является отсутствие надлежащей оперативно-розыскной работы, проводимой без использования всех имеющихся полномочий, сил и средств, предоставленных оперативным службам, отсутствие требуемого ведомственного контроля. Руководители поднадзорных органов, получив такие представления, обязаны устранить выявленные нарушения, решить вопрос о дисциплинарной ответственности виновных сотрудников и в месячный срок сообщить о принятых мерах прокурору, внесшему представление. Однако практика показывает, что руководители районных звеньев органов, уполномоченных на осуществление ОРД, не только не в полной мере выполняют требования прокурора, но и просто их игнорируют. В ответах на представления указывают, что ограничились обсуждением на оперативном совещании, а к виновным сотрудникам мер не приняли, так как те ранее уже были наказаны за аналогичные нарушения. Многие районные прокуроры «проглатывают» такие ответы и опускают руки, не желая портить отношения внутри района. Такое прокурорское реагирование — пустое бумаготворчество. Поэтому при отсутствии должной реакции руководителей оперативных служб на местах горрайспецпрокуроры должны инициировать направление представлений в адрес областных управлений оперативных служб через прокуратуры субъектов Федерации, требуя восстановления законности и привлечения к ответственности руководителей районных подразделений. Отсюда действует правило — эффективность любого представления возрастает, если наряду с нерадивыми исполнителями инициируется привлечение к ответственности и их руководителей, не осуществивших надлежащий ведомственный контроль. 3. Предостережение прокурора как акт прокурорского реагирования может быть объявлено руководителю оперативного подразделения в случае выявления обстоятельств, которые могут привести к нарушению законов. Этот акт реагирования используется достаточно редко. Однако практика знает примеры объявления предостережений в случаях отказа в предоставлении прокурору для проверки оперативно-розыскных материалов. Отсутствие должной реакции на акты реагирования прокурора у поднадзорных служб вызвано рядом причин. Во-первых, многие руководители служб, осуществляющих ОРД, при обсуждении данного вопроса высказываются о ненужности прокурорского надзора, вообще считая его лишним, мешающим нормальной оперативно-розыскной деятельности, утверждая, что он, по сути, только подменяет ведомственный контроль. Вместе с тем, декларируя такой подход, они явно лукавят, и истинным мотивом негативного отношения к прокурорскому надзору является ограничение их управленческой власти, что многими руководителями этих служб воспринимается крайне болезненно. Во-вторых, у оперативных служб существует острая нехватка квалифицированных кадров. Не секрет, что штаты оперативно-розыскных подразделений не укомплектованы в должной мере, условия работы остались на уровне прошлого тысячелетия, оперуполномоченные сотрудники уголовного розыска, особенно в территориальных горрайорганах внутренних дел, в абсолютном большинстве не имеют достаточного опыта оперативной работы, не справляются со своими обязанностями, но заменить их некем. Многие оперативные сотрудники имеют одновременно несколько дисциплинарных взысканий, и стимулировать их новым наказанием тоже не всегда удается. В конечном счете исполнению требований прокурора, которые содержатся в актах прокурорского реагирования, препятствует также пробельность в ведомственной регламентации, поскольку ведомственные приказы по линии ОРД как МВД России, так и других правоохранительных ведомств не определяют механизма рассмотрения и реализации актов прокурорского реагирования. Изменить сложившееся положение только актами прокурорского реагирования невозможно, поскольку необходимо также понимание этой проблемы руководителями оперативных служб и желание с их стороны добиться позитивных перемен. По результатам изложенного следует констатировать, что прокурорский надзор за законностью в ОРД имеет существенную специфику и особое значение, что служит основанием поддержать предложения о законодательном придании ему статуса самостоятельной отрасли надзора. В настоящее время подобная точка зрения получает все большее распространение и понимание среди специалистов и практиков. Действительно, организация и методика надзорной деятельности здесь существенно отличаются от надзора в досудебных стадиях уголовного процесса, что требует создания адекватных условий его осуществления.

Заключение

Подводя итог необходимо отметить, что результативность оперативно-розыскной деятельности может иметь место лишь в случае проведения целенаправленной, активной работы, соблюдения всех необходимых законодательно закрепленных требований ее проведения, в противном случае полученные результаты будут признаны ничтожными и неприменимыми в качестве доказательств.

Именно предотвращению подобных нарушений, которые помимо прочего могут повлечь ущемление конституционных прав граждан, служит в первую очередь прокурорский надзор.

Таким образом, прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью — это вид деятельности, осуществляемой уполномоченными работниками прокуратуры в пределах их компетенции посредством использования ими определенных законом методов проверки и средств реагирования в целях обеспечения исполнения на территории Российской Федерации законов всеми оперативно-розыскными органами.

Однако данное направление прокурорского надзора, в соответствии в Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации» является составной частью надзора за предварительным следствием и дознанием, что в действительности осложняет полноту прокурорского надзора и реагирования на нарушения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Поэтому, можно согласиться с мнением М.П. Полякова и А.Ф. Федулова в том что, выделение данного направления прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли необходимо, прежде всего тем, что при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в первую очередь затрагиваются (ограничиваются) основные права и свободы личности, определенные Конституцией Российской Федерации.

Отношение к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности как к второстепенному и незначительному влечет негативные последствия в виде увеличения количества нарушений прав граждан при производстве ОРМ, снижения результативности сомой оперативно-розыскной деятельности.

Мы придерживаемся точки зрения Г. Дытченко и Е. Никитина в вопросе связанном с проблемами организации прокурорского надзора в данной отрасли.

Отсутствие единой системы осуществления этого вида надзора в масштабах страны значительно затрудняет внедрение положительного опыта между субъектами Российской Федерации.

Отсутствие достаточно полных и подробно регламентированных полномочий у прокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства об ОРД. В соответствии с Законом о прокуратуре полномочия прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Однако действующая редакция УПК РФ не устанавливает полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Поэтому прокурорский надзор в данной отрасли был бы гораздо более эффективным, если бы прокурор был наделен большим объемом законодательно установленных полномочий.

Для преодоления данных проблем необходимо устранить пробелы, существующие в законодательстве, четко закрепить механизм контроля за ОРД, ее законностью и обоснованностью. Отсутствие четкой законодательной регламентации порядка и оснований проведения оперативных мероприятий, их чрезмерная засекреченность, невозможность исследования полного объема оперативных документов, все это создает широкое поле для злоупотреблений, пресечение которых не всегда возможно.

Исходя из вышеизложенного, выделение данной отрасли прокурорского надзора как самостоятельной и устранение существенных пробелов в законодательстве, будет способствовать усилению прокурорского надзора за осуществлением оперативно-розыскной деятельности и, самое главное, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Определение Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой» // Российская газета. 1998. 11 августа.
3. ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» № 2201-1 от 17.01.1992 (в ред. от 28.11.2009) // Российская газета. 1992. 18 февраля.
4. ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» № 144-ФЗ от 05.07.1992 (в ред. от 01.01.2010) // Собрании законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. ст. 3349.
5. ФЗ РФ «Об органах федеральной службы безопасности в РФ» от 3.04.1995 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 2. Ст. 205.
6. ФЗ РФ «О государственной охране» от 27.05.1997 № 57-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 53. Ст. 5147.
7. ФЗ РФ «О милиции» от 18.04.1991 №1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
8. ФЗ РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 (в ред. от 18.07.2009 № 180-ФЗ) // Российская газета. 2009. 21 июля.
9. Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 21.12.2007 № 207 (в ред. от 27.01.2009 №55) // Законность. 2009. № 4. С. 20-37.
10. Совместное Указание Генерального прокурора РФ и МВД РФ от 29.09.2008 №№ 215/69, 1/7818 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» // Опубликован в электронном варианте системы Консультант Плюс.

Научная литература:

1. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. – М. 2008. 165 с.
2. Дытченко Г., Никитин Е. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности // Законность. 2008. № 10. С.12-15.
3. Капканов В.И. Проблемы осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью // Адвокат. 2009. № 9. С. 24-28.
4. Капканов В.И. Проблемы разграничения пресечения преступлений и провокации их совершения // Уголовное право. 2007. № 6. С. 23-27.
5. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / Дранников В.Н. М., 2004. 120 с.
6. Курс прокурорского надзора / Под ред. Коробейников Б.В. М., 2008. 457 с.
7. Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ // Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007.
8. Осипкин В.Н. Предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Труды Санкт-Петербургского юридического института генеральной прокуратуры Российской Федерации. № 3. СПб., 2001. С. 34-40.
9. Осипкин В.Н. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью. СПб., 2001. 279 с.
10. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / Ласкина Н.В. М.: Юстиц, 2008. 346 с.
11. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью (понятие, организация, методика): Учебное пособие / Осипкин В.Н. СПб., 2007. 346 с.
12. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Чувилева А.А. М.: Юристъ, 2000. 400 с.
13. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2008. 320 с.
14. Прокурорский надзор: курс лекций / М. П. Поляков, А. Ф. Федулов. 3-е изд. М.: Высшее образование, 2009. 165 с.
15. Прокурорский надзор за ОРД: Учебное пособие / Осипкин В.Н. СПб, 2001. 213 с.
16. Соловьев А.Б., Токарева М.Е, Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. 258 с.
17. Трикс А.В. Справочник прокурора. СПб.: Питер Пресс, 2007. 144 с.
18. Фролова Т.А. Порядок проверки судом допустимости результатов ОРД и доказательств, сформированных на их основе // Уголовный процесс. 2008. № 1. С. 30-35.

1. О прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 17.01.1992 г. № 2201-1 (в ред. от 28.11.2009г) // Российская газета. 1992. 18 февраля. ↑

2. См.: Прокурорский надзор за ОРД: Учебное пособие / Осипкин В.Н. СПб, 2001. С. 3. ↑

3. Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности: Приказ Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 № 207 (в ред. от 27.02.2009 № 55) // Законность. 2009. № 4. С. 20-37. ↑

4. См.: Осипкин В.Н. Предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Труды Санкт-Петербургского юридического института генеральной прокуратуры РФ. № 3. СПб, 2001. С. 34 ↑

5. См.: Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / Ласкина Н.В. М.: Юстиц, 2008. С. 66. ↑

6. Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Российской Федерации от 05.07.1992. № 144-ФЗ (в ред. от 01.01.2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. ст. 3349. ↑

7. Конституция Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. 1993. 25 декабря. ↑

8. См.: Прокурорский надзор: курс лекций / М. П. Поляков, А. Ф. Федулов. 3-е изд. М.: Высшее образование, 2009. С. 63. ↑

9. См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Чувилева А.А. М.: Юристъ, 2000. С. 159. ↑

10. См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Чувилева А.А. М.: Юристъ, 2000. С. 160. ↑

11. См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Чувилева А.А. М.: Юристъ, 2000. С. 160. ↑

12. См.: Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ. // Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007. ↑

13. См.: Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ // Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007. ↑

14. См.: Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / Дранников В.Н. М., 2004. С. 117. ↑

15. См.: Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ // Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007. ↑

16. Уголовно-Процессуальный Кодекс РФ от 18.12.2001 (в ред. от 09.03.2010) // Российская газета. 2001. 22 декабря. ↑

17. См., например: Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности: Приказ Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 № 207 (в ред. от 27.02.2009 № 55) // Законность. 2009. № 4. С. 20-37. ↑

18. См.: Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ // Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007. ↑

19. См.: Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ // Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007. ↑

20. См.: Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / Дранников В.Н. М., 2004. С. 120. ↑

21. См.: Там же. С. 120. ↑