Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Особенности федерализма в России (Подходы к исследованию федерализма в зарубежной и отечественной науке)

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования. Российское государство конца 20 -
начала 21 веков переживает очередной раз в своей истории трудности внутреннего и геополитического развития. Преобразование общественного устройства России стало неотъемлемой частью происходящих в мире преобразований. Развитие российской государственности на основе обновленных общественных ценностей и принципов требует общественного осознания этих ценностей, принципов и целенаправленного претворения их в жизнь.

Для достижения основной конституционной цели - обеспечения прав и свобод личности, исторической самоидентификации и государственного суверенитета России особую роль играет развитие устойчивой демократической формы правления и федеративного территориального устройства. В условиях сложившихся президентско-парламентарной формы правления и централизованной формы федеративного территориального устройства важное значение имеет конституирование в качестве основного стержневого института государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - системы федеральных (центральных и территориальных) органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Один из краеугольных камней определения своеобразия формы правления и государственно-территориального устройства России лежит в конституционно-правовом регулировании основных направлений, форм и содержания взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Именно посредством их исследования могут быть обнаружены достижения и изъяны, возможные пути совершенствования сформировавшихся форм правления и федеративного государственно-территориального устройства России.

Целью работы является исследование проблем развития федеративных отношений в государственном управлении и определение путей их решения.

Задачи работы:

исследовать подходы к исследованию федерализма в зарубежной и отечественной науке;
рассмотреть модели федерализма;
исследовать эволюцию федеративных отношений в Российской Федерации;
выявить проблемы федеративного устройства и регионального развития России;
определить пути решения проблем федеративной системы России.

Объектом исследования проблемы федеративных отношений в Российской Федерации.

Научно-методическая основа работы – законодательные и нормативные акты, труды ученых, учебная литература, публикации в периодических изданиях.

Структура работы. Работа включает введение, три главы, заключение, список литературы. В первой главе работы исследованы исследовать подходы к исследованию федерализма в зарубежной и отечественной науке; рассмотрены модели федерализма. Во второй главе работы исследована эволюция федеративных отношений в Российской Федерации; выявлены проблемы федеративного устройства и регионального развития России. В третьей главе работы определены пути решения проблем федеративной системы России.

Глава 1. Теоретические аспекты федерального устройства государства

1.1. Подходы к исследованию федерализма в зарубежной и отечественной науке

Развернутый анализ направлений исследования федерализма в отечественной и зарубежной науке позволяет говорить о разносторонности в концептуальных подходах к познанию федерализма^[1]. Ранжирование исследовательских направлений федерализма в зарубежной литературе позволяет выделить ряд направлений в доктринальных положениях, касающихся понятия федерализма:

1) ученые считают, что в основе федерализма имеется библейское начало: отношения между людьми и Богом, основанные на соглашении, на договоре, дали толчок для создания единого государства, состоящего из различных частей^[2];

2) в федерализме усматривают гуманистическую идею, идеологию, испытывающую историческое и политическое влияние;

3) федерализм рассматривается как способ решения этнических проблем (конфликтов) в развивающихся странах^[3];

4) в федерализме видят явление, непосредственно связанное с государством и властью. Данное направление в исследовании федерализма возникло в Новое время, когда в Европе активно развивалась идея сильного централизованного государства, способного сохранять стабильность и осуществлять контроль над объединенной территорией^[4].

Сегодня это одно из самых многосторонних направлений в исследовании федерализма:

– немецкие исследователи также считают, что федерализм вызван государственными процессами и властью, так как федерализм определяется как организация государства в союзе;

– под федерализмом понимают способ разделения государственной власти между центром и штатами;

– идею разграничения полномочий между правительством обоих уровней власти;

– федерализм рассматривают как особый вид взаимоотношений между различными правительственными уровнями, возникший в результате разделения власти между правительствами^[5].

Известный американский исследователь федерализма Д. Элейзер предложил многостороннее понимание федерализма, как явления, связанного с государством и властью^[6]. Его видение федерализма складывается из выделенных им подвидов федерализма: первый из них – федерация – представляет собой форму организации государственной власти». Конфедерацию Д. Элейзер определяет как второй подтип федерализма, «который был общепризнанной формой федерализма до 1787 г. Третьим подвидом Д. Элейзер называет федератизм, имея в виду асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой^[7].

В советской науке федерализм рассматривался в контексте бесспорного преимущества советской федерации в сравнении с буржуазными федерациями. Детальное исследование федерализма в России началось в условиях реформирования российского государства и общества в 1990-е гг., когда лидеры государственной власти, политическая элита озвучила вопросы реорганизации федеративной формы устройства государства и федерализма^[8].

В исследованиях федерализма российскими учеными можно выделить следующие концепты:

– федерализм – средство преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоничное сообщество;

– термином «федерализм» стремятся охватить весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства;

– федерализм оценивают как самоуправляющееся государство;

– федерализм характеризуют как принцип, режим и форму государственного устройства;

– в федерализме видят форму организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль^[9];

– федерализмом обозначают принцип государственного устройства и функционирования, федеративные отношения;

– федерализм рассматривается как совокупность идей (представленную определенными политико-правовыми принципами), положенную в основу «федерации»^[10].

Единой концепции, что представляет собой федерализм, не существует. Как в России, так и за рубежом, федерализм исследуется фрагментарно.

1.2. Модели федерализма

В научной литературе идет обсуждение моделей и типов федерализма. Выделяют делегированный и децентрализованный типы: при делегированном типе федерализма полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз, при децентрализованном федерализме Центр «спускает» определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов^[11].

При централизованном федерализме Центру предоставляется возможностью спускать вниз полномочия (децентрализовать), но Центр может их забрать обратно (рецентрализовать). Нецентрализованный федерализм этого не допускает, поскольку обеспечивается договором^[12].

Говоря о моделях, ученые выделяют конституционную модель федерализма, то есть модель, получившую конституционное закрепление. Существование конституционно-правовой модели бесспорно, так как конституции закрепляют образование федерации и федерализма^[13]. Эта модель существует в США, ФРГ, Индии. П. Пернталер, ссылаясь на наличие в составе Веймарской федерации республик – членов федерации, указывает на существование «республиканской» модели федерализма. Предметом исследования ученых стали модели бюджетного федерализма, финансового федерализма и экономического федерализма, связанные с решением финансово-бюджетных и экономических вопросов. Исходя из статусного положения членов федерации, различают симметричные и асимметричные модели федерализма. Российские ученые отмечают, что в России 1917-1990 гг. в условиях фактически унитарного управления, формировалась модель фантомного федерализма. Некоторые исследователи утверждали, что Россия представляет собой конфедерацию с признаками феодального общества. Аналитика конкретных реалий российского федерализма 1990-х гг. учеными повлекла характеристику федерализма, как «верхушечного федерализма», «квазифедерализма». Возникновение переговорной модели федерализма учеными связано с поиском федеральным правительством поддержки у влиятельных групп населения элиты, составляющих политическую опору в обществе^[14].

Ученые считают, что в начале 1990-х гг. имелась модель иерархического федерализма в России, так как децентрализация происходила в высшей степени неупорядоченно, вследствие этого возникает статусное неравенство субъектов РФ, неизбежно ведущее к выстраиванию иерархической системы^[15]. Аргументация о взаимосвязи неравенства субъектов РФ и неизбежности возникновения иерархической системы, на наш взгляд, не оснащена факторным материалом: иерархии между субъектами РФ в результате их разного правового статуса не возникло^[16].

Перечень взглядов ученых на виды моделей можно и дальше продолжать. Детальный разбор предлагаемых концептов свидетельствует, что зачастую имеет место смешение различных научных понятий. Исследуя как статику, так и динамику политической жизни, проблемы власти, исследователи отмечают существование делегированного и децентрализованного типа федерализма, «спуск» определенного объема государственных полномочий другому уровню, «унитарную», «республиканскую», «переговорную», иерархическую» модели федерализма», «верхушечный» федерализм, считают Россию конфедерацией с признаками «феодального общества» ^[17].

Ученые фактически ведут речь о федеративных отношениях, бюджетно-финансовых проблемах федерализм или о методах государственного управления: централизованных или децентрализованных. Предлагая видения имеющихся моделей, исследователи акцентируют внимание на одной какой-то стороне федерализма, ставшей монопольно-активной в создавшихся условиях политической жизни. Не исключая целесообразности исследования специфики федерализма, следует отметить, что конкретные особенности федерализма (реализация его признаков, принципов, механизмов государственного управления в условиях динамики публичной политики, политического риска), вряд ли допустимо характеризовать как модель федерализма^[18].

Модель федерализма должна представлять собой совокупность всех свойств федерализма на момент проведения исследования^[19]. Модель – мера, образец, аналог процесса, явления, объекта. Модель – это система, представляющая собой конечное собрание элементов, взаимосвязей, процессов и правил оперирования этими элементами.

Анализ взглядов на федерализм, позволяет сделать вывод, что отсутствие внятного понимания федерализма, его специфики в модернизируемых властных практиках и технологиях, ведет к такому же невнятному видению его моделей, в то время как моделирование федеративных процессов и формирующегося федерализма становится очевидной необходимостью, о чем свидетельствует ситуация на Украине.

Исследование федерализма традиционными методами мало результативно, поскольку не позволяет охватить все стороны его организации и функционирования. Для формирования концепта «федерализм», раскрытия сущности федерализма, целесообразно применить институциональный подход. Федерализм – это сложный структурированный политический институт^[20].

Структура данного политического института: многоуровневая государственная власть, федеративные отношения, политико-правовая основа, ресурсы власти, коммуникативные подсистемы (государственный аппарат, государственное управление, федеративная политическая культура, политические технологии). Как видно, структурные элементы – это совокупность внутренне единых и в то же время качественно отличных друг от друга и соотносимых между собой систем, образующих политическое целостное явление^[21].

Выводы

Федерализм – это базовый политический институт организации и функционирования на политико-правовой основе единой многоуровневой государственной власти посредством механизмов государственного управления через государственный аппарат, использующий ресурсы власти для создания и укрепления федеративных отношений и социального порядка в целях всестороннего развития субъектов федерации, сохранения единство государства и его территориальную целостность. Предложенный взгляд на федерализм, позволяет отделить федерализм от других близких категорий, и в частности от понятия «государственное управление», «технологии политического управления», что очень важно для дальнейшего развития теории федерализма и публичной политики.

Федерализм, благодаря властным организующим началам, может разделить унитарное государство на составляющие части, либо объединить ранее суверенные государства в единое федеративное (союзное) государство. Ценность федерализма в том, что он один из способов обеспечения единства государства. Закрепляя суверенитет за союзным государством, федерализм превращается в средство социально-политической стабильности, обеспечивая целостность территории государства. Федерализм оставляет за субъектами федерации право на самодостаточность, закрепленную в полномочиях органов власти федерального Центра и органов власти субъектов федерации. Утверждая равноправие народов, субъектов федерации, вошедших в состав федерации, федерализм становится необходимым условием решения национальных проблем в полинациональных федерациях. Федерализм своей организацией преследует демократизацию общества и государства.

Глава 2. Современное состояние и проблемы федеративных отношений в Российской Федерации

2.1. Эволюция федеративных отношений в Российской Федерации

Под федеративными отношениями принято понимать форму децентрализации государственной власти федеративного государства, в рамках которой происходит разграничение полномочий между органами государственной власти России и органами власти регионов РФ.

За более чем двадцатилетнюю историю своего существования федеративные отношения в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Так, субъекты РФ приобрели опыт в повышении самостоятельности, а также были выработаны адекватные новой эпохе формы сотрудничества регионов с федеральным центром.

С 1990-х гг. идо наших дней федеративные отношения постоянно модифицировались. В процессе разработки конституционно-правовых основ федеративного правового развития Российской Федерации происходило совершенствование и федеративных отношений. Необходимо подчеркнуть, что в последнее время взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации складывались в рамках укрепления вертикали власти.

В целом, можно выделить три основных этапа эволюции федеративных отношений в Российской Федерации

1. 1990-1993 гг. - политико-трансформационный этап;

2. 1993-2000 гг. – конституционно-договорный этап;

3. 2000 - по настоящее время – этап стабилизации и укрепления государственной власти.

В рамках политико-трансформационного этапа был совершен переход от советской государственности к правовым нормам и институтам Российской Федерации. Главные политико-правовые конструкции, которые ускорили завершение транзита от советской системы к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления, это Декларация о суверенитете РСФСР (1990 г.), Федеративные договоры (1992 г.) и принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ^[22].

После принятия Декларации о суверенитет РСФСР в 1990 г. некоторые регионы Российской Федерации заявили о желании выйти из состава федерации или повысить свой статус, чтобы получить большую политическую и экономическую самостоятельность. Кроме того, постепенно баланс сил в отношениях федерального центра и регионов сдвигался именно в пользу регионов. Несмотря на это, федеральным центром были предприняты серьезные меры для стабилизации ситуации в государстве. Началась активно реформироваться исполнительная вертикаль власти, что выразилось в ее централизации и подчинении непосредственно Президенту Российской Федерации. Так, в 1991 г. для координирования взаимодействия федеральных и региональных органов власти был создан институт представителей Президента в регионах РФ. Однако эффективность деятельности полномочных представителей на этом этапе была крайне низкой. Например, в Свердловской области в это время полпредом был Б. Б. Машков, полномочия которого были жестко ограничены, а доверие Б. Н. Ельцина к нему – сомнительным.

В качестве некоего компромисса между федеральным центром и региональной властью, который бы помог сохранить ряд регионов в составе РФ и стабильность в государстве, выступили Федеративные договоры от 31 марта 1992 г., разграничившие предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти регионов.

Характерной чертой политико-трансформационного этапа стали центробежные тенденции, которые проявились в стремлении ряда республик РФ выйти из состава федерации. События, связанные с подписанием в 1992 г. Федеративных договоров, а именно провозглашение Татарстана и Чечни себя суверенными государствами, подтолкнули ряд областей всерьез задуматься о провозглашении себя республиками.

В 1993 г. ситуация в российском государстве оставалась крайне напряженной. Интенсивно продолжал обостряться конфликт между исполнительной властью в лице президента Б. Н. Ельцина и законодательной в лице А. Б. Руцкого. Россия стояла перед угрозой гражданской войны и паралича всех уровней власти.

Воспользовавшись удачным моментом, Э. Э. Россель, бывший в то время главой администрации Свердловской области, предпринял попытку повысить статус Свердловской области за счет преобразования ее в Уральскую республику, которая стала бы новым субъектом в составе федерации, но обладала гораздо большей экономической и политической самостоятельностью, чем Свердловская область. Предполагалось, что в Уральскую республику помимо Свердловской области войдут Челябинская, Пермская, Оренбургская и Курганская области, главы который 14 сентября 1993 г. в Екатеринбурге подписали заявление о намерении участвовать в разработке общей экономической модели регионов Урала. В рамках создания Уральской республики была разработана и утверждена 27 октября 1993 г. Конституция, которая вступила в силу 31 октября. Э. Э. Россель скромно провозгласил себя губернатором республики указом № 1. Первоначально федеральный центр в силу объективных обстоятельств не обратил должного внимания на «уральские» события. Однако уже 9 ноября с Уральской республикой было покончено благодаря указу Б. Н. Ельцина № 1874 о роспуске Свердловского областного совета. 10 ноября за превышение должностных полномочий указом Президента РФ № 189 был освобожден от должности главы администрации Э. Э. Россель.

Таким образом, федеральный центр, стремясь сохранить контроль сохранить над всеми регионами, пошел на уступки немногочисленным национальным республикам, но не был готов предоставить большую самостоятельность другим субъектам РФ, так как это бы уже угрожало существованию единовластия центр а и российской государственности в целом. К тому же, провозглашение области преимущественно с русским населением республикой выступило бы катализатором распада России.

Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало логичным
завершением политико-трансформационного этапа и началом нового этапа - конституционно-договорного.

Во время второго этапа развитие федеративных отношений носило конституционно-договорной характер. В рамках конституционно-договорного этапа происходила дальнейшая суверенизация республик и других субъектов федерации и регионализация российского государства, сопровождающиеся возрастанием проблем, характерных для конституционно-договорных федераций. В это время шел процесс обострения политической ситуации в Российской Федерации. В политическом процессе значимую роль приобретала конфедеративная составляющая.

Принятие Конституции РФ в 1993 г. обозначило рамки для взаимоотношений федерального центра и органов власти субъектов РФ. Кроме того, в статье 5 пункте 1 Конституции отмечается, что все субъекты РФ равноправны. Добавление данного положения было продиктовано необходимостью не допустить повторения ситуаций, подобных истории с Уральской республикой, в других регионах. Однако законодательное регулирование взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти было несовершенным. Так, для стабилизации ситуации в стране все еще слабый федеральный центр вынужден был пойти на уступки наиболее влиятельным в политическом смысле регионам РФ. Регионам было позволено самим выбирать губернаторов и самостоятельно решать многие внутренние вопросы, а также выстраивать взаимодействия с федеральной властью.

После принятия в 1995 г. закона, согласно которому все главы субъектов Российской Федерации должны были избираться населением в рамках прямого, равного и тайного голосования, во многих субъектах Федерации прошли выборы губернаторов, и, как следствие, регионам удалось добиться значительной независимости от федерального центра. Это послужило поводов для новой волны децентрализации.

Определенная разбалансированность федеративных отношений между федеральным центром и регионами стала благодатной почвой для заключения двухсторонних договоров и соглашений между ними. Таким образом, в некоторой мере было компенсировано несовершенство законодательных основ федеративных отношений, снято напряжение и обеспечен определенный уровень стабильности во взаимодействии федеральных и региональных органов государственной власти. Но наряду с этим, шел процесс углубления асимметрии федеративных отношений.

12 января 1996 г. в Москве состоялось подписание Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти.

Данные Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ были попыткой ряда областей и краев и федеральной власти выровнять договорной процесс и распространить его не только на республики, но и на другие субъекты Федерации. В Договорах области и края стремились зафиксировать приоритет договорной основы взаимодействия с федеральной властью перед конституционными основами. В связи с этим становятся очевидными противоречия Договорах с Конституцией РФ.

В 1997 г. федеральный центр предпринял усилить институт полномочных представителей в регионах РФ. Так, согласно указу Б. Н. Ельцина «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерацию» полпред в регионе назначался президентом по представлению руководителя президентской администрации и сам являлся чиновником этой администрации Важнейшими функциями полпреда были информирование президента о политическом, экономическом, социальном положении в регионе, взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти, местным самоуправлением, партиями.

С целью укрепления позиций федерального центра в 1999 г. был принят ФЗ от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный закон установил общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о таком разграничении между органами государственной власти субъектов РФ и федеральным центром, а также обязал регионы РФ до 21 июня 2002 г. привести тексты договоров в соответствие с Конституцией. Необходимо подчеркнуть, что в процессе изменения федеративных отношений в сторону централизации государственной власти.

В рамках этапа стабилизации была проведена административная реформа с целью укрепить российскую государственность, вертикаль власти и обеспечить правовую базу российского федерализма^[23].

Таким образом, в 2000 г. В. В. Путин выступил с инициативой создать новые институциональные механизмы, которые должны были способствовать усилению роли федерального центра и повышению уровню контроля за деятельностью субъектов, а также сохранению единства и целостности государства. Такими механизмами, через которые была укреплена исполнительная вертикаль власти, стало создание структуры семи федеральных округов и института представителей Президента в них.

27 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ обязал субъекты РФ привести региональное законодательство в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Также в 2000 г. был изменен порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Так, если раньше Совет Федерации формировался из глав регионов и председателей региональных парламентов, то после реформы в верхнюю палату Федерального собрания губернаторами и региональными парламентами назначались «представители» от региона.

11 декабря 2004 г. был принят федеральный закон «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[24].

Закон определил порядок назначения губернаторов Высшее должностное лицо субъекта РФ по окончании срока полномочий ставило перед президентом вопрос о доверии, после чего президент вносил его кандидатуру (а в случае «недоверия» своего кандидата) на рассмотрение законодательного собрания субъекта. Кандидатуры на должность главы региона Президенту РФ представляли полпреды в федеральных округах. Кроме того, одного претендента предлагала партия, которая обладала большинством в парламенте данного субъекта РФ.

В условиях косвенных выборов губернаторы превратились из самостоятельных и легитимных фигур региональной политики в обычных чиновников, чья легитимность зависит от воли Президента. Таким образом, было положено начало ухода с политической арены губернаторов-тяжеловесов, всенародно избранных еще в середине 90-х. Например, губернатор Свердловской области Э. Э. Россель согласно новому порядку поставил перед В. В. Путиным вопрос о доверии в октябре 2005 г. 21 ноября 2005 г. Э. Э. Россель был утвержден на пост губернатора. Но в 2009 г. Президент РФ на утверждение в Законодательное собрание Свердловской области президент РФ не внес кандидатуру Э. Э. Росселя.

1 июня 2012 г. вступил в силу закон о прямых выборах, инициатором которого стал Д. А. Медведев. Согласно закону политические партии выдвигают кандидатов на должность главы субъекта РФ. Но уже в апреле 2013 г. В. В. Путин подписал закон о праве субъектов РФ определять порядок выборов глав регионов.

Отличительной чертой этапа стабилизации стало частое изменение порядка формирования руководства исполнительной власти субъектов РФ. Зачастую изменения происходили под влиянием мощных политических факторов. И хотя федеральным центром был взят курс на укрепление вертикали власти, объективные обстоятельства порой вынуждали центр идти на уступки. Тем не менее, приоритетной задачей федерального центра всегда оставалось и остается сохранение контроля над главами регионов Федерации

Во время перехода от советской государственности к правовым нормам и институтам Российской Федерации именно благодаря федерализму удалось сохранить относительную стабильность в государстве и согласие между федеральным центром и регионами. В условиях противоборства центростремительных и центробежных тенденций слабому в то время федеральному центру часто приходилось идти на уступки регионам, что бы сохранить российскую государственность. В это время был установлен определенный баланс сил и перераспределены полномочия между центром и регионами, а также был изменен способ легитимации региональной власти. Однако по мере усиления центра происходило и укрепление вертикали власти. Постепенно федеральная власть ставила регионы под свой жесткий контроль путем административных реформ и создания новых институциональных механизмов, направленные на укрепления авторитета центра. Исходя из современных тенденций, усилия федерального центра направлены, прежде всего, на контроль сложных в политическом смысле регионов, таких как Дагестан, Карачаево Черкесия, Кабардино-Балкария.

2.2. Проблемы федеративного устройства и регионального развития России

Проблемы федеративного устройства и регионального развития России выявлены и подробно исследованы в специальной литературе. И главным здесь является то, что одной из основных проблем государственно-территориального устройства нашей страны является усиливающееся социально-экономическое расслоение между субъектами Федерации, и как следствие этого — диспропорции в развитии Федерации: по объему производства промышленной продукции на душу населения разрыв между регионами составляет около 281 раза; по обороту розничной торговли на душу населения — около 27 раз; по налоговым и неналоговым доходам консолидированных бюджетов субъектов РФ на душу населения — около 194 раз; по объему инвестиций в основной капитал на душу населения — около 44 раз; по соотношению денежных доходов на душу населения и величины прожиточного минимума — 6 раз; по уровню зарегистрированной безработицы — около 33 раз.

Отметим также существенные диспропорции в уровне занятости в субъектах РФ, высокие темпы оттока населения из сельской местности, низкие темпы развития городов и иных муниципальных образований, слабое развитие территорий Севера, Дальнего Востока и Арктики.

Указанные проблемы влекут за собой комплекс производных «надстроечных» проблем. Так, в политической сфере — это фактический «анабиоз» политической жизни, возвращение к однопартийной системе, политическое отчуждение государства, недоверие населения, коррупция. В институциональной сфере — это избыточная централизация власти и ресурсов, непропорциональный рост государственного аппарата, низкая эффективность власти, возвращение к административно-командным методам управления. В конституционно-правовой сфере — это неурегулированность ключевых вопросов функционирования государства (таких, как, например, ответственность органов власти и должностных лиц, разграничение полномочий между разными уровнями публичной власти и адекватное финансовое обеспечение их осуществления, установление единых государственных социальных стандартов), а также фактическая оторванность ряда правовых (особенно конституционных) норм от жизни^[25].

Выводы

Федеративные отношения – это форма децентрализации государственной власти федеративного государства, в рамках которой происходит разграничение полномочий между органами государственной власти России и органами власти регионов РФ.

Одной из основных проблем государственно-территориального устройства Российской Федерации является усиливающееся социально-экономическое расслоение между субъектами Федерации, и как следствие этого — диспропорции в развитии.

Это влечет за собой комплекс производных «надстроечных» проблем. В политической сфере: «анабиоз» политической жизни, возвращение к однопартийной системе, политическое отчуждение государства, недоверие населения, коррупция. В институциональной сфере: избыточная централизация власти и ресурсов, непропорциональный рост государственного аппарата, низкая эффективность власти, возвращение к административно-командным методам управления. В конституционно-правовой сфере: неурегулированность ключевых вопросов функционирования государства, а также фактическая оторванность ряда правовых (особенно конституционных) норм от жизни.

Указанные проблемы в комплексе ведут к неустойчивости развития отечественной федеративной системы. Усиление же региональных различий в таких масштабах вообще чревато ее распадом. Центр понимает это, но неоднократно предпринимаемые властью усилия, направленные на сокращение масштабов региональной дифференциации, не привели к решению проблемы, что симптоматично.

Глава 3. Пути решения проблем федеративной системы России

Возможные варианты решения проблем федеративной системы России можно разбить на две основные группы: воздействие на субъекты и воздействие на объект (промежуточный вариант — одновременное воздействие на субъекты и на объект). В приложении к федеративной системе эти варианты выглядят следующим образом: воздействие на субъекты федеративных отношений с целью уменьшения их недовольства, без изменения реальности; изменение реальности таким образом, чтобы ослабло недовольство субъектов федеративных отношений.

Остановимся на них подробнее.

Решение проблем федеративной системы путем воздействия на субъекты федеративных отношений реализуем тремя способами.

Первый способ. Предоставление субъектам федеративных отношений дополнительной информации. Этот способ используется в случае, когда причиной неудовлетворенности является нехватка информации, а ее получение приводит к решению проблемы. На преодоление этой проблемной ситуации направлены: открытость, транспарентность власти, различные формы обучения и повышения квалификации, переход на электронные формы работы. Данный метод бывает действительно эффективен в целом ряде случаев, но его положительный эффект не следует переоценивать. Приведем в качестве примера отечественную практику мониторинга правоприменения.

Совет Федерации с 2004 г. готовит ежегодный Доклад о состоянии законодательства. В докладах обобщаются результаты совместной деятельности Совета Федерации и других органов публичной власти федерального и регионального уровней по мониторингу правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства. В докладах накоплен огромный массив данных о качестве правоприменения. Однако «обратная связь» так и осталась неналаженной — новые законодательные акты появляются независимо от результатов правоприменения действующих актов, выявленных в докладах. Таким образом, ознакомление субъектов законодательного процесса с дополнительной информацией об эффективности реализации законодательных актов никакой роли в процессе управления Федерацией не играет.

Еще один пример. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» пытается придать информации о состоянии правоприменения определенный статус в процессе управления развитием. Указ предусматривает, что мониторингом правоприменительной практики будет заниматься Министерство юстиции. Правительству РФ вменена обязанность учитывать предложения, содержащиеся в докладах о мониторинге правоприменения, в планах законопроектной деятельности. Иные органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов обязаны принимать в пределах своих полномочий меры по устранению недостатков в нормотворческой и правоприменительной деятельности, выявленные в ходе мониторинга. Правительству в трехмесячный срок дается поручение утвердить методику осуществления мониторинга. При этом о критериях эффективности учета предложений доклада и устранения указанных недостатков речь в указе не идет.

Далее. Широко разрекламированные в последнее время методики
бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР), направлены на повышение информированности субъектов федеративных отношений (и вообще — властеотношений). Методики БОР подразумевают: формирование бюджета по целям и планируемым результатам; определение общей суммы ассигнований на определенные функции и программы, без детальной росписи; установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований; приоритет за внутренним контролем; мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов работы; оценку деятельности по достигнутым результатам.

Результаты внедрения методик БОР в отечественном государственном строительстве, мягко говоря, спорны. Причина столь скромных результатов очевидна. Методики БОР могут как улучшить финансирование бюджетных учреждений, так и ухудшить его вплоть до ликвидации последних. Их не применяют, когда хотят «подстегнуть» развитие территорий, они как таковые нацелены на воздействие на субъекты властеотношений, а не на их объект. И уж совсем контрпродуктивно закладывать методики БОР в фундамент крупномасштабных социально-экономических преобразований.

Бюджетирование, ориентированное на результат, может предоставить органам власти разных уровней дополнительную информацию об их финансовом положении, оно может даже сократить расходы федерального бюджета. Но оно не стимулирует социально-экономическое развитие территорий и само по себе не повысит качество предоставления государственных услуг населению. Поэтому некритичное отношение к методикам БОР — опасный миф.

Второй способ. Изменение восприятия субъектами федеративных
отношений реальности. Данный способ применяется в процессе управления
государственно-территориальным устройством современной России едва ли не активнее других. Из официальных источников и СМИ мы ежедневно узнаем, что все проблемы федеративного устройства решены; полномочия — разграничены и обеспечены финансированием; стратегии развития регионов — приняты и реализуются; уровень жизни населения и качество оказания государственных услуг неуклонно повышается. Может сложиться впечатление, что проблем в области федеративного устройства нет. В действительности же это далеко не так.

Любая чрезвычайная ситуация — лучшее тому подтверждение. К примеру – лесные пожары. Полномочия между Центром, регионами и муниципалитетами в области охраны лесов и тушения лесных пожаров не были должным образом разграничены, отсутствовало их адекватное финансовое обеспечение, что и привело, в конечном счете, к столь негативным для экономики и социальной сферы последствиям. И это только один из множества аналогичных примеров.

Третий способ. Прерывание взаимодействия субъектов федеративных отношений с ситуацией, если проблема возникла в результате такого взаимодействия. Такой способ зачастую используется для преодоления проблемных ситуаций, связанных с какими-либо конкретными субъектами (например, при решении кадровых вопросов). Однако для общесистемных проблем, затрагивающих значительное число субъектов федеративных отношений, а порой — все население регионов, такие способы не подходят, если их использовать в отрыве от других методик.

Обратимся теперь к решению проблем федеративной системы путем вмешательства в ситуацию. При использовании данного способа необходимо учитывать значительное число субъектов, имеющих к ним отношение, а также оценку ими сложившейся ситуации с совершенно разных позиций. Множественность интересов субъектов федеративных отношений — это аксиома. Любое изменение ситуации может вызвать как их поддержку, так и неодобрение.

Так, например, требование о переносе уплаты налогов организациями по месту их основной деятельности, а не по месту регистрации, дает дополнительные бюджетные средства одним регионам, лишая этих средств другие. Наукой и практикой выработано три основных принципа урегулирования интересов разных субъектов, вовлеченных в проблемную ситуацию.

Первый принцип — принцип «приоритета меньшинства» приводит к осуществлению вмешательства, выгодного какому-либо одному субъекту, интересы других не принимаются во внимание. В качестве примеров реализации данного принципа можно привести различные формы диктатуры, автократии, иерархической организации. В некоторых ситуациях такая идеология оптимальна. Однако осуществление такого подхода к решению проблем «меньшинства» обязательно вызовет недовольство остальных участников ситуации. Поэтому у принявших эту идеологемму должна быть сила, достаточная для подавления недовольных.

Второй — принцип «приоритета группы», когда среди участников ситуации имеется некоторое количество субъектов, одинаково важных. Поэтому вмешательство должно проводиться с учетом их интересов. Это, с одной стороны, осложняет его проектирование, но с другой — открывает возможность использования ресурсов всех субъектов. Известно множество примеров данной идеологеммы (национализм, коммунизм, любая групповая деятельность, в том числе партийная, религиозная). В качестве негативной стороны данной идеологеммы можно отметить, что зачастую она агрессивна, ведет к наращиванию силовых структур. Также она заключает в себе противоречие между провозглашаемым равенством внутри группы и необходимостью организации групповой деятельности, то есть создания иерархических структур.

Наконец, третий, наиболее продуктивный — принцип «приоритета каждого». В его основе лежит постулат: «Несмотря на различия, все субъекты равноценны и равноправны». Отсюда следует, что неправильно решать проблемы одних за счет других. Правильным признается только улучшающее вмешательство, то есть изменение проблемной ситуации, которое положительно оценивается хотя бы одним из ее участников и неотрицательно — всеми остальными. Улучшающее вмешательство — это не когда всем хорошо, а когда никому не хуже. Наиболее серьезным основанием для сомнений в реализуемости улучшающих вмешательств является противоречивость интересов участников проблемной ситуации, порой доходящая до конфликтности.

Отечественный опыт урегулирования интересов разных субъектов, вовлеченных в проблемные ситуации из области государственного строительства, разнообразен. Страна знала и принцип «приоритета меньшинства» (дореволюционный период), и принцип «приоритета группы» (советский период). Начиная с 90-хгг. прошлого века в государственном строительстве сложилась довольно интересная ситуация:

- формально, на уровне конституционно-правового регулирования и разного рода политических деклараций провозглашается принцип «приоритета каждого» (он проявляется в конституционных нормах о правах и свободах человека и гражданина, провозглашении социального характера государства);

- реальная система власти «заточена» под принцип «приоритета группы» (это проявляется в действующей избирательной и партийно-политической системах, в способе формирования органов власти разных уровней);

- по результатам развития можно сказать, что реализуется принцип «приоритета меньшинства» (сегодня в России показатель децильного коэффициента колеблется в пределах 14—15 при том, что «критическим» для стабильности социальной системы признается уровень децильного коэффициента в два раза более низкий: 7—816; о том же свидетельствуют и данные региональной дифференциации).

Это говорит о влиянии на процессы решения проблем федеративной системы следующих факторов: довольно сильное расхождение норм Конституции и законов, политических деклараций с реальной жизнью и неспособность действующей системы власти реализовать поставленные перед ней цели и задачи. Данные проблемы необходимо учитывать в процессе государственного строительства при выборе той или иной стратегии управления развитием федеративной системы.

Выводы

Можно выделить три способа решения проблем федеративных отношений в России:

1. Предоставление субъектам федеративных отношений дополнительной информации. Этот способ может быть использован в случае, когда причиной неудовлетворенности является нехватка информации, а ее получение приводит к решению проблемы.

2. Изменение восприятия субъектами федеративных отношений реальности. Данный способ целесообразно применять в процессе управления государственно-территориальным устройством.

3. Прерывание взаимодействия субъектов федеративных отношений с ситуацией, если проблема возникла в результате такого взаимодействия. Такой способ используется для преодоления проблемных ситуаций, связанных с какими-либо конкретными субъектами.

На процессы решения проблем федеративной системы оказывают влияние расхождение норм Конституции и законов, политических деклараций с реальной жизнью и неспособность действующей системы власти реализовать поставленные перед ней цели и задачи. Данные проблемы необходимо учитывать в процессе государственного строительства при выборе той или иной стратегии управления развитием федеративной системы.

Заключение

Можно выделить три способа решения проблем федеративных отношений в России:

Список литературы

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

Авакьян С.А. Российский федерализм: размышления о современной модели // Ученые записки юридического факультета. 2014. № 34 (44). С. 31-36.

Андриченко Л.В. Современная модель и механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 2. С. 172-187.

Булевская О. В. Какие параметры советского наследия в российском федерализме полезны сейчас, а какие нет? // В сборнике: АСТРАПОЛИС: Астраханские политические исследования Ежегодник кафедры политологии Астраханского государственного университета. Астрахань, 2014. С 36-40.
Васильченко М. Е., Киреев Е. В. Российский федерализм и пути его реформирования // В сборнике: Актуальные проблемы государственного и муниципального управления в условиях глобализационных процессов в мире Международная научно-практическая конференция, посвященная 50-летнему юбилею кафедры Социальных наук и государственного управления МГОУ. Ответственный редактор Г. И. Пещеров. 2015. С. 61-70.

Курилкина О.А., Лабыгина А.В., Мамычев А.Ю., Самойлова И.Н., Фоминская М.Д. Проблемы федерализма и федеральной правовой политики в современной России // Монография / Москва, 2013. Сер. Теория и история государства и права. С. 12-20.

Мачинский В. М. Федерализм в России: современный этап развития // Гуманитарные науки и образование. 2013. № 1 (13). С. 121-130.
Пчелинцева И. В. Федерализм и формы его осмысления // Юридическая наука: история и современность. 2013. № 9. С. 47-50.
Пчелинцева И. В. Современный федерализм: основные концептуальные модели // Правое поле современной экономики. 2013. № 9. С. 82-90.
Сазкян М. В. К вопросу о федерализме // В сборнике: Актуальные направления фундаментальных и прикладных исследований. Материалы VI международной научно-практической конференции. НИЦ «Академический». 2015. С. 231-240.
Хамнуев Ю. Г., Цыремпилова Е. Б. М. Еще раз о федерализме // В сборнике: Евразийская парадигма России и трансформация политико-правовых институтов стран Азиатско-Тихоокеанского региона материалы V Международной научно-практической конференции. Министерство образования и науки Российской Федерации, Бурятский государственный университет; Научный редактор Ю. И. Скуратов. 2014. С. 183-190.
Цалиев А. М. Конституция Российской Федерации о государственном суверенитете и федерализме // В сборнике: Российский парламентаризм: опыт, проблемы и перспективы Материалы II международной научно-практической конференции. Ответственные редакторы: С. М. Кесаев, P. M. Дзидзоев. 2015. С. 5-10.

Цалиев А. М. Конституция Российской Федерации о государственном суверенитете и федерализме // В сборнике: Российский парламентаризм: опыт, проблемы и перспективы Материалы II международной научно-практической конференции. Ответственные редакторы: С. М. Кесаев, P. M. Дзидзоев. 2015. С. 5. ↑
Пчелинцева И. В. Федерализм и формы его осмысления // Юридическая наука: история и современность. 2013. № 9. С. 47. ↑
Пчелинцева И. В. Современный федерализм: основные концептуальные модели // Правое поле современной экономики. 2013. № 9. С. 82. ↑
Сазкян М. В. К вопросу о федерализме // В сборнике: Актуальные направления фундаментальных и прикладных исследований. Материалы VI международной научно-практической конференции. НИЦ «Академический». 2015. С. 231. ↑
Хамнуев Ю. Г., Цыремпилова Е. Б. М. Еще раз о федерализме // В сборнике: Евразийская парадигма России и трансформация политико-правовых институтов стран Азиатско-Тихоокеанского региона материалы V Международной научно-практической конференции. Министерство образования и науки Российской Федерации, Бурятский государственный университет; Научный редактор Ю. И. Скуратов. 2014. С. 183. ↑
Васильченко М. Е., Киреев Е. В. Российский федерализм и пути его реформирования // В сборнике: Актуальные проблемы государственного и муниципального управления в условиях глобализационных процессов в мире Международная научно-практическая конференция, посвященная 50-летнему юбилею кафедры Социальных наук и государственного управления МГОУ. Ответственный редактор Г. И. Пещеров. 2015. С. 61. ↑
Мачинский В. М. Федерализм в России: современный этап развития // Гуманитарные науки и образование. 2013. № 1 (13). С. 121. ↑
Булевская О. В. Какие параметры советского наследия в российском федерализме полезны сейчас, а какие нет? // В сборнике: АСТРАПОЛИС: Астраханские политические исследования Ежегодник кафедры политологии Астраханского государственного университета. Астрахань, 2014. С 36. ↑
Пчелинцева И. В. Современный федерализм: основные концептуальные модели // Правое поле современной экономики. 2013. № 9. С. 82. ↑
Сазкян М. В. К вопросу о федерализме // В сборнике: Актуальные направления фундаментальных и прикладных исследований. Материалы VI международной научно-практической конференции. НИЦ «Академический». 2015. С. 231. ↑
Пчелинцева И. В. Федерализм и формы его осмысления // Юридическая наука: история и современность. 2013. № 9. С. 47. ↑
Хамнуев Ю. Г., Цыремпилова Е. Б. М. Еще раз о федерализме // В сборнике: Евразийская парадигма России и трансформация политико-правовых институтов стран Азиатско-Тихоокеанского региона материалы V Международной научно-практической конференции. Министерство образования и науки Российской Федерации, Бурятский государственный университет; Научный редактор Ю. И. Скуратов. 2014. С. 183. ↑
Васильченко М. Е., Киреев Е. В. Российский федерализм и пути его реформирования // В сборнике: Актуальные проблемы государственного и муниципального управления в условиях глобализационных процессов в мире Международная научно-практическая конференция, посвященная 50-летнему юбилею кафедры Социальных наук и государственного управления МГОУ. Ответственный редактор Г. И. Пещеров. 2015. С. 61. ↑
Булевская О. В. Какие параметры советского наследия в российском федерализме полезны сейчас, а какие нет? // В сборнике: АСТРАПОЛИС: Астраханские политические исследования Ежегодник кафедры политологии Астраханского государственного университета. Астрахань, 2014. С 36. ↑
Цалиев А. М. Конституция Российской Федерации о государственном суверенитете и федерализме // В сборнике: Российский парламентаризм: опыт, проблемы и перспективы Материалы II международной научно-практической конференции. Ответственные редакторы: С. М. Кесаев, P. M. Дзидзоев. 2015. С. 5. ↑
Булевская О. В. Какие параметры советского наследия в российском федерализме полезны сейчас, а какие нет? // В сборнике: АСТРАПОЛИС: Астраханские политические исследования Ежегодник кафедры политологии Астраханского государственного университета. Астрахань, 2014. С 36. ↑
Пчелинцева И. В. Современный федерализм: основные концептуальные модели // Правое поле современной экономики. 2013. № 9. С. 82. ↑
Сазкян М. В. К вопросу о федерализме // В сборнике: Актуальные направления фундаментальных и прикладных исследований. Материалы VI международной научно-практической конференции. НИЦ «Академический». 2015. С. 231. ↑
Мачинский В. М. Федерализм в России: современный этап развития // Гуманитарные науки и образование. 2013. № 1 (13). С. 121. ↑
Хамнуев Ю. Г., Цыремпилова Е. Б. М. Еще раз о федерализме // В сборнике: Евразийская парадигма России и трансформация политико-правовых институтов стран Азиатско-Тихоокеанского региона материалы V Международной научно-практической конференции. Министерство образования и науки Российской Федерации, Бурятский государственный университет; Научный редактор Ю. И. Скуратов. 2014. С. 183. ↑
Пчелинцева И. В. Федерализм и формы его осмысления // Юридическая наука: история и современность. 2013. № 9. С. 47. ↑
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). ↑
Андриченко Л.В. Современная модель и механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 2. С. 172-187. ↑
Курилкина О.А., Лабыгина А.В., Мамычев А.Ю., Самойлова И.Н., Фоминская М.Д. Проблемы федерализма и федеральной правовой политики в современной России // Монография / Москва, 2013. Сер. Теория и история государства и права ↑
Авакьян С.А. Российский федерализм: размышления о современной модели // Ученые записки юридического факультета. 2014. № 34 (44). С. 31-36. ↑