Основные направления реформирования местного самоуправления

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В условиях современных социально-экономических вызовов все сферы жизнедеятельности человека нуждаются в качественном управлении, развитии, обеспечении должного уровня контроля. Безусловно, это касается и местного самоуправления. К сожалению, на сегодняшний момент недостаточное внимание уделяется достаточной для современных условий проработке организации каждодневной жизни населения в муниципальных образованиях.

Реформы местного самоуправления в нашей стране продолжаются перманентно, однако значительного результата с точки зрения повышения качества жизни людей в муниципальных образованиях к сожалению пока не достигнуто. В этой связи, особую актуальность приобретает проблема совершенствования процессов реформирования системы местного самоуправления в нашей стране.

Предмет исследования – особенности реформирования сферы самоуправления в современной России.

Цель исследования – провести анализ ключевых особенностей реализации преобразований муниципальной власти современной России.

Для реализации указанной цели необходимо решить следующие задачи

1. Рассмотреть основные способы организации местного коллективной выявить их сущность;
2. Проанализировать нормативно-правовые основы организации местного самоуправления;
3. исследовать организационно-политические основы общественной и государственной составляющих института местного самоуправления современной России;
4. охарактеризовать практику политических и неполитических форм непосредственной демократии в муниципальных образованиях России;

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав основной части, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Организационные и правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

1.1. Сущность и значение местного самоуправления в нашей стране

Переломным моментом для становления местного самоуправления в том виде, в котором оно существует в настоящее время, стало принятие в 1990 году Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»

2. Именно в данном законе было установлено, что местное самоуправление - это самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения. Также были установлены основы компетенции местного самоуправления. Несмотря на отсутствие, законодательно прописанных вопросов местного значения, в данном законе прослеживаются основные функции местного самоуправления в современном их понимании. Так, согласно положениям раздела второго данного Закона «Экономическая основа местного самоуправления» можно сделать вывод, что местное хозяйство было призвано обеспечивать удовлетворение социально-экономических потребностей населения.

Таким образом, на основе анализа нормативных правовых актов, регламентировавших деятельность органов управления в советский период, а также работ ученых-правоведов, считаем возможным сделать вывод о том, что функции местного самоуправления по решению вопросов местного значения на определенной административной территории являются продолжением, но с качественно иными характеристиками, общеуправленческих функций органов публичной власти, в условиях, когда основным субъектом, которому принадлежит право решения вопросов обеспечения своей жизнедеятельности, становится само население данных территорий.

Рассмотрим далее вопрос о понятии, содержании функций местного самоуправления, закрепленного Конституцией Российской Федерации в качестве универсального и всеобщего принципа организации местной власти в нашем государстве в настоящее время. Изучение функций местного самоуправления является предметом исследования представителей различных общественных наук: экономистов, политологов, социологов, историков, которые, исходя из своей отраслевой специфики, своеобразия методики изучения, воздействия различных внешних и внутренних факторов на предмет исследования, делают свои специализированные «узконаправленные выводы».

Так, с позиций социологии местное самоуправление рассматривается как институт гражданского общества, поэтому выделяются функции, ориентированные на активное включение и участие в нем населения конкретных муниципальных образований, в целях реализации их совместных интересов.

Политология изучает местное самоуправление как институт публичной власти, подверженный тем или иным трансформациям вследствие изменения политических процессов, структур политической власти, выявляет закономерности его развития и функционирования в различных политических системах. Определение, данное функциям местного самоуправления в политологическом словаре, основано на определениях, данных в юридических источниках, выделяет основные направления деятельности местного самоуправления, порядок возникновения, развития и осуществления муниципальной власти.

С позиции экономической науки местное самоуправление предстает как особый общественный институт, наделенный властными полномочиями в отношении муниципального имущества и местных бюджетов. При этом рассмотрение функций местного самоуправления осуществляется с позиции деятельности органов местной власти, направленной на достижение определенного экономического эффекта, посредством применения различных экономических инструментов (налоговая политика, изменение условий использования муниципальной собственности)1.

1.2. Современные модели организации местного самоуправления

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрены модели структуры органов местного самоуправления муниципального образования, которые и, в конечном итоге, определяют используемую структуру, выбор которой зависит от вида муниципального образования.

Исходя из модели организации местного самоуправления, реализуемой в муниципальном образовании, правовое положение органов местного самоуправления и статус их должностных лиц будут различными.

Проведем сравнительный анализ моделей и сформулируем предложения по наиболее эффективной организации структуры органов местного самоуправления.

1. Население избирает представительный орган, также население избирает главу муниципального образования. Достоинство названной модели – самый демократичный способ избрания главы муниципального образования. Такой способ содействует повышению его легитимности в рамках структуры органов местного самоуправления.

Данная модель максимально реализует основные принципы местного самоуправления, среди которых нужно назвать принцип непосредственного участия граждан в процессе формирования органов местного самоуправления, а также наличие ответственности перед населением у высшего должностного лица местного самоуправления.

Глава муниципального образования в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, при этом возникает обязанность исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования, либо становится главой местной администрации.

Особый правовой статус представительного органа подчеркивается установление его выборности. Данный статус проявляется в значительном влиянии на процессы формирования местной администрации, обеспечении выражение воли населения муниципального образования.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования имеет право удалить главу муниципального образования в отставку при высказанной по результатам ежегодного отчета главы перед представительным органом муниципального образования неудовлетворительной оценки деятельности два раза подряд.

Органы местного самоуправления, которые являются формально независимыми друг от друга будут тщательно следить за исполнением каждым своих полномочий. В свою очередь, это обеспечит повышение эффективности работы по решению вопросов местного значения.

Однако следует отметить, что рассматривая модель может являться и причиной конкуренции в разграничении полномочий, в связи с тем, что на уровне муниципалитета нет целостной концепции разграничения вопросов местного значения между соответствующими органами местного самоуправления. При этом данный вопрос не урегулирован уставами муниципальных образований и Федеральным законом № 131-ФЗ.

2. Население избирает представительный орган, а тот, в свою очередь, избирает главу муниципального образования из своего состава.

Особенность данной модели состоит в том, что глава муниципального образования избирается косвенно, из числа членов представительного органа.
В этом случае положение главы в структуре органов местного самоуправления более зависимо от представительного органа муниципального образования

К примеру, глава муниципального образования являясь председателем представительного органа, становится "связанным" принятыми таким органом правотворческими решениями. Зачастую у него отсутствует практическая возможность наложения вето на принимаемые решения, даже в в случае несогласия с ними.

Вместе с тем, соединение должностей председателя представительного органа и главы муниципального образования в одном лице является причиной ослабления представительного органа, в связи с отсутствием возможности у главы муниципального образования прямого управления местной администрацией и решения вопросов местного значения.

У главы муниципального образования, который возглавляет представительный орган муниципального образования, отсутствуют большинство исполнительно-распорядительных полномочий, в связи с тем, что глава местной администрации реализует их по контракту.

Общим недостатком моделей организации местного самоуправления, когда обе должности замещаются одним лицом состоит в том, что невозможно разделить ответственность, она размывается между органом местного самоуправления и высшим должностным лицом. Как результат у главы муниципального образования, который был избран населением в рамках муниципальных выборов в наличии большая независимость и автономии от представительного органа, чем у того главы которого избрал представительный орган.

Глава муниципального образования - глава местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).

Данная модель является наиболее распространенной моделью организации местного самоуправления. В рамках указанной модели глава муниципального образования, будучи избранным населением, в полной мере обладает независимостью в принятии собственных решений, самостоятельно и единолично осуществляет руководство местной администрацией, в том числе формирует ее кадровый состав.

Тем не менее, подчеркивая недостатки данной модели, нельзя не признать, что при ее использовании у главы местной администрации сконцентрированы ключевые полномочия для организационного и политического влияния на развитие муниципального образования.

1.3. Ключевые этапы и направления реформирования местного самоуправления в России

В реформировании системы местного самоуправления принято выделять ряд этапов, которые обусловлены принятием различных нормативно-правовых актов.

Первый этап, декабрь 1993 года – август 1995 года, ознаменован принятием Конституции Российской Федерации и становлением местного самоуправления в новых реалиях докритического развития государства и общества.

Второй этап, август 1995 года – октябрь 2003 года, связан с принятием Федерального закона 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законов, регулировавших местные финансы и муниципальную службу. Особенностью этого периода является то, что субъекты Российской Федерации получили обширные полномочия по регулированию местного самоуправления.

Третий этап, октябрь 2003 года – май 2014 года, характеризуется принятием Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», провозгласившего начало эпохи концентрации полномочий у центральной власти.

Четвертый этап, май 2014 года – февраль 2015 года, является периодом реформирования организационных, территориальных и компетентностных основ местного самоуправления после принятия Федерального закона от 27 мая 2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и создания вертикально интегрированной структуры публичной власти в России.

Пятый этап, с февраля 2015 года по настоящее время, отличается реформированием местного самоуправления и углублением административно-экономического влияния центральной власти на различные аспекты деятельности муниципалитетов. При этом важно отметить, что в целом такие преобразования происходят с целью совершенствования стратегического социально-экономического развития территорий муниципальных образований.

Основными причинами реформы местного самоуправления, по нашему мнению, являются низкое качество оказания услуг значительным количеством органов местного самоуправления, неэффективность расходования местных бюджетов при существенной нехватке средств на выполнение органами местного самоуправления своих полномочий.

Даже те существовавшие программы развития поддержки самоуправления со стороны государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, принимавшиеся в конце 90- х - начале 2000-х годов, в целом, не смогли решить проблему полной и качественной реализации муниципальных функций в отсутствие материально-технического оснащения.

По-прежнему низкой остается инициативность, правовая и политическая культура значительной части населения, также не искоренено ментальное понимание, что только централизованная власть, нередко федеральная, сможет решить проблемы местного характера. Это говорит о том, что подчас граждане не воспринимают органы местного самоуправления как органы публичной власти, которые, в первую очередь, должны решать проблемы (вопросы) местного значения.

По этому поводу H.JI. Пешин отмечает, что реформа местного самоуправления влияет на саму его природу. Это ведет к тому, что мы можем наблюдать искусственный процесс создания самоуправления государственной властью, а не естественное развитие самоуправления. При этом следует понимать, что все это ведет к принятию государственных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления, чем к объективному выполнению естественных функций самоуправления по решению вопросов местного значения.

Как справедливо считает В.И. Васильев, основы местного самоуправления, заложенные в Конституции Российской Федерации, в жизни создали такую конструкцию, при которой произошло отделение самоуправления от государства, но и нередко государства от самоуправления, оставив его один на один с финансово-экономическими проблемами.

Однако нельзя однобоко оценивать ситуацию в реформе местного самоуправления, выделяя только проблемные моменты. Так, в утвержденной в конце 2008 года Концепции долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года127 местному самоуправлению отводится роль важнейшего ресурса в дальнейшем развитии государства. Неотъемлемым принципом такого развития является необходимость стимулирования местного самоуправления, создание комфортных условий для его деятельности и стратегическое планирование развития территорий.

Главной отличительной чертой реформы в рассматриваемой сфере является углубление начал демократии в организации самоуправления посредством:

• развития государства как демократического, основанного на принципах федерализма;
• всестороннего и прямого участия местного населения в решении конкретных вопросов развития территорий;
• распространения принципов гражданского общества на данном уровне.
• Целью проведения реформы, как это неоднократно заявлялось высшим руководством страны, является деятельное участие населения в местном самоуправлении, повышении роли органов местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения.

Развитие законодательной базы по вопросам местного самоуправления в 2014 – 2015 гг. внесло определенные коррективы в правоприменительную практику.

Глава 2. Перспективные направления реформирования местного самоуправления на территории РФ

2.1. Основные направления реформ органов МСУ

24 апреля 2017г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее–Совет) провел специальное заседание на тему: «Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы».

Заслушав выступления представителей органов государственной власти и местного самоуправления Московской и Нижегородской областей, Ставропольского края, специалистов и ученых, Совет констатирует следующее.

Поводом для проведения специального заседания послужили многочисленные обращения в Совет жителей и представителей местного самоуправления(далее – МСУ) из ряда регионов на поспешность и непродуманность административной реформы по преобразованию поселений в городские округа с фактической ликвидацией местного самоуправления на уровне поселений и упразднением самих поселений,что объясняется авторами реформы необходимостью повысить эффективность государственного управления и инвестиционную привлекательность территорий.

По мнению Совета, цели повышения инвестиционной привлекательности территорий и эффективности управления ими не соответствуют предназначению и сущности местного самоуправления как формы осуществления населением своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, важнейшего института согласования интересов населения и бизнеса во благо именно населения.

Практика укрупнения муниципалитетов с созданием огромных городских округов, включающих обширные сельские территории и лесные массивы, в последние годы имела место в отдельных регионах страны (Магаданской, Калининградской, Свердловской областях, Ставропольском крае). Подобные решения носили характер местного управленческого «творчества» и вызывали в целом отрицательную реакцию в экспертном сообществе. Соответствующие законопроекты не поддерживались Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и Комитетом по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы.

С принятием Федерального закона от3апреля2017г.№62-ФЗ (далее-Закон №62-ФЗ),вносящего изменения в Федеральный закон от6октября2003г. №131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее-Закон №131-ФЗ),практика преобразования муниципальных районов в городские округа фактически легализуется.

Закон №62-ФЗ устанавливает новый вид преобразования муниципальных образований-объединение всех входящих в муниципальный район поселений в единый городской округ, после чего упраздняются поселенческие органы местного самоуправления, а поселения и сам муниципальный район-утрачивают статус муниципальных образований. Из трех основ системы местного самоуправления у поселений изымаются все три: и территория, и полномочия и бюджет. Для реализации предлагаемого нового вида преобразования обязательность голосования непосредственно населения заменяется на голосование депутатов муниципального представительного органа.

Тем самым Закон №62-ФЗ фактически упраздняет поселенческий уровень, определенный частью 1 статьи131 Конституции Российской Федерации в качестве исторически сложившейся, традиционной основы местного самоуправления, а также противоречит тому, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Кроме того, внесенные Законом №62-ФЗ изменения приводят к разрушению двухуровневой системы местного самоуправления, являющейся одним из важнейших достижений реформы местного самоуправления 2003г.

По мнению Совета, модель, предполагающая исключение поселенческого уровня из системы местного самоуправления, является, по существу, фиктивной формой организации местного самоуправления в муниципальном образовании (городском округе),органы которого фактически не будут подотчетны местному населению, а будут полностью подчинены региональным властям через назначаемого главу городского округа, а депутаты – представители поселений ввиду своей малочисленности(по нормам представительства)в составе представительного органа городского округа не смогут оказывать значимого влияния на принятие решений в интересах избирателей, в том числе в части распоряжения средствами окружного бюджета.

Законом №62-ФЗ предусматривается возможность наделения статусом городского округа любых поселений (в том числе и сельских), не имеющих достаточного уровня урбанизации, утвержденных генеральным планом перспектив развития именно как городского поселения, сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения. Помимо отсутствия логики неясны и задачи, для решения которых образуется такой городской округ.

Закон №62-ФЗ является логическим продолжением реформ по полному встраиванию местного самоуправления в систему государственной власти, что не соответствует его предназначению как форме народовластия (статья3 Конституции Российской Федерации).

Вопреки требованиям ст. 12 Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления и его невхождении в систему органов государственной власти, предлагаемая законопроектом одноуровневая модель местного самоуправления, по существу, подменяет местное самоуправление на основном, поселенческом уровне, управленческим придатком государственной власти региона.

При квази-муниципальном характере власти нового городского округа окончательное решение вопросов, затрагивающих судьбу территорий, оказывается сосредоточенным у региональных органов власти.

Совет поддерживает мнение специалистов и представителей научной общественности, что такая реформа фактически превращает МСУ в исполнительную власть.

Кроме того, упразднение поселенческого уровня МСУ несет опасность излишнего усиления и «суверенизации» региональной власти, что представляет угрозу нарушения целостности и единства государства.

Несмотря на то, что содержащиеся в Законе №62-ФЗ новации предусматривают кардинальное изменение базовых принципов организации российского местного самоуправления, до момента их принятия они не обсуждались ни в Государственной Думе, ни в Правительстве Российской Федерации с участием ученых и специалистов, как не было и их общественного обсуждения.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы (письмо от 22февраля 2017г.) и Правовое управление Аппарата Совета Федерации (письмо от27марта 2017г.) в своих официальных заключениях обратили внимание на грубые процедурные нарушения при принятии Закона №62-ФЗ,но при голосовании они тоже не были учтены.

В частности, в процедуру принятия указанного законопроекта на этапе второго чтения были внесены поправки, кардинально меняющие его концепцию, что, к тому же, недопустимо исключило органы государственной власти субъектов Российской Федерации из процедуры участия в его обсуждении (направлении на него официальных отзывов, предложений и замечаний).

По мнению Совета, Закон №62-ФЗ значительно ослабляет систему местного самоуправления Российской Федерации. Но несмотря на заключение Совета (от 31 марта 2017г.) с просьбой его отклонить, ни Государственной Думой, ни Президентом Российской Федерации позиция Совета, к сожалению, не была учтена.

С целью обеспечения гарантий местного самоуправления и права граждан на его реализацию Совет рекомендует детально проработать и осуществить дополнительное правовое регулирование следующих важнейших блоков проблем:

1. Критерии формирования городских округов

Отсутствие в федеральном законодательстве концептуальных основ формирования городских округов влечет неопределенность в территориальном устройстве местного самоуправления, что позволяет подстраивать его под удобство руководства субъектов Российской Федерации.

В частности, отсутствие законодательных критериев преобразования муниципального района в городской округ (городская система расселения и структура хозяйства, протяженность, генеральный план, объективные экономические, социальные, инфраструктурные и другие предпосылки) в ряде субъектов Российской Федерации уже позволили включить в состав городских округов преимущественно сельские, лесные и сельскохозяйственные территории с населенными пунктами, находящимися друг от друга в десятках километров.

Административная ликвидация сельских и городских поселений в освоенной, экономически и демографически продуктивной части страны влечет за собой депопуляцию, утрату уже имеющихся инфраструктурных связей и ухудшение качества жизни населения и в целом не решает проблему неэффективного расселения и содержания дорогой инфраструктуры в малопригодных для жизни местах.

Предусмотренная Законом №62-ФЗ возможность вхождения в состав городского округа одновременно нескольких городов и поселков сохраняет за этими населенными пунктами лишь формальные наименования, не восстанавливает у них ничего из утраченных элементов местного самоуправления (поселенческие органы МСУ, полномочия и бюджет). На практике это создает угрозу утраты идентичности, истории и самобытности городскими поселениями с богатейшей многовековой историей, включая города воинской доблести и славы.

Определение четких критериев формирования городских округов позволит обеспечить оптимизацию территориальной структуры публичной власти на субрегиональном уровне, достичь синергии государственного управления и местного самоуправления, перейти к развитию систем расселения и инфраструктуры жизнеобеспечения формированию новых и поддержанию существующих точек экономического роста.

2. Обеспечение права граждан на участие в местном самоуправлении

В результате практики укрупнения муниципалитетов выхолащивается содержание права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Сдерживание самоуправленческих практик снижает личное участие населения в обустройстве своих поселений, переключает формат отношения к публичной среде и инфраструктуре с формулы «сделаем сами» на «потребуем от власти». При этом, местные локальные проблемы вряд ли могут быть эффективно выявлены и решены с регионального или федерального уровня.

Таким образом, по мнению Совета, неизбежно деградирует качество местного управления, ориентированного не на доказывание своей эффективности перед жителями, а на выполнение команд «сверху».

В настоящее время для изменения границ района предусматривается голосование жителей (часть 2 статьи 12 Закона №131-ФЗ), а для изменения границ городского округа – лишь решение представительного органа (часть 2.2 статьи 12 Закона №131-ФЗ), что не соответствует положениям "Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года", утвержденной указом Президента РФ от 16января 2017г .№13. К тому же, наличие разных стандартов для схожих условий является дискриминацией кого? Кроме того, Федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к Указу президента.

На любые территориальные изменения, затрагивающие большинство местных жителей, обязательно требуется непосредственное волеизъявление населения, и такое согласие не может быть выражено представительными органами. Изложенная правовая позиция сформулирована в определении Конституционного Суда РФ от6 марта 2008 г. №214-О-П «По жалобе гражданина Севашева А.В. на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Поскольку укрупнение муниципалитетов неизбежно ведет к удалению местной власти от населения и снижению уровня его участия в решении вопросов местного значения, любые решения, связанные с укрупнением муниципалитетов, должны приниматься с обязательным учетом мнения непосредственно населения поселений, а не Советов депутатов.

Более того, поскольку в целом возникает опасность формальной "легализации" решений, принимаемых органами власти без надлежащего участия населения, следует законодательно регламентировать правовые гарантии непосредственного участия последнего в любых территориальных преобразованиях.

Сокращение местного депутатского корпуса уменьшает доступность т.н. системы «социального лифта», что выталкивает из общественной деятельности, прежде всего, молодежь, мотивированную активно действовать во благо жителей.

Также, по мнению Совета, нуждается в детальном обсуждении и проводимая в ходе реформы местного самоуправления замена поселенческих органов МСУ сельскими старостами (с наделением их властными полномочиями), территориальным общественным самоуправлением и прочими непрофессиональными формами самоорганизации населения, т.к.старосты в целом неспособны профессионально решать многие вопросы местного значения и по объективным причинам они могут быть избраны не во всех населенных пунктах, в связи с чем имеются опасения, что такое МСУ превратится в фикцию.

3. Обеспечение права граждан на получение государственных и муниципальных услуг и предотвращение обезлюдивания малых городов и сельских территорий

Упразднение поселенческого уровня муниципальных образований может повлечь сокращение сети социально-значимых организаций, таких, как фельдшерско-акушерский пункт, школа, отделение почты, полиции и банка. Уменьшение количества и доступности услуг (прежде всего, социальных) ухудшит качество жизни сельских жителей увеличит социальную напряженность на селе.

Кроме того, существует риск снижения предпринимательской активности и увеличения оттока населения с территорий ранее самостоятельных сельских поселений, оказавшихся на периферии городского округа.

В связи с тем, что нормативы оказания услуг в сельской и городской местностях основаны на разных расчетах (стоимость земли и иной недвижимости, коммунальных услуг; время приезда скорой помощи и пожарных и др.), неизбежно возникнут сложности в разработке единых нормативов обеспеченности услугами для жителей урбанизированной части и сельской части территории вновь образованного городского округа.

По мнению Совета, в случае принятия решений по «укрупнению» звеньев системы МСУ необходимо законодательно установить гарантии сохранения, по крайней мере, существующего уровня доступности населению государственных и муниципальных услуг.

Как свидетельствует практика, после включения поселений в состав городского округа и последующей ликвидации поселенческих органов местного самоуправления в значительном числе населенных пунктов ликвидируются и постоянно действующие органы правопорядка, что в ряде случаев влечет рост криминализации указанных поселений, развитие в них неформальной(«серой») экономики. Это существенно ущемляет права человека.

В частности, согласно аналитическому докладу Центра стратегических разработок (2016год), уже сейчас в результате реформы системы органов внутренних дел значительно сократилось количество сотрудников подразделений МВД России, выполняющих функции по охране общественного порядка (участковые уполномоченные, патрульно-постовая служба и др.). В частности, во многих населенных пунктах Российской Федерации отсутствуют на постоянной основе действующие опорные пункты полиции, а участковые уполномоченные появляются лишь наездами несколько раз в месяц.

4. Необходимость образования отраслевого органа координации, межведомственного взаимодействия и методического обеспечения МСУ, а также обеспечения права граждан на его осуществление

В настоящее время вопросы обеспечения осуществления местного самоуправления и защиты права населения на МСУ не отнесены к компетенции ни одного федерального органа исполнительной власти. Кроме того, полностью отсутствует эффективная федеральная система методического и кадрового обеспечения МСУ.

2.2. Развитие территориального общественного самоуправления как направление совершенствования модели местного самоуправления в субъектах РФ

(на примере Новохоперского района Воронежской области)

Территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (статья 27 Федерального закона № 131-ФЗ). Оно осуществляется непосредственно населением (собрания и конференции граждан), а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе привлекать ТОС на договорных условиях к решению вопросов местного значения, выделяя им на определенные цели средства местных бюджетов

Территориальное общественное самоуправление активно развивается в муниципальных районах Воронежской области. И деятельно помогает решать локальные проблемы территорий. Развитие ТОСов может послужить примером того, как с опорой на существующие формы господдержки (грантовая поддержка на конкурсной основе) и на собственную активность, жители городов, муниципальных районов могут реально улучшить свою среду обитания.

В настоящей работе будет рассмотрена практика организации территориального общественного самоуправления на территории Новохоперского муниципального района Воронежской области.

Согласно постановлению администрации муниципального района мероприятие по поддержке органов территориального общественного самоуправления (ТОС) «Поддержка местных инициатив граждан, проживающих в сельской местности» объемом финансирования 50,0 тыс. руб. включено в подпрограмму «Устойчивое развитие сельской территории Новохоперского муниципального района на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» муниципальной целевой программы «Развитие агропромышленного комплекса и инфраструктуры агропромышленного рынка Новохоперского муниципального района».

19 мая 2016 года решением Совета народных депутатов Новохоперского муниципального района приняты изменения в Программу комплексного социально-экономического развития Новохоперского муниципального района на 2012-2016 годы, включающие мероприятия по поддержке ТОС.

Кроме того, в целях обеспечения оказания поддержки развитию ТОСов на территории Новохоперского района, постановлением администрации Новохоперского муниципального района от 26.09.2016 года №229 утверждены Положение о проведении районного конкурса «Лучшее территориальное общественное самоуправление Новохоперского муниципального района Воронежской области» (далее – конкурс) и состав комиссии по подведению итогов конкурса, а также установлены сроки проведения конкурса в 2016 году.

В Новохоперском муниципальном районе зарегистрированы и осуществляют свою деятельность 16 органов ТОС из 18 создаваемых. В апреле-июле 2016 г. органами ТОС совместно с органами муниципальной власти поселений проведена разъяснительная работа с жителями по планам благоустройства; организованы рейды по проверке санитарного состояния территорий; состоялись мероприятия по уборке мусора, благоустройству территорий; осуществляется активное участие в культурно-массовых мероприятиях.

Таблица 1.

Реализуемые и реализованные проекты ТОСов на территории Новохоперского муниципального района Воронежской области

Поселение	Название ТОС	Название проекта	Заявленная стоимость проекта, руб.
			Обл. бюджет	привлеченные	Всего
1	2	3	4	5	6
Березовское	ТОС «Пролетарский», с. Елизаветовка	Благоустройство мест забора воды общественных колодцев	150 000	3 000	153 000
	ТОС «Елизаветовское», с. Елизаветовка	Приобретение и установка детской площадки и устройство ограждения	149 840	7 500	157 340
Воробьевское	ТОС «Пушкинское», с. Воробьевка	Покрытие асфальтобетоном дорожного полотна на ул. Пушкинская с. Воробьевка	150 000	120 000	270 000
	ТОС «Нижнее», с. Новотолучеево	Устройство ограждения кладбища в с. Новотолучеево	150 000	150 000	300 000
	ТОС «Заречное», с. Рудня	Устройство ограждения кладбища в с. Рудня	150 000	230 000	380 000
	ТОС «Нижнее», с. Воробьевка	Устройство ограждения кладбища № 1 в с. Воробьевка	150 000	160 000	310 000
	ТОС «Подлесный», с. Лещаное	Устройство ограждения кладбища в с. Лещаное	150 000	150 000	300 000
Никольское 1-ое	ТОС «Краснополье», с. Краснополье	Приобретение и установка детской игровой площадки	161 912	27 000	188 912
	ТОС «Краснопольский» пос. 1-го отделения с-за «Краснопольский»	Приобретение и установка детской игровой площадки	161912	21 090	183 002
Солонецкое	ТОС «Затонское», с. Затон	Приобретение, установка спортивной площадки и ограждение для парка	150 000	198 916	348 916
	ТОС «Солонецкое» с. Солонцы	Приобретение и установка спортивной площадки, укладка тротуарной плитки	150 000	105 000	255 000
	ТОС «Первомайское» пос. Первомайский	Приобретение и установка детской спортивно-игровой площадки	150 000	35 710	185 710
ИТОГО			1 823 664	1 208 216	3 031 880

Факторы способствующие, сдерживающие развитие территориального общественного самоуправления.

Следует отметить, что общественное самоуправление в большинстве муниципальных образований Новохоперского муниципального района Воронежской области осуществляется председателями и членами уличных комитетов, старостами хуторов, председателями и членами товариществ собственников жилья, старшими по многоквартирным домам. Их деятельность не закреплена юридически.

В целях развития существующей общественной инициативы и привлечения населения к самостоятельному решению вопросов местного значения распоряжением правительства Воронежской области от 01.04.2014 г. № 195-р создана рабочая группа по вопросам развития территориального общественного самоуправления в населенных пунктах Воронежской области, не являющихся административными центрами поселений.

Учитывая практику других муниципальных районов, система территориального самоуправления в Воронежской области развивается на базе действующих форм общественного самоуправления. Это позволяет упорядочить их деятельность, определить правовой статус в соответствии с действующим законодательством и предоставить возможность более широкого взаимодействия с органами местного самоуправления.

Отношение органов власти к процессам самоорганизации на территории Новохоперского муниципального района Воронежской области.

По решению главы Новохоперского муниципального района, а также руководства Воронежской области с 2015 года активисты территориального общественного самоуправления муниципального района получают гранты на реализацию лучших проектов. Главная цель такой формы поддержки общественной активности – сплочение жителей на конструктивной основе и самостоятельное решение гражданами незначительных, но насущных локальных проблем, которые по объективным причинам выпадают из поля зрения органов местного самоуправления. Главное условие получение гранта – участие самих граждан в решении проблемы, преимущественно – за счет вложения собственного труда.

В 2015 году на финансирование проектов ТОСов Новохоперского муниципального района было выделено 20 млн. рублей. На конкурс поступило 353 заявки. Конкурс выиграли 169 проектов (основные из них касались благоустройства скверов, благоустройства территорий общего пользования, обустройства родников, установки детских и спортивных площадок, ремонта дорог, возведения небольших мостов и т.д.).

В 2016 году из бюджетов Воронежской области и Новохоперского муниципального района на реализацию инициатив ТОС выделено 30 миллионов рублей. По состоянию на 20.12.2016 года от активистов территориального общественного самоуправления Новохоперского муниципального района принято более 72 заявок.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги работы, представляется возможным сделать следующие выводы.

1. Местное самоуправление на настоящий момент рассматривает не только как форма народовластия, одна из основ конституционного строя и институт гражданского общества, но и как элемент политической системы российского общества. В этой связи от того насколько адекватно выбрана модель организации местного самоуправления, зависит не только эффективность социально-экономического развития муниципального образования, но и сохранение единого общеполитического курса.

2. Как показал анализ правоприменительной практики основ организации местного самоуправления, в настоящее время складывается ряд серьезных негативных тенденций его правового регулирования и правоприменительной практики. Остается в стадии постоянного изменения федеральное (а вслед за ним и региональное) законодательство о местном самоуправлении. Так, Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за более чем 10 лет после его принятия претерпел более 300 поправок и изменений. Это говорит о фактической утрате первоначальной концепции закона, т.е. существующую модель местного самоуправления необходимо пересмотреть в новом Федеральном законе для придания ей легитимности.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7- ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 11.04.2017).
2. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) "О муниципальной службе в Российской Федерации"// СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) // СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 20.03.2017).
4. Гаджиева З.Р. Конституционное право человека и гражданина на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления: монография. М.: Проспект, 2015.
5. Воронков А.А. Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы. Диссертация … кандидата политических наук. М., 2007.
6. Гесленко А.М., Береснева Ю.В. О некоторых проблемах правового регулирования международных связей муниципальных образований в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2011. № 2.
7. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 год // 2016, Общественная палата Российской Федерации. URL:
8. https://www.oprf.ru/files/1_2016dok/doklad_OPRF_2015_19012016.pdf (Дата обращения: 20.03.2017)
9. Корсакова, С.В. Доктринальная форма реализации муниципально-правовой политики // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 3.
10. Литвиненко, В.Т. Общественный контроль в системе государственного управления в РФ // Международный журнал экспериментального образования. 2012. № 2.
11. Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» / под общ. ред. М.А. Федотова. М.: Статут, 2017.
12. Прудников А.С., Хазова Е.Н., Антонова Н.А., Муниципальное право России. М.: ЮНИТИ, 2016
13. Таболин, В.В. Политико-правовые проблемы местного самоуправления в городах федерального значения // Сборник материалов международной научной конференции «Конституционное право и политика» / отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Издательство «Юрист», 2012
14. Усманова, P.M. Политические традиции и местное самоуправление // Сборник материалов международной научной конференции «Конституционное право и политика» / отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Издательство «Юрист», 2012.
15. Черепанов, В.А. О реформировании политической системы общества // Сборник материалов международной научной конференции