Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы работы связана с тем, что как высшее руководство России, так и все представители современной научной политико-правовой мысли придают большое значение развитию местного самоуправления.

Система местного самоуправления представляет собой один из важнейших фундаментальных институтов современного демократического государства, являющегося одновременно формой самоорганизации граждан, и уровнем публичной власти.

Центральной темой научной полемики в этом вопросе остается проблема соотношения местного самоуправления с государственной властью и поиск оптимальных моделей взаимодействия между ними.

Объектом исследований является местное самоуправление как институт политической системы и инструмент публичного управления в Российской Федерации.

Предметом исследований данной работы - законодательство РФ, устанавливающие статус и место местного самоуправления в политической системе современной России.

Цель исследований в работе - раскрыть сущность местного самоуправления как института публичного управления в Российской Федерации.

Задачи исследования:

1. Проанализировать понятие местного самоуправления как института публичного управления.
2. Исследовать статус и систему органов местного самоуправления в РФ.
3. Исследовать законодательство РФ, определяющее место органов местного самоуправления в политической системе Российской Федерации.
4. Проанализировать особенности и проблемы местного самоуправления как института публичного управления Российской Федерации.

Исходя их поставленной цели и задач исследования, а также учитывая объект и предмет работы, ее структура представляет собой поэтапное рассмотрение института местного самоуправления в политической системе российского общества. Она включает в себя введение, две главы и заключение. Так, первая глава работы посвящена анализу конституционно-правовых основ и сущности местного самоуправления как элемента системы публичного управления в России. Во второй главе работы исследуются проблемы и основные направления развития местного самоуправления в современный период.

Базу источников работы составили современная научная литература о статусе органов местного самоуправления в РФ, комментарии к действующему законодательству, отдельные публикации отечественных правоведов по вопросу взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти. Это публикации таких авторов, как: Васильев В.И., Владимиров А.В., Ермаков Д.А., Иванкина Н.Ю., Кашеваров Е.Ю., Костикова Г.В., Образцова С.В., Тюлегенов А.Э., Фадеев В.И., Чалых И.С., Шишкина О.Е. и др.

С методологической точки зрения работу характеризуют использование таких приемов и методов исследований как анализ и синтез законодательства и юридической литературы. С помощью анализа детализируются нормы конституционного и муниципального законодательства, содержащие основные понятия, категории и термины, относящиеся к исследуемой теме, устанавливается характер взаимосвязи между ними. Синтез, как основной логический прием, используется для обобщения в единую систему имеющихся отдельных данных, результатов исследования, давая представление о рассматриваемых правовых явлениях в целом.

ГЛАВА 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Институциональные свойства местного самоуправления как звена политической системы и публичной власти в Российской Федерации

С понятием «местного самоуправления» связаны сложные, комплексные, многообразные явления, «…зависящие от многих объективных исторических, политических и экономических условий, предопределяющиеся национально-государственными традициями организации публичной власти»^[1].

Местное самоуправление пишет Князев С.Д. «…всегда носило и носит зависимый характер определяемый степенью использования этого института государством, которое приспосабливает его для наиболее эффективного выполнения своих функций»^[2]. При этом сохраняется определенная автономия территориальной общины, предоставляемая возможностью участия граждан в управлении вопросами местного значения.

Местное самоуправление, таким образом, может рассматриваться как распределение обязанностей по управлению публичными делами между центральной и местной властью, то есть уточняет Образцова С.В. «…как уровень публичного управления наиболее приближенный к населению и дающий возможность принятия в нем участия. Отстраненность государственных служащих от решения местных дел, их передача выборным от местного сообщества органам, обеспечивает в теории наиболее эффективное решение местных дел»^[3].

Местное самоуправление может рассматриваться только как органическая часть единого государственного управления. Некоторые правоведы обращают внимание на «…зависимый характер местного самоуправления, которое осуществляет права власти по поручению государства и поэтому подлежат надзору с его стороны»^[4].

Стержневым элементом сущности местного самоуправления является власть, ее принадлежность, социальная ценность, назначение и осуществление. В зависимости от того, кому принадлежит местная публичная власть, кто ее осуществляет и в чьих интересах - определяется сущность местного самоуправления.

Государство, отмечает Тюлегенов А.Э., в местном самоуправлении видит инструмент реализации административно-политических интересов, а его значение как самостоятельной формы выражения интересов местных сообществ и жителей данной территории нивелируется» ^[5].

Сегодня наблюдается не только функциональное, но и организационно-правовое погружение местного самоуправления в государственно-властную сферу, в громоздкий, зачастую малопродуктивный документооборот; перевод на партийно-централизованную основу с преобладанием одной из партий; сужение реализации непосредственных форм муниципальной демократии с уклоном на совещательное участие, сопровождающееся ростом формализма и бюрократизацией в работе представительных органов при доминировании административных структур^[6].

Местное самоуправление последовательно встраивается во властную вертикаль, превращаясь в «обычное чиновничье действо со всеми свойственными ему корпоративными особенностями», и неизбежно возникает проблема: «либо отменять конституционный принцип самостоятельности местной власти, либо очищать Основной закон от политической конъюнктуры.

Новый виток муниципальной реформы 2013 - 2014 гг. еще более усугубил обозначенную проблему. Ряд авторов в то же время видят положительные моменты в новой муниципальной реформе. А именно легализацию существующих фактически, но не всегда простых и понятных взаимоотношений глав муниципальных образований в первую очередь крупных городов - административных центров субъектов федерации и высших должностных лиц регионов.

Обозначенные изменения в муниципальном законодательстве, по мнению некоторых исследователей, также делают подход к правилам формирования местной власти более гибким. Заявленная цель - расширить вариативность в организации местного самоуправления с учетом региональных особенностей и обеспечить его приближение к населению.

На федеральном уровне происходит лишь уточнение некоторых общих принципов организации местного самоуправления регионы будут самостоятельно принимать решение об изменении системы их организации «в зависимости от местных особенностей^[7].

Однако большинство конституционалистов усматривают, что 136-й закон, предусмотревший отмену выборов глав муниципальных образований, входят в противоречие с Конституцией РФ, определяющей источником власти народ, путем формирования различных государственных структур управления самостоятельно.

Уже к концу 2015 года удельный вес альтернативных прямым выборам способов замещения должности главы муниципального образования возрос до 63% в городских округах (в том числе до 88% в административных центрах субъектов федерации), до 83% в муниципальных районах и до 70% в поселениях. При этом социологические замеры показывают, что в ходе этих процессов не обеспечивалось должное участие муниципального сообщества и существует несоответствие между ожиданиями руководителей муниципальных образований и установленными на уровне регионов моделями системы организации местного самоуправления.

После отмены прямых выборов глав муниципалитетов практика уже демонстрирует существенное снижение уровня ответственности за качество принимаемых решений. А отстранение граждан от избирательного процесса ставит под сомнение легитимность таких должностных лиц. Поэтому неслучайно, в ряде регионов постоянно ведутся разговоры и попытки вернуться к всеобщим выборам глав муниципалитетов (Иркутская обл., Пермский край, Тверская обл.).

Между тем новая система косвенных выборов, несмотря на кажущуюся предсказуемость, не всегда срабатывает безупречно. В Приморье год спустя после перехода к новой системе избрания глав территорий обнаружили, что без сбоев схема работает лишь в одном случае - при полной лояльности местных депутатов краевому центру. Конкурсный отбор будущих мэров нередко затягивается, из-за опасений не утверждения нужного региональной администрации кандидата. Руководитель территории с приставкой «и.о.» стал обычным явлением, к примеру, для муниципальных районов Приморского края. Если в каких-то территориях проведение выборов глав пока действительно нецелесообразно, то уместным было бы в федеральном законе прописать, что данная модель применима в исключительных случаях и при определенных условиях.

Становится очевидной стратегия реформы местного самоуправления, направленной на пересмотр отношений между органами муниципальной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Взят курс на объединение их управленческих действий, укрепление их сотрудничества на основе усиления позиций региональных властей, что расценивается как ответ на вызовы времени, объективные сложности ситуации в стране, связанные, с экономическим кризисом и сложной внешнеполитической обстановкой.

Казалось бы, усиление вертикали власти, перевод ее на муниципальный уровень могли быть в определенной мере компенсированы укреплением горизонтальных связей муниципалитетов с населением (что особенно необходимо в тех регионах, где отменены или сокращены выборы должностных лиц местного самоуправления). Однако делает вывод Кашеваров Е.Ю. «…сколь-нибудь существенные меры здесь не заметны. Отзыв глав муниципалитетов избирателями становится невозможным, поскольку избиратели заменены депутатами представительных органов. Норма ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ о подконтрольности и подотчетности глав муниципальных образований населению продолжает носить декоративный, слишком общий характер и на практике почти не применяется»^[8].

По мнению Образцовой С.В. «…реформирование местного самоуправления напоминает зеркальный лабиринт, в котором предпосылки и перспективы реформы фактически являются проекциями самой политики, служащей весьма активным посредником между буквой и духом Конституции и стремящейся наполнить существующие конституционно оформленные юридические императивы практической целесообразностью»^[9].

Реализуемый в настоящее время очередной этап муниципальных преобразований на базе Закона 136-ФЗ, как считают многие исследователи, продемонстрировал драматический отрыв муниципально-правовой политики от конституционной доктрины местного самоуправления, создающий угрозу его фактического «свертывания» ^[10].

Ключевая проблема здесь, по мнению Бабуна Р.В., «… функциональное назначение местного самоуправления в сопряжении с его компетенционной самостоятельностью»^[11].

Следует также обратить особое внимание на проблемы соотношения полномочий органов местного самоуправления, связанных с решением вопросов местного значения и фактически адресуемых ему государственных задач, которые приобретают характер концептуальной, затрагивающей конституционные основы местного самоуправления в России^[12].

Местное самоуправление является важнейшим фундаментом демократического устройства государства и общества, а также особой формой публичной власти, наиболее приближенной к населению.

1.2 Особенности и проблемы организации местного самоуправления в Свердловской области

На территории Свердловской области расположены 94 муниципальных образования, среди них 68 городских округов, 5 муниципальных районов, 5 городских поселений, 16 сельских поселений, 4 муниципальных образования имеют статус закрытых административно-территориальных образований: Лесной, Новоуральск, поселок Свободный, поселок Уральский.

Принятый в 2003 году Федеральный закон No131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » предусматривал проведение реформы территориальной организации местного самоуправления, которая привела к незначительному росту муниципальных образований в Свердловской области.

В Свердловской области было отдано предпочтение городским округам, нежели образованию муниципальных районов по ряду существенных причин:

- хорошо развитая транспортная, социальная и иная инфраструктура;

- высокий уровень урбанизированности территорий;

- снижение уровня материальных затрат на создание и содержание органов местного самоуправления и иных управленческих структур;

- преимущественно недостаточно высокий уровень профессиональной подготовки служащих в сельских поселениях.

Три города в Свердловской области имеют в своем составе внутригородские районы:

- Екатеринбург - 7 районов: Верх-Исетский, Железнодорожный, Орджоникидзевский, Кировский, Октябрьский, Чкаловский, Ленинский.

- Нижний Тагил - 3 района: Тагилстроевский, Ленинский, Дзержинский.

- Каменск-Уральский - 2 района: Синарский и Красногорский.

В рейтинге Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований Свердловская область занимает 26 позицию по количеству населенных пунктов среди всех субъектов Российской Федерации. По данным ОКТМО на территории Свердловской области находится 1 911 населенных пунктов. Среди регионов, входящих в Уральский федеральный округ (Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Челябинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ), Свердловская область занимает лидирующую позицию по данному показателю, опережая Челябинскую область (ближайший регион по количеству населенных пунктов в УрФО в рейтинге ОКТМО) на 620 населенных пунктов, что объясняется преимущественным административным положением центра в федеральном округе и высокими социально-экономическими показателями по сравнению с соседними субъектами .

 В Свердловской области всего 5 муниципальных образований с численностью населения более 100 тысяч человек - Екатеринбург, Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Первоуральск и Серовский городской округ, на их территории проживает 52% населения Свердловской области. Среди этих муниципальных образований также наблюдается значительный разрыв по численности населения: в столице региона - Екатеринбурге - проживает 33,8% населения области.

К сожалению, приходится констатировать, что органы местного самоуправления Свердловской области в недостаточной степени заинтересованы в развитии территориального общественного самоуправления. Несмотря на существование органов ТОС, они не находят поддержки со стороны органов местного самоуправления и самих жителей города. Так, в Екатеринбурге оказывается финансовая поддержка ТОС через ежегодное выделение субсидий из бюджета города на реализацию социально-значимых инициатив. До 2014 года конкурс проводился только среди органов ТОС, с 2015 года конкурс проводится среди ТОС и НКО, в этом году из 21 проекта только 2 представлены ТОСами. Более 60% респондентов не знают о существовании ТОСов по месту своего жительства. Сейчас в области не более 300 ТОСов, из них половина — в городах Екатеринбург и Нижний Тагил.

Необходимо отметить, что сложившаяся структура межбюджетных трансфертов не является спецификой именно Свердловской области, а характерна для всех регионов России.

В Свердловской области реализуется комплекс мер, направленных на повышение эффективности межбюджетных отношений:

- разработаны и реализуются комплексные программы развития муниципальных образований: город Нижний Тагил, ГО Верхняя Пышма, Краснотурьинск, Первоуральск, Ревда, Верх-Нейвинский, Кировградский, Березовский, Режевской, Верхотурье, «Комплексное развитие северных территорий»;

- подписаны соглашения о сотрудничестве между Правительством Свердловской области и Госкорпорацией «Росатом» (перечень поручений Президента Российской Федерации от 28.10.2014 No°Пр-2514 по вопросам развития ЗАТО и поддержки «атомных» городов);

- разработан проект по созданию в Свердловской области территорий опережающего социально-экономического развития в моногородах и в закрытых административно-территориальных образованиях (реализация Федерального закона от 29.12.2014 No473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации »);

- на муниципальном уровне созданы и работают межведомственные комиссии по вопросам укрепления финансовой самостоятельности местного бюджета (Типовое положение и рекомендации по составу данных комиссий утверждены распоряжением Правительства Свердловской области от 15.10.2012 No2022-РП), задачей которых является проведение адресной работы с хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в муниципальном образовании по вопросам легализации заработной платы, доведения заработной платы до среднего уровня по виду экономической деятельности, своевременного перечисления, удержанного с работников НДФЛ в бюджет, а также погашения задолженности по налоговым платежам, подлежащим зачислению в местный бюджет;

- с 2014 года введена рейтинговая оценка, разработаны Методика этой оценки, которая доведена до Глав муниципальных образований в Свердловской области письмом Правительства Свердловской области (от 04.04.2014 No01-01-71/6748 и изменения в неё - письмом от 30.04.2015 No01-01-71/7888).

Значительная территориальная дифференциация муниципальных образований Свердловской области обусловила разработку в 2016 году Правительством Свердловской области проекта «Уральское созвездие», направленного на создание и развитие хозяйственной кооперации в промышленности, АПК, культурных обменах, в социальной сфере, системах безопасности различных муниципалитетов Свердловской области с соседними регионами - Пермским краем, Челябинской и Курганской области, ХМАО и ЯНАО.

Взаимоотношения с органами государственной власти В Свердловской области используются разнообразные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе:

- ежегодное обсуждение в разных форматах подходов к формированию бюджетов муниципальных образований;

- ежегодные согласительные процедуры с органами местного самоуправления с участием депутатов областного Законодательного Собрания;

- временные согласительные комиссии Законодательного Собрания по проекта проекту областного бюджета: 9 рабочих групп и 4 заседания комиссии;

- еженедельно проводимые Председателем областного Правительства приемы глав муниципальных образований;

- межведомственная рабочая группа по повышению эффективности управления государственными и муниципальными финансами;

- межведомственная рабочая группа по контролю над ходом погашения кредиторской задолженности муниципальных образований;

- «Школа мэров» - проект непрерывного дополнительного образования муниципальных управленцев;

- ежегодный всероссийский семинар «Уральские встречи».

Препятствием для развития агломерационных процессов является достаточно невысокий уровень развития межмуниципального сотрудничества как внутри Свердловской области, так и в Уральском макрорегионе в целом.

Риски для местного самоуправления в регионе связаны и с низким уровнем гражданского участия населения в решении вопросов местного значения. В Свердловской области существует практика участия населения в осуществлении местного самоуправления через публичные слушания, стандартные обращения граждан, опросы и деятельность ТОСов.

Однако, в настоящее время отмечается, что участие граждан в местном самоуправлении не носит регулярного характера, а происходит от случая к случаю в критических (проблемных) ситуациях.

Выявлен ряд проблем - низкий уровень информированности населения о формах участия в местном самоуправлении, отсутствие обратной связи со стороны администраций городов при работе с предложениями граждан, проблемы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний, недостаточная заинтересованность органов местного самоуправления в развитии территориального общественного самоуправления.

1.3 Основные проблемы муниципалитетов в современный период

Российская Федерация является конституционным государством, следовательно, устройство общества и государства закреплено конституционно - правовыми нормами.

В Конституции Российской Федерации, закреплено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя.

Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации оговаривается, что система органов государственного управления не включает в себя органы местного самоуправления. В свою очередь такое отделение принесло необходимость формирования отличного от государственной службы органа специалистов, реализующих полномочия органов местного самоуправления^[13].

Местное самоуправление как организационно-управленческий и правовой институт начал формироваться относительно недавно. Причем это формирование еще продолжается, что повышает актуальность и практическую значимость выбранной темы исследования.

Один из наиболее актуальных вопросов развития местного самоуправления была и остается проблема взаимодействия муниципалитета с органами государственной власти различного уровня, как федерального, так и регионального субъектов РФ.

В настоящее время в этом направлении применяются различные формы и методы работы по развитию такого взаимодействия: обучающие программы, семинары, курсы подготовки и перепод­готовки, совещательные и консультативные органы.

На федеральном уровне взаимодействие органов обеспечивается путем:

- определения правового режима деятельности муниципалитета;

- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- делегирование на места отдельных государственных полномочий;

- заключение договоров.

На региональном уровне, в законах субъектов Федерации, и в заключаемых договорах, находят свое отражение следующие формы взаимодействия:

- принятие совместных нормативных актов; - обмен информацией;

- создание временных или постоянно действующих координационных органов;

- разработка, утверждение и реализация региональных программ развития. ^[14].

Взаимодействие различных государственных и муниципальных структур представляет собой систему правоотношений, складывающихся по множеству направлений, реализующуюся при помощи правового механизма взаимодействия этих органов. Данный механизм взаимодействия предполагает не только одностороннее воздействие государства на органы местного самоуправления, но и наличие обратной связи. Между тем возможности влияния органов местного самоуправления на государственные органы в настоящее время весьма незначительны. Это проявляется в отсутствии закрепленных в законе правовых средств влияния органов местного самоуправления на решения, принимаемые государством по вопросам местного значения^[15].

Представляется, что и ответственность чиновников как государственного так и муниципального уровня должна носить обоюдный характер.

В последние годы во многих странах, включая Российскую Федерацию, происходят крупномасштабные реформы, сконцентрированные на преобразование систем государственного управления.

В России исторически выделяют две крупномасштабные реформы местного самоуправления. Первая, реализация основных положений закона о местном самоуправления 1995 года (№ 154-ФЗ), которым в развитии конституционных положений были законодательно обеспечены организационные и функциональные независимость муниципалитетов.

Вторая реформа, правовой основой которой является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органам местного самоуправления делегируются полномочиями на решение вопросов местного значения. Причем в некоторых случаях сами муниципальные образования оказались существенно ограничены в возможности влиять на построение местного самоуправления, которые существовали прежде^[16].

Подводя итог анализу данного вопроса можно сказать, что решить эту проблему возможно приняв, общий рамочный закон, который бы мог урегулировать принципы взаимодействия государственной власти с органами местного самоуправления.

Такой закон должен детально прописать статусные принципы взаимодействия. В законе необходимо раскрыть формы и способы осуществления взаимодействия между органами власти муниципальных образований и органами государственной власти. В таком законе следует раскрыть содержание информационной и организационно-методической поддержки органами государственной власти деятельности органов местного самоуправления. Также предлагаемым законом необходимо урегулировать единый порядок заключения договоров и соглашений о взаимодействии между данными уровнями власти. И в итоге, в законе необходимо раскрыть вопросы, требующие совместного решения органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Следующим актуальным вопросом в анализируемой сфере является проблема финансовой поддержке муниципалитетов в рамках реформирования местного самоуправления.

Несмотря на существующую в рамках законодательства наличие собственной финансовой базы, в нашим дни практически все муниципальные образования испытывают трудности собственных финансовых ресурсов, что не позволяет им полноценно развиваться и обеспечивать потребности своего населения. При этом вследствие реализации реформы доля собственных доходов в структуре местных бюджетов постоянно снижается, соответственно растет их зависимость от регионального бюджета.

В этой связи считаем возможным рассмотреть следующие предложения по оптимизации финансовых основ местного самоуправления, а именно:

1) нормативно определить 50 % размер отчислений от налога на имущество организаций в доход местного бюджета;

2) внедрить в законодательство механизм отчислений в местные бюджеты часть денежных средств собираемых, а также административных штрафов за нарушение правил дорожного движения в размере 50%, а от административных штрафов, налагаемых за совершение правонарушения административными комиссиями муниципальных образований в размере 100 процентов;

3) осуществлять компенсацию затрат местным бюджетам в связи с предоставлением льгот, установленных федеральными законами по местным налогам.

Важным вопросом реформирования налоговой системы России является совершенствование местного налогообложения. Специалисты в области налогообложения называют следующие направления, в рамках которых на современном этапе должна осуществляться налоговая реформа:

- упрощение налоговой системы;

- снижение налогового бремени и наиболее эффективное его межотраслевое перераспределение;

- повышение эффективности налогового администрирования;

- создание стимулов для социально–экономического развития страны.

Современная методика исчисления и взимания местных налогов РФ включает в себя применение таких методов, как методы удержания у источника, самоначисления и кадастрового. Сам механизм взимания и порядок уплаты местных налогов и сборов РФ устанавливается сельскими, поселковыми и городскими округами. Происходит такое установление в согласно перечню и в рамках предельных размеров ставок. Исследование юридической стороны установления и взимания местных налогов показало, что является достаточно сложным установление единых требований к системе местного налогообложения. Существующая в настоящее время система местного налогообложения не является совершенной. Определяющей проблемой здесь является процедурно сложный, материально и повременно затратный механизм исчисления и уплаты данного вида налога. Местные налоги и сборы имеют большое значение в формировании доходной части бюджета РФ^[17].

Далее перейдем к важнейшей сфере (форме) реализации местного самоуправления - а именно к территориальному общественному самоуправлению (далее - ТОС).

Из 131-го закона следует, что право на участие в собраниях и конференциях по вопросам организации и осуществления ТОСа предоставлено гражданам с 16 лет.

Практика деятельности ТОС показывает, что в таком возрасте граждане не активно участвуют в данной общественной деятельности.

Избирательное законодательство устанавливает пассивное избирательное право с 18 лет.

Сведения по спискам избирателей граждан постоянно актуализируются избирательными комиссиями. Однако достоверной информацией о количестве проживающих на той или иной территории граждан в возрасте от 16 до 18 лет ораны местного самоуправления не имеют. В этой связи возникает неопределенность в установлении легитимности проведения собраний или конференций граждан по установлению наличия не менее 1/3 граждан в возрасте от 16 лет.

Еще одной проблемой функционирования ТОСов в наши дни является вопрос о безвозмездном предоставлении помещений ТОСам.

Текущая деятельность ТОСов связана не только с проведением различных мероприятий непосредственно на территории. Проведение общих собраний (конференций) ТОСов, отчетных заседаний органов ТОСов и иные мероприятий предполагают их проведение в помещении. Особенно это актуально в осенне-зимний период.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" содержит нормы, допускающие возможность предоставления в безвозмездное пользование муниципального имущества (помещений) отдельным субъектам - это некоммерческие организация, которые свою деятельность осуществляют исключительно в социальных целях для решения конкретных социальных проблем населения.

Деятельность ТОСов не подпадает по данные признаки, позволяющие органам местного самоуправления выделить территориальным общинам в безвозмездное пользование муниципальное имущество.

Более того, отсутствие у ТОСа статуса юридического лица (практика свидетельствует о том, что подавляющее количество территориальных общин не являются юридическими лицами) в принципе не позволяет оформить муниципалитету такое предоставление помещений.

Тем не менее, представляется, что решение вопроса о поддержке ТОСов путем предоставления им безвозмездно муниципальных помещений существенным образом будет способствовать повышению эффективности такой общественной деятельности наших граждан.

Таким образом, представляется необходимым и целесообразным рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в федеральное законодательство в части предоставления возможности муниципалитетам предоставлять органам ТОСов не имеющим статуса юридического лица в безвозмездное пользование муниципальных помещений^[18].

Далее обратим внимание и на проблему практики представительных органов местного самоуправления в решении проблемных вопросов организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. В наше время проблемными вопросами в данной сфере являются:

• отсутствие средств на организацию новых и (или) реконструкцию старых полигонов ТКО;
• проблема установления экономически обоснованных тарифов;
• отсутствие у муниципалитетов земельных участков, соответствующих нормативам организации полигонов;
• резко негативное отношение жителей к организации полигонов в районах сопредельных с зонами их проживания
• конкретизация степени участия органов местного самоуправления в организации деятельности по обращению с отходами

В развитии данной темы отметит и проблему оптимизация системы платы за негативное воздействие на окружающую среду. В настоящее время отсутствуют экономические стимулы для осуществления природоохранной деятельности.

Действующие экономические механизмы - плата за негативное воздействие на окружающую среду, административные штрафы за нарушение природоохранного законодательства, возмещение вреда, нанесенного окружающей среде - не стимулируют природопользователей к модернизации производства.

Необходимо законодательное закрепление экономических стимулов, побуждающих природопользователей предупреждать загрязнение окружающей среды.

Предлагаем предусмотреть снижение платы за негативное воздействие на окружающую среду пропорционально затратам на проведенные мероприятия, которые позволили снизить и предупредить загрязнение окружающей среды.

Также анализируя актуальные вопросы в работе ОМС отметим и еще одну проблему, а точнее направление работы муниципалитета - улучшение взаимодействия местной власти и самого общества через СМИ.

Основные принципы работы со СМИ являются общими для любой пресс-службы: быстрота, содержательность, открытость. Должен действовать принцип "открытости и прозрачности власти". В результате чего между городской властью и прессой должен складываться конструктивный диалог. СМИ должны стать одними из главных участников общегородских мероприятий, которые проводятся администрацией города^[19]. Также весомое значение имеет и их участие в рядовых, казалось бы, не особо важных рабочих совещаниях различных структурных подразделений городских администраций. Регулярно должны проходить прессконференции, выходить тематические передачи и публикации.

Опубликование ежеквартального отчета о социально-экономической ситуации и исполнении бюджета города также достаточно эффективная мера. Причем размещение такой информации должно быть не просто для ознакомления горожан, а для дальнейшего обсуждения и внесения дополнений.

В этом плане на бесплатной основе можно сделать, чтобы население тоже готовило какие-либо свои материалы в соответствии требованиями актуальности проблемы, демонстрации конкретных решений и результатов. Разъяснять и повышать политическую грамотность простых горожан путем выпуска специальных познавательных передач, в которых в доступной и понятной форме доносить до общественности смысл и все преимущества и особенности местного самоуправления.

Улучшение взаимодействия местной власти и самого общества должно состоять из системных разнообразных мероприятий, которые позволят осуществлять контакты общественности и власти на постоянной и конструктивной основе. Во-первых, это работа со СМИ с целью вовлечения общественности в обсуждение и решение общегородских проблем. Также донесение до населения сущности местного самоуправления, разграничение в понимании жителей такие уровни власти, как федеральная, региональная и местная. Во-вторых, совершенствование института общественных слушаний. В-третьих, проведение городских информационных дней. Данная работа с населением обеспечит хорошую обратную связь с населением. В такие дни население сможет узнать о состоянии социально-экономических дел в городе. В-четвертых, введение общественного контроля за выполнением муниципального контракта. Подобный вид взаимодействия сможет также повысить доверие к местным органам власти со стороны населения, привлечь население к управлению и взаимодействию, а также повысить эффективность и качество предоставляемых услуг.

Несколько слов в рамках своей статьи необходимо отметить о проблеме коррупции на муниципальном уровне. Муниципальная коррупция – это разновидность коррупционных правонарушений, совершаемых в процессе реализации муниципальных функций должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими. При этом наиболее рискованными с точки зрения коррупционных проявлений являются такие сферы муниципальной деятельности, как бюджетные и земельные отношения, управление муниципальным имуществом и финансами, муниципальные закупки и прочее^[20].

В соответствии с действующим законодательством, роль субъектов местного самоуправления в организационном механизме реализации современной антикоррупционной политики России состоит в «осуществлении мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования».

Из предусмотренных действующим отечественным законодательством направлений (форм) антикоррупционной деятельности субъекты местного самоуправления вправе осуществлять лишь предупреждение (профилактику) коррупции.

В соответствии с требованиями действующего антикоррупционного законодательства, перед органами местного самоуправления поставлена задача по формированию соответствующего принципам правового государства антикоррупционного механизма местного уровня.

Однако фактическое воплощение борьбы с коррупций в муниципалитетах далеко от идеала.

Федеральный закон № 273 при характеристике роли органов местного самоуправления в структуре антикоррупционного механизма установил, что они осуществляют меры по противодействию коррупции «в пределах своих полномочий». В этой связи неясно, о каких полномочиях идёт речь^[21].

Ни один из действующих нормативных правовых актов пока чётко и исчерпывающе не определяет круг полномочий органов местного самоуправления, связанных с реализацией интересующей нас муниципальной функции. Они «разбросаны» по значительному числу разнородных документов (несколько десятков), содержащих как императивные требования, так и рекомендации, что, вне сомнения, создаёт весьма существенные затруднения даже с уяснением их перечня, не говоря уже о порядке и особенностях осуществления.

В свою очередь, ненадлежащие правовое регулирование сферы противодействия коррупции на муниципальном уровне приводит к принятию муниципалитетами при реализации стоящих перед ними задач явно ошибочных решений, в конечном счёте препятствует процессу формирования действенных антикоррупционных механизмов.

Органы местного самоуправления как субъекты реализации отечественной антикоррупционной политики должны:

- разработать и обеспечить реализацию значительного числа (несколько десятков) муниципальных правовых актов, конкретизирующих полномочия субъектов местного самоуправления в исследуемой области;

- осуществить ряд организационно-институциональных мер и обеспечить нормальное функционирование организационных структур, созданных для предупреждения коррупции, необходимыми ресурсами.

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД РЕФОРМИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Преимущества и недостатки муниципальной реформы по развитию системы местного самоуправления

В последние несколько лет в России идет процесс укрупнения муниципалитетов за счет преобразования районов в городские округа. Наиболее шумно этот процесс начал осуществляться в Московской области по инициативе губернатора Андрея Воробьева, занявшего этот пост в 2012 году. Первым в 2014 году состоялось объединение городов Королева и Юбилейного (со всех сторон окруженного Королевым). В тот же год был принят закон о включении города Железнодорожного в состав Балашихи, а в течение 2015 года в городские округа превратились некоторые другие районы. Законодательно эти преобразования поддерживались на региональном уровне, а местные власти и активисты нередко пытались их оспорить.

Аналогичные преобразования стали проводить и власти других регионов - Магаданской, Нижегородской, Сахалинской, Калининградской, Челябинской областей. Противники городских округов пытаются оспорить эти реформы в судебном порядке, но Верховный суд, как правило, встает на сторону инициаторов изменений.

И вот теперь президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ на федеральном уровне разрешает региональным властям запускать процедуру преобразования районов в городские округа.

Что в этом хорошего?

1. Новая схема позволяет централизованно координировать жизнь крупного города и окружающих его поселений. Снимается конфликт и «дележ пирога» между многочисленными чиновниками. А ведь «дележ пирога» часто отвлекает от реальной работы.

2.  В рамках городского округа можно эффективнее перераспределять средства между поселениями. Как отмечает Брежнев О.В. «…должна уйти в прошлое ситуация, когда «богатое» поселение не знает, на что потратить деньги, а его «бедные» соседи не могут даже построить детскую площадку. Причем нередко «богатые» поселения становились таковыми не за счет особой предприимчивости местных жителей, а просто за счет владения хорошей землей и недвижимостью» ^[22].

3. Уменьшается численность чиновников – а соответственно, и расходы бюджета на их содержание.

4. Также уменьшение численности чиновников должно привести к снижению уровня коррупции. В поселениях останется меньше «царьков», которые формально и неформально обязывают местных жителей проявлять лояльность при ведении бизнеса, получении соцуслуг и реализации иных прав.

5.  Вхождение поселка в состав городского округа не означает, что его жители автоматически потеряют все «сельские» льготы. К поселкам уточняет Васильев В.И. «…обещают относиться все-таки как к поселкам – там сохранятся ограничения на этажность строительства, на вырубку леса и т.д. Грамотные управленцы вполне способны подходить к нуждам каждого населенного пункта более-менее индивидуально» ^[23].

6.  На фоне реформы состав органов власти может обновиться, молодые специалисты имеют возможность взять неплохой карьерный старт, придя на работу в подразделение администрации городского округа. Там пока нет сложившихся неформальных связей и негласных традиций.

7.  Во многих сферах исчезнет дублирование полномочий. До сих пор была нередка ситуация, когда одним и тем же вопросом по факту занимались и руководство поселения, и руководство района. Причем никто из них не знал точно, кто за что отвечает. На выходе же получалась ситуация «у семи нянек дитя без глаза».

8.  Реформа может несколько смягчить проблему психологической изолированности некоторых населенных пунктов. Сейчас жители некоторых поселений замыкаются на своей территории и негативно реагируют на «чужаков» - они могут, например, создать невыносимые условия жизни учителю или бизнесмену, переехавшему в село из райцентра (и тем более из столицы). По факту «чужак» должен был бы принести селу пользу - но инстинкт охраны территории оказывается сильнее доводов рассудка.

Возвращаясь к истории развития местного самоуправления в нашей стране отметить, что оно начало стихийно складываться в России еще с 1990 года, постепенно в стране образовались 27-28 тыс. территорий, где функционировали местные органы власти.

В 1993 году были изданы несколько президентских указов, призванные ввести эту сферу в законные рамки. На местах вводилась должность главы местного самоуправления, который одновременно являлся главой местной администрации. Также этот человек имел право входить в состав представительного органа местного самоуправления. Обязательные выборы главы самоуправления проводились лишь в там, где количество жителей было менее 50 тыс. человек. В более крупных населенных пунктах главу самоуправления могла назначать администрация региона.

Затем был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Он закреплял результаты реформы, однако являлся довольно размытым - фактически все важные вопросы, касающиеся видов муниципальных образований и компетенции муниципалитетов, были отданы на откуп регионам. Но при этом отмечает Мокрый М.С. «…права региональной власти были не так уж широки – в разработке закона участвовали активисты муниципального движения, которые постарались создать себе как можно больше гарантий независимости»^[24]. В результате, с одной стороны, муниципалитеты к концу 1990-х годов смогли накопить достаточно сил и влияния – а с другой стороны, регионы всячески пользовались положениями закона № 154-ФЗ, чтобы подмять местную власть под себя.

Основной тенденцией последующих нескольких лет стало укрупнение муниципалитетов - к началу 2000-х годов их число сократилось до 12 тыс.

А затем был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», вступавший в силу с 2006 года. В течение трехлетнего переходного периода необходимо было по-новому определить границы муниципалитетов, переписать уставы, решить многочисленные организационные и финансовые вопросы. Справиться со всей этой работой за три года не удалось – и переходный период продлили до 2009 года.

В итоге число муниципалитетов выросло более чем до 24 тыс. - то есть почти до уровня 1993 года. Число местных чиновников и расходы на их содержание в некоторых регионах увеличились в десятки раз. Это неудивительно: новый закон не предусматривал минимального уровня численности населения, необходимого для создания муниципалитета. Фактически свои органы власти могли быть созданы даже в населенном пункте с населением 100 человек.

Авторы закона, собственно, этого и добивались – по их расчетам, уменьшение размера контролируемых территорий должно было заставить муниципалитеты быть «ближе к народу». Считалось, что муниципалитет должен быть создан в любом поселении, из которого нельзя дойти пешком до более крупного населенного пункта, где располагаются органы власти. Однако, по мнению Политовой И.П., «…новые муниципалитеты оказались в массе своей слабо дееспособными – потому что большинство из них являлись дотационными. Может быть, новые чиновники и хотели отстаивать интересы горожан и сельчан – но у них просто не было на это денег» ^[25].

Кроме того, закон № 131-ФЗ напрямую лишил муниципалитеты ряда полномочий - в области социального обслуживания населения, опеки и попечительства, регулирования занятости, среднего специального образования, здравоохранения. Вслед за полномочиями муниципалитеты утратили имущество, которое необходимо для их реализации, – даже если ранее это имущество было закуплено или выстроено на муниципальные средства.

В общем, третья реформа муниципального управления оказалась довольно спорной и поспешной. И неизвестно, удастся ли решить накопившиеся проблемы за счет четвертой реформы.

С другой стороны, в настоящее время некоторыми специалистами отмечаются и аргументами против новой муниципальной реформы.

В Совете при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека считают, что закон № 62-ФЗ фактически упраздняет двухуровневую систему управления, гарантированную Конституцией РФ. Органы местной власти окажутся неподотчетны местным жителям и будут полностью подчинены региональным властям.

В Совете по правам человека также опасаются, что власти городских округов, расположенные в бывших райцентрах, не поймут сельской специфики и не смогут эффективно управлять сельскими территориями. Это указывает Костикова Г.В. «…может оказаться фатальным для поселений, не имеющих достаточного уровня урбанизации. То же самое касается и различных специфических неформальных вопросов, в которые могли вникать местные чиновники, сами проживающие в поселении, - но которые непонятны руководству городского округа» ^[26]. 

Сельские старосты, на которых предлагается возложить самые мелкие обязанности упраздненных муниципалитетов, по факту могут оказаться не в состоянии решать даже самые незначительные вопросы. 

Упразднение муниципалитетов на местах не обязательно приведет к снижению числа чиновников - ведь одновременно придется создавать в поселениях подразделения органов власти городского округа. Фактически все может обернуться просто сменой вывески. 

Возникают вопросы касательно осуществления в городских округах таких программ, как «Земский доктор» и «Молодой специалист на селе». Не окажутся ли они отмененными, перепишут ли их под новую структуру управления? 

Утратят статус самостоятельных поселений небольшие города с многовековой историей и статусом города воинской славы. В частности, это касается города Верея Наро-Фоминского района Московской области. Фактически вхождение в состав городского округа означает конец самостоятельного исторического пути таких поселений. 

Понизится уровень доступности государственных и даже негосударственных услуг - на окраинах городских округов начнут закрываться отделения полиции, почты, Сбербанка, фельдшерско-акушерские пункты. Это приведет к снижению уровня жизни населения, к его алкоголизации и к миграции поближе к центру округа. 

Жители «богатых» поселенийне обрадуются, когда за их счет начнут субсидировать «бедных» соседей. Людям хочется сохранить уровень жизни выше среднего по району, а не радоваться за соседей, которые перестанут довольствоваться уровнем ниже среднего.

Федеральные законы No136-ФЗ и No8-ФЗ1 внесли довольно серьезные изменения в Федеральный закон No131-ФЗ, которые касались территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. Мониторинг изменений в сфере территориальной организации местного самоуправления. Из всех изменений, внесенных Федеральным законом No136-ФЗ в территориальные основы местного самоуправления особо следует выделить такие: возможность создания двухуровневого местного самоуправления в городских округах (введены новые виды муниципальных образований); регламентированы вопросы преобразований.

Итогом принятия Федеральных законов No136-ФЗ и No8-ФЗ стали следующие ключевые изменения в организационные основы местного самоуправления:

- регулирование порядка формирования органов местного самоуправления передано субъектам РФ;

- формирование в  городских округах с внутригородским делением представительных органов путем делегирования.

Минюст России проводит мониторинг исполнения следующих позиций:

- в случае применения безальтернативного порядка формирования органов местного самоуправления для отдельных городских округов, муниципальных районов, а также городских поселений с большой степенью концентрации государственных функций и задач, сопоставимых с городскими округами, такое установление должно основываться на нормативных критериях, закрепленных в законе субъекта Российской Федерации;

- не допускается установление безальтернативного порядка образования муниципальных органов.

Анализ законов субъектов РФ показывает, что им очень тяжело дается формулирование нормативных критериев безальтернативности; вместо этого в ряде регионов предпочли вернуть альтернативность, отменив собственные ранее принятые нормы.

Существующая практика муниципалитетов  довольно явно свидетельствует о сокращении выборности непосредственно населением. В большинстве случаев указывает Васильев В.И. «…этот вопрос отдается представительному органу, который либо избирает главу из своего состава, либо избирает его по результатам конкурса. Одновременно с этим действующее законодательство предусматривает возможность создания представительных органов путем делегирования (опять отсутствует выборность непосредственно населением)» ^[27].

В последнее время субъекты РФ, муниципальные образования все чаще применяют такой способ замещения должности главы муниципального образования, как его избрание депутатами по конкурсу. Обращает на себя внимание довольно противоречивый статус этого лица. С одной стороны — это выборное лицо, все ограничения и требования должны быть обусловлены избирательным законодательством (минимум цензов, за исключением, например, таких, как возраст, дееспособность и т. п.). Избирательное законодательство не предусматривает возможность введения какого-либо профессионального ценза (стажа, опыта работы, наличие образование и т. п.). С другой стороны, согласно части 2.1 статьи 36 Федерального закона No131-ФЗ законом субъекта РФ могут быть установлены требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Весьма иезуитская формулировка, но она по сути создает впечатление, что такой глава — это обычный муниципальный служащий, в отношении которого может быть установлен профессиональный ценз^[28]. На практике это приводит к тому, что и обычные граждане, и правоохранительные органы стали все чаще обращаться в суд, обжалуя соответствующие нормы уставов муниципальных образований . Наибольшее количество обращение касается попыток лишить такого главу возможности быть председателем представительного органа (речь идет о сельских поселениях и модели «три в одном»).

Любопытно, что ранее все спокойно воспринимали ситуации, когда глава избирался непосредственно населением и, не будучи депутатом, возглавлял представительный орган. Кроме этого, много нареканий вызывают критерии отбора кандидатов, особенности организации и проведения конкурса.

2.2. Правовое развитие взаимодействия местного самоуправления с иными звеньями политической системы Российской Федерации

В политической системе общества помимо государства и муниципалитетов значимую роль выполняют политические партии, которые в борьбе могут различным образом взаимодействовать с государственным аппаратом.

Политическая партия выступает наиболее активной и организованной частью социальной группы либо класса и выражает их интересы. Она предполагает идеологическую и политическую общность взглядов её членов, а также активную и постоянную борьбу за получение власти. Достижение данной цели позволяет партии более эффективно отстаивать свои политические, экономические и социальные воззрения.

Как правило, в пределах одной политической системы одновременно действуют несколько партий. Это объясняется наличием в обществе разных классов и социальных слоев, которые зачастую имеют противоположенные взгляды и интересы. В результате возникают противоречия, что приводит к борьбе за получение возможностей для проведения собственной политики.

Партии занимают важное место в политической системе государства. В отличие от остальных её субъектов (например, профсоюзов и иных общественных организаций), главной целью политических партий выступает нацеленность на получение власти реализацию властных полномочий.

Политические партии выполняют следующие функции:

- определение и обеспечение удовлетворения интересов больших социальных групп;

- завоевание симпатий определенной части общества;

- борьба за политическую власть;

- определение форм и средств политической борьбы;

- разработка и проведение избирательных кампаний для участия в выборах высших и муниципальных органов власти;

- определение политической программы развития общества и её последующая реализация. ^[29].

Структура политических партий предполагает наличие партийного аппарата, рядовых членов и сторонников партии.

Общественно-политическое движение представляет собой наиболее активную часть общества. Оно призвано выражать взгляды и интересы определенных социальных групп, а также нацелено на достижение некой политической цели. В общественно-политическое движение входят люди, которые не разделяют взглядов партий, не хотят ограничивать себя их политическими программами, не имеют четко сформированных политических интересов^[30].

Современное муниципальное развитие России продолжает демонстрировать дефекты и дисфункции механизма взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сосредоточенного в основном на средствах субординации, а не партнерского диалога, что нивелирует конституционный принцип муниципальной самостоятельности. Проблемы местного самоуправления, включая несбалансированность институтов прямой и представительной демократии, компетенционную размытость, эклектичность при слабой финансово-экономической базе, острый дефицит квалифицированных кадров и многое другое, приобрели хронический характер, их решение не опирается на стратегическое конституционное планирование.

Очередной этап муниципальной реформы 2014 года через принятие в Законе N 136-ФЗ вместо попытки начать исправлять застарелые проблемы местного самоуправления наделил органы государственной власти субъектов РФ еще большим объемом дополнительных полномочий в части регулирования территориальных, организационных основ, а также компетенции местной власти, что вызвало неоднозначные оценки, как среди практиков, так и ученых - экспертов. А сами последствия данных реформ еще предстоит увидеть и осознать.

Изменения в федеральном законодательстве сделали определяющей роль субъектов РФ в формировании органов местного самоуправления, позволившие и одновременно подталкивающие регионы к массовой компании по отмене прямых выборов глав муниципальных образований, чем поспешило воспользоваться подавляющее большинство территорий. Особенно противоречиво такой политико-правовой тренд выглядит на фоне возврата к прямым выборам губернаторов в 2011 году.

Опыт реформирования последних трех лет в результате превратил и без того условную автономность и самостоятельность местного самоуправления в окончательную декоративность, сделав процесс постепенного встраивания данной сферы в систему государственной власти фактически необратимым и по сути завершенным. При том, что у государства, как на федеральном, так и региональном уровнях, всегда имелось множество инструментов для необходимой корректировки и регулирования деятельности муниципальных образований.

Причины состоявшейся, в течение 2014-2015 гг., муниципальной реформы вполне очевидны и сопряжены с процессами дальнейшей централизации традиционно моноцентричной российской политической системы в условиях прогнозируемой длительной экономической рецессии, влекущей сокращение бюджетной обеспеченности, вкупе с напряженной внешнеполитической обстановкой.

В итоге сегодня наблюдается глубокий системный кризис российского местного самоуправления, которое все дальше отдаляется от своих конституционных основ и все более актуализирует дискуссии на тему: образует ли местное самоуправление автономную и равнозначную иным основам конституционного строя ценность, или же оно носит сугубо инструментальный характер в системе российского этатизма.

Не случайно в настоящее время ставится под вопрос уже сам факт существования в нашей стране местного самоуправления. Некоторыми конституционалистами утверждается, что в России такого института в действительности никогда не существовало, а последние правовые новеллы федерального и регионального уровня лишь закрепляют существующие управленческие механизмы в соответствие со сложившейся практикой.

Последние законодательные новеллы в области местного самоуправления, таким образом, значительно сужают институт муниципальной демократии, которая выступает способом институционализации публичной власти на местном уровне, гарантируя хотя бы минимальное участие населения в управлении делами муниципального образования.

В реальности новый вектор бесконечной муниципальной реформы не только не приблизил население к первичному уровню власти в лице органов местного самоуправления, а только еще более отдалил людей от какого- либо участия в местных делах, фактически не оставив им какого-либо места в новой еще более запутанной системе государственно-муниципальных координат. При этом резумирует Шишкина О.Е. «…возможность качественного внутреннего обновления муниципального уровня власти, в связи с его фактическим сращиванием с государственной властью по-прежнему остается под большим вопросом» ^[31].

В результате, сложившаяся ситуация ведет не только к дальнейшему размыванию основ существования системы местного самоуправления, искажению самой сути данного института, но и негативным последствиям для самого государства, поскольку местное самоуправление, в том числе в России, как раз и является скрепляющим государство фундаментом, основой конституционного строя, удерживающим самую большую страну в мире, с большим национально-культурным разнообразием от центробежных тенденций. Тем более что исторический опыт нашей страны неоднократно демонстрировал какие проблемы возникают в государстве при попытке решать все вопросы жизни общества из единого властного центра.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Властные полномочия местного самоуправления реализуются непрерывно как жителями, так и органами местного самоуправления. Постоянно проводятся выборы органов местного самоуправления и должностных лиц, организуются и проводятся местные референдумы, сходы, собрания.

Местная власть действует на территории муниципального образования и в равной степени распространяется на всех лиц, находящихся в пределах этой территории. Муниципальная власть, как и государственная, имеет рычаги принудительного характера. У нее имеется свой аппарат принуждения. Муниципальная власть имеет свою муниципальную собственность, свой бюджет, которые придают ей самостоятельность и обособленность.

Местное самоуправление согласно Конституции РФ выполняет такую важнейшую функцию, как установление местных налогов и сборов и их мобилизация в доходную часть бюджета. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" разрешает для этого создание налоговых инспекций в системе органов местного самоуправления.

Местное самоуправление обладает не только признаками публичной власти. Оно является разновидностью социальной власти. Помимо властных отношений местному самоуправлению присущи управленческие отношения, представляющие собой совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями задач местного значения. И жители связаны единой целью - решением задач местного значения.

Из этого следует, что местное самоуправление как разновидность публичной власти, принадлежащей жителям, проживающим в границах муниципального образования, осуществляется путем управления (деятельности) жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления, в соответствии с законом и на основе соответствующей материально-финансовой базы. К тому же органы местного самоуправления должны действовать в интересах всего населения. По отношению к жителям органы местного самоуправления выступают, с одной стороны, объектом управления, с другой - субъектом управления. Как объект управления органы местного самоуправления формируются жителями, они им подотчетны и подконтрольны. Как субъект управления органы местного самоуправления сами постоянно осуществляют управление на территории муниципального образования путем принятия решений, организации их исполнения и других действий. Все решения, принятые ими в пределах компетенции, обязательны к исполнению физическими и юридическими лицами, в том числе и жителями, избравшими эти органы.

Подвоя общие итоги в рамках исследования сущности и места местного самоуправления в политической системе следует сказать, что рассматривать местное самоуправление, необходимо, прежде всего, с точки зрения ее правовой основы. Ведь без нее вообще не существовало бы этой формы организации власти. В этой связи следует заметить, что руководством страны совершенствованию правовой регламентации организации местного самоуправления уделяется повышенное внимание.

Что касается вопросов совершенствования каких-либо аспектов в деятельности местного самоуправления, как представляется, инициатива в данном случае должна исходить непосредственно от муниципальной власти и самого населения, что позволит избежать многих ошибок при очередных попытках реформирования рассматриваемой сферы и в целом сохранить ее первоосновы, установленные в свое время самим государством и гарантированные Конституцией.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты:

1. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985) // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).
2. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок по состоянию на 05.02.2014) // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).
5. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31.07.1998 N 146-ФЗ // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).
6. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).
7. Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).
8. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).
9. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).
10. Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 29.01.2019).

Научная литература:

1. Авакьян, С. А. Народовластие в системе институтов непосредственной демократии // Российское государствоведение. 2015. №3 . С. 61-62

Астафичев, П.А. Муниципальное право России: Учеб. пособ. М.: РТОР; ИНФРА-М, 2018 – 370 с.

Бабун, Р.В. Организация местного самоуправления в РФ. М.: КноРус, 2017. - 105 с.

1. Брежнев, О.В. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. С-Пб., 2017- 184 с.
2. Бухвальд, Е. Муниципальная реформа в России. Некоторые итоги прошедшего десятилетия. М., 2017 – 184 с.
3. Васильев, В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Право и политика. - 2018.- 4 С. 149-150
4. Васильев, В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2017. N 10. С. 17 -18
5. Владимиров, А.В. Современная модернизация в России с позиции социальной философии и конфликтологии. - М.: 2014 - 201с.

Воробьева, Е.И. Формы реализации политических прав и свобод граждан в Российской Федерации М.: Юрайт, 2017 - 160 с.

1. Ермаков, Д.А. Муниципальные выборы - основополагающая форма осуществления местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 3. С. 8-9
2. Зотов, В. Б. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ, 2017 - 340 с.
3. Иванкина, Н.Ю. Пределы правового регулирования деятельности политических партий и состояние политической системы общества // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 2. С. 34-35

Кашеваров, Е.Ю. Проблемы защиты политических прав российских граждан. С-Пб., 2016 - 130 с.

Князев, С.Д. Муниципальное право РФ. Курс лекций. Владивосток: ДВГУ, 2018., С. 104

1. Кокотов, А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. Курс лекций. М.: Юристъ, 2017 – 405 с.
2. Костикова, Г.В. Оптимизация модели наделения местного самоуправления отдельных государственных полномочий. С-Пб., 2017- 93 с.

Кутафин, О. Конституционное право России. - М.: Проспект, 2017 - 480 с.

1. Макогон, Т.И. Местные сообщества и гражданские инициативы // Вестник ТГПУ. 2016. N 8. С. 19-20
2. Мокрый, М.С. Современная практика наделения местного самоуправления полномочиями органов государственной власти. М., 2017 - 80 с.
3. Образцова, С.В. К вопросу о территориальных уровнях местного самоуправления // Ленинградский юридический журнал.- 2017. N 1., С. 21-22
4. Образцова, С.В. Полномочия населения в сфере муниципальной демократии по формированию органов местной власти: современный аспект муниципальных выборов // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 1. С. 34-35

Политова, И.П., Городилов А.А. К вопросу развития договорной основы федерализма в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 6. С. 20-21

Примаков Е. А. Росси. Надежды и тревоги. – М. : Центрполитграф, 2016 – 113 с.

1. Селютин, В.И. Местное самоуправление: некоторые итоги реформирования в экспертных оценках // Власть. 2016. № 3. С. 17-18

Смоленский, М. Конституционное (государственное) право России. - М.: Феникс, 2016 – 471 с.

1. Старостенко, К.В. Конституционно-политическое многообразие: сущность и проблемы реализации в Российской Федерации. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический Центр Пресс", 2017 – 137 с.
2. Тюлегенов, А.Э. Муниципальная демократия как механизм реализации местного самоуправления. М., 2017 – 60 с.

Фадеев, В.И. Территориальная организация местного самоуправления в РФ. М.: Проспект, 2016 – 71 с.

1. Чалых, И.С. Оптимизация института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации // Современное право. 2017. N 6. С. 17-18
2. Чапайкина, И.Г. Местное самоуправление в России: реформы и традиции. С-Пб., 2018 – 80 с.
3. Шишкина, О.Е. Государственная власть и местное самоуправление в современной России. М., 2018 – 125 с.

1. Смоленский М. Конституционное (государсвтенное) право России. - М.: Феникс, 2016., С. 265 ↑

2. Князев С.Д. Муниципальное право РФ. Курс лекций. Владивосток: ДВГУ, 2018., С. 104 ↑

3. Образцова С.В. Полномочия населения в сфере муниципальной демократии по формированию органов местной власти: современный аспект муниципальных выборов // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 1. С. 34 ↑

4. Селютин В.И. Местное самоуправление: некоторые итоги реформирования в экспертных оценках // Власть. 2016. № 3. С. 17 ↑

5. Тюлегенов А.Э. Муниципальная демократия как механизм реализации местного самоуправления. М., 2017, С.10 ↑

6. Иванкина Н.Ю. Пределы правового регулирования деятельности политических партий и состояние политической системы общества // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 2. С. 34 ↑

7. Авакьян С. А. Народовластие в системе институтов непосредственной демократии // Российское государствоведение. 2015. №3 . С. 61 ↑

8. Кашеваров Е.Ю. Проблемы защиты политических прав российских граждан. С-Пб., 2016, С. 62 ↑

9. Образцова С.В. К вопросу о территориальных уровнях местного самоуправления // Ленинградский юридический журнал.- 2017. N 1., С. 21 ↑

10. Старостенко К.В. Конституционно-политическое многообразие: сущность и проблемы реализации в Российской Федерации. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический Центр Пресс", 2017, С. 69 ↑

11. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления в РФ. М.: КноРус, 2017., С. 23 ↑

12. Чалых И.С. Оптимизация института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации // Современное право. 2017. N 6. С. 17 ↑

13. Чапайкина И.Г. Местное самоуправление в России: реформы и традиции. С-Пб., 2018 , С.11 ↑

14. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. Курс лекций. М.: Юристъ, 2017, С. 117 ↑

15. Бухвальд Е. Муниципальная реформа в России. Некоторые итоги прошедшего десятилетия. М., 2017С58 ↑

16. Астафичев П.А. Муниципальное право России: Учеб. пособ. М.: РТОР; ИНФРА-М, 2018. С. 170. ↑

17. Кутафин О. Конституционное право России. - М.: Проспект, 2017., С. 251 ↑

18. Воробьева Е.И. Формы реализации политических прав и свобод граждан в Российской Федерации М.: Юрайт, 2017, С. 41 ↑

19. Зотов В. Б. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ, 2017, С.221 ↑

20. Примаков Е. А. Росси. Надежды и тревоги. – М. :Центрполитграф, 2016, С. 13 ↑

21. Владимиров А.В. Современная модернизация в России с позиции социальной философии и конфликтологии. – М.: 2014, С. 102 ↑

22. Брежнев О.В. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. С-Пб., 2017, С. 40 ↑

23. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2017. N 10. С. 17 ↑

24. Мокрый М.С. Современная практика наделения местного самоуправления полномочиями органов государственной власти. М., 2017 , С. 43 ↑

25. Политова И.П., Городилов А.А. К вопросу развития договорной основы федерализма в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 6. С. 20 ↑

26. Костикова Г.В. Оптимизация модели наделения местного самоуправления отдельных государственных полномочий. С-Пб., 2017, С. 53 ↑

27. Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Право и политика.-2018.- 4 С. 149 ↑

28. Ермаков Д.А. Муниципальные выборы - основополагающая форма осуществления местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 3. С. 8 ↑

29. Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в РФ. М.: Проспект, 2016, С. 14 ↑

30. Макогон Т.И. Местные сообщества и гражданские инициативы // Вестник ТГПУ. 2016. N 8. С. 19 ↑

31. Шишкина О.Е. Государственная власть и местное самоуправление в современной России. М., 2018, С. 46 ↑