Органы местного самоуправления (Особенности формирования системы органов местного самоуправления)

Содержание:

Введение

Актуальность  темы. Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Конституцией РФ установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Для эффективного функционирования государства  необходим баланс интересов государственных  и интересов местных, то есть общих  интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального  образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Местное самоуправление играет особую роль в  становлении гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.

Из  всего вышесказанного становится, очевидно о необходимости существования развитой системы мастного самоуправления в РФ.

Актуальность  выбранной темы подчеркивается тем, что в настоящее время система  местного самоуправления в РФ далеко не идеальна, и ее развитию препятствует целый комплекс проблем.
     Поскольку становление местного самоуправления в Российской Федерации не завершено, является еще динамичным процессом, можно сделать вывод о том, что  местное самоуправление в данной стране имеет актуальное значение. 

Анализ  изученных источников и литературы. В настоящее время в рамках муниципального законодательства создается оптимальная правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих. Правовое регулирование местного самоуправления осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом №131 «О общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами субъектов Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами. При подготовке курсовой работы широко использовались различные учебные издания и статьи. Парахина В.Н. описывает систему местного самоуправления в России. Никонов В.И кратко исследовал историю развития системы местного самоуправления в России, Самодин С. исследует основные противоречия в существующей системе местного самоуправления России и т.д.

Объектом данной курсовой работы является система местного самоуправления в России.

Предметом исследования являются основные тенденции и противоречия в современной системе МСУ России.

Целью исследования является всесторонний анализ системы местного самоуправления в России.

Исходя  из цели, можно решить следующие  задачи:
раскрыть понятие, принципы системы местного самоуправления в Российской Федерации;
исследовать историю развития системы МСУ;
рассмотреть систему органов МСУ;
провести анализ основных проблем местного самоуправления в России и предложить пути выхода из них.

Теоретико-методологическая основа. Методологическую основу курсовой работы составили: монографический метод, метод сравнения, логического-структурного, функционального и системного анализа, нормативно-правовой, структурный и системный методы исследования. Теоретическая основа основывается на теории управления.   
     При написании работы была использована эмпирическая база исследования: законодательные акты; данные статей периодической печати; информационных систем; статистические данные; научная литература.

Хронологические рамки исследования - период 2005 – 2009г.г.

Глава 1. Особенности формирования системы органов местного самоуправления

В советский период управление рассматривалось как один из видов деятельности государства, которое существовало наряду с такими видами, как осуществление власти, правосудие и др. Принцип разделения властей, признаваемый в капиталистических государствах, в советском государстве заменялся принципом разделения труда. В настоящее время на уровне органов государственной власти принцип разделения властей получил свое закрепление в статье 5 Конституции РФ. В статье 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, на конституционном уровне закрепляется два различных уровня власти: государственная власть и муниципальная власть. В статье 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления. Наоборот, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В части 2 статьи 14 указанного Закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно- распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи 16 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственного населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно - распорядительных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного Закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования. Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Кроме того, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. Зарубежный опыт выявляет такую общую тенденцию: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение властей и, напротив, оно нарастает в движении по вертикали.

В России «имеются муниципальные образования, где функции исполнительного органа осуществляет Совет, состоящий из наиболее уважаемых граждан, и отдельные нанятые муниципальные служащие. Применяется в России и комиссионная модель, при которой единый исполнительный орган отсутствует. Глава муниципального образования вообще может не избираться, и уж тем более не обязательно, чтобы глава муниципального района наделялся полномочиями по президентской или губернаторской моделям» 2. Такая позиция является весьма оправданной, поскольку позволяет максимально упростить механизм принятия решений.

«Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством»

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным основаниям, по способу образования органов:

- глава муниципального образования избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

- представительный орган местного самоуправления избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многомандатному округу;

избирается на основе смешанной системы формируется иным способом;

- исполнительный орган формируется главой муниципального образования самостоятельно; формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой муниципального образования самостоятельно;

2. по месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

- глава муниципального образования возглавляет местную администрацию; - глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления;

3. по взаимоотношениям между главой муниципального образования и исполнительным органом:

- глава муниципального образования лично руководит деятельностью исполнительного органа;

- глава муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

- глава муниципального образования не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.

Федеральный закон предусматривает различные способы замещения должности главы муниципального образования. В настоящее время более 96% глав муниципальных образований были избраны, при этом более 65% - непосредственно населением, около 30% - представительными органами местного самоуправления и более 1% - собранием (сходами) граждан. Представительными органами назначены около 2% глав муниципальных образований, другими органами и должностными лицами - 1,41%. В соответствии с федеральным законом уставы муниципальных образований предусматривают различные взаимоотношения избранных населением глав муниципальных образований с представительными органами местного самоуправления. Так, в 64,7% муниципальных образований глава муниципального образования (местного самоуправления) является высшим должностным лицом, входит в состав соответствующего представительного органа местного самоуправления. Он председательствует на заседаниях этого органа и обладает правом решающего голоса.

Главы муниципальных образований в других случаях (около 10%) являются высшими должностными лицами муниципального образования (главами местного самоуправления), возглавляют исполнительно-распорядительные органы муниципального образования, но не входят в состав представительных органов местного самоуправления. Главы некоторых муниципальных образований (7,68%) возглавляют исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований и не обладают иными функциями и полномочиями».

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уделено значительно большее внимание системе сдержек и противовесов на муниципальном уровне. В частности, предусматривается, что глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (часть 2 статьи 36); глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, обладая правом отлагательного вето (часть 13 статьи 35).

В статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложены несколько иные, по сравнению с предыдущими редакциями закона, подходы к формированию системы органов местного самоуправления. В Законе предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В Законе предусматривается, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее это регулировалось уставами муниципальных образований. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В развитие этой конституционной нормы в статье 14 Федерального закона 1995 г. устанавливался запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. В соответствии с новым Законом участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Законе предусмотрено, что представители органов государственной власти входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации; по заявлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации возможно расторжение контракта с главой администрации в судебном порядке. Эти вопросы более подробно будут рассмотрены ниже. В новом Законе предусмотрено, что структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. В муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек этот вопрос решается на сходе граждан. Такая необходимость возникает, например, в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования. Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. Инициативной группе необходимо организовать сбор подписей граждан и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. При отсутствии вышеописанной инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Из постановления Конституционного Суда РФ. Конституция Российской Федерации (статья 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (статья 131, часть 1), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (статья 72, пункт части 1; статья 76, часть 2). В соответствии со статьей 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ (глава III «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления»). Исполнительные органы, о которых идет речь в статье 112 устава, относятся к этим «другим», а не к выборным органам местного самоуправления. Согласно статье 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других основах. Всего этого оспариваемая норма не учитывает, поэтому областной Думе следует привести ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Из постановления Конституционного Суда РФ. Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из определения Конституционного Суда РФ. Понятие «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.

Из практики Верховного Суда РФ. Пунктом 2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что сроки полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральным законом определено, что сроки полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления не относятся к вопросам местного значения... а поэтому итога референдума в этой части не могут влечь юридических последствий.

Глава 2. Представительные органы местного самоуправления.

В связи с фактическим ростом числа жителей поселений и невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность во введении представительства. Появилось понятие представительного органа. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением и представляющий интересы населения соответствующей территории. Как уже говорилось, ранее избрание депутатов представительного органа любых муниципальных образований осуществлялось только непосредственно населением. Сейчас прямые выборы предусмотрены для поселений. При формировании представительных органов муниципальных районов могут быть использованы прямые или косвенные выборы. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Очевидно, что способы формирования представительных органов местного самоуправления, их связь с населением может быть различная. Например, политологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избиратель:

1. Депутат представляет в представительном органе свою партию; он защищает ее политическую программу, на основе которой был избран, и разъясняет ее.

2. Депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей; он представляет прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и его программу, сформулированные ими наказы.

3. Депутат представляет в представительном органе и тех избирателей своего округа, которые голосовали против него или воздержались; он защищает общие экономические, социальные, политические интересы своего округа.

4. Депутат в своей деятельности руководствуется только законом и совестью; после избрания связь с избирателями отсутствует. Поэтому, характеризуя выборный орган местного самоуправления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, получаемого депутатом. Роль и место депутата зависит от того, какой мандат он получит свободный или императивный.

Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяют три его главных элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.

В целом вводить императивный мандат представляется нецелесообразным, так как он обладает рядом недостатков:

1) императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;

2) выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения (например, о наличии денежных или материальных ресурсов), следовательно, их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению;

3) такой мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлагательства;

4) воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей: в таком случае чьи интересы депутат должен представлять.

Свободный мандат тоже далек от совершенства. В частности, он повышает требования к избирателям, которые за непродолжительный период избирательной кампании должны выявить и выбрать самого достойного кандидата в представители своих интересов. На федеральном уровне в настоящее время депутаты получают свободный мандат и в своих действиях ничем, кроме совести и закона, не связаны. Думается, что на местном уровне целесообразно введение некоторых элементов императивного мандата. Складывающаяся муниципальная практика идет именно по этому пути. В субъектах Российской Федерации вводится институт отзыва выборных должностных лиц, наказов избирателей. Численность представительного органа зависит от размеров муниципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и составляет от 5 до 60 членов. Как правило, численность представительного органа колеблется в пределах 15-30 депутатов. Ранее на основании статьи 15 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численный состав представительного органа местного самоуправления определялся уставом муниципального образования. В соответствии со статьей 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

- 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

- 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

- 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

- 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

- 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

- 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Наименования представительного органа местного самоуправления также различные. Встречаются думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания представителей, представительные органы, земские собрания и др.

На основании части 2 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Ранее в соответствии со статьей 15 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находились:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Сейчас в соответствии со статьей 35 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Ранее предусматривалось, что полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В уставах муниципальных образований дополнительно закреплялись такие полномочия представительного органа, как назначение даты выборов главы муниципального образования; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти и территориального общественного самоуправления; дача согласия на назначение должностных лиц местного самоуправления; утверждение структуры местной администрации; выражение недоверия главе местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий депутатов, представительного органа местного самоуправления; назначение местного референдума; учреждение средств массовой информации; учреждение почетных званий, наград; принятие решений о наименовании и переименовании площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на территории муниципального образования; другие полномочия. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Сроки полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть меньше двух лет и больше пяти лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. В уставах муниципальных образований срок полномочий представительного выборного органа местного самоуправления закрепляется, как правило, на четыре года.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение десяти дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2 / 3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска при наступлении ответственности перед государством (об этом более подробно будет сказано в другой главе). Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены:

1. в случае принятия указанным органом решения о самороспуске; при этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
2. в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3. в случае преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного на основании косвенных выборов, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Глава 3. Глава муниципального образования.

Как уже говорилось, на основании требования статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие главы муниципального образования является обязательным. Ранее в соответствии со статьями 14,16 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение этого вопроса было отдано на откуп населению муниципального образования. Главы муниципального образования могло и не быть. На практике, как правило, в уставах муниципальных образований предусматривается должность главы муниципального образования, но его функции, наименования и место в системе органов местного самоуправления различаются. Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, представляющее муниципальное образование и возглавляющее на принципах единоначалия местную администрацию. Анализ уставов муниципальных образований позволяет выделить различные подходы, сформировавшиеся к началу 2000-х гг.:

1. Глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления, не являясь депутатом, и главой местной администрации.
2. Будучи избранным депутатом, глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления и возглавляет местную администрацию.
3. Глава муниципального образования, являясь главой местной администрации, может председательствовать на заседаниях представительного органа в отдельных случаях.
4. Глава муниципального образования председательствует на заседаниях муниципального совета и обладает правом совещательного голоса во время обсуждения вопросов, а также правом решающего голоса, в случае если при голосовании голоса депутатов разделились пополам и иным способом принять решение не представляется возможным.
5. Глава местного самоуправления председательствует на заседаниях городского Совета; входит в состав городского Совета и участвует в принятии решений городского Совета с правом совещательного голоса.
6. Глава города председательствует на сессиях городской Думы и подписывает принимаемые решения; участвует в принятии решений городской Думы с правом решающего голоса. Кроме того, глава города осуществляет полномочия городской Думы в случае досрочного прекращения ее деятельности до первого заседания вновь избранной городской Думы с последующим утверждением на сессиях принятых в этот период главой самоуправления нормативных актов, входящих в ее компетенцию.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложена иная модель органов местного самоуправления.

В частности, роль и место главы муниципального образования претерпели существенные изменения. В статье 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1. избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2. в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
3. в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
4. не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
5. в случае формирования представительного органа муниципального района на косвенных выборах является председателем представительного органа муниципального района.

Эти ограничения не распространяются на органы местного само управления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

В соответствии со статьей 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1. смерти;
2. отставки по собственному желанию;
3. отрешения от должности в порядке процедуры привлечения к ответственности перед государством;
4. признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5. признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6. вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7. выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8. прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
9. отзыва избирателями;
10. установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11. досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Из определения Конституционного Суда РФ. [Не соответствуют Конституции РФ] положения статьи 1, согласно которой глава муниципального образования... избирается на должность (освобождается от должности) представительным органом местного самоуправления из своего состава по предложению (представлению) Президента Республики Северная Осетия - Алания, и статьи 2, согласно которой... главой муниципального образования может быть избран депутат представительного органа местного самоуправления либо депутат Парламента Республики Северная Осетия - Алания, избранный на территории соответствующего муниципального образования.

Кроме того, из федеральных законов «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» следует, что муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера ни при каких обстоятельствах не допускает даже временного совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью.

Глава 4. Исполнительные и контрольные органы местного самоуправления.

Исполнительным органом муниципального образования является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие местной администрации обязательно.

Ранее в статье 17 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплялось, что в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Иными словами, вопрос об особенностях правового статуса исполнительных органов местного самоуправления был оставлен на усмотрение муниципальных образований. Более того, всячески пресекаются попытки субъектов Российской Федерации закрепить обязательное наличие исполнительных органов местного самоуправления.

На практике в уставах муниципальных образований предусматривались исполнительные органы местного самоуправления, которые, как правило, возглавлялись главами муниципальных образований на принципах единоначалия. В этом случае полномочия местных администраций должны быть производными от полномочий главы муниципального образования. В большинстве уставов муниципальных образований закреплялось, что местные администрации обладают правами юридического лица. На основании статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются:

- представительным органом муниципального образования в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;

- законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом муниципального образования и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном порядке;

4) отрешения от должности в порядке процедуры привлечения к ответственности перед государством;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1. представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2. высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
3. главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления могут входить и контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контрольный орган муниципального образования (контрольно- счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Глава 5. Особенности правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Наиболее яркими представителями выборных должностных лиц местного самоуправления являются главы муниципальных образований и депутаты представительных органов местного самоуправления.

На федеральном уровне отсутствует специальный закон, регулирующий особенности их правового статуса. Проект федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» был отклонен Президентом РФ еще в 2000 г. и с тех пор находится в согласительной комиссии, созданной совместно Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ. В 79 субъектах Российской Федерации есть законы о статусе выборных должностных лиц местного самоуправления, хотя, как правило, это законы о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 40) внесены достаточно существенные изменения в правовой статус выборных должностных лиц местного самоуправления.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. В Федеральном законе 1995 г. ранее была установлена только минимальная продолжительность срока полномочий.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяются только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.

В новом Законе, как и раньше, предусмотрена возможность осуществления полномочий выборными должностными лицами местного самоуправления на постоянной основе, но внесены существенные коррективы. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек - 1 депутат. Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

В Федеральном законе достаточно жестко установлен запрет на совмещение работы на выборных должностях и должностях муниципальной службы. Ранее федеральное законодательство было достаточно противоречиво и суды рассматривали огромное количество споров муниципальные служащие не могли быть депутатами, но депутаты могли быть муниципальными служащими. Сейчас в соответствии со статьей 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы. Кроме того, депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий, за исключением случаев, установленных данным Федеральным законом.

Все выборные лица местного самоуправления избираются населением муниципального образования, представляют интересы населения соответствующей территории, и депутат представляет соответствующий орган местного самоуправления перед населением. Анализируя статус выборных должностных лиц местного самоуправления, следует отметить, что депутат обладает определенными особенностями.

Как правило, формами депутатской деятельности депутата представительного органа местного самоуправления являются: участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления; участие в работе комитетов, комиссий, рабочих групп, создаваемых представительным органом местного самоуправления; участие в выполнении поручений представительного органа местного самоуправления; обращение с депутатским запросом; работа с избирателями. Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, предусмотренных действующим законодательством, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа местного самоуправления.

В целях эффективного осуществления своих полномочий депутат имеет право:

- участвовать при рассмотрении в органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования, любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей;

- осуществлять по поручению представительного органа местного самоуправления контроль за исполнением решений, принятых представительным органом местного самоуправления;

- проверять по поручению представительного органа местного самоуправления, а также по собственной инициативе с привлечением соответствующих должностных лиц местного самоуправления, общественных объединений сведения о нарушении прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций;

- осуществлять контроль за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб в органы местного самоуправления предприятий, учреждений и организаций, принимать личное участие в их рассмотрении;

- проводить собрания избирателей округа, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными организациями;

- участвовать в работе различных объединений избирателей, органов общественного территориального управления, трудовых коллективов, граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям.

Выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут наделяться собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

В своей деятельности выборные должностные лица местного самоуправления обладают значительными гарантиями, которые представляют совокупность организационных, материальных, социальных и иных механизмов, форм или способов обеспечения реализации прав и обязанностей.

Одной из наиболее важных гарантий являются неприкосновенность. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на те случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Другой важной гарантией является право на депутатский запрос. Депутат, группа депутатов представительного органа местного самоуправления имеют право на внесение депутатского запроса в любой орган власти или организацию, к их должностным лицам по вопросам, входящим в их компетенцию.

Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, работающего в данном органе на постоянной оплачиваемой основе, время работы на должности главы муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности, а также в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной и муниципальной службе. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу или службу в течение одного года после прекращения их полномочий, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Депутату, выполнявшему депутатские обязанности на постоянной оплачиваемой основе, а также главе муниципального образования и выборному должностному лицу по окончании их полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации. Депутат представительного органа местного самоуправления, не работающий на постоянной основе, не может быть освобожден от должности или переведен на нижеоплачиваемую должность на постоянном месте работы без согласия представительного органа местного самоуправления.

По решению представительного органа местного самоуправления жизнь и здоровье депутата, главы муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления могут подлежать страхованию за счет местного бюджета.

Депутат, глава муниципального образования, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования пользуются правом бесплатного проезда водным, железнодорожным и автомобильным транспортом и на всех видах городского пассажирского транспорта, за исключением такси, а также правом внеочередного приобретения проездных документов. Порядок бесплатного проезда, связанных с ним расчетов с транспортными организациями, а также условия использования депутатом, главой муниципального образования, выборным должностным лицом личного автотранспорта в связи с осуществлением ими своей деятельности определяются представительным органом местного самоуправления.

Глава муниципального образования, выборные должностные лица местного самоуправления продолжают получать назначенную им заработную плату (с учетом индексации) до устройства на новое место работы в течение одного года после освобождения их от должности в следующих случаях: после окончания срока полномочий и при неизбрании на должность на новый срок полномочий; при упразднении должности; после удовлетворения заявления о добровольной отставке, если они проработали в этой должности не менее одного года.

В соответствии со статьей 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:

1. смерти;
2. отставки по собственному желанию;
3. признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4. признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5. вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6. выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
7. прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного до говора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
8. отзыва избирателями;
9. досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
10. в иных случаях, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Глава 6. Муниципальная служба

В объективном смысле муниципальная служба - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на должность, поощрением, прохождением, отставкой и т.д. этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт. В субъективном смысле муниципальная служба - это осуществляемая в соответствии с законодательством профессиональная деятельность лиц, занимающих оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализующих принадлежащие муниципальному образованию обязанности и права.

Муниципальная служба обладает рядом признаков:

- муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер;

- муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления;

- существует определенная преемственность между государственной и муниципальной службой; в частности, стаж работы на муниципальных должностях зачисляется в стаж работы на государственных должностях, и наоборот.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом объекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. В зависимости от характера полномочий, способа замещения должности все лица, работающие в органах местного самоуправления, делятся на две группы - выборные и невыборные должностные лица. Это следует из концепции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» выделяют два вида муниципальных должностей:
- выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

- иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Отсюда следует, что главы муниципальных образований, депутаты и иные выборные лица местного самоуправления не являются муниципальными служащими. Их статус, как уже говорилось ранее, регулируется иными нормативными актами.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальные должности муниципальной службы подразделяются на следующие категории:

- должности, утверждаемые в установленном уставом муниципального образования порядке для обеспечения деятельности лиц, замещающих выборные муниципальные должности категории «А», - должности категории «Б»;

- должности, учреждаемые органами местного самоуправления для исполнения их полномочий, включая должностных лиц местного самоуправления, - должности категории «В».

Муниципальные должности муниципальной службы классифицируются по следующим группам: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие.

Достаточно своеобразной представляется попытка томских законодателей отнести к муниципальным служащим выборных должных лиц, работающих на постоянной основе. Статус депутатов, иных выборных должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих имеет существенные различия.

В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» установлены ограничения, которые налагаются на муниципального служащего. Можно констатировать, что в целом эти ограничения повторяют ограничения, налагаемые на государственных служащих. Так, муниципальный служащий не вправе:

1. заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2. быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;
3. заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4. получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
5. принимать участие в забастовках;
6. использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений. На муниципального служащего налагаются и некоторые другие ограничения в соответствии с действующим законодательством.

Возложение достаточно существенных ограничений сопровождается и предоставлением определенных гарантий деятельности. Так, муниципальному служащему гарантируются:

1. условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
2. денежное содержание и иные выплаты;
3. ежегодный оплачиваемый отпуск;
4. медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
5. пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6. обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
7. обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8. защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В случае ликвидации органа местного самоуправления, сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные законодательством Российской Федерации о труде для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций, сокращения штата работников.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего. Например, в Законе Томской области «О муниципальной службе в Томской области» установлены такие дополнительные гарантии: внеочередная установка телефона муниципальным служащим, назначенным или избранным на высшие и главные муниципальные должности; при направлении в служебную командировку преимущественное право на территории Томской области в получении билетов, места в гостинице, возможности пользоваться транспортными средствами и средствами связи; внеочередная установка телефона муниципальным служащим, назначенным или избранным на высшие и главные муниципальные должности.

Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации. В соответствии с Законом Томской области «О муниципальной службе в Томской области» должностной оклад лиц, замещающих высшие и главные должности, зависит от размера Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, муниципального образования (численности населения).

Существуют различные способы замещения муниципальных должностей муниципальной службы: назначение, конкурс, зачисление (по контракту).

Назначение осуществляет вышестоящее должностное лицо или руководитель. Оформляется назначение соответствующим юридическим актом (приказом, указом, постановлением и т. д.). Предусмотрено несколько вариантов назначения: соответствующим органом самостоятельно; соответствующим органом по представлению; соответствующим органом с последующим утверждением или согласованием.

Конкурс - замещение должности в порядке делового соперничества специалистов, обеспечивающего равные условия для всех претендентов. Лиц, желающих участвовать в конкурсе, не выдвигают. Они сами должны подать заявления о своем участии. Создается специальная конкурсная комиссия, которая вырабатывает рекомендации. Кандидатуры обсуждаются гласно, голосование — тайное.

Зачисление производится путем заключения контракта (договора) и издания акта управления (приказа) о приеме на работу. В контракте оговариваются права и обязанности сторон, срок службы. Заключение контракта может сопутствовать конкурсу. После издания акта о зачислении на службу возникают муниципально-служебные отношения, субъектами которых будут руководитель (администрация) и служащий.

Для гражданина, впервые принятого на муниципальную должность, может быть установлен испытательный срок. Если срок испытания истек, а служащий продолжает исполнять свои обязанности, он считается выдержавшим испытание. Порядок и условия испытания устанавливаются актами федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Прохождение службы связано с аттестацией, повышением квалификации, перемещением служащих. Аттестация проводится в целях определения служебного соответствия служащих предъявляемым требованиям. Аттестации условно можно разделить на общие и персональные. Общие проводятся через определенные промежутки времени как очередные мероприятия по работе с кадрами. Главный итог аттестации - оценка работы служащего. В результате принимаются такие решения: соответствует занимаемой должности, не полностью соответствует, достоин повышения. Повышение квалификации служащих происходит в специальных учебных заведениях, на курсах, семинарах.

Как правило, перемещение допускается только с согласия служащего. Возможны различные варианты перемещения: на вышестоящую должность, на равнозначную должность в другой службе, органе, ведомстве, в другую местность в связи с передислокацией органа, на ниже- стоящую должность. Перемещение на нижестоящую должность в порядке дисциплинарного взыскания может происходить без согласия служащего. Главной формой перемещения является продвижение служащего. Условиями возникновения субъективного права на продвижение являются: качественное и добросовестное выполнение служащим своих обязанностей; повышение профессиональной квалификации; наличие вакантной должности; отсутствие другого, более достойного претендента.

Увольнение с муниципальной службы регулируется нормами муниципального и трудового права. В статье 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» предусматривается, что помимо оснований, предусмотренных законодательством РФ о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях:

- достижения им предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы;

- прекращения гражданства Российской Федерации;

- несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего данным Законом;

- разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

- в случае лишения муниципального служащего вступившим в законную силу решением суда права занимать должность муниципальной службы в течение определенного срока.

В Законе установлен предельный возраст для нахождения на муниципальной службе - 60 лет. Допускается продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие муниципальные должности муниципальной службы и достигших предельного для муниципальной службы возраста, решением руководителя органа местного самоуправления. Однократное продление срока нахождения муниципального служащего на муниципальной службе допускается не более чем на один год.

Прекращение муниципальной службы в связи со сложением муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность категории «Б», полномочий перед лицом, вновь избранным или назначенным на соответствующую должность категории «А», соответствует Конституции Российской Федерации... Служащие, замещающие должности категории «Б», слагают свои полномочия перед вновь избранным или назначенным должностным лицом, что, по сути, означает истечение условий срочного трудового договора.

Прекращение трудовых отношений не по воле самого работника связано с ограничением его прав, гарантированных статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и, следовательно, требует единого регулирования на территории Российской Федерации в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 71 (пункт «в») Конституции Российской Федерации, т. е. может осуществляться только федеральным законодателем.

Закрепление в федеральном законе единого для Российской Федерации перечня оснований прекращения трудового договора по инициативе работодателя является одной из существенных гарантий права на труд. Этот перечень не может быть расширен актами субъектов Российской Федерации.

[Соответствует Конституции Российской Федерации норма, предусматривающая)] возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, и не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5), - в части, [норма, предусматривающая] возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы.

Соответствует Конституции Российской Федерации норма, предусматривающая возможность увольнения муниципального служащего вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, и не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5) норма, предусматривающая возможность увольнения муниципального служащего в случае выражения недоверия представительным органом местного самоуправления.

Из федеральных законов «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» следует, что муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями... Федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы.

Заключение

Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Местное самоуправление в Российской Федерации сегодня — единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». В развитие Конституции Федеральным законом «Об общих принципах:» предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 14, 15).

Вышесказанное дает основание утверждать следующее:

1. Принцип местного самоуправления признан Конституцией РФ и федеральным законодательством в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества.

2. Конституцией РФ и федеральным законодательством право граждан на местное самоуправление гарантируется, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.

3. Граждане и органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно, т.е. не находясь в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразуя свою деятельность при принятии решений только с законом, решать вопросы, отнесенные к их компетенции.
4. Местное самоуправление осуществляется под свою ответственность, что означает троякую ответственность — перед населением, перед физическими и юридическими лицами.

5. Деятельность местного самоуправления исходит из интересов населения соответствующего муниципального образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления.

6. Граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным.

7. Эта деятельность учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление в соответствии с местной спецификой природно-географического, экономического характера.

Список учебников

1. Конституция РФ
2. Учебник муниципальное право Российской Федерации 3-е издание
3. Дмитриев Ю.А.Муниципальное право Российской Федерации, 2007.
4. Барабашев Г.В. «Местное самоуправление».
5. Баженова, О. И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики / Баженова О. И. // Гос. власть и местное самоупр. – 2013. – № 3. – С. 31–35.
6. Балыхин, А. Г. Соотношение принципов политической системы государства и принципов местного самоуправления / Балыхин А. Г. // Гос. власть и местное  самоупр. – 2013. – № 1. – С. 12–16.
7. Волков, В. Проблемы обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и направления совершенствования законодательства по их решению / В. Волков // Муницип. власть. – 2012. – № 6. – С. 22–27.
8. Выдрин, И. В. Муниципальное право России : учебник / И. В. Выдрин. – 4-е изд., перераб. – М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2012. – 255 с.
9. Итоги ежегодного мониторинга развития местного самоуправления в РФ за 2011 год // Вопр. местного самоупр. – 2013. – № 1. – С. 4–6.
10. Кодина, Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С. 13–22.
11. Курманов, Э. Р. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в свете некоторых решений Конституционного Суда Российской Федерации / Курманов Э. Р. // Конституц. и муницип. право. – 2012. – № 12. – С. 54–58.
12. Лукьянова, Н. И. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления / Н. И. Лукьянова // Практика муницип. упр. – 2013. – № 2. – С. 13–22.
13. Муниципальное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. – М. : Проспект, 2013. – 336 с.
14. Слюняев, И. Н. Итоги и перспективы реформирования местного самоуправления / И. Н. Слюняев // Практика муницип. упр. – 2013. – № 2. – С. 6–12.
15. Фасеев, И. Ф. Трансформации модели местного самоуправления в Российской Федерации [80-е гг. XX в. – 2012 г.] / И. Ф. Фасеев // Муницип. право. – 2012. – № 4. – С. 58–75.
16. Шайхразиев, В. Г. О понятии функций местного самоуправления / Шайхразиев В. Г. // Гос. власть и местное самоупр. – 2012. – № 12. – С. 3–5.
17. Широков, А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития / А. Широков // Муницип. власть. – 2012. – № 6. – С. 32–39.
18. Шугрина, Е. С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е. С. Шугрина // Муницип. право. – 2012. – № 4. – С. 7–14.
19. Шугрина, Е. С. Соотношение понятий "муниципальное образование", "административно-территориальная единица", "населенный пункт" / Е. С. Шугрина // Городское упр. – 2013. – № 1. – С. 30–43.