Опекунство (История законодательства об опеке и попечительстве над несовершеннолетними)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время в России актуальной является проблема опеки и попечительства. На любом историческом этапе перед обществом стоят зада­чи обустройства детей, их жизнеобеспе­чения и защиты их интересов.

Вопросы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, исторически привлекали внимание государства и общественности. За последние годы данная проблема приобрела особую актуальность, проявлением которой стало принятие Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». Основной целью совершенствования традиционной системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, является обеспечение и гармонизация интересов ребенка и лица, взявшего его на воспитание.

С 1 января 2013 года вступили в силу сразу несколько важных нормативных правовых актов: Федеральный закон от 28.12.2012 № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод гражданина Российской Федерации»^[1], указ Президента Российской Федерации от 28.12.2012 № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот, оставшихся без попечения родителей»^[2]. Названный федеральный закон, сразу же получивший второе неофициальное название как «Закон Димы Яковлева», обозначил актуальность и общественную значимость проблемы усыновления, установления опеки и попечительства над несовершеннолетними, оставшимися в силу разных причин без заботы родителей. Несмотря на то, что принятие этого акта раскололо не только политический истеблишмент, но и общественность на его сторонников и противников, тем не менее, стала абсолютно очевидной необходимость совершенствования государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Безусловно, это должны быть меры, способные решить целый комплекс имеющихся в данной сфере проблем. В настоящее время на рассмотрении Правительства Российской Федерации находятся несколько программ по вопросам положения детей в стране, в том числе детей-сирот. Однако какой бы хорошей и продуманной не была программа, она не достигнет цели, если не будут подобраны надежные инструменты для ее выполнения. Одним из таких инструментов является совокупность общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, национального российского законодательства, регулирующих отношения в области усыновления, опеки и попечительства и составляющих правовую систему Российской Федерации.

Целями работы являются: исследование правовой природы опеки и попечительства; определение отраслевой принадлежности института опеки и попечительства в системе права и в системе законодательства; выявление и обоснование специфики правоотношений по опеке и попечительству над несовершеннолетними детьми; выявление существующих проблем в организации системы опеки и попечительства; научное обоснование перспектив развития института опеки и попечительства.

Поставленные цели тесно связаны с решением следующих задач:

– сформулировать и теоретически обосновать понятие опеки и попечительства над несовершеннолетними;

– исследовать основания возникновения и прекращения опеки (попечительства) над несовершеннолетними;

– проанализировать правоотношения по опеке и попечительству: между опекуном (попечителем) и ребенком, находящимся под опекой (попечительством); между опекуном (попечителем) и родителями ребенка, переданного под опеку (попечительство); между опекуном (попечителем) и органами опеки и попечительства и др.;

– охарактеризовать правовое положение опекунов (попечителей) и правовое положение детей, находящихся под опекой (попечительством);

– выявить основные тенденции развития законодательства различной отраслевой принадлежности, регламентирующие отношения по опеке (попечительству) над несовершеннолетними;

– разработать и обосновать предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Предмет исследования составляют нормы российского законодательства различной отраслевой принадлежности, определяющие основания возникновения и прекращения правоотношений по опеке (попечительству) над несовершеннолетними, содержание и специфику названных правоотношений.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при установлении и осуществлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними детьми.

Методологическую основу исследования составили диалектический и историко-правовой методы познания науки семейного и гражданского права, семейного, гражданского, административного законодательства, а также практики применения опеки и попечительства как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

В ходе исследования использовались общенаучные (анализ, синтез, историко-правовой) и частно-научные методы: сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический анализ.

Теоретическую базу настоящего исследования составляют труды ученых в области философии, социологии, теории государства и права, семейного, гражданского, административного права: С.С. Алексеева, М.В. Антокольской, Л.И. Беляевой, Ю.Ф. Беспалова, В.И. Бошко, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, М.Ф. Владимирского, Е.М. Ворожейкина, З.И. Ворониной, М.А. Галагузовой, И.В. Гессен, А.Г. Гойхбарга, Н.М. Ершовой, О.Ю. Ильиной, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, Е.А. Крашенинникова, А.В. Малько, Г.К. Матвеева, Н.И. Матузова, B.C. Мартемьянова, Д.И. Мейера, Л.Ю. Михеевой, С.А. Муратовой, A.M. Нечаевой, И.Б. Новицкого, А.И. Пергамент, Л.М. Пчелинцевой, В.А. Рясенцева, Г.М. Свердлова, В.И. Синайского, Е.А. Чефрановой, Н.С. Шерстневой, Г.Ф. Шершеневича и др.

Нормативную базу исследования составили положения, закрепленные в российском гражданском, семейном и административном законодательстве и определяющие правовые основы применения такой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как опека и попечительство.

1. ИСТОРИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ НАД НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ

Институт опеки и попечительства в российском семейном праве возник как форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Данный институт в российском законодательстве прошел сложный путь становления и развития. Основная цель этого института – содержание, воспитание, образование, защита прав и интересов детей.

Первые сведения о законодательном закреплении института опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми встречаются в «Русской Правде», по которой, опека устанавливалась тогда, когда малолетний ребенок оставался без родителей или без отца, а мать повторно вступала в брак. Если мать в новый брак не вступала, то воспитывала и содержала своих детей, которые подчинялись ее воле^[3].

До 1917 г. в российском праве существовало два способа назначения опекунов и попечителей – по завещанию и по назначению. Р.Л. Музрин^[4] вполне обоснованно считает, что и в современном праве вполне жизнеспособны оказались бы нормы, позволяющие родителям на случай своей смерти назначить ребенку опекуна или попечителя, сделав это в завещании или в заявлении, адресованном органу опеки и попечительства. Л.Ю. Михеева^[5], поддерживая данную позицию, предлагает что, необходимо дополнить часть третью Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) статьей «Завещательное назначение опекуна».

Принятие Федерального закона от 24.04.2008 №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – ФЗ «Об опеке и попечительстве) дает право единственному родителю определить на случай своей смерти опекуна или попечителя своему ребенку.

В Соборном Уложении 1649 г. права опекуна и подопечного по сравнению с предыдущим законодательством были расширены, но само понятие опеки как правового отношения не было регламентировано. Соборное Уложение устанавливало предельный возраст подопечного (15 лет), что признавалось достижением совершеннолетия и его право обратиться с жалобой в суд, если опекун ущемляет его интересы^[6].

Значительным шагом в законодательном регулировании института опеки явилось учреждение сословных учреждений для осуществления опекунской деятельности при Екатерине II. Так, по закону 1775 г. были созданы дворянская опека, сиротский суд и другие органы. Опекуны ежегодно давали отчеты Дворянской опеке, которая подчинялась Верховному земскому суду. По этому закону опекун осуществлял свою обязанность возмездно, имея право на 5 % от доходов малолетнего, полученных в результате хозяйственной деятельности, на него возлагался учет приходов и расходов средств опекаемого в специальных книгах.

Современное отечественное законодательство так же предусматривает  возмездное исполнение обязанностей по опеке и попечительству (ст. 16  ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Как известно, опекун (попечитель) ребенка осуществляет свои обязанности безвозмездно. Плата за выполнение им своих функций в Семейном кодексе РФ, так же как и ранее, не предусматривается. С принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве» будущему опекуну предлагается выбор осуществлять опеку безвозмездно или возмездно. Так, по мнению А.М. Нечаевой осуществление опеки (попечительства) за вознаграждение по договору, является намереньем законодателя перевести семейно-правовые отношения по семейному устройству несовершеннолетних в гражданско-правовую сферу. Критикуя данную позицию, она полагает что, в гражданско-правовых отношениях осуществление опеки (попечительства) за вознаграждение над совершеннолетними лицами вполне уместно. Что же касается опеки (попечительства) над несовершеннолетними, то здесь стремление заменить родителей никогда не было связано с меркантильными соображениями.

На наш взгляд, заслуживает одобрения и поддержки признание законодателем возмездной основы осуществления опеки (попечительства). Представляется допустимым рассматривать осуществление опеки (попечительства) как оказание специальных услуг. Облечение отношений опеки и попечительства в договорную форму дает возможность более четко установить права и обязанности, а также ответственность субъектов опеки и попечительства.

В начале XX в. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что отличие опеки и попечительства состоит в объеме дееспособности подопечных^[7], а В.И. Синайский указывал на то, что «... идея попечительства, несомненно, уже идеи опеки»^[8]. Налицо значительное сходство правил об опеке и попечительстве над несовершеннолетними по действующему ГК РФ с положениями российского законодательства конца XIX – начала XX в. с одной только разницей – в начале XX в. лицо находилось под опекой до 17, а не до 14 лет.

До 1775 г.  в отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось «установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены, взамен власти родителя, отца». В то же время по римскому праву различалась tutela (опека) и cura (попечительство). Попечительство длилось от совершеннолетия лица до достижения им 25 лет. Как отмечал В. Хвостов, различия между статусом опекуна и попечителя по римскому праву были невелики – главное различие между ними формальное, сводилось к разным способам участия в совершении сделок от имени подопечного.

Со времен Петра I на основании Указа о единонаследии 1714 г. и инструкции 1724 г. устанавливалась единая законная опека, которая принадлежала наследнику в недвижимом имуществе и осуществлялась государством.

Третий способ устанавливания опеки над несовершеннолетним состоял в назначении опекуна компетентными органами. Опекунами могли быть как родственники, так и посторонние люди. В юридической литературе конца XIX – начала XX в. нет единого мнения по вопросу преимущества определенной категории лиц, назначаемых опекунами. Д.И. Мейер высказывал определенную позицию по порядку установлении опеки: «…опекунские ведомства…прежде всего обращаются к духовному завещанию умершего родителя-завещателя: когда же нет никакого его распоряжения на счет лица-опекуна, к родителю, оставшемуся в живых, и затем уж к тому или другому лицу по своему усмотрению»^[9], – но не высказывался о преимущественном праве родственников совершеннолетнего при назначении опекуна.

Действующее в тот период законодательство не предусматривало отказа от опекунства. Следует согласиться с мнением К.П. Победоносцева, который считал, что опекунство – это не право, а обязанность^[10].

Единственными, кто мог отказаться от опекунской обязанности были мать или отец несовершеннолетнего. В этом случае опека определялась правительством или императором (ст. 231, 261 СЗГ). Если и в этом случае лицо отказывалось от исполнения обязанностей опекуна, то только тогда опека устанавливалась опекунскими учреждениями.

К назначенным опекунам предъявлялись определенные требования. Прежде всего, он должен быть человеком, проявляющим заботу о здоровье, содержании и воспитании ребенка. Не мог быть назначен опекуном человек, который являлся расточителем, имеющий явные пороки, лишенный прав состояния по суду, имевший ссору с родителями ребенка, отличившийся суровыми поступками (ст. 256 СЗГ).

В современном законодательстве так же указаны лица которые, не могут быть опекунами (попечителями) детей, к их числу относятся: несовершеннолетние недееспособные граждане (п. 1 ст. 146 СК РФ); лица, лишенные родительских прав (п. 1 ст. 146 СК РФ); ограниченные в родительских правах (п. 3 ст. 146 СК РФ); лица, страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией (п. 3 ст. 146 СК РФ); лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов или попечителей (п. 3 ст. 146 СК РФ); бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине (п. 3 ст. 146 СК РФ); лица, не способные по состоянию здоровья осуществлять обязанности по воспитанию ребенка (п. 3 ст. 146 СК РФ).

2. ОСОБЕННОСТИ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА КАК ИНСТИТУТА РОССИЙСКОГО ПРАВА

Вопрос об основных правовых характеристиках института опеки и попечительства, определении его составляющих является до настоящего времени дискуссионным. Например, A.M. Белякова пишет: «Опека и попечительство – межотраслевые институты. Они выступают одновременно как институты административного, гражданского и семейного права». А.И. Пергамент рассматривала опеку исключительно как «институт семейного права»^[11]. В своем исследовании Н.М. Ершова затрагивает вопрос о включении норм об опеке и попечительстве в брачно-семейное законодательство или в гражданское, а также приходит к заключению о том, что их следует считать «полнокровным институтом семейного права», а опеку и попечительство следует считать «видом семейных отношений». Данное положение Н.М. Ершова основывает на том, что вопросы назначения опекунов и попечителей, их права и обязанности регулируются нормами семейного права и не закреплены в гражданском законодательстве^[12].

Рассматривая институт опеки и попечительства как единый и относя его к семейному праву, следует говорить о его комплексном характере, на что указывала Н. М. Ершова. Определяющим критерием при этом является наличие кроме целей воспитания еще и цели защиты имущественных и личных прав и интересов подопечного, что обеспечивается гражданско-правовыми нормами.

Между тем действующие нормы, регулирующие опеку и попечительство в Гражданском кодексе, не образуют отдельный самостоятельный раздел и включены в гл. 3 «Граждане (физические лица)», а процедура установления опеки или попечительства над несовершеннолетними закреплена в нормах Семейного кодекса. Отдельные вопросы, как-то: обеспечение социальных пособий, дополнительные гарантии на труд, образование – законодательством отнесены к ведению других отраслей права, что предопределяет выбор различных методов регулирования правоотношений по опеке и попечительству.

A.M. Нечаева утверждает, что различия ГК РФ и СК РФ в отношении опеки и попечительства не имеют принципиального значения^[13], так как ГК РФ рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а СК РФ – как форму устройства детей.

Нормы ГК РФ регулируют вопросы защиты прав и интересов недееспособных лиц, к которым относятся их личные и имущественные права, а также право на жизнь и воспитание в семье. В этой связи опека и попечительство могут восприниматься только как гражданско-правовые институты. Детальное обозначение форм и условий опеки и попечительства дается в нормах Семейного кодекса, в котором закреплены положения, определяющие порядок их возникновения и учреждения, оговариваются права и обязанности опекунов и опекаемых, а также полномочия органов опеки и попечительства.

Е.А. Чефранова в статье «Применение к семейным отношениям норм гражданского законодательства» отметила: «Что касается опеки и попечительства, то это не только способ устройства в семью детей, оставшихся в силу различных причин без попечения родителей, но в первую очередь институт, имеющий целью защиту имущественных и личных неимущественных прав, как несовершеннолетних, так и других недееспособных и не полностью дееспособных лиц. Нормы, направленные на достижение этой основной цели опеки и попечительства, помещены в ГК РФ, тогда как нормы, направленные на достижение специальной цели – обеспечение воспитания несовершеннолетних, составили предмет Семейного кодекса»^[14].

М.В. Антокольская, затрагивая вопросы опеки и попечительства, отмечает, что данные отношения в сфере семейного права «могут существовать только в форме правоотношений», складывающихся между опекуном и его несовершеннолетним подопечным. Очень верным и точным является определение того, что наличие имущественных отношений определяет публичный характер данных правоотношений: «В отношениях по опеке, в той части, в которой они являются чисто гражданско-правовыми, тоже присутствует значительное публично-правовое начало». Она также подчеркивает комплексность института опеки и попечительства и определяет опеку и попечительство как «способ восполнения дееспособности и защиты прав и интересов несовершеннолетних и недееспособных лиц»^[15].

Вышеприведенные взгляды на опеку и попечительство вскрывают всю сложность структуры данных правоотношений, а также механизм их реализации, что требует оценки деятельности правоприменительных органов при регулировании отношений по опеке и попечительству как специфических, нуждающихся в гибком и индивидуальном подходе.

Необходимо подчеркнуть, что все названные выше авторы рассматривают опеку и попечительство как единый правовой институт.

Вместе с тем, существует точка зрения, согласно которой опека и попечительство должны рассматриваться как самостоятельные правовые институты. Так, Н.М. Ершова утверждала, что «опека и попечительство по своему содержанию отличаются друг от друга»^[16]. А.Ю. Томилов подчеркивал, «определяя опеку и попечительство как единый правовой институт, мы неверно определяем объект и субъект исследования, а также те правоотношения, которые подлежат изучению, что приведет к ошибочным выводам.

Для того чтобы этого не произошло, попечительство следует рассматривать как законодательное ограничение, которое исчезает по достижении гражданином возраста полной дееспособности или события, с которым связывается его наступление – эмансипация или брак. Эти ограничения связаны с необходимостью осуществления полной социальной адаптации лица с тем, чтобы он смог в полной мере осуществлять все свои права и исполнять обязанности без ущерба для себя и третьих лиц».

Рассматривая институт попечительства в этой плоскости и анализируя правовое положение лица, находящегося под попечительством, можно утверждать, что попечительство преследует цель постепенной социализации, а опека в большей мере выполняет охранительные функции.

Указание на гражданско-правовую принадлежность отношений по опеке и попечительству вызывает активные возражения некоторых авторов^[17]: «Во-первых, «классические» опекуны, приемные родители, патронатные воспитатели – не работники по трудовому договору и тем более не лица, оказывающие услуги по гражданско-правовому договору. Хотя законодатель и предусматривает для большинства из данных попечителей выплату вознаграждения и определенную компенсацию затрат, его цель – выразить им признание высокой социальной значимости воспитания ребенка в семье. Цель попечителей – не материальная выгода, а удовлетворение своей духовной, личностной потребности в заботе о ребенке или сразу нескольких детях.... Во-вторых, даже опека совершеннолетних лиц (если только она не сводится исключительно к имущественной) должна в перспективе рассматриваться как институт социального права (или социального законодательства), в широком смысле обеспечивающий выполнение гражданами при поддержке государства гуманитарных задач помощи ближним».

Безусловно, принятие Федерального закона «Об опеке и попечительстве» оказало влияние на дискуссию об отраслевой принадлежности рассматриваемых институтов, однако, этот вопрос продолжает оставаться спорным.

По нашему мнению, опеку и попечительство допустимо рассматривать как отдельные, но связанные друг с другом правовые категории. Вместе с тем вызывает сомнение тезис о том, что опека и попечительство представляют собой отдельный правовой институт.

Проведя анализ местонахождения норм, регламентирующих опеку и попечительство в гражданском праве, можно сделать вывод о том, что опека и попечительство представляют собой совокупность норм, относящихся к институту гражданского права, регулирующего правовое положение лиц, участвующих в гражданском обороте.Говоря о местонахождении норм об опеке и попечительстве в семейном праве также можно утверждать о том, что они входят в состав правового института, который носит название формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей^[18].

Необходимо отметить, что под правовым институтом в теории права принято понимать совокупность обособленных норм права, регулирующих определенный комплекс взаимосвязанных между собой однородных отношений. В свою очередь, подинститут права (субинститут) – это часть института права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих единичное общественное отношение.

По нашему мнению, не возникает сомнения в том, что совокупность норм, регулирующих отношения, связанные с опекой и попечительством, может рассматриваться как сложный (комплексный) институт права по отношению к отрасли гражданского и семейного права России^[19].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что опека (попечительство) может рассматриваться как отдельная правовая категория по отношению к правовой системе, как подинститут гражданского и семейного права, который содержит совокупность норм, регулирующих не только тесно связанные между собой, но и обусловливающие друг друга общественные отношения.

Утверждение о развитии опеки и попечительства как двух самостоятельных правовых институтов не противоречит общему взгляду на тенденции развития структуры (системы) права, поскольку идет процесс постепенного накопления нормативного материала и распределение его по структурным блокам – институтам, отраслям.

3. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК УСТАНОВЛЕНИЯ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА НАД НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ

Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности. Положение ст. 60 Конституции РФ о возможно­сти самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского совер­шеннолетия по достижении 18-летнего возраста^[20]. С этого момента гражданин становится полностью дееспособным (ст. 21 ГК РФ). Дееспособный гражданин может самостоятельно за­ключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в об­щественной жизни. Он несет самостоятельную ответственность за свои действия. Однако воз­можны ситуации, когда гражданин в силу своего малолетнего возраста не в состоянии само­стоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. В этих случаях он нуждается в посторонней помощи, оказание которой и является целью уста­новления опеки или попечительства.

В современной России особенно остро стоит проблема устройства и воспитания детей, оставшихся без родительского попечения. Без опеки остаются сотни тысяч детей в силу раз­личных сложившихся обстоятельств. Согласно статистическим данным в последние годы про­должался рост численности детей, оставшихся без попечения родителей:

–118 000 детей-сирот насчитывается в России;

– 61 000 детей отданы под опеку в 2017 году;

– 50 000 родителей ежегодно лишаются родительских прав, а их дети попадают в детдо­м;

– 44 000 детей имеют живых родителей, лишенных родительских прав из-за алкоголизма и наркомании;

– 16 500 российских семей стоят в очереди на усыновление;

– 6564 ребенка усыновили россияне в 2016 году;

– 4500 усыновленных детей были возвращены в детские дома в 2017 году;

– 2604 российских детей усыновлены иностранцами в 2017 году;

– 29 детей-инвалидов усыновили россияне в минувшем году;

– 148 детей-инвалидов усыновили иностранцы в 2017 году^[21].

Наибольшая доля детей-сирот в общей численности детского населения – в Дальнево­сточном и Сибирском федеральных округах (более 4%), и пока нет тенденции к ее сокраще­нию. Минимальный удельный вес детей, оставшихся без попечения родителей, наблюдается в Северо-Кавказском федеральном округе, в силу особенностей и традиций народов, населяющих этот регион – сироты здесь более-менее эффективно распределяются по семьям близких или дальних родственников. Помимо республик Северо-Кавказского федерального округа, к субъ­ектам Российской Федерации с низким уровнем сиротства относятся г. Москва, Белгородская область, Калмыкия, Татарстан и Саратовская область^[22].

Одной из наиболее актуальных проблем социальной политики России является проблема места детей-сирот в обществе. На всем жизненном пути ребенка, лишенного семьи, поджидают трудности. Актуальным для современной России является вопрос о ликвидации такого явления, как детские дома, интернаты и приюты. Ведь подобные социальные учреждения не могут вос­питать полноценную личность. Представляется, что единственным выходом для становления ребенка является, опека и попечительство. Но и здесь маленького человека и его будущих ро­дителей ждет ряд проблем, с которыми не каждый готов столкнуться.

Необходимо иметь в виду, что цели опеки и попечительства в гражданском праве (ст. 31 ГК РФ) и в семейном праве (ст. 145 СК РФ) несколько различаются. Так, в п. 1 ст. 145 СК РФ целью опеки или попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, в первую очередь провозглашается их содержание, воспитание и образование и только во вторую – за­щита их прав и интересов, тогда как в гражданском праве – наоборот. Согласно п. 1 ст. 31 ГК РФ опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними уста­навливаются также в целях их воспитания^[23].

Законом Сахалинской области от 03.08.2009 № 79-ЗО «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Сахалинской области» регулируются вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в Сахалинской области.

Так, в соответствии с Законом Сахалинской области
от 03.08.2009 № 79-ЗО «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Сахалинской области»^[24] задачами органов опеки и попечительства являются: реализация на территории Сахалинской области единой государственной политики по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и лиц, признанных судом безвестно отсутствующими, и совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не способны самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности; защита имущественных и личных неимущественных прав и интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и лиц, признанных судом безвестно отсутствующими и совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не способны самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, в порядке и в случаях, предусмотренных федеральным законодательством; осуществление контроля за содержанием, воспитанием и образованием несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; обеспечение приоритета семейных форм воспитания детей-сирот и детей; контроль в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий за содержанием лиц, признанных решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными, и лиц, признанных судом безвестно отсутствующими, и совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не способны самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности^[25].

В настоящее время отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, ре­гулируются Семейным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными право­выми актами Российской Федерации.

Оформление такой процедуры, как опека или попечительство, в 2014 году предполагает ряд требований к личности опекуна: достижение совершеннолетия; дееспособность; отсутствие судимости по статьям за умышленное нанесение вреда здоровью и жизни человека; личностные и нравственные качества; согласие подопечного^[26].

Опекунство не может быть назначено для следующих лиц: ранее лишенных родительских прав или отстраненных от опеки, попечительства, усы­новления; страдающих алкоголизмом и наркоманией; не прошедших специальной подготовки. Этот пункт не касается родственников или близких людей ребенка, подлежащего опеке; судимые за тяжкие преступления, а также преступления против чести, свободы и досто­инства других людей, против общественной безопасности; те, кто по состоянию здоровья не может быть опекуном. К таким состояниям относят все формы туберкулеза, злокачественные онкологические процессы, инфекционные болезни, психические расстройства, болезни и травмы, которые привели к инвалидности 1 и 2 групп, исключающие возможность работать.

Преимущество перед другими лицами в оформлении такой процедуры, как опека, как и ранее, имеют родственники ребенка: дедушки, бабушки, совершеннолетние сестры и братья и прочие.

Для того, чтобы оформить опеку над ребенком, оставшимся без родительского попече­ния, нужно собрать пакет документов, куда входят: заявление о желании стать опекуном; копия паспорта; автобиография; справка или другой документ, который подтверждает доходы; документы, подтверждающие наличие жилья; копия финансового лицевого счета; справка с полиции о несудимости по вышеуказанным статьям; заключение о состоянии здоровья; если опекун состоит в браке, копия свидетельства о браке; соглашение на оформление опеки в письменном виде от всех членов семьи опекуна, а также мнение детей старше 10 лет.

Институт опеки и попечительства постоянно совершенствуется, например, среди ново­введений в такой процедуре, как опека, в 2014 году является ненужность справки о соответст­вии жилого помещения техническим и санитарным нормам.

Документы для установления опеки (попечительства) рассматриваются орга­нами опеки на протяжении 7 дней, после этого в течение двух недель принимается решение о том, разрешать или отказать в опекунстве. В случае отказа органы опеки обязаны разъяснить причину и порядок оспаривания этого решения, пакет документов возвращается назад.

Опекуны и подопечные имеют право на государственную поддержку, установленную для них законодательством. Все выплаты и пособия, которые предназначены для питания и прочих нужд подопечного, принадлежат самому подопечному. Перечисляется на лицевой счет получателя на почте или в Сбер­банке. А выплаты, предназначенные опекуну, принадлежат самому опекуну и расходуются по его усмотрению.

Прекращение опеки происходит при достижении ребенком возраста 14 лет. При этом опека автоматически трансформируется в попечительство. Попечительство прекращается при достижении ребенком совершеннолетия, вступлении его в брак до 18 лет и в других случаях, например, в случае смерти опекуна или попечителя^[27].

В Сахалинской области сейчас действует ряд нормативных актов, регулирующих опеку и попечительство на региональном уровне.

На сегодняшний день Российская Федерация имеет ряд серьезных проблем, требующих немедленного решения. При этом детей продолжают усыновлять, опекать и «попекать», прохо­дя все бюрократические трудности и даря им настоящую семью и любовь. Ведь самое главное для ребенка любого возраста – это семья, любовь, внимание близкого человека. Психологиче­ское состояние ребенка в детских домах можно назвать болезненным почти в 100% случаев. Самый распространенный диагноз ребенка-сироты – отставание в развитии и эмоциональные нарушения, что возникают в результате дефицита индивидуальных отношений. Проще говоря, каждому ребенку необходимо внимание и пример взрослого^[28].

Соответствующие предложения отражены в Концепции ФЦП «Россия без сирот на 2013­-2020 годы», размещенной на сайте федерального Уполномоченного по правам ребенка для публичного обсуждения. Цели ФЦП «Россия без сирот» на 2013-2020 годы: существенное со­кращение масштабов семейного и детского неблагополучия, профилактика социального сирот­ства, обеспечение приоритета семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, улучшение положения таких детей, расширение правовых, материальных и социальных гарантий их полноценного развития и воспитании.

Целевая федеральная программа «Россия без сирот» на 2013-2020 годы, включает 4 под­программы:

«Дети-сироты» – направлена на предупреждение социального сиротства, социализация и интеграция в общество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

«Приемная семья» – направлена на реализацию выполнения поставленной государством задачи: «Каждому ребенку – семью!».

«Профилактика семейного неблагополучия и социального сиротства» – имеет целью со­кращение масштабов семейного неблагополучия и социального сиротства, сохранение и оздо­ровление семей с несовершеннолетними детьми.

«Профилактика девиантного поведения среди детей-сирот» – ставит задачи сокращения численности несовершеннолетних с девиантным поведением, сокращение масштабов распро­странения среди детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, алкоголизма, ток­сикомании, наркомании и иных форм зависимости, снижение числа суицидов и других девиа­ций.

Все эти меры должны способствовать сокращению числа детей-сирот и детей, оставших­ся без попечения родителей. Представляется, что это поможет побороть такое явление, как «за­стойное сиротство» в России.

Предусмотренные законодательством опека и попечительство имеют своей це­лью защиту прав наиболее уязвимой категории граждан – несовершеннолетних и недееспособных, за исключением граждан, ограниченных в дееспособности вследствие различных злоупотреблений. Здесь цель попечительства, скорее, не защита такого гражданина, а защита его имущества от его же злоупотреблений и расточительности.

В отношении прав детей одной из самых распространенных и в то же время наиболее древней формой их устройства является опека. Г.Ф. Шершеневич ука­зывает, что она известна со времен патриархальной семьи^[29].

Свое значение опека сохраняла и в советский период, по праву занимая ли­дирующее место среди форм устройства детей, и теперь, на современном этапе, она имеет огромное значение. По оценкам Министерства образования и науки, примерно 60% детей, нуждающихся в устройстве, передаются именно под опеку^[30].

Как справедливо замечает Л.Ю. Михеева, Российское государство, пытаясь решить проблему устройства детей, предпринимает попытки осуществить это намерение с максимальной эффективностью. Каждый раз государство стремится устроить детей в первую очередь за счет «внутренних резервов» общества, посколь­ку содержание детей на полном государственном обеспечении требует огромных затрат^[31]. Именно поэтому безвозмездная форма опеки наиболее востребована на сегодняшний день. Однако и возмездная опека в совокупности с первым видом, как отмечает Ю.Ф. Беспалов, самая распространенная форма устройства детей^[32].

Одним из основных проблемных аспектов опеки и попечительства над несо­вершеннолетними является установленная в соответствии с законодательством выплата на содержание подопечного. В зависимости от региона такие суммы существенно разнятся.

Такая существенная разница в выплатах, по нашему мнению, не отвечает инте­ресам несовершеннолетнего. Полагаем, этот вопрос требует изучения и дальнейшей глубокой проработки на федеральном уровне. Но даже и эти небольшие суммы, по смыслу закона опекун (попечитель) может получить только в заявительном порядке, другими словами, выплата подлежит перечислению только после об­ращения указанных лиц в соответствующие компетентные органы. В этой связи показательным является следующий пример судебного решения. П. исполняла обязанности опекуна несовершеннолетних в силу предварительной опеки и как временно назначенный опекун обладала всеми правами опекуна в соответствии с пп. 4 и 5 ст. 12 Федерального закона «Об опеке и попечительстве». В даль­нейшем за указанный период временной опеки выплаты не были произведены.

Прокурор, действуя в интересах несовершеннолетних, обратился в суд с иском к органу опеки и попечительства об обязании назначить опекуну несовершенно­летних ежемесячную денежную выплату на содержание несовершеннолетних за спорный период. Решением суда в иске отказано. Разрешая спор и отказывая в удовлетворении исковых требований, суд ссылался именно на заявительный характер выплат, а поскольку опекун обратился за выплатой лишь после назначения его постоянным опекуном, то и выплаты были начислены с указанного момента. Однако вышестоящая инстанция не согласилась с представленным решением Ухтинского городского суда Республики Коми по следующим основаниям. Указав на неверное применение Федерального закона «Об опеке и попечительстве», суд сослался, кроме того, и на законодательство субъекта. Закон Республики Коми, которым также определены условия и порядок выплат на территории Республики, указывает, что выплаты носят заявительный характер, однако выплата ежемесячных денежных средств на содержание ребенка при принятии решения о назначении выплаты производится со дня вынесения уполномоченным органом решения об установлении опеки (попечительства) над ребенком (аналогичный ж вывод мы можем сделать и при систематическом толковании Федерального закона «Об опеке и попечительстве»). Судебная коллегия отменила решение суда и приняла по делу новое решение об удовлетворении иска^[33].

Нередки на практике и судебные разбирательства, связанные с размером выплаченных вознаграждений опекунам. Примером тому является дело, рассмотренное в 2013 г. Хабаровским краевым судом. Опекун обратился в суд за выплатой индексации. Судом установлено, что вознаграждение выплачивалось без учета установленных действующим законодательством правил. Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о наличии оснований для удовлет­ворения исковых требований истцов, при этом расчет задолженности выплат, представленный истцом, суд признал верным, соответствующим действовавшим на спорный период нормативным актам. Доводам ответчика о необходимости применять фактические цены Хабаровского края судом дана надлежащая оцен­ка. Таким образом, иск ответчика был удовлетворен, вышестоящая инстанция решение суда поддержала^[34]. Так, пробелы в законодательстве об опеке и попечительстве были выявлены прокуратурой Иультинского района Чукотского автономного округа при рассмотрении обращения гражданки (жительницы Иультинского района), которой территориальным органом опеки и попечительства было отказано в возможности стать опекуном на возмездной основе.

Наряду с существующими видами опеки (на основании решения органа опеки и попечительства; по заявлению родителей; предварительная опека и попечительство; по времени действия (постоянная, временная)) законодателем также предусмотрена оплачиваемая и социальная (компетенция государства) опека, т. е. опека, осуществляемая на возмездной основе. При передаче недееспособного лица под опеку, в том числе на возмездной основе, действующим законодательством определены конкретные условия, которым должен соответствовать потенциальный опекун. Законодательство об опеке и попечительстве наделяет орган опеки и попечительства правом заключить с опекуном договор об осуществлении опеки на возмездной основе при условии, что опекун отвечает всем установленным требованиям. Самое главное основание для заключения указанного договора – интересы подопечного.

Законами субъектов Федерации по договорам об осуществлении опеки на возмездной основе предусмотрена выплата вознаграждения опекунам из средств бюджета субъекта РФ (для Чукотского автономного округа эта сумма составляет 6 тыс. руб. ежемесячно).

Принимая во внимание тот факт, что законодательством субъекта Федерации предусмотрена возможность заключения договоров об осуществлении опеки на возмездной основе, а также вознаграждение опекунов с указанием размеров таких выплат, полагаем, что в идеальном случае в законах должны быть закреплены основания и условия, при которых заключение указанных договоров и произведение выплат невозможны.

Территориальный орган опеки и попечительства Иультинского района отказал заявителю в передаче несовершеннолетних детей под опеку на возмездной основе, руководствуясь лишь тем, что опекун ходатайствует о таком виде опеки, преследуя личные выгоды, выражающиеся в получении денежных средств, а никак не в интересах подопечных.

При принятии решения территориальный орган опеки и попечительства исходил из того, что законодатель наделил его правом выбора формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 121 СК РФ, п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.05.1998 № 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей»). При этом орган отказывает опекуну в получении вознаграждения, которое для него предусмотрено законом.

Однако с учетом того, что действующим законодательством не предусмотрены конкретные основания и условия, наличие которых препятствовало бы передаче детей под опеку на возмездной основе, полагаем невозможным принять однозначное решение об отказе либо о предоставлении опеки на возмездной основе^[35].

Существующие в практике случаи отказа в предоставлении опеки на возмездной основе, возникающие в связи с наделением органов опеки и попечительства правом принимать решение о выборе формы опеки, могут быть расценены как коррупциогенный фактор, поскольку такие решения принимаются должностными лицами территориальных органов, на основании исключительно личного отношения к заявителю и на иных основаниях, не определенных законом^[36].

К сожалению, сейчас ни ФЗ от 24.04.2008 «Об опеке и попечительстве», ни иными федеральными законами, подзаконными актами РФ и субъектов Федерации не определен перечень оснований, при которых опека на возмездной основе невозможна^[37].

Кроме того, говоря об опекунстве на возмездной основе, хотим отметить, что отношения, основанные на соглашении между опекуном и органом опеки и попечительства, осуществляются на основании соответствующего договора, отвечающего всем установленным требованиям, и относятся к разряду трудовых правоотношений.

Следовательно, такую деятельность, как опекунство, можно отнести к трудовой, которая в обязательном порядке подлежит оплате.

С целью исключения из действующего законодательства существующих пробелов считаем необходимым определить исчерпывающий перечень оснований и (или) условий, при которых территориальный орган опеки и попечительства имеет право отказать в возможности быть опекуном на возмездной основе.

Таким образом, опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан обладает следующими признаками, позволяющими отличить ее от сходных правовых явлений: защита прав и интересов подопечного действиями определенного физического лица; возникновение правоотношений из акта органа местного самоуправления; право опекуна (попечителя) совершать в интересах подопечного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия. Институт опеки и попечительства, содержание которого имеет различное отраслевое «наполнение» в зависимости от целей установления опеки (попечительства), следует признать комплексным. В настоящее время нормы, регулирующие отношения, связанные с опекой и попечительством, находятся в актах, принадлежащих отраслям гражданского, семейного, а также административного законодательства.

Таким образом, подведем итог, рассмотренным вопросам.

1. В настоящее время нормы, регулирующие отношения, связанные с опекой и попечительством, находятся в актах, принадлежащих отраслям гражданского, семейного, а также административного законодательства. Представляется, что полноценное функционирование опеки (попечительства) как социального и правового института возможно только посредством применения всей совокупности норм различной отраслевой принадлежности.

2. Гарантией обеспечения прав и интересов подопечных является предусмотренное законом право органа опеки и попечительства требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном или попечителем, предоставления сведений о себе, а также запрашивать информацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и других организациях. В то же время не требуется предоставление названных выше сведений, если опекун (попечитель) назначается на основании заявления родителей ребенка, самого ребенка в возрасте старше 14 лет и в других случаях (то есть не по заявлению потенциального опекуна (попечителя)). С целью приведения положений закона к единообразию и обеспечения прав и интересов подопечного при установлении опеки (попечительства) любого вида следует предусмотреть: во-первых, обязанность органа опеки и попечительства запрашивать соответствующие сведения, во-вторых, распространить это правило на все виды опеки (попечительства) независимо от оснований установления опеки (попечительства).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основе исследования, проведенного в работе, можно сделать следующие выводы.

Опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан обладает следующими признаками, позволяющими отличить ее от сходных правовых явлений: защита прав и интересов подопечного действиями определенного физического лица; возникновение правоотношений из акта органа местного самоуправления; право опекуна (попечителя) совершать в интересах подопечного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия. Опека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, которые помещены в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.

В российской правовой системе разграничение понятий «опеки» и «попечительства» исторически обусловлено дифференциацией объема дееспособности граждан. Опека и попечительство охватываются единым назначением – восполнение дееспособности, защиты прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, – поэтому подлежат правовому регулированию в рамках единого института, который носит название «опека и попечительство».

Представляется неверным определение в законе понятий «опека» и «попечительство» как унифицированных применительно к отношениям с участием малолетних и несовершеннолетних лиц и к отношениям, участниками которых являются недееспособные и ограниченно дееспособные лица. Над малолетними и несовершеннолетними детьми опека (попечительство) устанавливается, прежде всего, с целью их воспитания. И уже в процессе воспитания детей решаются вопросы обеспечения их личных и имущественных прав и интересов. Над недееспособными и ограниченно дееспособными гражданами опека и попечительство устанавливаются с целью восполнения дееспособности названных лиц, в связи с этим они выступают формой устройства последних.

В юридической литературе опека и попечительство исследуются в нескольких аспектах: как вид социальной заботы, как система правоотношений и как институт законодательства. При этом, вопрос о правовой природе института опеки и попечительства остается дискуссионным. Одни исследователи подчеркивают, что институт опеки (попечительства) «принадлежит» цивилистам, что основные положения об опеке и попечительстве, в том числе над несовершеннолетними, содержатся в гражданско-правовых нормах. Другие исследователи обосновывают семейно-правовую природу отношений по опеке и попечительству над несовершеннолетними детьми. Думается, что институт опеки и попечительства, содержание которого имеет различное отраслевое «наполнение» в зависимости от целей установления опеки (попечительства), следует признать комплексным.

В настоящее время нормы, регулирующие отношения, связанные с опекой и попечительством, находятся в актах, принадлежащих отраслям гражданского, семейного, а также административного законодательства. Представляется, что полноценное функционирование опеки (попечительства) как социального и правового института возможно только посредством применения всей совокупности норм различной отраслевой принадлежности.

Проведенное исследование выявило целый ряд проблем института опеки и попечительства, с решением которых связаны перспективы его дальнейшего становления и развития.

Требует уточнения гражданско-правовой статус органов опеки и попечительства. С одной стороны, как и любые органы публичной власти, они не могут обладать статусом юридического лица и действуют от имени и в интересах соответствующего публичного образования; в частности, органы опеки и попечительства действуют от имени соответствующего субъекта РФ. С другой стороны, они вправе и обязаны участвовать в гражданском обороте и защищать интересы подопечных в период, когда опекун или попечитель еще не назначен, а также заключать договоры о возмездном осуществлении опеки или попечительства. В связи с этим необходимо наделить их исключительной правосубъектностью, отличной от общей и специальной правосубъектности юридических лиц. В этих целях необходимо дополнить главу 5 ГК РФ ст. 124-1, назвав ее «Исключительная правоспособность органов государства и органов местного самоуправления».

Название статьи 10 «Порядок определения лиц, имеющих право быть опекунами или попечителями» представляется не совсем удачным. Целесообразнее назвать ее «Лица, имеющие право быть опекунами («попечителями)» по аналогии со ст. 127 СК РФ «Лица, имеющие право быть усыновителями».

В целях недопущения злоупотреблений со стороны опекуна или попечителя, а также произвольного решения органами опеки и попечительства вопроса о продолжительности действия договора о возмездном осуществлении опеки и попечительства следует предусмотреть в качестве максимального срока его действия пятилетний срок с возможностью его последующего продления на тех же или перезаключения на иных условиях, в связи, с чем внести в ст. 14 Закона об опеке и попечительстве соответствующие дополнения. Необходимо дополнить данную статью положением о том, что договор может быть, досрочно расторгнут по соглашению сторон, а в случае спора – судом. В судебном порядке подлежит расторжению договор с лицом, недобросовестно исполняющим обязанности опекуна или попечителя.

Гарантией обеспечения прав и интересов подопечных является предусмотренное законом право органа опеки и попечительства требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном или попечителем, предоставления сведений о себе, а также запрашивать информацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и других организациях. В то же время не требуется предоставление названных выше сведений, если опекун (попечитель) назначается на основании заявления родителей ребенка, самого ребенка в возрасте старше 14 лет и в других случаях (то есть не по заявлению потенциального опекуна (попечителя)). С целью приведения положений закона к единообразию и обеспечения прав и интересов подопечного при установлении опеки (попечительства) любого вида следует предусмотреть: во-первых, обязанность органа опеки и попечительства запрашивать соответствующие сведения, во-вторых, распространить это правило на все виды опеки (попечительства) независимо от оснований установления опеки (попечительства).

Также, в дипломной работе сделан вывод о существовании отдельной категории споров, связанных с воспитанием детей, критерием для обособления которой является правовой статус подопечных детей. Данные споры и, соответственно, порядок их разрешения существенно отличаются от «традиционных» споров, связанных с воспитанием детей. В связи с этим представляется целесообразной разработка Пленумом Верховного суда РФ соответствующих разъяснений.

Действующее законодательство основано на принципе добровольности осуществления обязанностей по опеке (попечительству), что установлено ч. 2 ст. 11 Закона об опеке и попечительстве. В то же время при назначении опекуна (попечителя) по заявлению родителей либо самих несовершеннолетних граждан акт об отказе в назначении может быть принят только в случае, если такое назначение противоречит гражданскому или семейному законодательству либо интересам ребенка (ч. 5 ст. 13). Это означает, что в данной ситуации согласие опекуна (попечителя) не имеет значения. Такой подход нельзя признать правильным, поскольку принудительное назначение опекуна (попечителя) однозначно будет противоречить интересам подопечного ребенка. В связи с этим в ст. 11 следует предусмотреть, что в заявлении родителей либо самого несовершеннолетнего о назначении опеки (попечительства) должно быть указано не только конкретное лицо потенциального опекуна (попечителя), но и зафиксировано его согласие на такое назначение.

Особой категорией детей, над которыми может быть установлена опека, являются дети несовершеннолетних родителей. Новшеством законодательства является установление оснований прекращения опеки такого вида. Наряду с применением общих оснований, опека над детьми несовершеннолетних родителей прекращается по достижении их родителями возраста восемнадцати лет и в других случаях приобретения ими гражданской дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия (ч. 2 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве). Однако данное правило противоречит ст. 62 СК РФ, предоставляющей право несовершеннолетним родителям самостоятельно осуществлять свои родительские права по достижении ими возраста шестнадцати лет.

Необходимо устранить противоречия в регулировании правового статуса несовершеннолетних родителей в части их возраста, с которого прекращается опека над их малолетними детьми, т.к. законом об опеке без всякой необходимости изменена норма, содержащаяся в ст. 62 СК РФ о прекращении такой опеки по достижении родителями, не состоящими в браке, возраста 16-ти, а не 18-ти лет, как указано в законе.

В ч. 4 ст. 29 Закона «Об опеке и попечительстве» указывается: «Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя». Совершенно иное содержание имеет ч. 2 п. 2 ст. 39 ГК РФ после внесения в нее соответствующих изменений: «Опекун или попечитель может быть освобожден от исполнения своих обязанностей по инициативе органа опеки и попечительства в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя, в том числе временно». Буквальное толкование данной нормы дает основание утверждать, что освобождение в силу данных обстоятельств возможно только по инициативе органа опеки и попечительства. Здесь имеет место нарушение правил юридической техники, в связи с чем, целесообразно привести в соответствие нормы ГК РФ и Закона «Об опеке и попечительстве».

Комплекс проблем связан с назначением опекунов или попечителей в отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей. В связи с этим ряд целесообразно дополнить ГК РФ самостоятельной статьей «Завещательное назначение опекуна», которая регламентировала бы порядок реализации права опеки над малолетним. Завещательное распоряжение о назначении опекуна можно приравнивать к завещательному возложению, имея в виду наличие в исполнении опекунских обязанностей общеполезной цели.

Также, целесообразно предусмотреть в законе различные основания ответственности опекунов (попечителей) за причинение вреда имуществу подопечного в зависимости от того, исполняют они свои обязанности возмездно или безвозмездно.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Законы, нормативные правовые акты и иные официальные документы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ,  от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 2563; 2008. № 4. Ст. 445. 2014. № 15. Ст. 1691. 
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. 1994. № 238-239.
3. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 № 223-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 16; Российская газета. 2012. 14 ноября.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. 2010.04 мая.
5. Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» // Российская газета. 2009. 22 июля.
6. Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 № 159-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. 21 декабря.
7. Федеральный закон от 16 апреля 2001 № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // Российская газета. 2008. 31 декабря.
8. Федеральный закон от 24 июня 1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Российская газета. 2009. 16 октября.
9. Федеральный закон Российской Федерации от 30.12.2012 № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53. Ст. 7627.
10. Федеральный закон Российской Федерации от 28.12.2012 № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод гражданина Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (Ч. 1). Ст. 7597.
11. Указ Президента Российской Федерации от 28.12.2012 № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (Ч. 2). Ст. 7860.
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. 25 мая.
13. Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2013 № 118 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 7. Ст. 661.

Акты судебных органов

1. Постановление ЕСПЧ от 01.04.2010 «Дело «Денисова и Моисеева (Denisova and Moiseyeva) против Российской Федерации» (жалоба № 16903/03) По делу обжалуется конфискация в рамках исполнения приговора, вынесенного супругу и родителю заявительниц, имущества, фактически принадлежащего последним. По делу допущено нарушение требований статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2010. № 10.
2. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.04.2006 № 8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 6.
3. Определение Конституционного Суда РФ от 25.02.2010 № 304-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Поломошновой Любови Дмитриевны на нарушение ее конституционных прав подпунктом «а» пункта 5 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве»» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
4. Определение Конституционного Суда РФ от 22.04.2010 № 473-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Корсаковой Татьяны Михайловны на нарушение ее конституционных прав статьей 25 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

Монографии, учебники, учебные пособия

Магдесян Г.А. Гражданско-правовое регулирование опеки и попечительства в Российской Федерации: теоретические аспекты: монография. Сочи, 2013.

Михеева Л.Ю. Проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Томск, 2003.

Цветков В.А. Приемная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Томск, 2005.

Статьи, научные публикации

1. Азарова Т.В., Тресцова Е.В. Роль органа опеки и попечительства в механизме охраны и защиты жилищных прав несовершеннолетних; оставшихся без попечения родителей // Вопросы ювенальной юстиции. М., 2014. № 1 (51).
2. Аристова И.А. Органы опеки и попечительства: их роль по сделкам с недвижимостью с участием несовершеннолетних // Государство и общество: проблемы управления и права: сборник научных статей по итогам Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов, соискателей, магистрантов и студентов. Волгоград, 2013.
3. Бабушкина Е.А. Деятельность органов опеки и попечительства в свете национальной стратегии защиты интересов детей // Здоровье нации и национальная безопасность. М., 2013.
4. Бережная Л.О. Спорные аспекты федерального закона «об опеке и попечительстве» // Международная научно-практическая конференция «Традиции и новации в системе современного российского права». М., 2013.
5. Голик Ю.В. Коррупциогенные факторы в законодательстве об опеки и попечительстве // Инновационное развитие юридической науки как фактора укрепления российской государственности: материалы конференции. Новосибирск, 2012.
6. Грибков A.M. ФЗ «Об опеке и попечительстве»: основные проблемы и пути развития // Юридическая наука и практика: история и современность: сборник материалов II Международной научно-практической конференции. Рязань, 2014. Вып. 2.
7. Громоздина М.В. К вопросу о компетентности органов опеки и попечительства при рассмотрении дел о защите прав и законных интересов несовершеннолетних // Инновационное развитие юридической науки как фактор укрепления российской государственности: материалы конференции. Новосибирск, 2013.
8. Жеребцова Е. Пробел в законодательстве об опеке и попечительстве // Законность. М., 2014. № 1.
9. Касьянова И.Н. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми, утратившими родительское попечение // Вопросы ювенальной юстиции. М., 2013. № 4 (48).
10. Кнороз А.И. Вопросы классификации оснований прекращения опеки и попечительства // Право: история, теория, практика (II): материалы международной научной конференции. СПб., 2013.
11. Косенко Е.В. Краткий обзор практики применения норм об опеке и попечительстве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. Саратов, 2014. № 3 (98).
12. Котин А.Ю., Япаева В.А. Компетенция органов опеки и попечительства при совершении сделок с жилыми помещениями при участии несовершеннолетних // Актуальные проблемы теории и истории права и государства на современном этапе: Сборник научных трудов X международной научно-практической конференции. Кострома, 2013.
13. Кулаженкова Н.В. Особенности опеки и попечительства в современном российском законодательстве // Гражданско-правовое регулирование общественных отношений в современной России: сборник материалов Первой и Второй межрегиональной заочной научно-практической конференции. Орел, 2013.
14. Куропацкая Е.Г. Судебное обжалование решений и действий (бездействия) органов опеки и попечительства // Осуществление гражданского судопроизводства судами общей юрисдикции и арбитражными (хозяйственными) судами в России и других странах СНГ: материалы международной научно-практической конференции. М., 2014.
15. Магдесян Г.А. К вопросу о международно-правовом регулировании опеки и попечительства // Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования в России и зарубежных странах: сборник статей Всероссийской конференции. М., 2014.
16. Магдесян Г.А. Правовое положение органов опеки попечительства в правоотношениях по опеке и попечительству // Законность и правопорядок в современном обществе: сборник материалов XV Международной научно-практической конференции. Новосибирск, 2013.
17. Малеина М.Н. Средства защиты прав несовершеннолетнего, применяемые органом опеки и попечительства // Законы России: опыт, анализ, практика. М., 2013. № 4.
18. Машкин В.А. Опека и попечительство как форма устройства детей // Осуществление права и формы защиты нарушенных прав: сборник статей участников I научно-практической конференции с международным участием «Осуществление права и форма защиты нарушенных прав». Курск, 2012.
19. Нечаева A.M. История законодательства об опеке и попечительстве над несовершеннолетними // Законы России: опыт, анализ, практика. М., 2013. № 4.
20. Нечаева А.М. Органы опеки и попечительства как участники гражданского процесса // Осуществление гражданского судопроизводства судами общей юрисдикции и арбитражными (хозяйственными) судами в России и других странах СНГ: материалы международной научно-практической конференции. М., 2014.
21. Осечкина А.А. к вопросу о полномочиях органов опеки и попечительства // I Рязанские магистерские юридические чтения: материалы Всероссийской научной конференции. Рязань, 2014.
22. Серебрякова А.А. Органы опеки и попечительства как субъекты семейного права // Законы России: опыт, анализ, практика. М., 2013. № 4.
23. Тарасова А.Е. Новая система опеки и попечительства над несовершеннолетними как элемент современного механизма обеспечения и защиты их прав и законных интересов // Законы России: опыт, анализ, практика. М., 2013. № 4.
24. Тарусина Н.Н. Семейное законодательство России и стран ближнего зарубежья об опеке и попечительстве: сравнительная характеристика подходов // Законы России: опыт, анализ, практика. М., 2013. № 4.
25. Фабричная Т.Б. Институт опеки и попечительства в дореволюционной России и Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ // Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение: сборник научных трудов. М., 2012. Вып. 4.
26. Фазиулина И. Роль органов опеки и попечительства в подготовке и рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) // Национальное и международное усыновление: социальные, правовые, нравственные, религиозные и политические аспекты: материалы круглого стола. Пермь, 2014.
27. Федорова А.А. Понятие опеки и попечительства, их разграничение в гражданском праве // Проблемы и перспективы формирования правового государства и гражданского общества в России: материалы Международной научно-практической конференции. Невинномысск, 2013.
28. Шамрин М.Ю. Особенности законопроекта о социальном патронате и деятельности органов опеки и попечительства: теоретико-правовой аспект // Евразийский юридический журнал. М., 2013. № 7 (62).

1. Федеральный закон Российской Федерации от 28.12.2012 № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод гражданина Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (Ч. 1). Ст. 7597. ↑

2. Указ Президента Российской Федерации от 28.12.2012 № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (Ч. 2). Ст. 7860. ↑

3. Фабричная Т.Б. Институт опеки и попечительства в дореволюционной России и Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ // Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение: сборник научных трудов. М., 2012. Вып. 4. С. 172-179. ↑

4. Мурзин Р.Л. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейно-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. C. 41. ↑

5. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. Томск, 2004. С. 124. ↑

6. Соборное Уложение 1649 года. // Российское законодательство Х–ХХ вв. М., 1984. Ст. 23, 54. ↑

7. Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 602-603. ↑

8. Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 538. ↑

9. Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 1997. Ч. 2. С.628. ↑

10. Победоносцев К.П. Курс гражданского права. СПб., 1896. Ч. II. С. 219-222. ↑

11. Осокина Г.Л. Понятие, виды и основания законного представительства // Российская юстиция. 1998. № 1. С. 43. ↑

12. Владимирский-Буданов М.Ф Обзор истории русского права. Ростов н/Д., 1995. С. 63. ↑

13. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / под ред. И.М. Кузнецова. М., 2014. С. 349. ↑

14. Чефранова Е.А. Применение к семейным отношениям норм гражданского законодательства // Российская юстиция. 1996. № 10. С. 56. ↑

15. Антокольская М.В. Семейное право. М., 2006. С. 127. ↑

16. Ершова Н.М. Правовые вопросы воспитания детей в семье. М., 1991. С. 18. ↑

17. Чефранова Е.А. Применение к семейным отношениям норм гражданского законодательства // Российская юстиция. 1996. № 10. С. 57. ↑

18. Жеребцова Е. Пробел в законодательстве об опеке и попечительстве // Законность. М., 2014. № 1. С. 64-65. ↑

19. Грибков A.M. ФЗ «Об опеке и попечительстве»: основные проблемы и пути развития // Юридическая наука и практика: история и современность: сборник материалов II Международной научно-практической конференции. Рязань, 2014. Вып. 2. С. 108-110. ↑

20. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ,  от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 2563; 2008. № 4. Ст. 445. 2014. № 15. Ст. 1691.  ↑

21. Касьянова И.Н. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми, утратившими родительское попечение // Вопросы ювенальной юстиции. М., 2013. № 4 (48). С. 14-18. ↑

22. Статистика сиротства в России [Электронный ресурс]. URL: http://мониторингнсид.рф/news/71 (дата обращения: 25.01.2018). ↑

23. Федорова А.А. Понятие опеки и попечительства, их разграничение в гражданском праве // Проблемы и перспективы формирования правового государства и гражданского общества в России: материалы Международной научно-практической конференции. Невинномысск, 2013. С. 153-158. ↑

24. Закон Сахалинской области от 03.08.2009 № 79-ЗО «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Сахалинской области» // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». ↑

25. Закон Сахалинской области от 03.08.2009 № 79-ЗО «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Сахалинской области» // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». ↑

26. Грибков A.M. ФЗ «Об опеке и попечительстве»: основные проблемы и пути развития // Юридическая наука и практика: история и современность: сборник материалов II Международной научно-практической конференции. Рязань, 2014. Вып. 2. С. 108-110. ↑

27. Азарова Т.В., Тресцова Е.В. Роль органа опеки и попечительства в механизме охраны и защиты жилищных прав несовершеннолетних; оставшихся без попечения родителей // Вопросы ювенальной юстиции. М., 2014. № 1 (51). С. 18-22. ↑

28. Бабушкина Е.А. Деятельность органов опеки и попечительства в свете национальной стратегии защиты интересов детей // Здоровье нации и национальная безопасность. 2013. С. 258-261. ↑

29. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права / под ред. В.А. Краснокутского. М., 1915. С. 14. ↑

30. Азарова Т.В., Тресцова Е.В. Роль органа опеки и попечительства в механизме охраны и защиты жилищных прав несовершеннолетних; оставшихся без попечения родителей // Вопросы ювенальной юстиции. М., 2014. № 1 (51). С. 18-22. ↑

31. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство. Правовое регулирование: учебно-практическое пособие / под ред. Р.П. Мананковой. М., 2002. С. 75. ↑

32. Беспалов Ю.Ф. Семейно-правовое положение ребенка в Российской Федерации. Владимир, 2008. С. 210. ↑

33. Решение Ухтинского городского суда. Дело №33-5657. Обзор апелляционной практики по граж­данским делам за ноябрь 2013 года (подготовлен Верховным судом Республики Коми) // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». ↑

34. Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 15.11.2013 по делу № 33-7361/2013 «Исковые требования о возмещении ущерба, причиненного при исполнении трудовых обязанностей, удовлетворены правомерно, поскольку установлено, что с ответчиками были заключены договора о полной индивидуальной материальной ответственности; факт наличия недостачи товарно-материальных ценностей подтвержден надлежащими доказательствами» // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». ↑

35. Малеина М.Н. Средства защиты прав несовершеннолетнего, применяемые органом опеки и попечительства // Законы России: опыт, анализ, практика. М., 2013. № 4. С. 14-19. ↑

36. Куропацкая Е.Г. Судебное обжалование решений и действий (бездействия) органов опеки и попечительства // Осуществление гражданского судопроизводства судами общей юрисдикции и арбитражными (хозяйственными) судами в России и других странах СНГ: материалы международной научно-практической конференции. М., 2014. С. 385-390. ↑

37. Кулаженкова Н.В. Особенности опеки и попечительства в современном российском законодательстве // Гражданско-правовое регулирование общественных отношений в современной России: сборник материалов Первой и Второй межрегиональной заочной научно-практической конференции. Орел, 2013. С. 224-233. ↑