Направления повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами в РФ

Содержание:

Введение

Современные условия определяют увеличение значения выбора наиболее эффективных форм самоорганизации и самоуправления населения на местах. Многое зависит от инициативности и активности граждан на местах в рамках конкретной территории в решении социально-экономических, политических, демографических и прочих важных вопросов. Развитие экономического обеспечения местного самоуправления является инструментом увеличения потенциала, который способен обеспечить устранение кризисных ситуаций в жизни общества и сформировать дополнительные стимулы для развития.

Проблема развития экономической основы местного самоуправления является достаточно актуальной и должна выступать в качестве первоочередной задачи в совершенствовании системы местного самоуправления в Российской Федерации. Актуальность связана с существующими ограничениями возможности реализации закрепленных в законодательстве РФ полномочий органов местного самоуправления. В большинстве своем, муниципальные образования России не располагают необходимой экономической основой для осуществления формирования самодостаточного бюджета и вследствие этого местное самоуправление не способно реализовать в полной мере муниципальные проекты в сфере жилищно -коммунального хозяйства, образования и здравоохранения и прочем.

Объект исследования: государственные и муниципальные финансы

Предмет исследования: бюджетное финансирование

Цель исследования: определить направления повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами

Поставленная цель требует решения следующих задач:

- рассмотреть теоретические основы управления государственными и муниципальными финансами;

- провести анализ качества управления государственными и муниципальными финансами субъектов Российской Федерации;

- определить направления увеличения эффективности в области регулирования государственных и муниципальных финансов.

Методологическая основа исследования представлена общенаучными методами познания, в частности диалектическим, историко-логическим, а также методами системного, структурно-функционального и экономико-статистического анализа.

1. Теоретические основы управления государственными и муниципальными финансами

1.1. Специфика финансового контроля в управлении государственными и муниципальными финансами

Государственный финансовый контроль - необходимая часть государственного управления, предполагает контроль за законностью и направленностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов^[1].

Исходя из этого ведущими задачами финансового контроля являются:

- контролирование выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления, а также организациями и гражданами;

- проверка правильности и эффективности применения государственными и муниципальными предприятиями денежных ресурсов, находящихся в их хозяйственном ведении, собственности или оперативном управлении;

- контроль соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств;

- выявлении внутренних резервов производства;

- устранении и предотвращении нарушений финансовой дисциплины.

На данном рубеже развития экономики Российской Федерации очень важно совершенствовать систему государственного финансового контроля, так как наша страна несет значительные потери в связи с низкой бюджетной, налоговой и прежде всего финансовой дисциплиной, а также с недостаточно эффективной работой системы государственного финансового контроля.

Одной из угроз экономической безопасности страны является масштабное не целевое применение государственных и материальных ресурсов, мошенничества по их изъятию и хищение, коррупция и одна из актуальных проблем современного мира, вывоз денежных средств за пределы нашего государства и легализация доходов.

На наш взгляд, основными причинами таких проблем являются условия, способствующие криминализации экономики, такие как: бессилие законодательной и методологической базы, финансового контроля и его правовая неточность^[2].

В связи с этим, необходимо совершенствовать государственный финансовый контроль. Для этого необходимо создать методологические основы финансового контроля в РФ, которые позволят получить четкие направления в процессе определения и реализации задач, функций, полномочий, а также обусловить цели и задачи финансового контроля; законодательно определить субъекты и объекты финансового контроля, его виды, разделить сферы внешнего и внутреннего контроля^[3].

В настоящий момент времени в Российской Федерации не прекращается реформирование законодательства. В сложившихся ситуациях необходимо непрерывно перепроверять верность и точность, а также рациональность расходования денежных средств федерального бюджета и внебюджетных фондов. Предоставленную функцию выполняет Счетная палата Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации - непрерывно действующий высший орган внешнего государственного аудита, подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации. Счетная палата реализовывает свое функционирование на основании принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.

Главной задачей счетной палаты выступает контроль управления и распоряжения государственными ресурсами в целях образования условий, которые обеспечивают приличную жизнь и беспрепятственное развитие человека. Так же Счетная палата функционально создает механизмы обеспечения контроля за реализацией планов, направленных на инновационное совершенствование российской экономики, эффективностью и результативностью применения бюджетных средств на формирование инфраструктуры наноиндустрии, специальных экономических зон технико-внедренческого типа. В 2015 году Счетной палатой при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий было охвачено 690 объектов в 72 субъектах Российской Федерации. В ходе проведения мероприятий была выявлена общая сумма нарушений и недостатков при поступлении и применении средств бюджетной системы, которая составила 524,5 млрд. рублей^[4].

Наибольший удельный вес в общем объеме выявленных нарушений приходится на нарушения бюджетного законодательства - 342,8 млрд. рублей (65,4% от общего объема нарушений) и нарушения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд - 39,6 млрд. рублей (7,6% от общего объема нарушений).

В вопросах совершенствования и перспектив развития большая роль принадлежит профессиональным ассоциациям и органам финансового контроля, их деятельность позволить решать отдельные вопросы воплощения того или иного вида финансового контроля, а также проблемы методологии финансового контроля. На нынешний день очень стремительно идет работа по укреплению нормативной базы для совершенствования внутреннего контроля над управлением эффективностью расходования бюджетных средств.

1.2. Оценка качества управления региональными финансами

Результативность государственного финансового менеджмента, а также на уровне федеральных округов, субъектов федерации, муниципальных образований является непременным атрибутом эффективности системы менеджмента государственной власти в целом.

Качество управления общественными финансами - понятие, характеризующее эффективность всех сторон управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления: разработку концепции бюджетной реформы, постановку целей и задач, формирование индикаторов (показателей) оценки результативности использования бюджетных средств и их достижение, мониторинг состояния общественных финансов, разработку управленческих решений по повышению уровня жизни, экономической, социальной, экологической безопасности. При этом оценка качества управления общественными финансами должна осуществляться только с позиций общества и отражать удовлетворенность населения качеством бюджетных услуг^[5].

Происходящие процессы административного реформирования привели к повышению открытости и прозрачности информации финансовых результатов развития регионов с одной стороны, с другой стороны позволили исполнительной власти разработать и успешно реализовать принципы количественной оценки качества финансового менеджмента согласно Мониторингу соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами субъектов РФ и Мониторингу финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований^[6].

Приказом Минфина России от 03.12.2010 № 552 (ред. от 18.07.2013) «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами» закреплено, что оценка качества характеризует следующие аспекты управления региональными финансами в субъектах Российской Федерации:

1) бюджетное планирование;

2) исполнение бюджета;

3) управление государственным долгом;

4) финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями;

5) управление государственной собственностью и оказание государственных услуг;

6) прозрачность бюджетного процесса.

Повышение качества также может констатировать снижение величины отношения недополученных доходов по региональным налогам и по налогу на прибыль организаций в результате действия налоговых льгот, установленных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации к общему объему поступивших региональных налогов и налога на прибыль организаций.

Наличие результатов ежегодной оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот и ставок налогов, установленных законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ в соответствии с порядком, утвержденным нормативным правовым актом субъекта РФ, представленных в законодательный орган государственной власти субъекта РФ характеризует качество управления финансами.

2. Анализ качества управления государственными и муниципальными финансами субъектов Российской Федерации

2.1. Мониторинг качества государственного финансового контроля

Современная направленность и поставленные перед региональными органами государственного финансового контроля приоритеты обусловливают необходимость разработки и внедрения принципиально новых инструментов, способствующих повышению результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации^[7].

К числу указанных инструментов можно отнести мониторинг качества контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, основной целью которого является предоставление пользователям объективной информации о качестве подготовки и проведения контроля как в масштабах отдельно взятого субъекта Российской Федерации, так и в совокупности по всем регионам страны.

Вопросу качества контроля и его оценки уделяется достаточно много внимания на международном уровне, что подтверждается наличием соответствующих стандартов и руководств^[8].

К числу международных документов, устанавливающих требования к качеству контроля, относятся стандарты Международной федерации бухгалтеров ISA 220 «Контроль качества при аудитах финансовой информации за прошлые периоды» и Международный стандарт контроля качества ISQC 1 «Контроль качества для фирм, выполняющих аудиты и проверки финансовой информации о прошлых периодах, а также прочие обязательства по гарантиям и оказанию сопутствующих услуг», а также Руководство по качеству аудита Европейской организации высших органов финансового контроля.

Согласно указанному Руководству, применительно к исследуемому аспекту качество представляет собой степень, в которой совокупность неотъемлемых характеристик аудита удовлетворяет определенным требованиям.

При этом оценить качество проведения контрольных мероприятий возможно лишь в результате проведения мониторинга качества контроля, который представляет собой непрерывный процесс, направленный на обеспечение соблюдения требований к качеству контроля^[9].

Вопрос внедрения в Российской Федерации элементов оценки качества контроля к настоящему моменту не получил должного развития, поскольку на региональном уровне процесс стандартизации контроля не завершен, а органами государственного финансового контроля не разработаны и не используются методики, позволяющие оценить качество проведения контрольных мероприятий, в том числе в рамках контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ, что придает еще большую значимость разработке концептуальных аспектов мониторинга качества контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ^[10].

К числу основных задач мониторинга качества контроля следует отнести, во-первых, обеспечение выполнения установленных правил и требований организации и осуществления контрольных мероприятий, во-вторых, выявление и устранение недостатков в организации и осуществлении контрольных мероприятий, в-третьих, разработку и реализацию мер, направленных на повышение качества контрольных мероприятий.

Мониторинг качества контроля возможно осуществить как в рамках предварительной (путем проверки обоснованности выбора тем и объектов контрольного мероприятия), оперативной (путем выборочного анализа качества проверки отдельных вопросов), так и в последующей форме контроля (путем проверки качества оформления результатов контроля).

Таблица 2.1

Информация о прозрачности официальных сайтов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в части размещения в свободном доступе отчетов о результатах контрольных мероприятий за 2014-2015 годы^[11]

№ п/п.	Федеральный округ	Количество КСО субъектов Российской Федерации, на сайтах которых размещены отчеты о результатах контрольных мероприятий за 2011-2012 годы	Количество КСО субъектов Российской Федерации в федеральном округе	Показатель прозрачности, %
1	Центральный ФО	3	18	16,67
2.	Северо-западный ФО	4	11	36,36
3.	Южный ФО	3	6	50
4.	Северо-кавказский ФО	5	7	71,43
5	Приволжский ФО	2	14	14,29
6	Уральский ФО	1	6	16,67
7	Сибирский ФО	4	12	33,33
8	Дальневосточный ФО	2	9	22,22
9	Всего	24	83	28,91

Причина выбора указанного стандарта заключается в том, что все 83 КСО субъектов РФ являются членами Ассоциации контрольно-счетных органов РФ (далее – АКСОР), информация о прозрачности деятельности которых представлена в таблице 1.

Результаты прозрачности официальных сайтов КСО субъектов РФ показали, что в большинстве регионов сайты контрольных органов в отношении отчетов о результатах контрольных мероприятий являются непрозрачными, поскольку только 24 КСО субъектов РФ из 83 разместили указанную информацию на официальных сайтах.

Принимая во внимание, что стандарт финансового контроля 130 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» был принят АКСОР только в 2011 г., для последующего контроля качества случайным образом были отобраны 74 отчета о результатах контрольных мероприятий только за 2011-2012 гг. 24 КСО субъектов РФ.

Мониторинг качества контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ проводился по таким элементам структуры отчета о результатах контрольных мероприятий, как цели контрольных мероприятий, перечень вопросов, предмет, результаты, выводы, предложения (рекомендации), а также соблюдение требований к написанию текстов отчетов.

Таблица 2.2

Результаты анализа соответствия основных элементов структур отчетов о результатах контрольных мероприятий требованиям стандарта 130 «Общие правила проведения контрольного мероприятия»^[12]

№ п/п.	Элементы структуры отчета	Соответствуют требованиям		Соответствуют требованиям не в полной мере		Не соответствуют требованиям или отсутствуют
		Количество	%	Количес тво	%	Количес тво	%
1.	Формулировка целей	0	0	7	9,46	67	90,54
2	Критерии оценки эффективности	0	0	0	0	74	100
3	Предмет контрольного мероприятия	52	70,27	5	6,76	17	22,97
4	Результаты	19	25,67	29	39,19	26	35,14
5	Выводы	55	74,32	2	2,7	17	22,98
6	Предложения (рекомендации)	29	39,19	22	29,73	23	31,08
7	Соблюдение требований к написанию отчета	28	37,84	28	37,84	18	24,32

В процессе анализа установлено, что наименование контрольных мероприятий в большинстве отчетов соответствует требованиям.

По такому элементу структуры отчета, как формулировка целей, отмечается несоответствие требованиям в 90,54 % отчетов и соответствие требованиям не в полной мере — в 9,46 %. Данные показатели объясняются определением одной цели контрольного мероприятия (56,76 %), отсутствием установленных целей контрольного мероприятия (24,32 %), определением двух целей контрольного мероприятия (12,16 %), невыполнением установленных целей контрольного мероприятия (6,76 %), несоответствием формулировок целей наименованию контрольного мероприятия (5,41 %), определением двух целей в рамках одной (4,05 %), неточностью формулировок или неправильным определением целей контрольных мероприятий (2,7 %).

2.2. Факторы регулирования государственных и муниципальных финансов в процессе государственного финансового контроля: оценка эффективности

Основными причинами, объясняющими указанные ранее показатели, являются те, по которым: в предмете некоторых контрольных мероприятий не отражена принадлежность проверенных средств к конкретному бюджету (21,62 %), или же предмет не отражен в наименовании контрольного мероприятия (4,05 %), а также неправильно определен предмет контрольного мероприятия (1,35 %).

Выявляется также несоответствие требованиям (35,14 %) и соответствие требованиям не в полной мере (39,19 %) результатов контрольных мероприятий, изложенных в отобранных для мониторинга отчетах.

К числу типичных причин несоответствия результатов и соответствия не в полной мере стоит отнести: изложение результатов контрольных мероприятий в соответствии с вопросами контрольного мероприятия (27,03 %), неструктурированность результатов (16,22 %), изложение результатов отдельным списком (12,16 %), отсутствие результатов (6,76 %), изложение результатов контрольных мероприятий отдельно в зависимости от объектов контрольного мероприятия (6,76 %), отсутствие четкого выделения результатов в отчете (2,7 %) и описательный характер результатов (1,35 %).

По такому элементу структуры отчета, как выводы, мониторинг качества показал, что в целом ситуация является положительной, так как несоответствие наблюдается в 22,98 % случаев, а соответствие не в полной мере лишь в 2,7 % отчетов.

Факторный анализ причин, послуживших основанием для признания не соответствующими или соответствующими не в полной мере выводов отчетов, показал, что наиболее типичными нарушениями были: отсутствие выводов (12,16 %), составление выводов отдельным списком (8,11 %), изложение выводов и результатов отдельным текстом (1,35 %), составление выводов в зависимости от объектов проверки (1,35 %)^[13].

Предложения (рекомендации), отраженные в отчетах, в 39,19 % случаев соответствуют требованиям, в 29,73 % - соответствуют не в полной мере и в 31,08 % - не соответствуют полностью. Причины, объясняющие полученное процентное соотношение в отношении предложений (рекомендаций), заключаются в том, что в отчетах они представляют собой перечень документов, которые следует принять для устранения выявленных нарушений, и при этом не раскрывается содержание изложенных в них предложений (31,08 %). В отдельных отчетах встречается полное отсутствие каких-либо предложений (рекомендаций) — 29,73 %.

Заслуживает внимания и такой элемент (хотя и не предусмотрено обязательное его выделение в структуре отчета), как перечень вопросов контрольного мероприятия. Как показали результаты мониторинга качества, наиболее типичными нарушениями в отношении указанного элемента отчета о результатах контрольного мероприятия являлись: составление перечня вопросов единым списком без разделения по целям контрольного мероприятия (9,76 %), несоответствие отдельных вопросов поставленным целям (9,46 %), определение большого перечня вопросов по каждой цели (5,41 %) и отражение перечня вопросов в программе контрольного мероприятия (82,43 %).

Анализ соответствия отчетов о результатах контрольных мероприятий стандарту СФК 130 проводился также в части соблюдения требований к написанию текстов отчетов, который выявил, что 24,32 % текстов отчетов не соответствуют требованиям и 37,84 % соответствуют не в полной мере. Основанием для подобного вывода является несоблюдение требований к объему отчета, а также требований, предъявляемых к тексту отчетов о результатах контрольных мероприятий в части лаконичности, легкости чтения, понятности и беспристрастности изложения (9,46 %). Наибольший удельный вес в части анализа соблюдения требований к написанию текста отчета связан с нарушением структуры отчета (58,11 %)^[14].

Полученные практические результаты проведения мониторинга качества контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ показали наличие множества случаев несоблюдения требований к оформлению результатов контрольных мероприятий и, соответственно, подтвердили необходимость внедрения подобного инструмента в деятельность контрольных органов регионов.

В целом, полученные материалы наглядно подтверждают необходимость применения на региональном уровне мониторинга качества контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ, который в условиях активного перехода к стандартизации деятельности региональных органов государственного финансового контроля будет способствовать обеспечению заинтересованных лиц и общественности объективными данными о состоянии и о качестве организации и осуществления контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ.

3. Направления увеличения эффективности в области регулирования государственных и муниципальных финансов

3.1. Программный бюджет в управлении государственными и муниципальными финансами

Программно-целевое планирование и финансирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов^[15].

Как показывает анализ международного опыта, в различных странах применяются разные подходы к построению системы целей и задач, оценке результатов и формированию системы показателей эффективности в рамках программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета. Тем не менее, в главном наблюдается соблюдение основных подходов, а именно имеет место иерархическая структура представления деятельности по решению конкретной проблемы: цели - задачи - мероприятия - результаты; система показателей эффективности служит основой для мониторинга и оценки, как деятельности государственного заказчика, так и хода реализации самой программы, при этом показатели в количественном выражении характеризуют степень достижения поставленных целей и задач, т.е. результативность целевой программы и эффективность расходов на ее реализацию^[16].

Содержание программно-целевого планирования и финансирования как комплексного инструмента управления расходами предопределяет ряд особенностей программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, которые должны учитываться при организации бюджетного процесса. Особенности планирования и финансирования расходов бюджета при применении данного метода носят организационный и методологический характер и состоят, по нашему мнению, в следующем.

Объект планирования не отождествляется с каким-либо определенным элементом организационной структуры управления национальной экономикой.

Целесообразность использования программно-целевого планирования возникает только тогда, когда поставленная социально-экономическая цель не может быть достигнута в рамках действующей организационной структуры управления. Это позволяет при подготовке плановых решений учесть взаимосвязи, которые в рамках отраслевого планирования могут быть реализованы лишь частично^[17].

Например, при территориальном планировании каждый исполнительный орган государственной власти, а также органы местного самоуправления могут сформулировать только проблемы развития подведомственных объектов, процессов и территорий в рамках своей компетенции. Из-за ограниченности полномочий этих органов государственной и муниципальной власти комплексная проблема развития экономического района или нескольких экономических районов как единого целого может быть поставлена только на более высоком уровне. К возникновению комплексной проблемы и необходимости использования программного метода может привести также конфликт интересов субъектов хозяйствования, занимающихся решением различных вопросов развития (в рамках экономического района, например, противоположность интересов субъектов Российской Федерации), отсутствие эффективного механизма координации их деятельности^[18].

Решение таких проблем возможно только в случае преодоления инерции связей и пропорций, закрепленных сложившейся организационной структурой управления, что достигается посредством оптимальной централизации функций планирования и реализации на более высоком уровне управления. Сосредоточение у одного органа власти функций планирования и принятия решений в таком случае создает и реальную возможность согласовать мероприятия программы, позволяет принять плановые решения на таком уровне, где есть реальные возможности обеспечить комплексный подход к решению проблемы и мобилизовать необходимый объем ресурсов.

Таким образом, программно-целевое планирование расходов бюджета сочетает централизованное начало с самостоятельностью органов власти других уровней и субъектов хозяйствования, способствует совершенствованию межотраслевых и межтерриториальных связей^[19].

Одним из значимых направлений эффективной реализации программного бюджета является совершенствование бюджетного процесса, основу которого составляет разработка новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, которую планировалось завершить в 2015 году. До сих пор велась постоянная работа над поправками в Бюджетный кодекс, ежегодно вносились изменения, которые затрагивали концептуальные вопросы - от межбюджетных отношений до трехлетнего бюджета. Новая редакция Бюджетного кодекса должна стать более систематизированным и удобным для пользования документом.

С точки зрения включения в ежегодный бюджетный процесс самая значимая часть долгосрочной бюджетной стратегии - потолки расходов по государственным программам.

На данный момент фактически сформулирован «прототип» бюджета до 2020 г. с распределением расходов по государственным программам. В него включены основные характеристики федерального бюджета. Для практической работы важно, что по 42 программам определен общий объем расходов.

Опыт показывает, что при подготовке госпрограмм постоянно возникают запросы по их дополнительному финансированию. Мы считаем, что могут рассматриваться два варианта программ:

- базовый, который полностью соответствует потолкам расходов, содержащимся в Бюджетной стратегии;

- дополнительный, который предполагает, что в каждой госпрограмме установлены более высокие показатели ее результатов и предложен соответствующий набор мероприятий, который будет реализован при наличии соответствующих ресурсов^[20].

При этом важно, чтобы базовый вариант госпрограммы, соответствующий бюджетным проектировкам, обеспечивал достижение целей, которые считаются необходимыми и приоритетными. Ситуация, при которой для достижения целей программы недостаточно средств и требуется увеличение расходов, не соответствует принципам программно-целевого бюджетирования.

3.2. Использование зарубежного опыта в управлении государственными и муниципальными финансами

В программно-целевом бюджетном планировании с учетом информации о результативности («средний» вариант) цели программы основаны на программно - целевых показателях. Здесь информация о результативности деятельности нужна для принятия решений, а также для контроля эффективности оказания государственных услуг. Наличие в бюджете обязательных программно-целевых показателей способствует укреплению процесса принятия решений. Однако этим не обязательно определяются суммы ассигнований. Другой ожидаемый результат - обеспечение подотчетности, поскольку правительство и государственные органы управления можно привлечь к отчету за достижение результатов. Бюджетирование с учетом информации о результативности - текущая практика во многих развитых и развивающихся странах. Этот подход решения рассматриваемой задачи успешно используется в Австралии, Австрии, Канаде, Мексике, Польше, Словакии, США, Франции.

Самая тесная взаимосвязь между показателями эффективности и решением о выделении средств прослеживается в прямом программно-целевом методе бюджетирования. Реализация этого подхода предусматривает ассигнование ресурсов, основанное на достигнутых результатах. В прямом программно-целевом бюджетировании решения об ассигновании напрямую увязаны с конечными результатами, что предположительно укрепляет процесс принятия решений. Основной ожидаемый эффект прямого программно-целевого бюджетирования - возможность избежать составления бюджета с ненулевого уровня, что приводит к улучшению процесса планирования. Подотчетность в этом случае достигнет самого высокого уровня по сравнению с двумя другими вариантами бюджетирования, поскольку достижение результатов непосредственно влияет на ассигнование ресурсов. Данный вариант в настоящее время почти не применятся. Он применяется в полном объеме в Корее: тем программам, которые не достигают заявленных целей, 10% бюджета урезается автоматически. Некоторыми странами прямое бюджетирование применяется в отдельных секторах.

Описанные модели бюджетирования можно представить в качестве переходных (подготовительных) этапов (от самого «слабого» варианта к самому «сильному»). Однако это не означает, что отдельно взятое государство на пути к реализации бюджета должно пройти данные этапы от начала и до конца. Более того, это не означает, что «слабая» модель бюджетирования имеет больше минусов, а «сильная» — больше плюсов. Иногда проявляется и обратный эффект. Так, например, при автоматическом увязывании ассигнования ресурсов с достигнутыми результатами учет причин неудачи в достижении ожидаемых результатов не обеспечивается. В плане побудительных стимулов может сложиться отрицательная ситуация, так как у ответственного лица нет возможности объяснить неудачу, его автоматически ждет урезание бюджета. К тому же, на практике все три типа бюджетирования нередко смешиваются. Необходимо понимать, что каждая страна преследует свои цели и задачи, имеет свою специфику бюджетного процесса, определенные финансовые возможности и ресурсы; важно реально оценивать, чего она может и должна добиться. Для достижения конкретных целей нет необходимости в каждом случае осуществлять полную программу реформ.

В России бюджетирование с использованием данного подхода находится на начальном этапе развития, субъектам бюджетного планирования еще только предстоит разработать концепции бюджетирования и накопить здесь какой- либо значимый опыт.

Практика зарубежных стран показывает, что процесс внедрения программных методов в практику бюджетирования не может идти успешно, если для этого не создано соответствующих условий на общегосударственном уровне. Поэтому для процесса формирования условий на общегосударственном уровне, необходимых для применения программного подхода в разработке бюджетов, можно выделить несколько важнейших мероприятий или этапов, которые должны быть осуществлены независимо от прочих внешних условий.

На первом этапе разрабатываются и формулируются наиболее актуальные на текущий момент цели, на достижение которых должны быть ориентированы основные мероприятия в рамках отдельных направлений государственной деятельности — национальной обороны, здравоохранения, образования и науки, правоохранительной деятельности и др. Данный этап является очень важным и ответственным, поскольку сформулированные цели должны быть максимально конкретными, что, в свою очередь, должно создать предпосылки для измерения этих целей в количественных и качественных показателях. В свою очередь, от того, насколько адекватно выбранная система показателей будет отражать сформулированные цели, зависит успешность планирования, реализации и контроля намечаемых мероприятий, а также конечные результаты деятельности как отдельных министерств и ведомств, так и государства в целом^[21].

На втором этапе для успешной реализации программных подходов в подготовке бюджетов все важнейшие аспекты государственной деятельности в виде сформированных целей должны быть сгруппированы в отдельные программы, которые, в свою очередь, составляют основу некой программной иерархической классификации, на основе которой разрабатывается бюджетная классификация, задающая основные направления бюджетных ассигнований на решение конкретных программных задач. Разрабатываемая программная классификация должна иметь целевую направленность, осуществляя группировку различных видов деятельности исходя из общности различных целей и задач, в соответствии с целями и задачами социально-экономической политики государства. Как отмечается, основная идея программного бюджетирования состоит в том, что «бюджетная информация и решения должны быть структурированы по целям правительства». Вследствие широкого разнообразия целей правительства на практике построение единственной бюджетной классификации, удовлетворяющей различным бюджетным задачам, оказывается невозможным. Поэтому страны, успешно применяющие программное бюджетирование, как правило, используют сочетание двух бюджетных классификаций: программной и ведомственной. При этом в идеале приоритет должен отдаваться именно программной классификации, на основе которой принимаются политические решения, и осуществляется распределение ресурсов^[22].

Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей. В свою очередь, государственные стратегические цели социально-экономической политики выражаются в виде детализированных ключевых задач органов исполнительной власти.

Программная бюджетная классификация не является обособленной от других видов бюджетной классификации. Напротив, классификация целевых статей основана на совокупности ведомственного, экономического и функционального характера. При этом функциональная классификация группирует расходы в соответствии с их целевой направленностью (расходы на национальную оборону, судебную и правоохранительную системы, образование, здравоохранение и т.д.), а экономическая — по экономическому характеру расходов (на оплату труда, приобретение объектов недвижимости и др.).

В качестве третьего этапа следует выделить разработку методических рекомендаций по формированию общих принципов, без которых сложно рассчитывать на успех во внедрении программно-целевых методов в практику бюджетирования. Сюда следует отнести разработку рекомендаций по внедрению системы показателей, которую следует применять при формировании бюджетов в рамках тех или иных программ; разработку методологии, включая раскрытие общих вопросов применения различных количественных и неколичественных методов аналитической обработки информации при формировании бюджета, а также планировании и анализе ключевых показателей. Этот этап является одним из самых емких этапов разработки бюджета. Он предполагает широкое использование аналитических методов, таких как методы исследования операций (линейное и нелинейное, динамическое программирование, методы теории массового обслуживания и др.); методы системного анализа (анализ «затраты - выгода» и «затраты - эффективность», имитационное моделирование и др.); методы анализа политики (эвристические методы, инструментарий социологии и социальной психологии и др.). Существенную роль в развитии методологии программного бюджетирования в последнее время играют вопросы применения современных информационных технологий. Кроме того, подобные рекомендации должны содержать типовые формы отчетов, на которые министерствам следует ориентироваться при разработке программных бюджетов и составлении бюджетных заявок.

Заключение

В целях сокращения и систематизации расходной части бюджетов программная классификация должна строиться на основе функциональной классификации и закреплением за программами ответственных исполнителей в лице ведомств и подведомственных организаций. Это позволит, в частности, существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, в которой, на наш взгляд, должны быть отражены только государственные программы, и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств федерального бюджета в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.

Целесообразно рассчитывать индикаторы в обосновании бюджетных ассигнований на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный период. По нашему мнению, сейчас обоснования бюджетных ассигнований строятся недостаточно эффективно. Для многих бюджетных ассигнований отсутствуют или выбраны ненадлежащим образом показатели непосредственного и конечного результата их использования.

Необходимо распространять отечественный положительный опыт внедрения принципов формирования программного бюджета, при сохранении и усилении роли существующих инструментов бюджетного планирования - реестра расходных обязательств и обоснований бюджетных ассигнований.

Целесообразно предоставить руководителям программ управленческую свободу в вопросах перераспределения бюджетных ассигнований на одну программу между финансовым годом и плановым периодом, между программами одного ведомства (подпрограммами одной программы) с учетом определенной ранее приоритетностью направлений. Однако данные решения должны быть продиктованы их социально-экономической эффективностью. За реализацию каждой программы обязан отчитываться и нести ответственность ее руководитель. Оплату труда руководителя (бонусы, премии) необходимо рассчитывать исходя из достижения целевых показателей (индикаторов).

Целесообразно передать осуществление независимой оценки выполнения программ, а также консультирующую функцию при определении индикаторов программ, внешним профессиональным исследовательским центрам. Такие оценщики в России должны выражать объективную оценку общества и быть независимыми от государства. Так сформируется общественный контроль, повысится прозрачность бюджетного процесса и снизится коррупционная составляющая, при которой определяются и формируются фиктивные индикаторы и отчеты.

Библиография

1. Аветисян И.А. Бюджетный процесс как инструмент управления государственными и муниципальными финансами // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2015. №1 С.121-135.
2. Барашева Т.И. Реформирование муниципальных финансов: проблемы и перспективы // Вестник Кольского научного центра РАН. 2016. №4 С.52-58.
3. Берг О.В. Основные вопросы структуры государственных и муниципальных финансов // Финансы и кредит. 2016. №15 (105) С.36-41.
4. Бердникова Т. Б. Стратегия и тактика разрешения формальных и фактических проблем финансовых взаимоотношений центра и регионов // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2014. №2 С.30-37.
5. Боровских О.Н. Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального контроля в сфере финансирования капитальных вложений // ВЭПС. 2015. №4 С.24-27.
6. Гаджиев И. А. Государственные и муниципальные финансы // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2014. №3-2 С.238-239.
7. Горловкая И.Г. Влияние изменений в сфере государственных и муниципальных финансов на финансовый рынок современной России // Вестник ОмГУ. Серия: Экономика. 2015. №4 С.103-109.
8. Егорихина В.А., Козлов С.Н. Теоретические аспекты программного бюджетирования как процесса повышения эффективности функционирования государственных и муниципальных финансов // Вестник НГИЭИ. 2015. №7 (50) С.15-20.
9. Залукаева Э. В., Кашенцева Н. П. Государственные и муниципальные Финансы // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2012. №6 С.87-88.
10. Каратаева Г. Е. Сущность муниципальных финансов на современном этапе развития муниципальных образований // Актуальные вопросы экономических наук. 2011. №22-2 С.84-89.
11. Ковалева А. Ю. Мониторинг государственных и муниципальных закупок // Ars Administrandi. 2014. №3 С.26-32.
12. Козлов Сергей Николаевич Повышение качества контроля за управлением муниципальными финансами // Вестник НГИЭИ. 2016. №2 (3) С.182-195.
13. Кошевой О.С., Голосова Е.С., Сеидов Ш.Г. Организация экспертного опроса с привлечением специалистов органов государственного и муниципального управления // Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. №1 С.98-107.
14. Куприянец И.М. Понятие бюджетного контроля в дисциплине «Государственные и муниципальные финансы» // Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2015. №1 (9) С.83-86.
15. Макарова С.Н. Теоретические аспекты программного бюджетирования в сфере государственных и муниципальных финансов // Финансы и кредит. 2013. №48 (576) С.7-14.
16. Моттаева А.Б., Моттаева А.Б. Особенности реализации программно-целевых методов планирования государственных и муниципальных бюджетов // Интернет-журнал Науковедение. 2014. №4 (23) С.130.
17. Писарева Е. Г. Особенности финансовой деятельности учреждений и ее роль в осуществлении финансово-правовой политики // Пробелы в российском законодательстве. 2009. №4 С.332-335.
18. Полякова О. А. Особенности финансовой системы Российской Федерации // Дайджест-финансы. 2011. №4 С.10-15.
19. Русанов Д.В. Инновационный подход к управлению государственными и муниципальными финансами // Инновации. 2015. №7 С.93-96.
20. Саак А.Э., Тюшняков В.Н. Применение информационных технологий бюджетирования в муниципальном управлении // Известия ЮФУ. Технические науки. 2015. №1 С.228-234.
21. Сазонов С. П., Косинова Н. Н., Деребизова С. А., Сазонов А. С. Федеральное казначейство в системе управления государственными (муниципальными) финансами // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2015. №9 С.136-137.
22. Свищева В.А. Муниципальные финансы: современные проблемы и альтернативы // Власть. 2015. №10 С.027-031.
23. Счастная Т.В. Энциклопедия финансов и финансовой системы: традиции продолжаются. Рец. На кн. : финансы: учебник / отв. Ред. В. В. Ковалев. М.: Проспект, 2013 // Проблемы учета и финансов. 2014. №2 (14) С.71-73.

1. Куприянец И.М. Понятие бюджетного контроля в дисциплине «Государственные и муниципальные финансы» // Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2015. №1 (9) С.85 ↑

2. Куприянец И.М. Понятие бюджетного контроля в дисциплине «Государственные и муниципальные финансы» // Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2015. №1 (9) С.83 ↑

3. Писарева Е. Г. Особенности финансовой деятельности учреждений и ее роль в осуществлении финансово-правовой политики // Пробелы в российском законодательстве. 2009. №4 С.332 ↑

4. Егорихина В.А., Козлов С.Н. Теоретические аспекты программного бюджетирования как процесса повышения эффективности функционирования государственных и муниципальных финансов // Вестник НГИЭИ. 2015. №7 (50) С.18 ↑

5. Бердникова Т. Б. Стратегия и тактика разрешения формальных и фактических проблем финансовых взаимоотношений центра и регионов // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2014. №2 С.35 ↑

6. Егорихина В.А., Козлов С.Н. Теоретические аспекты программного бюджетирования как процесса повышения эффективности функционирования государственных и муниципальных финансов // Вестник НГИЭИ. 2015. №7 (50) С.15 ↑

7. Горловкая И.Г. Влияние изменений в сфере государственных и муниципальных финансов на финансовый рынок современной России // Вестник ОмГУ. Серия: Экономика. 2015. №4 С.104 ↑

8. Аветисян И.А. Бюджетный процесс как инструмент управления государственными и муниципальными финансами // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2015. №1 С.121 ↑

9. Боровских О.Н. Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального контроля в сфере финансирования капитальных вложений // ВЭПС. 2015. №4 С.24 ↑

10. Горловкая И.Г. Влияние изменений в сфере государственных и муниципальных финансов на финансовый рынок современной России // Вестник ОмГУ. Серия: Экономика. 2015. №4 С.103 ↑

11. Свищева В.А. Муниципальные финансы: современные проблемы и альтернативы // Власть. 2015. №10 С.31 ↑

12. Свищева В.А. Муниципальные финансы: современные проблемы и альтернативы // Власть. 2015. №10 С.30 ↑

13. Свищева В.А. Муниципальные финансы: современные проблемы и альтернативы // Власть. 2015. №10 С.29 ↑

14. Свищева В.А. Муниципальные финансы: современные проблемы и альтернативы // Власть. 2015. №10 С.27 ↑

15. Саак А.Э., Тюшняков В.Н. Применение информационных технологий бюджетирования в муниципальном управлении // Известия ЮФУ. Технические науки. 2015. №1 С.228 ↑

16. Русанов Д.В. Инновационный подход к управлению государственными и муниципальными финансами // Инновации. 2015. №7 С.93 ↑

17. Кошевой О.С., Голосова Е.С., Сеидов Ш.Г. Организация экспертного опроса с привлечением специалистов органов государственного и муниципального управления // Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. №1 С.98 ↑

18. Моттаева А.Б., Моттаева А.Б. Особенности реализации программно-целевых методов планирования государственных и муниципальных бюджетов // Интернет-журнал Науковедение. 2014. №4 (23) С.130 ↑

19. Залукаева Э. В., Кашенцева Н. П. Государственные и муниципальные финансы // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2012. №6 С.87 ↑

20. Боровских О.Н. Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального контроля в сфере финансирования капитальных вложений // ВЭПС. 2015. №4 С.24 ↑

21. Аветисян И.А. Бюджетный процесс как инструмент управления государственными и муниципальными финансами // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2015. №1 С.121 ↑

22. Гаджиев И. А. Государственные и муниципальные финансы // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2014. №3-2 С.238 ↑