Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Становление и развитие местного самоуправления в России)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В числе проводимых в современной России реформ одно из первых по важности и объему мест занимает реформа местного самоуправления. Россия активно ведет поиск оптимальных форм и методов соединения интересов государства и местных сообществ.

Местное самоуправление – неотъемлемая часть гражданского общества и представляет собой важнейшую форму народовластия, непосредственно выражающую волю народа и составляющую одну из основ конституционного строя демократического государства. Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем.

Реализация населением права на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и должностных лиц. Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления, и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Муниципальные отношения складываются в русле общегосударственных тенденций и имеют присущие только им одним особенности. Поэтому важно выявить те основные факторы, которые способствуют возникновению местного самоуправления в системе публичной власти государства, проследить их российскую специфику, чтобы попытаться определить вектор дальнейшего развития.

Все это подчеркивает особую актуальность темы исследования курсовой работы.

Целью работы является исследование тенденций и перспектив развития местного самоуправления в России.

В соответствии с целью определены следующие задачи работы:

Изучение сущности и содержания местного самоуправления.
Характеристика становления и развития местного самоуправления в России.
Исследование полномочий местного самоуправления в России на современном этапе.
Рассмотрение территориальной организации местного самоуправления.
Характеристика моделей организации местного самоуправления в России.
Выявление проблем и перспектив развития местного самоуправления в России.

Объектом исследования является местное самоуправление, предмет исследования – Особенности развития, состояние и перспективы местного самоуправления в России.

При написании работы были изучены нормативно-правовые акты, учебники, монографии, статьи в периодической печати, а также источники сети Интернет.

При подготовке работы использованы учебники и учебные пособия известных изданий, таких как «Кнорус», «Юрайт», «Проспект», «Велби», «Юрист», а также Издательство Тюменского госуниверситета. Данная литература рекомендована к изучению в вузах и является надежной. Авторы являются известными учеными в области проблем государственного и муниципального управления.

Также использованы «Мониторинг социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях России» (издан социологической лабораторией Ассоциации сибирских и дальневосточных городов совместно с Ассоциацией городов Поволжья, Ассоциацией «Города Урала» и Союзом городов Центра и Северо-Запада России), и «Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации» (подготовлен экспертами Высшей школы государственного управления РАНХиГС). Соответственно они являются также надежными источниками.

Статьи в периодической печати, использованные при написании работы, также изданы в известных общероссийских журналах, таких как «Актуальные проблемы российского права», «Журнал российского права», «Административное и муниципальное право», «Государственная власть и местное самоуправление» и другие. Использованы также статьи, изданные в журналах Воронежского, Омского и Адыгейского государственных университетов. Их также можно оценить как надежные и достоверные.

Интернет-источники в целом являются менее достоверными. Однако сайты, с которых получена информация довольно надежные – это сайт Национального союза политологов (http://www.souzpolitolog.ru), сайт Интернет-журнала «Проблемы местного самоуправления» (http://www.samoupravlenie.ru), учредителем которого является НЦ Московского экономико-правового института, сайт Интернет-журнала «Общество, государство, право» (http://gosuprav.ru).

1. Понятие местного самоуправления и его становление в России

1.1. Сущность и содержание местного самоуправления

В российской науке понятие «местное самоуправление» появилось сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления. Обратимся к наиболее известным трактовкам термина в российской науке.

В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения 1.

Местное самоуправление представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно (в рамках Конституции) определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность и т.д. Однако в рамках, определенных законодательством, муниципальное управление реализуется самостоятельно. Другими словами, муниципальное управление входит в общую децентрализованную систему управления государством 23, с.19.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах.

Местное самоуправление связано с правом граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами. Выше уже приводилось определение местного самоуправления, содержащееся в Европейской хартии местного самоуправления. Из определения видно, что местное самоуправление рассматривается именно как право и реальная способность органов местного самоуправления (отметим, что если в Европейской Хартии местного самоуправления субъектом местного самоуправления называются органы местного самоуправления, то в соответствии с российским законодательством - население, граждане). В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления 2.

Местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление — форма народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций 3.

Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали) 19, с.346.

В ст. 12 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти 14, с.16.

Один из подходов относит к публичной власти только власть государственную. Данную трактовку публичной власти можно подвергнуть сомнению, опираясь на размышления С.А. Авакьяна. С.А. Авакьян полагает, что общественная (негосударственная) природа местного самоуправления проявляется только при решении им вопросов чисто местного значения, хотя его решения имеют обязательный характер для населения на данной территории. Вместе с тем, согласно Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 132) органам местного самоуправления могут предоставляться отдельные полномочия органов исполнительной власти. При их осуществлении акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственно-обязательной силой. Совокупное осуществление двух видов задач, по мнению С.А. Авакьяна, и делает власть местного самоуправления смешанной общественно-государственной формой публичной власти народа 23, с.20.

Из анализа указанной системы структурирования публичной власти можно сделать вывод о том, что она осуществляется не только государством, но и другими негосударственными самоуправляющимися системами. Отсюда с неизбежностью следует методологический вывод, что система публичной власти есть совокупность власти государственной и власти самоуправленческой 11, с.43.

В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А. Н. Кокотова подчеркивается, что «местное самоуправление в его конституционном закреплении — это своеобразный «третий» уровень российского федерализма. Если субъекты Российской Федерации есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах Российской Федерации — это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты Российской Федерации, так и на муниципальные образования, в том числе используя муниципальный фактор в качестве средства воздействия на субъекты Российской Федерации с целью удержания последних в русле единой государственной политики, а в конечном итоге — в рамках единого конституционного пространства страны» 6.

Таким образом, публичная власть включает в себя не только государственную власть. Этот термин намного шире, так как обозначает любую власть, выделенную из общества и осуществляемую специальными органами или должностными лицами. Таким образом, можно сделать вывод о том, что муниципальное управление осуществляется органами местного самоуправления и должностными лицами (субъектами публичной власти). Политический аспект трактовки местного самоуправления и муниципального управления заключается в том, что местное самоуправление является тем уровнем власти, которая оказывается ближе всего к гражданам, то есть с точки зрения политики местное самоуправлении и органы местной власти – основа политической системы России 18, с.29.

Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:

опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;
объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;
наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества 13, с.38.

Итак, местное управление - важнейший элемент государственного управления, который является самым близким к населению уровнем государственного устройства. На органах местного самоуправления лежит ответственность за содержание объектов социально-культурной сферы, функционирование коммунального хозяйства, транспорта, земельной политики и т.п.

1.2. Становление и развитие местного самоуправления в России

Предпосылки для возникновения и развития местного самоуправления в современном его понимании складывались на рубеже XVIII–XIX веков. Этому обстоятельству способствовали события, произошедшие во Франции, когда появилась республиканская форма государства 35.

Развитие местного самоуправления в России происходило, с одной стороны, в русле общеевропейских тенденций, а с другой – под мощным влиянием таких факторов, как климат, большие расстояния и особенности государственной системы управления. В целом можно констатировать, что экономика России формировала небольшой прибавочный продукт, который в условиях больших пространств и климата требовал особой организации общественных отношений и системы государственного управления. События, произошедшие в мире и самой Российской империи в конце XIX – начале XX столетий, привели к кризису традиционной государственности и формированию советской хозяйственной системы 29, с.53.

Огосударствление практически всей экономической деятельности в советское время привело к уничтожению зачатков местного самоуправления. Трансформация российской экономики в советское время, связанная с резким сокращением сельского населения и бурным развитием городов, прежде всего крупных, также привела к разрушению общинных отношений не только в городах, но и в сельской местности. Вместо общины, основанной на мелком частном землевладении и натуральном хозяйстве, в деревне возникают колхозы, по сути, хозрасчетные хозяйственные организации. Проблемами здесь являются сложная система организации управления и внешняя система принуждения. Если говорить о развитии городского управления в советское время, то оно фактически формировалось государством, поскольку никаких экономических предпосылок для развития муниципального управления в Советском Союзе не существовало 29, с.55.

Говорить о предпосылках развития местного самоуправления в России можно применительно к рубежу 80-90-х годов XX столетия. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении» сыграли важнейшую роль в становлении местного самоуправления в нашей стране в постсоветский период. Они разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления. Однако начало становления правовых основ современного института местного самоуправления приходится на 1993 год 28, с.117.

В 1993 г. в стране была принята новая Конституция, которая определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления – муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности [2].

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Основные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления 35.

С 1 сентября 1995 г. вступил в действие Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон гарантировал право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления, способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения, возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, т.е. наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться 12, с.53.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был стать законом о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливал порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставлял населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В Законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления 34.

Эксперты отмечают, что к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста публичной власти. Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, которые противоречили друг другу 28, с.118.

В среде политиков «первой волны» демократизации в 1990-е гг. часто возникало представление о полной автономии органов местного самоуправления от государства. Лишь в 2000-е гг. пришло понимание необходимости гармонизации местного самоуправления и государственного управления на местах. В связи с этим назрела необходимость модернизации местного самоуправления. В частности, именно данным обстоятельством была вызвана необходимость принятия нового федерального закона о местном самоуправлении в 2003 г. 28, с.119.

Новый этап реформирования местного самоуправления в России начался в 2003 г. с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон еще более расширил дефиницию местного самоуправления: «местное самоуправление РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций» [3].

К нововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности. Однако заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом № 131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий 22, с.149.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономность местного самоуправления от органов государственной власти, что должно было привести к децентрализации власти. Однако это вошло в противоречие с проводимыми в стране процессами централизации власти, связанными с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. По существу, администрации местного самоуправления стали территориальными администрациями субъекта Федерации 29, с.55.

Эволюция налогового и бюджетного законодательства ограничила финансово-экономическую самостоятельность муниципалитетов, они оказались зависимы от системы государственных межбюджетных трансфертов и существующей системы налогового перераспределения. Размытость и неконкретность многих правовых норм, отсутствие четких принципов разграничения полномочий, изобилие нормативных правовых актов, ответственность за реализацию которых возлагается на нижестоящие бюджеты без передачи им соответствующих полномочий, стали препятствием в решении острейших социальных проблем 30, с.36.

Таким образом, местное самоуправление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. Местное самоуправление признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демократического института, который не может быть ликвидирован.

2. Современные тенденции развития местного самоуправления в России

2.1. Особенности полномочий местного самоуправления в России на современном этапе

Как известно, статья 130 Конституции РФ устанавливает, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». В соответствии со статьей 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения», и далее — «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» 2.

Таким образом, в Конституции РФ в самом общем виде сформулированы общие подходы к формированию компетенции местного самоуправления: ее разделение на вопросы местного значения, представляющие собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (т. н. собственная компетенция), и передаваемые местному самоуправлению для исполнения государственные полномочия (т. н. делегированная компетенция) 15, с.113.

В основе собственной компетенции местного самоуправления лежат вопросы непосредственного жизнеобеспечения, т. е. обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципалитета 14, с.61. Иначе говоря, речь идет о делах, которые непосредственно связаны с проживанием людей на конкретной территории. Осознавая некоторую обтекаемость и неконкретность подобного подхода к фиксации круга вопросов местного значения, российский законодатель при принятии Закона № 131-ФЗ в 2003 году предпочел не ограничиваться этим, т. н. критериальным подходом и сформулировал (первоначально - в статьях 14–16) перечни вопросов местного значения применительно к различным типам муниципальных образований 3. По мнению большинства специалистов, на первоначальной стадии эти перечни в значительной мере соответствовали базовому определению понятия «вопросы местного значения». Однако в последующем, регулярно дополняя перечни преимущественно делами (вопросами, полномочиями), не имеющими непосредственного отношения к обеспечению жизнедеятельности населения конкретной территории, законодатель создал ситуацию, когда «местное самоуправление еще в большей степени, чем раньше, оказалось загружено публичными делами, принадлежность которых к вопросам жизнеобеспечения населения весьма сомнительна» 17, с.82.

Это касается целого ряда т. н. вопросов местного значения, в частности таких, как: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований; осуществление мер по противодействию коррупции и ряда других. Очевидную несостоятельность отнесения подобных вопросов к компетенции местного самоуправления отмечает подавляющее большинство специалистов в данной сфере 30, с.37.

В то же время нельзя не отметить некоторую разновекторность в вопросах формирования компетенции в последние годы. Наряду с отмеченным выше трендом по «нагружению» местного самоуправления несвойственными задачами под видом «вопросов местного значения», из компетенции муниципальных образований изымаются (были изъяты) многие вопросы, которые, наоборот, традиционно находились в компетенции последних и в гораздо большей мере могут признаваться вопросами местного значения. Речь идет, в частности, о полномочиях в сфере здравоохранения и образования, подавляющее большинство которых соответствующими федеральными законами в последние годы было отнесено к компетенции субъектов РФ 21, с.1611.

Таким образом, федеральный законодатель в течение последних лет, с одной стороны, наделял муниципальные образования под видом вопросов местного значения несвойственными местному самоуправлению и государственными по своей сути задачами, а с другой стороны - изымал традиционные задачи и полномочия местного самоуправления, передавая их на уровень субъектов РФ 14, с.69.

Конституция РФ требует, чтобы в компетенции местного самоуправления находились именно такие вопросы, которые вытекают из природы самого института, имеют непосредственную и глубинную связь с местным сообществом и обеспечением его жизнедеятельности. К сожалению, данному подходу не соответствуют не только включение в круг «вопросов местного значения» несвойственных природе института задач, указанных выше, а также исключение из компетенции местного самоуправления некоторых традиционных задач (в частности, в сферах образования, здравоохранения), но и некоторые иные аспекты формирования и реформирования компетенции местного самоуправления, в т. ч. проявившиеся отчетливо в 2014–2015 годах.

Так, в частности, в последние годы в целом не прекращалась практика наделения органов местного самоуправления — в первую очередь муниципальных районов и городских округов — государственными полномочиями 25, с.49.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Федеральное законодательство допускает и, более того, напрямую предусматривает возможность передачи (делегирования) исполнения отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления 2. Соответствующие правовые нормы содержатся в ст. 19 Закона № 131-ФЗ. В соответствии с ч. 1 названной статьи «полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления» 3.

На протяжении многих лет в ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вносятся изменения, в связи с уточнением полномочий органов местного самоуправления.

Ряд изменений внесены ФЗ N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был подписан президентом 27 мая 2014 года [4].

Согласно ему регионы получили возможность перераспределять полномочия между субъектом и муниципалитетами, при этом функции будут передаваться на местный уровень при условии обеспечения их финансирования. Самые большие изменения произошли на уровне сельских поселений. Их перечень решаемых вопросов сокращен до минимума в 13 вопросов, муниципалитеты также будут исполнять 16 обязательных полномочий 20, с.13.

В соответствии с принятыми изменениями был существенно сужен круг вопросов местного значения сельского поселения. Так, к их числу теперь не относится организация в границах поселения водоснабжения и водоотведения; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поседения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения и другие вопросы 16, с.31.

Основная идея делегирования совершенно очевидна: существует ряд государственных полномочий, которые целесообразно исполнять на максимально приближенном к населению уровне публичной власти, т. е. на уровне местного самоуправления. Только такой подход может обеспечить надлежащую и эффективную их реализацию. Конечно, эти перераспределения не могут быть совершенно произвольными.

2.2. Территориальная организация местного самоуправления

Общие принципы территориальной организации местного самоуправления в настоящее время закреплены в главе 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно части 1 статьи 10 этого Закона местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Изменение границ муниципальных образований, а также их преобразование осуществляется законом субъекта РФ 3.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ ввел новые виды муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, что создает предпосылки для повсеместного перехода к двухуровневой структуре местного самоуправления, которая ранее была представлена муниципальным районом и входящими в его состав поселениями 4.

Организация местного самоуправления в городских округах по двухуровневому принципу не является обязательной. Согласно части 7.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ решение об изменении статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением оформляется законом субъекта Российской Федерации и требует учета мнения населения соответствующего городского округа.Вышеназванные изменения получили неоднозначную оценку 26, с.497.

Главный аргумент в пользу нововведения - приближение муниципальной власти к населению, что должно сказаться на качестве работы муниципалитетов и в целом демократизации муниципального уровня управления. Аргументы против сводятся к отсутствию четкого определения критериев типологии муниципальных образований и принципов взаимодействия муниципальных образований в рамках двухуровневой системы местного самоуправления, необходимости сохранения единства городского хозяйства при функционировании этой системы. Нельзя не учитывать затраты на содержание нового депутатского корпуса и управленческого аппарата. Среди нерешенных проблем - правовое регулирование городских агломераций, охватывающих близлежащие муниципальные образования и другие соседние территории [25, с.51].

Правовое регулирование городских округов с внутригородским делением и входящих в их состав внутригородских районов имеет ряд особенностей 27, с.105. Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта Российской Федерации. Состав муниципального имущества и источники доходов местных бюджетов внутригородских районов определяются законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами городских округов с внутригородским делением и уставами внутригородских районов. Причем законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. Все это усиливает необходимость тесного взаимодействия и сотрудничества в рамках двухуровневой системы местного самоуправления, что актуализирует поиск адекватной модели взаимоотношений между соответствующими органами местного самоуправления 27, с.107.

Из части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации следует, что императивным для местного самоуправления является уровень городских и сельских поселений. Однако, федеральный законодатель имеет определенную свободу усмотрения в определении иных, нежели городские и сельские поселения, территорий для осуществлении местного самоуправления. Учреждаемые им публично-территориальные образования будут носить искусственный и вторичный по отношению к поселениям характер, что, однако, не является основанием, чтобы считать их неконституционными 26, с.498.

Из этого следует, что по аналогии с муниципальными районами в городских округах с исторически сложившимся делением на самодостаточные и пространственно обособленные внутригородские территории местное самоуправление может осуществляться на субпоселенческом уровне. В границах такого внутригородского района должно решаться относительно небольшое количество задач, с одной стороны, органично связанных с особенностями соответствующей территории и обусловленных специфическими потребностями проживающих на ней людей, а с другой стороны, не нарушающих единства городского хозяйства городского округа 14, с.72.

Следует отметить, что именно по такому пути пошел федеральный законодатель, закрепив за внутригородскими районами перечень из 13 вопросов местного значения (ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ) и установив приоритет сохранения единства городского хозяйства при определении источников доходов местных бюджетов внутригородских районов (ч. 2 ст. 16.2). Учитывая изложенное, можно сделать, как представляется, обоснованный вывод о том, что сама по себе правовая конструкция городского округа с внутригородским делением не противоречит ни Конституции, ни правовым позициям Конституционного Суда и при определенных условиях может быть эффективно использована для организации местного самоуправления в средних и крупных городах России 14, с.74.

Между тем действующее законодательство о местном самоуправлении не решает проблему о порядке взаимодействия между двумя типами муниципальных образований в рамках двухуровневой системы местного самоуправления.

2.3. Модели организации местного самоуправления в России

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения 3.

Проблемы на местном уровне возникли в традиционном для России месте – органы местного самоуправления быстро бюрократизировались, возникла угроза клановости и коррупции. Поэтому задачей федеральных органов на местах стал поиск отечественных конфигураций, моделей, позволяющих создавать условия для оптимального развития региона 32, с.256. Вступившие в действие поправки к Федеральному закону № 131-ФЗ, предусмотренные Федеральными законами № 131-ФЗ и № 8-ФЗ, законодательно закрепили вариативность моделей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, выбор которых определяется соответствующими законами субъектов Федерации и закрепляется уставами муниципальных образований 31, с.57.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 4 на территории субъекта Российской Федерации возможна реализация одной или нескольких основных моделей системы организации местного самоуправления:

модель I – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (в этом случае председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);
модель II – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);
модель III – глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса) 22, с.153.

Принятие в начале 2015 года Федерального закона № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнило количество моделей системы организации местного самоуправления. Помимо трех моделей стали возможны к применению еще две:

модель IV – глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет местную администрацию;
модель V – глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию 4.

В течение 2014 и 2015 годов законодательные органы субъектов Российской Федерации приняли или внесли изменения в законодательство о местном самоуправлении на территории своего субъекта и определили модели или конкретную модель, в том числе и для муниципальных образований – центров субъектов Российской Федерации (далее – центров). В связи с этим, в большинстве центров впоследствии были изменены уставы в части способа избрания главы муниципального образования. В большинстве эти изменения уже вступили в силу, а в 18 центрах изменения вступят в силу после истечения срока полномочий действующего главы муниципального образования 16, с.47. Действующие на май 2016 г. уставы и внесенные в них изменения предполагают следующее распределение различных моделей (рис.1).

Модель I действует в 19 центрах, модель II – в Екатеринбурге, модель III – в 42 центрах, модель IV – в Ижевске и Иркутске, модель V – в 16 центрах. Таким образом, в более чем половине центрах действует модель, согласно которой глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса) 16, с.48.

Если же учитывать изменения, которые будут действовать лишь после истечения срока полномочий действующего главы муниципального образования, то распределение моделей несколько меняется:

Рисунок 1. Действующие модели системы организации местного самоуправления в городских округах – центрах субъектов Федерации по состоянию на май 2016 года

Источник: Мониторинг социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях России (результаты опроса руководителей муниципальных образований, апрель-май 2016 г.). Аналитическая записка. – М.: Исполнительная дирекция АСДГ, 2016. – С.49.

Модель I закреплена лишь в 9 центрах;
Модель II – в Екатеринбурге и в Улан-Удэ;
Модель III – в 38 центрах;
Модель IV – в 3 центрах;
Модель V – в 28 центрах 16, с.50.

Таким образом, в целом можно констатировать, что изменения уставов муниципальных образований были направлены на закрепление в качестве основных моделей системы организации местного самоуправления модели III, при которой глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя, и модели V, в соответствии с которой глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию.

Таким образом, среди наиболее очевидных трендов, определявших состояние местного самоуправления в России, следует выделить значительные изменения в вопросах компетенции местного самоуправления, перераспределения полномочий, формирование двухуровневой структуры, а также изменение порядка избрания глав муниципальных образований, мы рассмотрели 5 таких моделей.

Отметим, что данные изменения организации местного самоуправления в России сказались положительно, однако остается ряд проблем, рассмотрим их в главе 3.

3. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в России

За годы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в регионах и муниципалитетах накоплен огромный положительный опыт: появление выборности представительных органов, целевого метода бюджетирования, управления собственностью, территориального общественного самоуправления, общественных слушаний, программное планирование и т.д. 28, с.118.

Существенно улучшили работу муниципальных образований следующие мероприятия:

1. Расширение полномочий регионов в области местного самоуправления, передача части полномочий органов местного самоуправления на уровень субъекта Российской Федерации, что позволило снизить нагрузку на муниципальные образования (например, в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами) 25, с.53.

2. Ограничение избыточных контрольных мероприятий в отношении органов местного самоуправления – ст. 77 Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3.

3. Возможность передачи на уровень нижестоящих бюджетов отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов 24, с.37.

4. Ряд федеральных законов расширил возможности субъектов Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления. Так, например, Федеральный закон от 29.12.2014 № 485-ФЗ позволил субъектам Российской Федерации своими законами перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации практически во всех сферах жизнедеятельности 5.

Вместе с тем возникло много вопросов и противоречий в позициях муниципального сообщества, руководителей регионов, федеральных структур, ответственных за развитие местного самоуправления. Появление в муниципальных районах менеджеров-управляющих, сохранение за мэрами лишь представительских функций кое-где смягчили ситуацию, но не разрешили ее. Возникает потребность модернизировать и дебюрократизировать местное самоуправление, необходимо снять непосильную нагрузку с местных органов, убрать те функции, которые этот институт не должен выполнять 30, с.38.

Президент РФ В. Путин ранее призвал привести ситуацию в муниципальной сфере «в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени» и задал ключевые направления, по которым предстоит работать: уточнение общих принципов организации местного самоуправления, оптимизация его структуры, приведение муниципальных полномочий и финансов во взаимное соответствие, развитие сильной, экономически независимой власти на местах и ее приближение к гражданам, вовлечение жителей в управленческий процесс. Должны быть выработаны механизмы решения проблем, существующих в данных областях МСУ [8].

Однако, главной проблемой местного самоуправления в России, по-прежнему, считается недостаточная финансовая обеспеченность полномочий местного самоуправления, централизация финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации, наличие значительных встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней в результате бюджетных трансфертов и субвенций, не приводящих к полноценному выравниванию бюджетной обеспеченности бюджетов муниципалитетов. Доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям реализации даже собственных полномочий органов местного самоуправления, что сдерживает возможности осуществления капитальных вложений для развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, образования, культуры и других объектов социальной инфраструктуры муниципалитетов 24, с.39.

Реализацией основных функций МСУ служит бюджет муниципального образования. Для действующей системы финансирования местного самоуправления характерна централизация межбюджетных трансфертов, которая приводит к усилению дотационности местных бюджетов.

Муниципальные образования любого уровня финансово несамостоятельны и зависят от экономической политики региона. Причина тому - межбюджетная распределительная система. С середины 2010-х гг. в России внедрена жестко централизованная схема вертикального движения финансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. В структуре финансовой помощи муниципальным образованиям края значительную долю занимают межбюджетные трансферты, которые должны быть заменены соответствующими налоговыми отчислениями 24, с.40.

Проблема увеличения налоговых доходов муниципальных образований должна решаться. С этой целью с 1 января 2014 г. предусмотрено, например, зачисление в местный бюджет доходов от продажи земельных участков и доходов, получаемых от арендной платы за землю, по нормативу 100%. С созданием муниципального дорожного фонда предусмотрена передача доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты в местный бюджет в виде дифференцированного норматива в размере 4,9%, установленного исходя из протяженности автомобильных дорог местного значения. Также реализованы и другие мероприятия по перераспределению налогов и сборов 16, с.27.

По нашему мнению, необходимо делать ставку на города как на локомотивы экономического развития субъектов и точки роста для близлежащих территорий. Для сельских поселений, бедных и по налоговой базе, и по кадровому потенциалу, логика межбюджетной системы аргументирована: для них приоритетны субсидии по программам поддержки села. Но для городов ситуация иная. Именно здесь концентрируется человеческий, инфраструктурный и финансовый капитал.

Главная задача - не просто наполнить деньгами недофинансированный уровень МСУ, а связать состояние доходной базы муниципалитетов с уровнем развития территории. То есть в первую очередь следует обратить внимание, как на величину доходов, так и на возможность проведения налоговой, бюджетной и экономической политики 24, с.41.

Основной проблемой также является размытость и неконкретность многих правовых норм, отсутствие четких принципов разграничения полномочий, изобилие нормативных актов, ответственность за реализацию которых возлагается на нижестоящие бюджеты без передачи им соответствующих полномочий. Все это тормозит решение острейших социальных проблем и не дает муниципалитетам перейти от функционирования к развитию территорий 28, с.119.

Также можно отметить усиливающееся ограничение реальной автономии местного самоуправления, нечеткость условий при перераспределении полномочий органов местного самоуправления в пользу региональных органов государственной власти, отсутствие механизма согласования таких условий с органами местного самоуправления 29, с.59.

Не исключены из вопросов местного значения вопросы, не свойственные органам местного самоуправления (например, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории городского округа). Не ясны пределы полномочий муниципальных образований по регулированию вопросов в сфере благоустройства (в том числе, проблема соотношения данных полномочий с федеральным законодательством в сфере содержания многоквартирных домов), а на органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции, имеющие либо общегосударственный или региональный характер, либо требующие централизованного подхода и решения силами единой государственной системы и соответствующего финансового обеспечения, например, профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка 14, с.73.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией. Однако вопрос о создании муниципальной милиции по-прежнему остается нерешенным, весьма дискуссионным и актуальным. Нет закрепления в федеральном законодательстве полномочий местных органов по контролю за осуществлением отдельных вопросов местного значения (участие собственников МКД в уборке территорий, пассажирские перевозки, внешний вид фасадов зданий). Не урегулировано понятие территориального общественного самоуправления (не обозначен статус, не прописано финансирование). Не в полном объеме федеральным законодательством раскрыто понятие «муниципальный контроль» 29, с.59.

Кроме того, многочисленные изменения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» влекут нестабильность действующего законодательства, что осложняется терминологической путаницей в понятиях «вопросы местного значения» как сферы деятельности и «полномочия» как перечня прав и обязанностей в каждой сфере деятельности. Федеральным законодательством не разграничены права и обязанности муниципальных образований, объединение их одним понятием «вопросы местного значения» не позволяет точно определить, что именно входит в обязанности органов местного самоуправления 30, с.37. Часть вопросов местного значения содержит такие формулировки, как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию» и т.п. Подобный подход не позволяет точно определить объем полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах, что приводит к разночтению полномочий органов местного самоуправления у контрольно-надзорных и судебных органов. Существенной проблемой также является и изменения законодательства о местном самоуправлении в целом, поскольку нередко они вносятся в закон о местном самоуправлении до завершения периода, необходимого для адаптации предыдущих изменений 30, с.38.

В качестве предложений, направленных на изменение ситуации, эксперт Р. В. Бабун, в частности, резюмирует выводы и предложения Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов России:

исключить из перечней вопросов местного значения вопросы, не свойственные муниципальному уровню, такие как профилактика терроризма и экстремизма, предоставление помещений для работы участковым уполномоченным полиции, а также жилых помещений таким работникам и членам их семей, создание и содержание аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка муниципальных предприятий и учреждений, организация переработки и утилизации бытовых и промышленных отходов, лесной контроль (эти вопросы могут быть отнесены к ведению органов местного самоуправления только в виде отдельных государственных полномочий, переданных в установленном порядке);
возвратить в перечни вопросов местного значения городских округов и муниципальных районов практическую организацию предоставления услуг в важнейших отраслях социальной сферы: социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных групп населения, первичное здравоохранение, опека и попечительство 20, с.14.

Кроме того, можно согласиться с мнением Ю.А. Пронина, который полагает, что необходимо вопросы, решаемые органами местного самоуправления, разделить на 4 группы (сейчас их 2 группы):

1) собственно вопросы местного значения, решаемые самостоятельно под свою ответственность за счет средств местных бюджетов;

2) вопросы государственного значения, решаемые органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за счет государственных средств;

3) государственные полномочия, принимаемые органами местного самоуправления при условии их согласия;

4) добровольные полномочия, принимаемые на себя органами местного самоуправления при наличии средств для их исполнения 30, с.39.

Не решены вопросы собственности. Управление в любой сфере государственной деятельности требует четкого определения собственности. Эта точка зрения признается многими исследователями как основная концепция трансформации органов местного самоуправления. Сложности вызывает факт проведения различий между компетенциями местных и государственных органов власти в сфере управления этой собственностью 13, с.393.

Реорганизация собственности органов местного самоуправления может быть формально разделена на два этапа: разделение муниципальной и государственной собственности и распределение собственности между различными субъектами местного самоуправления: регионами, районами, городами и общинами. Второй этап гораздо сложнее, т.к. эффективная передача собственности в юрисдикцию местных органов власти требует последовательной стратегии осуществления. Четкое решение вопроса о собственности дает местным органам возможность эффективнее реагировать на разнообразные интересы местных общин, что подтверждает обоснованность существования органов местного самоуправления.

Не в полной мере обеспечена дифференциация муниципальных образований в зависимости от их специфики при решении ряда принципиальных вопросов, в частности, наделения городских округов статусом городских округов с внутригородским делением 26, с.949.

Рассмотрев вопросы создания городских округов с внутригородским делением, следует отметить, что в ближайшее время вряд ли можно ожидать резкого увеличения их количества. Причин для этого несколько, но основными из них являются: во-первых, недостаточная законодательная урегулированность особенностей осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением, прежде всего в части разграничения между общегородским уровнем и внутригородскими районами полномочий, финансов и имущества; во-вторых, крайне сложная процедура трансформации одноуровневой системы органов власти и управления «классическим» городским округом в двухуровневую систему 14, с.75.

При реализации этой процедуры в Федеральном законе также отсутствует детальная регламентация порядка учета мнения населения муниципального образования. Как представляется, преобразование городского округа в городской округ с внутригородским делением, основанное на каких-то иных процедурах учета мнения населения, кроме непосредственного волеизъявлении граждан, вступает в противоречие с конституционными требованиями к процессу изменения территориальных пределов местного самоуправления, сформулированными в своей правовой позиции Конституционным Судом 7. Как и в других случаях изменения территориальных пределов осуществления местного самоуправления, порядок учета мнения граждан должен быть определен императивной нормой Федерального закона № 131-ФЗ.

Наряду с этим требуется более детальная разработка проекта "городских агломераций" в части определения правового статуса муниципальных образований "низового" уровня и ее законодательной регламентации на уровне субъектов РФ. Необходимо четкое законодательное закрепление правовых принципов взаимоотношений органов местного самоуправления в рамках двухуровневой системы местного самоуправления 26, с.950.

Назрела необходимость в корректировке законодательства о местном самоуправлении в целях реального обеспечения его автономии в решении вопросов местного значения и устранения противоречий Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с другими федеральными законами.

Для этого необходимо, на наш взгляд, разработать целостную системную концепцию развития местного самоуправления. В этих целях провести экспертизу федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», концептуально изменить схему разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти, подкрепив полномочия финансовой базой 30, с.39.

Таким образом, дальнейшее совершенствование организации публичной власти на местах не должно ограничиваться существующими моделями местного самоуправления. В этой связи требуется пересмотр основной стратегической линии развития местного самоуправления, которая должна выражаться в построении и функционировании устойчивой и безопасной модели взаимодействия власти, экономики и общества, что осуществимо только в условиях консолидации всех уровней власти в целях повышения результативности общенациональной стратегии, приоритетных проектов и программ социально-экономического и инновационного развития, направленных на укрепление конституционных основ российского государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. Это важнейший элемент государственного управления, который является самым близким к населению уровнем государственного устройства.

Начало становления правовых основ современного института местного самоуправления в России приходится на 1993 год, когда была принята новая Конституция, которая определила основы местного самоуправления. В ходе дальнейшего закрепления местного самоуправления назрела необходимость в его модернизации, что завершилось принятием нового федерального закона о местном самоуправлении в 2003 г., олицетворяющего собой современное состояние местного самоуправления в России. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в Российской Федерации - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Среди наиболее очевидных трендов, определявших состояние местного самоуправления в России, следует выделить значительные изменения в вопросах компетенции местного самоуправления, делегирования полномочий, формирование двухуровневой структуры местного самоуправления, а также принципов избрания глав муниципальных образований, мы рассмотрели 5 таких моделей. Наиболее часто встречающимися моделями в практике системы организации местного самоуправления в России являются модель, при которой глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя, и модель, в соответствии с которой глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию.

В целом накоплен огромный положительный опыт: появление выборности представительных органов, целевого метода бюджетирования, управления собственностью, территориального общественного самоуправления, общественных слушаний, программное планирование и т.д. Положительно можно оценить такие изменения в организации местного самоуправления, как расширение полномочий регионов в области местного самоуправления, передача части полномочий органов местного самоуправления на уровень субъекта Российской Федерации, что позволило снизить нагрузку на муниципальные образования; ограничение избыточных контрольных мероприятий в отношении органов местного самоуправления; возможность передачи на уровень нижестоящих бюджетов отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов; расширение возможности субъектов Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления.

Однако имеются и проблемы - такие как: по-прежнему чрезмерная нагруженность местного самоуправления несвойственными ему задачами как под видом вопросов местного значения, так и путем делегирования государственных задач; всё большее запутывание (вместо разграничения) компетенции между различными уровнями публичной власти; крайняя нестабильность и противоречивость законодательства в данной сфере, препятствующие эффективному решению публичных задач (в первую очередь в сфере местного самоуправления).

Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей власти при условии, что решение этих вопросов посильно для местного бюджета. Вместе с тем муниципальные образования стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне. При этом местное самоуправление не обладает для решения этих государственных вопросов средствами и не имеет юридического права самостоятельно принимать решения.

Тесно с перечисленными связана и проблема достаточности ресурсного (в первую очередь финансового, но также и имущественного, кадрового, организационного) обеспечения местного самоуправления.

В целом, необходимо, на наш взгляд, разработать целостную системную концепцию развития местного самоуправления. Для этого необходимо концептуально изменить схему разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти, подкрепив полномочия финансовой базой, а также доработать двухуровневую структуру местного самоуправления.

Данные изменения позитивно скажутся на состоянии местного самоуправления в России.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 14.10.2014 г.) // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
Федеральный закон от 29.12.2014 N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.05.2007 № 406-О-П. // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 23.12.2013. URL: http://www.kremlin.ru/news/19825. (Дата обращения: 26.10.2016).
Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. — М.: Кнорус, 2013. — 280 с.
Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник / И. А. Василенко. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2013. — 495 с.
Васильев А.А. Система муниципального управления. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: КноРУС, 2013. — 734 с.
Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 201. — 680 с.
Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / Ю. В. Гимазова; под общ. ред. Н. А. Омельченко. — М.: Издательствово Юрайт, 2014. — 453 с.
Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е. С. Шугриной. 2-е изд. перераб. И доп., М: «Проспект», 2015. - 240 с.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Велби, 2012. – 672 с.
Мониторинг социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях России (результаты опроса руководителей муниципальных образований, апрель-май 2016 г.). Аналитическая записка. – М.: Исполнительная дирекция АСДГ, 2016. - 65 с.
Чеботарев Г. Н., Панфилов А. Н. Компетенция местного самоуправления. Тюмень: Из-дво Тюменского госуниверситета, 2012. – 192 с.
Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. – М.: Юрист, 2014. – 386 с.
Шегаев И. С. Трактовка категории «местное самоуправление» сквозь призму основных теорий его происхождения // Молодой ученый. — 2013. - №8. - С. 345-347.
Бабун Р. В. Вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления: новые реалии // Местное право. - 2015. - № 2. - С. 13–14.
Бялкина Т. М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - №8. - С.1609-1614.
Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности / В. И. Васильев // Журнал российского права. – 2015. – № 9 (225). – С. 149–161.
Карасев А.Т., Елькина А.В. Система местного самоуправления в РФ: понятие, структура // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. - №5. – С.19-21.
Кизиль Е. В. Особенности финансового обеспечения муниципальной территории // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 10. – С. 37–42.
Кокотов А. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: Коллективная монография / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Издательство Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, 2015. - С. 46 - 55.
Конышева Е. Г. Двухуровневая модель местного самоуправления: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. – 2015. – № 9. – С. 946–951.
Коротина Н. Ю. Особенности формирования бюджетов внутригородских районов в условиях реформы местного самоуправления // Социум и власть. - 2015. - №5 (55). - С.105-110.
Полтавская Т.Н., Слинько А.А. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. – 2015. - №1. – С. 116-120.
Постриганов Е. А. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы // Территория новых возможностей. - 2014. - №4. - С.52-60.
Пронин А.Ю. Полномочия органов местного самоуправления: состояние и перспективы развития // Мир современной науки. - 2015. - №2 (30). - С.36-39.
Шугрина Е. Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: Коллективная монография / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Издательство Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, 2015. - С. 56 - 63.
Шустов В.Г. Основные модели местного самоуправления // Вестн. Адыг. гос. ун-та. Сер.: Регионоведение: философия, история, социол., юриспруденция, политология, культурология. - Майкоп, 2011. - Вып. 2. - С. 256-264.
Богачев У.А. Муниципальное управление в системе публичного управления в России. URL: http://www.souzpolitolog.ru/ru/collection_of_9_bogachev.php. (Дата обращения: 26.10.2016).
Курчатова К.М. Правовая основа деятельности органов местного самоуправления. URL: http://www.samoupravlenie.ru/43-01.php. (Дата обращения: 26.10.2016).
Матвеев В.Ю. Европейский опыт в конституционной системе местного самоуправления России // Интернет-журнал «Общество, государство, право». Выпуск 3 – 2014. URL: http://gosuprav.ru/PDF/14OGP314.pdf. (Дата обращения: 26.10.2016).