Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Федеральное законодательство в сфере местного самоуправления, его изменение)

Содержание:

Введение

Актуальность рассматриваемого вопроса связана с тем, что современный этап развития самоуправления в России, начавшийся в 1990-е гг. и включающий в себя три муниципальные реформы (1995, 2003 и 2015 гг.), характеризуется значительной противоречивостью.

Формальная модель местного самоуправления, утверждаемая «сверху», путем заимствования западных схем, будучи интегрированной на уровень местных сообществ, оказывается недостаточно эффективной в решении вопросов местного значения, вследствие чего обрастает сетью неформальных взаимодействий, призванных адаптировать ее к нуждам местных сообществ.

Новый виток реформы, инициированный изменениями законодательства в 2014– 2015 гг., позволяет предположить, что Россия до сих пор находится в поиске оптимальной модели самоуправления, а схемы, предлагаемые западной культурой, оказываются не так эффективны в условиях российской действительности. Любой «транзит» институтов как стратегия развития, предполагающая введение и развитие формальных правил западного образца, по сути дела, представляет собой попытку применить схемы, разработанные в «конкурирующих» системах ценностей, что в свою очередь приводит к возникновению целого ряда проблемных ситуаций. Таким образом, проблема становления и реформирования местного самоуправления в России может рассматриваться не только в связи с необходимостью оптимизации управляемости властных структур, но в более широком контексте как часть фундаментальной проблемы осмысления трансформационных процессов в российском обществе. Такой подход позволяет с принципиально новой точки зрения произвести анализ детерминант развития самоуправления в России – формально-юридических, социальных, социокультурных, и представить непротиворечивую схему институциализации социальных практик, имеющих значение для процесса становления института местной власти, выявить основные тенденции и перспективы развития самоуправления, представив их как проявление определенных закономерностей.

Объект исследования – местное самоуправление

Предмет исследования – реформирование местного самоуправления

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой исследования послужили работы Азизовой Ж.З., Бочкаревой Е.А., Виноградовой М.В., Вындрина И.В., Ильиных А.В., Коростелевой М.Н., мельникова И.А., Мирзаева М.А., Налетова В.И., Олейникова О.В., Орозбаевой А.К., Петренко В.А., Прудникова К.В., Селютина В.И., Скороходова О.С., Слизовского Д.Е., Тенглова И.С. и др. Большинство работ отечественных авторов посвящены рассмотрению вопросов реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, незначительное внимание уделяется зарубежному опыту, а также рассматривается роль инициативности регионов в области предложений по изменению федерального законодательства. В работах отечественных авторов существенное место занимает проблема изменения регионального законодательства в сфере местного самоуправления, распределения полномочий между органами местного самоуправления, реализации бюджетной политики на уровне местного самоуправления.

Информационная основа исследования представлена федеральным законодательством Российской Федерации в области местного самоуправления,

Цель исследования заключается в рассмотрении инициатив регионов Российской Федерации по реформированию местного самоуправления, региональным законодательством в области местного реформирования субъектов Российской Федерации.

Поставленная цель требует решения следующих задач:

- рассмотреть федеральное законодательство России в области местного самоуправления;

- охарактеризовать законодательные инициативы субъектов РФ в 2013 – 2016 годы.

Методологическая основа исследования представлена сравнительно-историческим, структурно-функциональным подходами, которые дают возможность выявить особенности процесса местного самоуправления, позволяя сформировать представление о путях реформирования и модернизации местного самоуправления в Российской Федерации.

Глава 1. Федеральное законодательство в сфере местного самоуправления, его изменение

1.1. Характеристика федерального законодательства в области местного самоуправления

В соответствии с Конституций Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, включая определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Самостоятельность же местного самоуправления определяется пределами, установленными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством (ч. 1, 2 ст. 15), в том числе с учетом общих принципов его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72)^[1].

Правовые основы организации местного самоуправления закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — 131-ФЗ)^[2].

В нем, в частности, устанавливаются требования к формированию организационных моделей местного самоуправления — определена обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления ряда органов: представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), а также предусмотрены виды (типы) муниципальных образований и специфика организации местного самоуправления в них. Федеральным законом от 27 мая 2014 г.

№ 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — 136-ФЗ) были внесены существенные изменения в концепцию организации местного самоуправления, в частности ее институциональных (организационных) и территориальных основ. Суть данных изменений фактически сведена к тому, что большой блок полномочий по регулированию организационных основ местного самоуправления был передан субъектам Российской Федерации

На фоне уже имеющихся более чем 400 законодательных актов, в той или иной мере регламентирующих вопросы муниципального строительства, эти изменения могут представляться продуктом фактически уже повседневной, рутинной работы законодателя.

Однако при ближайшем рассмотрении сути внесенных поправок мы с уверенностью можем констатировать появление качественно новых предпосылок для решения наиболее сложных задач на местном уровне. Основные базовые и концептуальные аспекты нынешнего этапа муниципальной реформы, вытекающие из этих новелл, — это обновленный институт территориальной организации; институциональные принципы и вытекающие из первых двух аспектов — перераспределение полномочий^[3].

Отметим, что каждый из этих инструментов на протяжении предыдущих этапов муниципальной реформы активно обсуждался, принимались институциональные и законодательные решения. Особенность нынешнего этапа состоит в том, что впервые в сфере правового обеспечения местного самоуправления в повседневной работе поставлена общегосударственная задача: эффективно сочетать все названные аспекты в единстве^[4].

Федеральный закон от 29.12.2014 № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» продолжил линию на укрепление муниципальной власти через уточнение и усиление института перераспределения полномочий между региональным и местным уровнями власти. А Федеральным законом от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении и изменение в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были введены еще два способа избрания главы муниципального образования.

Открылись новые институциональные и правовые возможности в построение мощной, приближенной к нуждам населения, финансово состоятельной муниципальной власти. Соответствующие поправки уже внесены в Налоговый кодекс РФ и в Бюджетный кодекс РФ. Формируются предпосылки для решения проблемы, которую руководство нашего государства неоднократно называло в качестве главной. Речь идет о преодолении сохраняющейся бюджетной недостаточности местного самоуправления, о необходимости создании правовых основ для увеличения доходов местных бюджетов^[5].

Таким образом, для решения задач данного этапа государственного и муниципального строительства законодатель применил неординарные подходы. И самое главное, решение этих задач осуществляется через повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях. Отметим, что данные новеллы уже становились объектом аналитической работы ученых, практиков, специализированных лабораторий по проведению мониторингов.

1.2. Сущность изменений федерального законодательства в сфере местного самоуправления

Если обратиться к ранее устоявшемуся и действующему уже несколько лет законодательству, то можно констатировать, что выбор возможной структуры органов местного самоуправления ограничивался лишь теми моделями, которые предусмотрены 131-ФЗ в зависимости от вида муниципального образования.

Это обстоятельство еще дополнялось и тем, что фактически вопросы установления структуры органов местного самоуправления и порядка формирования органов местного самоуправления не могли быть вынесены на местный референдум, поскольку эти вопросы не относились к вопросам местного значения (за исключением прямо оговоренных в 131-ФЗ случаев).

Федеральный закон № 136-ФЗ предусмотрел возможность установления особого порядка формирования в отношении представительного органа городского округа с внутригородским делением^[6].

Наряду с этим действующие федеральные нормы предоставляют возможность субъектам Российской Федерации самостоятельно выбрать и установить схемы порядка замещения поста главы муниципального образования в зависимости от их типа и с учетом местной специфики. Применительно к главе муниципального образования вариация моделей выглядит следующим образом:

– глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);

– глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);

– глава муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, и возглавляет местную администрацию;

– глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган муниципального образования (глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса).

Следует учитывать, что в научной и практической литературе некоторые из указанных моделей уже достаточно скрупулезно изучались, в них были выявлены как свои отличительные достоинства, так и недостатки.

В этом плане новым представляется вариант по избранию главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Такая схема на законодательном уровне определена в Челябинской области уже во многих уставах муниципальных образований (однако применяться она будет только после прекращения полномочий уже ранее сформированных органов)^[7].

В соответствии с законом данная схема должна применяться практически во всех муниципалитетах области. Эта норма получила разные оценки как специалистов, так и обывателей: от полной поддержки до крайнего отрицания. Следует отметить, что областной закон, закрепляющий эту норму, был отменен в связи с имевшимися процедурными огрехами при его принятии, но был принят новый закон практически с аналогичной содержательной частью. При данном раскладе остается еще один важный момент: в ряд уставов уже успели внести изменения по отмененному закону, а теперь появился новый; по содержанию уставы менять не нужно, но по логике законодательных правил получается некоторая неразбериха^[8].

Что же касается изменений в территориальной организации местного самоуправления, то особо следует отметить, что в ходе первого этапа реформы местного самоуправления не всегда решения принимались после тщательной проработки. Имелось значительное количество случаев, когда решения, принимаемые органами государственной власти субъекта РФ, не учитывали мнение населения соответствующей территории.

Кроме того, критерии установления границ муниципального образования не всегда четко и однозначно могли быть применены к реальным обстоятельствам. На сегодняшний день представляется целесообразным остановиться на принципиально новом подходе в территориальной организации местного самоуправления. Так, новая редакция 131-ФЗ (с изменениями, внесенными 136-ФЗ) предусматривает возможность создания в соответствии с законами субъектов Российской Федерации двух новых типов муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением и внутригородских районных муниципалитетов. Согласно ст. 2 131-ФЗ критерии для деления городских округов на внутригородские районы должны быть установлены законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением^[9].

В большинстве крупных городов «отсутствует» самоорганизация граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения. Из-за больших размеров территорий городов, многочисленности их жителей муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует. Связь горожан с муниципальными должностными лицами (в том числе выборными), а также местными депутатами чрезвычайно слаба, а создание внутригородских муниципальных образований может приблизить местную власть непосредственно к гражданам и расширить их участие в управлении делами города, позитивно повлиять на эти дела при условии необходимости сохранения единства городского хозяйства. Прямое указание в 131-ФЗ о необходимости сохранения города как единой системы является обоснованным. Районные внутригородские муниципальные образования уже существовали ранее. Их образование допускалось Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но от них пришлось отказаться именно из-за раздробленности городского хозяйства, ставшей результатом разбалансированности полномочий городских и районных властей; получается, что сейчас делается похожий шаг в этом же направлении^[10].

К полноценной реализации указанной модели организации местного самоуправления в 2014 г. приступила Челябинская область. Был принят ряд законодательных актов Челябинской области, таких как «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа», «О разграничении полномочий между представительным органом городского округа с внутригородским делением и представительными органами внутригородских районов по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов», «О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов» и др., направленных на создание компетенционных, финансовых и территориальных основ взаимодействия городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов. В результате было создано семь внутригородских районов и проведены муниципальные выборы, избраны главы районов, назначены главы администраций, приняты уставы и бюджеты. После этого (в марте 2015 г.) областному законодателю пришлось перераспределить ряд полномочий внутригородских районов и городского округа по решению вопросов местного значения внутригородских районов^[11].

Сейчас мы стоим на пороге того, что глава города и районов добровольно предположительно подадут в отставку и будут назначены главы уже по новому способу с участием конкурсной комиссии. И получилась достаточно «забавная» история: Челябинск, как пионер реформы, попал в ситуацию, когда на нем обкатывают и новые виды муниципальных образований (по сути, реформу территориальной организации местного самоуправления), и последние изменения в институциональной сфере. От такого наложения пока

одни проблемы, а население в большинстве своем не понимает, в чем суть этих изменений и зачем они вообще нужны.

Так же и в ряде других субъектов Российской Федерации обсуждается возможность появления новых видов муниципальных образований — городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением (Дагестан, Самарская, Ульяновская и Свердловская области, Республика Татарстан)^[12].

При этом в Ульяновской области, в отличие от других субъектов Федерации, законодательно определен порядок учета мнения жителей при преобразовании муниципального образования «Город Ульяновск» в городской округ с внутригородским делением с учетом требования, содержащегося в п. 7.1 ст. 13 131-ФЗ.

Подводя итог рассмотрения вопросов, следует констатировать, что масштаб происходящих изменений свидетельствует о необходимости проведения правового мониторинга по всем направлениям проводимой реформы местного самоуправления, так как изменения в институциональной и территориальной сферах неизбежно влекут изменения в вопросах компетенции, экономико-финансовых отношений и ряда других. Речь идет не просто о механическом отслеживании динамики регионального законодательства, но и формулировании предложений о внесении своевременных коррективов на уровне общегосударственной политики преобразований в данной области, так как механическое предоставление права субъектам Федерации самостоятельно определять отдельные вопросы в территориальной и организационной сферах оказалось опасным орудием и не всегда направлено на благо муниципалитетов, да и населения в целом.

Глава 2. Законодательные инициативы субъектов РФ в 2013-2017 годы

2.1. Направления реформирования местного самоуправления

2014 г. вошел в историю местного самоуправления России как период значительных преобразований, и это было особенно символично в год 150-летия Земской реформы. Речь идет, прежде всего, о принятии Федерального закона от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Закон № 136-ФЗ).

Принятию указанного закона предшествовал длительный и достаточно трудоемкий этап его подготовки, рассмотрения и обсуждения на различных уровнях, после того как Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации от 12.12.2013 г. предложил обсудить пути решения проблемы эффективности местного самоуправления в стране, призвав поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни^[13].

На протяжении всего периода действия Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) в него было внесено более 400 поправок, однако сама концепция закона оставалась неизменной. Коренные изменения, как было отмечено выше, произошли после принятия Закона № 136-ФЗ. Данным законом была существенно повышена роль субъектов Российской Федерации и их ответственность за организацию системы местного самоуправления на территории региона.

В качестве основных правовых нововведений можно выделить три базовых блока вопросов, касающихся территориальных основ, принципов и способов формирования органов местного самоуправления, а также расширения полномочий субъектов Федерации по определению компетенции муниципальных образований^[14].

В первую очередь, следует раскрыть вопрос о территориальных основах организации местного самоуправления. Если ранее двухуровневая модель местного самоуправления была предусмотрена только для муниципальных районов и поселений, то теперь аналогичная схема территориальной организации местной власти может быть скалькирована и на крупные города.

Федеральный законодатель предложил разбить их на районы, при этом они должны получить статус отдельного муниципального образования. Это первый уровень муниципалитета.

Городской округ в рамках данной модели является муниципальным образованием второго уровня. В целях реализации такой возможности необходимо было принятие соответствующего закона на региональном уровне. Административное деление больших городов на районы, как правило, существовало и ранее, однако, даже несмотря на наличие районной администрации, они не имели статуса самостоятельного муниципального образования^[15].

В этой связи вызывает удивление то обстоятельство, что при всей поливариантности действовавшей системы территориальной организации местного самоуправления возможность предоставления статуса муниципалитета внутригородским районам (вторая ступень) была предоставлена только спустя одиннадцать лет после принятия Закона № 131-ФЗ. Впрочем, в новейшей российской истории районные администрации Самары в разные периоды времени имели различную степень самостоятельности и объема полномочий для решения вопросов на своих территориях.

Как правило, в последние годы происходила централизация управления на уровне администрации городского округа, вызванная, среди всего прочего, усиленным внедрением информационных технологий (Интернет, электронное делопроизводство) в работу различных подразделений с целью ускорения межведомственного взаимодействия. По всей видимости, городские руководители полагали, что для оперативного решения проблем на местах достаточно одного только повсеместного внедрения и использования этих технологий. В результате же районные администрации были лишены возможности оказывать влияние на принимаемые сверху решения, касающиеся жизнедеятельности их территорий (сфера ЖКХ, благоустройство, создание зон отдыха и т.п.). Практика показала, что попытка регулирования данных вопросов с кабинетом чиновников городской администрации приводила, с одной стороны, к увеличению времени их рассмотрения, а с другой - к неэффективности управления из-за незнания конкретной ситуации на местах. В то же время, справедливости ради, следует заметить, что в советское время районные администрации обладали более широкими полномочиями^[16].

Особо следует подчеркнуть, что деление на районы - это право, а не обязанность, тем более что все существующие модели организации местной власти сохранены. Разработка конкретной модели - это прерогатива субъектов Федерации.

Вместе с тем, здесь следует оговориться и обратить внимание на то, что в прошлые годы в ряде регионов, напротив, наблюдалась обратная картина: муниципальные районы «превращались» в городские округа, концентрируя при этом в себе все рычаги управления. В действительности, территориальная реорганизация местного самоуправления проходила не только в форме простого объединения поселений в более крупные, но также в форме создания на основе всех поселений муниципального района единого муниципалитета под названием «городской округ». Использование данного понятия не должно вводить в заблуждение в том смысле, что в регионах России началась стихийная и массовая урбанизация. Просто Закон № 131-ФЗ до 2014 г. знал только одну форму муниципалитета «второго уровня», не имеющего деления на поселения, - это городской округ^[17].

Ее и пришлось использовать субъектам Российской Федерации, желавшим перейти от двухуровневой к одноуровневой системе местного самоуправления. Понятно, что созданные на основе бывших муниципальных районов, т.е. городских и сельских территорий, городские округа юридически выглядят искусственными образованиями. В этом случае помимо изменения масштаба (создание более крупной муниципальной единицы) могла происходить также смена полярности, т.е. административных, политических и социально-экономических точек притяжения территориальных структур муниципального уровня.

2.2. Характеристика законодательных инициатив в области реформирования местного самоуправления

Наделение внутригородских районов статусом муниципального образования должно быть осуществлено, прежде всего, в крупных городах − естественных агломерациях. В Самарской области таковыми являются городской округ Самара и городской округ Тольятти. При принятии решения о «делении» этих городских округов на самостоятельные внутригородские районы следует всесторонне подходить к анализу множества факторов, таких как вопросы социально-экономического развития, а также организация эффективного взаимодействия с учетом особенностей структуры каждой территориальной единицы. Органы местного самоуправления внутригородских районов должны быть в обязательном порядке интегрированы в единую систему управления городским округом.

В качестве образца для грядущих трансформаций муниципального управления в Самаре была взята модель города Челябинска, который стал первопроходцем в деле образования внутригородских районов в рамках нового правового поля. Очевидно, что у этого нововведения имеются как положительные, так и отрицательные стороны, поэтому попытка простого механического копирования чужого опыта (пусть и вполне успешного) без учета собственно самарской специфики может и не привести к достижению поставленных целей. Однако при грамотном подходе и принятии во внимание накопленого опыта взаимодействия администраций районов с «головной» администрацией преобразование Самары в городской округ с внутригородским делением позволит сформировать в районах более эффективную управленческую структуру. Система должна быть выстроена таким образом, чтобы для решения проблемы не пришлось выезжать за пределы микрорайона, таким образом, власть действительно будет «на расстоянии вытянутой руки».

Таблица 2.1

Законодательные инициативы регионов РФ в области реформирования местного самоуправления

Наименование проекта	Инициатор	Дата внесения	Текущий статус
942514-6 О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации	Ивановская областная Дума	01.12.2015	Рассмотрение законопроекта Государственной Думой
917968-6 О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»	Курултай Республики Башкортостан	30.10.2015	Рассмотрение законопроекта Государственной Думой
107912-6 О внесении изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»	Законодательное Собрание Самарской области	16.05.2016	Прохождение законопроекта у Председателя Государственной Думы
964198-6 О внесении изменения в статью 26.3 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»	Липецкий областной Совет депутатов	28.12.2014	Рассмотрение Советом Государственной Думы законопроекта, представленного ответственны комитетом
104523-6 О внесении изменения в статью 24 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»	Государственный Совет Удмуртской Республики	14.04.2016	Рассмотрение Советом Государственной Думы
1016252-6 О внесении изменений в статью 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в статью 26-3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»	Самарская Губернская Дума	14.03.2016	Рассмотрение Советом Государственной Думы

При этом использование модели с внутригородскими районами в Тольятти в настоящее время представляется нецелесообразным. Связано это, в первую очередь, с тем, что там только недавно прошли два электоральных цикла.

Однако есть и более глубинные причины, кроющиеся в специфике самого городского округа Тольятти. Во-первых, следует учитывать различную плотность населения в отдельных его районах. Во-вторых, на территории Тольятти неравномерно распределены крупные промышленные предприятия (налогоплательщики), в связи с чем искусственное дробление на районы на нынешнем этапе может привести к разрушению исторически сложившегося единого народнохозяйственного комплекса и, как следствие, к дисбалансу в уровне развития отдельных территорий, а учитывая особый статус моногорода, это неизбежно создаст предпосылки для последующего экономического регресса и ухудшения социально-политической ситуации.

В то же время определенный положительный эффект может быть получен в случае деления Автозаводского района на несколько микрорайонов. Если же реализация проекта с внутригородскими районами в Самаре будет признана эффективной, то, вероятнее всего, этот опыт будет распространен и на Тольятти. В любом случае первостепеннейшая экономическая задача - это правильное определение источников дохода внутри самого городского округа.

С определенной долей условности (в методологическом плане) в качестве второй ступени местной власти на уровне городского округа Тольятти следует назвать деятельность органов территориального общественного самоуправления (далее - ТОС), а также общественных советов. В контексте рассмотрения вопроса о выборе той или иной модели организации местной власти на уровне городского округа Тольятти необходимо более детально раскрыть информацию о деятельности общественных советов, а также проблему выстраивания системы ТОС.

Результаты мониторинга принимаемых мер государственной поддержки развития местного самоуправления в различных российских регионах свидетельствуют о неодинаковом характере используемых инструментов в каждом из субъектов Российской Федерации, что, естественно, связано с особенностями их социально-экономического развития, а также географических, общественно- политических и других факторов. Самарская область в этом плане не является исключением, поскольку у нее накоплен собственный опыт поддержки местного самоуправления исходя из исторически сложившихся факторов и условий. Так, в последние годы расширяется практика формирования общественных советов муниципальных образований Самарской области, которые осуществляют свою деятельность по следующим направлениям:

- привлечение граждан и общественных объединений к реализации муниципальной политики;

- изучение специфики существующих на конкретной территории проблем и разработка вариантов их эффективного решения;

- ведение статистического и аналитического учета актуальных вопросов и предложений граждан, в том числе путем проведения общественных слушаний, с целью создания действенной модели изучения запросов общества;

- осуществление работы с обращениями граждан с привлечением представителей муниципальных и государственных органов власти и федеральных структур до полного разрешения проблемного вопроса либо подготовки экспертного заключения о том, по какой причине заявленная проблема не может быть решена;

- создание системы общественного контроля и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам;

- выработка рекомендаций органам местного самоуправления при определении приоритетов в области поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества на территории каждого конкретного муниципального образования.

Возвращаясь к вопросу о реализации положений Закона № 136-ФЗ, еще раз отметим, что изменения коснулись и порядка формирования конкурсных комиссий. Ранее при назначении главы местной администрации конкурсная комиссия состояла на две трети из депутатов местного представительного органа, треть делегировал субъект Федерации. Теперь же соотношение выглядит как 50 на 50. В городских округах с внутригородским делением половину членов комиссии составляют делегаты от представительного органа муниципального образования, оставшуюся половину утверждает глава субъекта Федерации. Аналогичная схема формирования комиссий используется в поселениях и внутригородских районах: половина членов комиссии формируется представительным органом соответствующего поселения или внутригородского района, а другая половина - главой администрации муниципального района или городского округа^[18].

С момента принятия Закона № 131-ФЗ был неизменный принцип, согласно которому вопросы местного значения устанавливались только внесением изменений и дополнений в федеральное законодательство. С принятием же Закона № 136-ФЗ ситуация коренным образом поменялась, однако при этом законодатель установил исчерпывающий перечень этих вопросов. Также был установлен раздельный перечень вопросов местного значения для городских и сельских поселений. Совершенно очевидно, что ресурсы и возможности у них разные. В городских поселениях как было, так и осталось 44 вопроса местного значения.

У сельских поселений всего 13. Однако этот минимум может быть доведен решением субъекта Федерации вплоть до 44. Так, в Самарской области был принят Закон Самарской области от 03.10.2014 г. № 86-ГД "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области" (далее - Закон № 86-ГД), согласно которому за сельскими поселениями дополнительно закрепили 25 вопросов местного значения, таким образом для всех типов поселений Самарской области установлено одинаковое количество указанных вопросов. По сути, на тот момент никаких изменений не произошло: перечень вопросов местного значения и до этого был одинаков для всех типов поселений, принятие же регионального закона в этой части было продиктовано требованиями федерального законодательства. Однако вскоре Закон № 86-ГД претерпел небольшие изменения. Речь идет о Законе Самарской области от 12.05.2014 г. № 48-ГД «О внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области». Данный закон направлен на последовательное закрепление в Законе № 86-ГД концепции правового регулирования, предполагающей отнесение к вопросам местного значения сельских поселений Самарской области всего спектра вопросов местного значения, предусмотренных частью 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ за городскими поселениями. В связи с этим за сельскими поселениями было закреплено решение вопроса использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Второе изменение в Законе № 86-ГД касается закрепления за сельскими поселениями нового вопроса местного значения - участие в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в выполнении комплексных кадастровых работ (см. Федеральный закон от 22.12.2014 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»)^[19].

Фундаментальным новшеством можно назвать предоставленное субъектам Федерации право перераспределять полномочия между органами государственной власти субъекта и органами местного самоуправления, кроме установленных федеральным законом 16 так называемых «несгораемых». Этим правом Самарская область поспешила воспользоваться уже в 2014 г., приняв Закон Самарской области от 29.12.2014 г. № 134-ГД «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации,

наделении органов местного самоуправления отдельными государственными

полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области» (далее - Закон № 134-ГД)5. Данный закон был подготовлен министерством строительства Самарской области, и, по мнению его разработчиков, он позволит создать условия:

- для применения единообразных подходов в работе с инвесторами- застройщиками, в том числе подходов по внедрению в муниципальных образованиях автоматизированных систем предоставления услуг в градостроительной сфере в электронной форме;

- четкого и системного контроля со стороны органов исполнительной власти Самарской области за осуществлением соответствующих полномочий органами местного самоуправления;

- создания соответствующей стандартам работы с инвесторами-застройщиками системы обучения должностных лиц органов местного самоуправления соответствующим стандартам;

- формирования мотивации должностных лиц органов местного самоуправления к надлежащему, качественному осуществлению государственных полномочий в градостроительной сфере за счет предлагаемой законопроектом системы распределения субвенций на осуществление данных полномочий, учитывающей фактические результаты деятельности органов местного самоуправления, в том числе по соблюдению сроков процедур с участием инвесторов.

Таким образом, предложено не просто осуществить перераспределение полномочий в пользу государства, но одновременно наделить данными государственными полномочиями органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов законом Самарской области сроком на 6 лет. Исключение составил лишь городской округ Самара: согласно Закону № 134-ГД с 01.03.2015 г. предусматривалось перераспределение полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными в городском округе Самара, на уровень органов государственной власти Самарской области. Данными земельными участками на протяжении последних лет распоряжались министерство строительства Самарской области и министерство имущественных отношений Самарской области.

Однако принятием Закона Самарской области от 26.02.2015 г. № 11 «О внесении изменений в Закон Самарской области «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области» и статью 5.1 Закона Самарской области «О земле» данные перераспределенные полномочия в сфере градостроительной деятельности были переданы для осуществления органам местного самоуправления городского округа Самара.

Таким образом, окончательный вариант стратегии государственной политики в этой сфере реформирования системы местного самоуправления до сих пор не разработан, а Российская Федерация пока находится в поиске оптимальной модели самоуправления, которая позволила бы сочетать демократические принципы с эффективностью управления в контексте отечественного самоуправленческого опыта и сложившихся управленческих традиций.

Заключение

Реформа местного самоуправления, инициированная поправками, внесенными в законодательство в 2014–2016 гг., сама по себе является комплексной и достаточно сложной, поскольку включает два основных направления: вертикальную реформу по перераспределению полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властями и горизонтальную по распределению обязанностей между думой, главой города и сити-менеджером. При этом изменение системы властных отношений между

различными субъектами локального и регионального уровней сопровождается изменением системы формирования органов самоуправления, в том числе изменением выборного законодательства.

На первый взгляд реформа подразумевает рамочное, т. е. максимально свободное регулирование сферы самоуправления, предлагая на выбор сразу несколько моделей. В то же время все предлагаемые изменения по своему характеру подразумевают сужение самоуправленческой базы: уменьшение количества полномочий муниципальных образований низового уровня, отмену (в большинстве случаев) прямых выборов глав муниципальных образований и большую встраиваемость органов и уровней местного самоуправления в вертикаль власти.

Таким образом, современный этап реформы продолжает «фирменную» отечественную стратегию развития местного самоуправления, ориентированную на стабилизацию местного уровня власти и управления не за счет развития локальных практик самоорганизации, а за счет частичного выхолащивания сущностных характеристик самоуправления и включения в систему централизованного государственного управления в качестве низового уровня (именно так можно интерпретировать отказ от принципа прямой выборности и сокращение количества компетенций ряда муниципальных образований). В целом вся эта ситуация демонстрирует, что неформальные правила не просто влияют на систему местного самоуправления, но оказываются настолько сильны, что приводят к изменению ее институционального «дизайна» (устройства), частично заняв место формальных элементов. Отечественный опыт реформирования местного самоуправления показывает, что в этой сфере происходит постепенное изменение стратегии: от бездумного транзита и копирования к обдуманному избирательному заимствованию, проверяемому методом проб и ошибок и сопровождаемому постоянной подгонкой внешних правил под устоявшиеся архетипы российского сознания, лежащие в основе представлений о месте и роли государства, власти и управления. С такой позиции очередной этап реформы местного самоуправления должен восприниматься и оцениваться не только с точки зрения развития демократии (как сужение / расширение поля демократических принципов), а в более широком контексте: как попытка российского общества, используя чужой опыт, адаптировать его в соответствии со своей системой ценностей – т. е. как естественный исторический процесс.

Список источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)//Консультант-плюс//URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Консультант-плюс// URL:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=194039
3. Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»//Консультант-плюс//

URL:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=194986

1. Азизова Ж.З. Проблемы реформирования системы местного самоуправления в России и возможные пути их решения// Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества Материалы XIX международной научно-практической конференции. Научно-информационный издательский центр "Институт стратегических исследований". 2015. С. 115-119.
2. Бочкарева Е.А. Проблемы реформирования организационной структуры муниципальных органов в свете изменений законодательства о местном самоуправлении//Молодежь - Барнаулу Материалы XVI научно-практической конференции молодых ученых. 2014. С. 191-193.
3. Виноградова М.В. Некоторые аспекты организации и реформирования системы местного самоуправления// Неделя науки СПбПУ Материалы научного форума с международным участием. Междисциплинарные секции и пленарные заседания институтов. 2015. С. 150-162.
4. Выдрин И.В. О праве граждан на осуществление местного самоуправления в контексте реформирования городских округов// Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11. С. 54-61.
5. Ильиных А.В. Современные проблемы реформирования местного самоуправления: от территориальных преобразований к вопросам полномочий//Социум и власть. 2015. № 5 (55). С. 78-82.
6. Ильиных А.В. Реформирование институциональных и территориальных основ местного самоуправления: от законодательных предписаний к опыту регионов// Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 17 (372). С. 45-51.
7. Коростелева М.Н. Проблемы реформирования местного самоуправления// Экономика и управление собственностью. 2016. № 1. С. 51-53.
8. Мельников И.А. Реформирование местного самоуправления как фактор повышения гражданской активности населения// Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2014. № 3. С. 36-39
9. Мирзаев М.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы реформирования и пути их решения// Юридический вестник ДГУ. 2015. № 1. С. 50-54.
10. Налетов В.И. Местное самоуправление в России: проблемы реформирования// Городское управление. 2014. № 4 (213). С. 40-44.
11. Олейников О.В. Новый этап реформирования местного самоуправления в Российской Федерации// Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе Материалы Международной научно-практической конференции; под общей редакцией В.А. Сосова. Краснодарский университет МВД России, Новороссийский филиал Краснодарского университета МВД России, ООО «Издательский Дом - Юг». 2014. С. 385-391.
12. Орозбаева А.К. К вопросу реформирования местных органов самоуправления// Сборник статей Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор: Сукиасян Асатур Альбертович. 2015. С. 70-76.
13. Петренко В.А. Необходимость реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, новации в законодательстве в части формирования местных бюджетов// Вестник Камчатского государственного технического университета. 2015. № 33. С. 71-75.
14. Прудников К.В. Теоретико-правовые основы управления реформированием местного самоуправления в Российской Федерации// Наука сегодня: постулаты прошлого и современные теории Сборник научных трудов. Москва, 2015. С. 31-35.
15. Селютин В.И. Местное самоуправление: некоторые итоги реформирования// Власть. 2016. № 3. С. 17-20.
16. Скороходова О.С. Реформирование местного самоуправления в Самарской области: Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. 2015. Т. 15. № 4. С. 73-79.
17. Слизовский Д.Е. Местное самоуправление: проблемы и противоречия современного этапа реформирования// Сводный реферативный сборник журнала Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2014. № 1-4. С. 13-19
18. Тренгулов И.С. О реформировании реформы местного самоуправления// Вестник молодых ученых Самарского государственного экономического университета. 2015. № 2 (32). С. 267-283.
19. Шумков А.С. Оценка последствий реформирования местного самоуправления// Регион: Экономика и Социология. 2015. № 2 (86). С. 241-265.

1. Азизова Ж.З. Проблемы реформирования системы местного самоуправления в России и возможные пути их решения// Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества Материалы XIX международной научно-практической конференции. Научно-информационный издательский центр "Институт стратегических исследований". 2015. С. 115 ↑

2. Мирзаев М.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы реформирования и пути их решения// Юридический вестник ДГУ. 2015. № 1. С. 52 ↑

3. Ильиных А.В. Реформирование институциональных и территориальных основ местного самоуправления: от законодательных предписаний к опыту регионов// Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 17 (372). С. 45 ↑

4. Виноградова М.В. Некоторые аспекты организации и реформирования системы местного самоуправления// Неделя науки СПбПУ Материалы научного форума с международным участием. Междисциплинарные секции и пленарные заседания институтов. 2015. С. 161 ↑

5. Ильиных А.В. Современные проблемы реформирования местного самоуправления: от территориальных преобразований к вопросам полномочий//Социум и власть. 2015. № 5 (55). С. 78 ↑

6. Виноградова М.В. Некоторые аспекты организации и реформирования системы местного самоуправления// Неделя науки СПбПУ Материалы научного форума с международным участием. Междисциплинарные секции и пленарные заседания институтов. 2015. С. 150 ↑

7. Бочкарева Е.А. Проблемы реформирования организационной структуры муниципальных органов в свете изменений законодательства о местном самоуправлении//Молодежь - Барнаулу Материалы XVI научно-практической конференции молодых ученых. 2014. С. 191 ↑

8. Орозбаева А.К. К вопросу реформирования местных органов самоуправления// Сборник статей Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор: Сукиасян Асатур Альбертович. 2015. С. 70 ↑

9. Тренгулов И.С. О реформировании реформы местного самоуправления// Вестник молодых ученых Самарского государственного экономического университета. 2015. № 2 (32). С. 267 ↑

10. Олейников О.В. Новый этап реформирования местного самоуправления в Российской Федерации// Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе Материалы Международной научно-практической конференции; под общей редакцией В.А. Сосова. Краснодарский университет МВД России, Новороссийский филиал Краснодарского университета МВД России, ООО «Издательский Дом - Юг». 2014. С. 385 ↑

11. Прудников К.В. Теоретико-правовые основы управления реформированием местного самоуправления в Российской Федерации// Наука сегодня: постулаты прошлого и современные теории Сборник научных трудов. Москва, 2015. С. 32 ↑

12. Скороходова О.С. Реформирование местного самоуправления в Самарской области: Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. 2015. Т. 15. № 4. С. 74 ↑

13. Прудников К.В. Теоретико-правовые основы управления реформированием местного самоуправления в Российской Федерации// Наука сегодня: постулаты прошлого и современные теории Сборник научных трудов. Москва, 2015. С. 34 ↑

14. Петренко В.А. Необходимость реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, новации в законодательстве в части формирования местных бюджетов// Вестник Камчатского государственного технического университета. 2015. № 33. С. 72 ↑

15. Прудников К.В. Теоретико-правовые основы управления реформированием местного самоуправления в Российской Федерации// Наука сегодня: постулаты прошлого и современные теории Сборник научных трудов. Москва, 2015. С. 34 ↑

16. Петренко В.А. Необходимость реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, новации в законодательстве в части формирования местных бюджетов// Вестник Камчатского государственного технического университета. 2015. № 33. С. 71 ↑

17. Орозбаева А.К. К вопросу реформирования местных органов самоуправления// Сборник статей Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор: Сукиасян Асатур Альбертович. 2015. С. 70 ↑

18. Скороходова О.С. Реформирование местного самоуправления в Самарской области: Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. 2015. Т. 15. № 4. С. 73 ↑

19. Слизовский Д.Е. Местное самоуправление: проблемы и противоречия современного этапа реформирования// Сводный реферативный сборник журнала Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2014. № 1-4. С. 14 ↑