Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В последние годы наблюдается постепенное сокращение численности муниципальных образований на территории Российской Федерации (далее – РФ), т. к. активно проводятся административные реформы укрупнения муниципалитетов путем их объединения. В итоге появилось значительное количество муниципальных образований, имеющих дефицит необходимого имущества и финансовых средств, также возникли проблемы с вопросами организационной состоятельности муниципалитетов. Финансовая несостоятельность муниципальных образований при решении вопросов местного значения, а также дефицит их бюджетов говорят о необходимости реорганизации муниципалитетов. Зарубежный опыт укрупнения муниципальных образований становится важным для стран, где активно проходит реформа системы местного самоуправления, в том числе и для России.

В мае 2014 г. законодательно была утверждена новая фаза реформирования местного самоуправления в РФ. Федеральный закон от 4 июня 2014 г. № 146-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» практически свел на нет шансы городов быть самими хозяевами своей судьбы.

Тем не менее, остается еще ряд проблем в регулировании местного управления в РФ, в т. ч. организационных и финансовых, что обуславливает актуальность разработки рекомендаций по совершенствованию и развитию местного самоуправления в РФ.

Объектом исследования является система местного самоуправления РФ.

Предметом исследования является совокупность экономических отношений, которые обуславливают необходимость определения тенденций и перспектив развития системы местного самоуправления.

Цель исследования заключается в рассмотрении теоретических и практических подходов к системе местного самоуправления и определении тенденций и перспектив развития.

В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи:

• раскрыть сущность организации местного самоуправления;
• рассмотреть существующие системы органов местного самоуправления, их нормативно-правовую базу организации;
• определить направления развития органов местного самоуправления в РФ.

Для решения поставленных задач использованы следующие методы исследования: монографический, метод анализа и сравнения, статистический и экономико-математический методы и др.

Обширность поставленных вопросов обусловила необходимость привлечения широкого круга источников: нормативно-правовой литературы, учебников и учебных пособий, монографий, периодических изданий и др. Источники, при написании курсовой работы, были подобраны с учетом отражения различных точек зрения по исследуемой проблематике.

Теоретической и методологической основой курсовой работы являются труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные вопросам организации местного самоуправления. Так, модели местного самоуправления были предметом исследования в трудах Васильчикова А. И., Велихова Л. И., Пешкова В. Н., Кропоткина П. А., Градовского А. Д. , Безобразова В. П., Веселовский Б. Б. и др.

Принципы местного самоуправления изучались Кутафиным О. Е. и Фадеевым В. И., Бондарем Н. С., Костюковым А. Н., Михеевой Т. Н., Дементьевым А. Н., Пылиным В. В., Михеевым Д. С., Коваленко А. И., Бесединой В. А.

Муниципальная власть, как РФ, так и зарубежных стран, а также проблемы ее реализации и пути реформирования были представлены Булатовым Р. Б., Э. Санктоном, Козыриной А. Н., Алексеевым И. А., Постовым Н. В., Четвериковым В. С., Алпатовым Ю. М., Бергером Ю. А., Ларичевым А. А., Мухаметовым Р. С., Сергеевым А. А. и др.

Анализ нормативного правового материала, результаты статических исследований, используемых в курсовой работе, позволили обосновать выводы и предложения, выработать рекомендации, направленные на повышение эффективности регулирования и развития местного самоуправления в России.

Практическая значимость результатов работы заключается в возможности использования направлений по оптимизации местного самоуправления в РФ с целью повышения экономического и социального развития.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.

Глава 1. Теоретические аспекты организации местного самоуправления

1.1. Понятие местного самоуправления

Одной из приоритетных задач нашего государства является создание приемлемой модели государственного управления, при которой обеспечивалось бы действенное исполнение государственных функций, совершенствовались и упрочнялись демократические и правовые основы страны, оказывалось положительное влияние на темпы экономического роста и социального развития. Решениями многих из выше перечисленных задач занимается муниципальная власть, сквозь которую проходят вопросы, затрагивающие интересы граждан, а также процессы обеспечения их жизнедеятельности. Соответственно от органов местного самоуправления напрямую зависит полнота и качество реализации государственной политики. Поэтому важно, прежде всего, определиться с теоретической основой содержания понятия «местного самоуправления». В связи с этим, возникает необходимость в рассмотрении научных подходов к категории «местного самоуправления» отечественных и зарубежных исследователей.

Обзор процесса становления и развития местного самоуправления предопределил разделение взглядов ученых на природу института местного самоуправления. Сложившиеся подходы исследователей предполагается классифицировать по двум основным направлениям:

• изучение формирования и определения местного самоуправления с позиции общинного института;
• государственного института.

В основе теории свободной общины, признавался естественный характер происхождения местной общины, которая самостоятельно может управлять своими делами. Представители данной теории делали особый акцент на природу негосударственного характера местного самоуправления. В связи с чем эта точка зрения подвергалась жесткой критике со стороны чиновников и властвующих структур.

Зарубежными сторонниками, отстаивающими первичность роли общинных институтов, явились: Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Т. Джефферсон, А. Токвиль. Они в своих учениях пытались доказать, что изначальный источник власти – это свободно объединяющиеся лица, которые самостоятельно управляют собственными делами. Позиции второго и третьего представителя этого списка, строились на отделении общины от государства и возможности ее действия независимо и самостоятельно по внутренним законам.

Рыночные модификации, сложившиеся в истории страны, преобразовывали взгляды ученых к теории свободной общины и содействовали формированию новой концепции – хозяйственной, имеющей более обширное распространение, по сравнению с предшествующей теорией. Она была признана как самостоятельный субъект права, в которой приоритетным принципом теории свободной общины выступала хозяйственная деятельность общин. Выделилась особая сфера деятельности: управление хозяйственными делами.

Одним из известных представителей, отстаивающих данную позицию, был А. И. Васильчиков. Он рассматривал процесс самоуправления с позиции «участия народа в местном управлении своего отечества». Под самоуправлением подразумевался «порядок внутреннего управления, где местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями».

Наряду с Васильчиковым А. И., хозяйственную концепцию отстаивали Велихов Л. И., Пешков В. Н., Кропоткин П. А. и др. Пешков В. Н. придерживался того мнения, что «земские учреждения – это суть учреждений народа, а не государства, и отвечают они перед одним народом, где земства имеют отличную от государственной системы, самостоятельную систему прав – общественную».

В разрез с общественной теорией существовала государственная теория самоуправления, согласно которой, местное самоуправление являлось органом государственной власти, осуществляющим задачи государства. Государственная теория подразумевала местное самоуправление, как форму государственной деятельности, на которую возложены государственные задачи и, в том числе, задачи по решению местных вопросов. Единомышленники, выдвигающие государственную теорию, разделились по двум направлениям: юридическое и политическое.

Ярким представителем первого направления можно назвать Л. Штейна и его приемников. Он видел в местном самоуправлении территориальные объединения, находящиеся на особом правовом положении и вступающие в юридические отношения с государством. Кроме этого, он рассматривал орган местной власти как институт, осуществляющий некоторые функции государственного управления, при этом представляющего интересы местного населения.

Второе направление представлено разработками Р. Гнейста, считавшим, что основным требованием для деятельности местного самоуправления является назначение на должности по местному управлению почетных людей из местного сообщества, причем на безвозмездной основе.

В более поздние периоды данную теорию продолжили А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Б. Б. Веселовский и др. Сторонники этой теории характеризуют местное самоуправление как уровень публичной власти, приоритет которой смещен в сторону органов местного самоуправления, при этом наблюдается относительная независимость от системы государственной власти.

Русский профессор права, публицист – Градовский А. Д., – первым предпринял попытку систематизировать местные и центральные учреждения, начиная с момента зарождения самоуправления. Самоуправление, по его словам, не просто движение власти из центра в периферию, – это новая организация властных структур, создание новых элементов.

Модернизация государственной теории обозначила создание различных теоретических направлений. Достаточно популярной среди исследователей явилась теория муниципального дуализма, призванная выступать в качестве компромисса между общественной и государственной теориями. Развитию этой теории послужило, прежде всего, признание ученых и государственных деятелей двойственности природы института местного самоуправления. Т. к. ни одна из выше рассматриваемых теорий не смогла объединить в себе все многообразие видов и признаков местного самоуправления, представители теории муниципального дуализма предлагают их сочетание, которое способно обеспечить эффективность и плодотворность связи между государством и обществом^[1].

Учеными отмечается отсутствие однородности в системе современных принципов местного самоуправления^[2].

Однако все они сходятся в одном, отводя значительную роль принципу самостоятельности. По мнению Н. Л. Пешина «самостоятельность» является ключевым понятием в определении местного самоуправления, выводимом из конституционных норм. Нетрудно заметить, что «самостоятельность», как и «самоуправление», – два однокоренных термина. Говоря о содержании местного самоуправления, в качестве его особенности названный автор отмечает функционирование на основе самоорганизации, самообеспечения и самоконтроля^[3].

Понятие принципа самостоятельности местного самоуправления не нашло единообразного определения ни в конституционно-правовом поле России, ни в работах ученых, за исключением некоторых единичных работ. Оно раскрывается, как правило, через характерные черты, указывающие на особенности исследуемой главной основы местного самоуправления.

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев считают данный принцип самостоятельностью решения населением вопросов местного значения, указывая при этом на суть местного самоуправления, и выделяют такие основные черты, отражающие его содержание:

1. самостоятельное решение вопросов местного значения населением путем муниципальных форм прямой демократии и посредством органов местного самоуправления;
2. реализация принципа подкрепляется экономической самостоятельностью местного самоуправления;
3. самостоятельность местного самоуправления гарантируется запретом вмешиваться органам государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, связанную с решением вопросов местного значения;
4. самостоятельность всех муниципальных образований обеспечивается положениями муниципального права в пределах их полномочий.

Некоторые авторы характеризуют названный принцип в качестве самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью. По их мнению, содержание самостоятельности местного самоуправления выражается в следующем:

1. самостоятельность местного самоуправления, прежде всего, ограничивается только своими полномочиями и должна быть достаточной для осуществления этих полномочий;
2. самостоятельность, при определении организационных форм на уровне местного самоуправления, распространяется только на его особенности (исторические, национальные, географические и т. п.);
3. соблюдение интересов населения муниципальных образований в вопросах самостоятельности ни в коем случае не должно дистанцировать местное самоуправление от интересов государства, являющегося бо́льшим по размерам территориальным образованием;
4. самостоятельность местного самоуправления должна сочетаться с взаимодействием местной и государственной власти, что пока не нашло правовой регламентации и практической реализации.

А. Н. Костюковым выделяются признаки, связанные с самостоятельностью местного самоуправления, в т. ч.:

1. самостоятельность решения вопросов местного значения населением;
2. организационное обособление (самостоятельность) местного самоуправления в общей системе управления государством и обществом;
3. соразмерность полномочий местного самоуправления его материально-финансовым ресурсам.

Н. С. Бондарь, в обобщенном виде представляющий принципы организации местного самоуправления, которые получили регламентацию в Конституции РФ (ст. 12, 130), обращает внимание, в первую очередь, на самостоятельность решения населением вопросов местного значения:

1. муниципальные образования являются самостоятельными в решении ими вопросов местного значения;
2. органы местного самоуправления являются организационно обособленными, они должны быть наделены собственной компетенцией по вопросам местного значения в соответствии с уставом муниципального образования;
3. местное самоуправление гарантируется финансово-экономической самостоятельностью;
4. население самостоятельно определяет организационные формы осуществления местного самоуправления, структуру и наименование его органов.

Ученый, при этом, отмечает, что самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной. Например, у органов государственной власти, в пределах их полномочий, должно быть право на оказание регулирующего воздействия на местное самоуправление на основании п. «в», «е» ст. 71, п. «б» и «н» части 1 ст. 72 Конституции РФ^[4].

По мнению Т. Н. Михеевой именно самостоятельность ставит местное самоуправление в особое положение^[5].

А. Н. Дементьев, при анализе Европейской хартии местного самоуправления, обращает внимание на принцип организационной самостоятельности органов местного самоуправления.

В. В. Пылин исследуемый принцип рассматривает в качестве самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Д. С. Михеев, анализируя Конституцию РФ, выделяет в ней несколько основополагающих принципов, характеризующих местное самоуправление, в том числе принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения, самостоятельность органов местного самоуправления и их невхождение в систему органов государственной власти^[6].

Обращение к более ранним работам не выявило также ни одного определения принципа самостоятельности местного самоуправления. Между тем, еще в 1997 г. А. И. Коваленко называл самостоятельность фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления.

Однако терминологическая ясность в понятие принципа не была внесена.

Анализ некоторых диссертационных работ, посвященных проблемам принципов местного самоуправления, также показывает, что их авторы не дают точного определения тех или иных принципов.

В. А. Бесединой в контексте исследуемого принципа самостоятельности отмечается, что любой конституционный принцип может выражаться через ряд уточняющих принципов. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления может раскрываться через принципы финансовой, организационной, экономической и других форм самостоятельности местного самоуправления^[7].

Отмеченный принцип вскользь упоминается и в ряде других диссертаций.

На основе анализа и обобщения приведенных взглядов известных теоретиков в сфере муниципального права, можно сделать некоторые выводы в части уточнения понятия самостоятельности местного самоуправления.

Так, принцип самостоятельности в сфере местного самоуправления отличается по ряду признаков от самостоятельности в иных сферах. Такими отграничивающими факторами выступают территориальные, субъектные и компетенционные признаки.

К территориальным факторам относится не всякая территория, а лишь территория конкретного муниципального образования, на которую распространяется самостоятельность населения и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Такими территориями редакция Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016 называет сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ (в том числе и с внутригородским делением), внутригородские районы.

К субъектному составу следует отнести своеобразный круг субъектов, которые на основе принципа самостоятельности осуществляют местное самоуправление. Это коллективные субъекты (население, органы местного самоуправления) и индивидуальный – гражданин. Именно данные субъекты вправе решать различные задачи на муниципальном уровне.

Гражданин избирает органы местного самоуправления, наделен правом участвовать в местном референдуме, может самостоятельно принимать участие в осуществлении других форм муниципальной демократии. Во многих случаях он – названный субъект, – реализует свои права в составе более крупного субъекта – населения муниципального образования (например, при участии в публичных слушаниях, проводимых в муниципальном образовании или сельских сходах). Органы местного самоуправления, будучи избранными населением или сформированными иным способом при участии населения, осуществляют свои функции далее на основе самостоятельности. Они свободно распоряжаются муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. Безусловно, что их самостоятельность, в данном случае, ограничивается законодательными рамками, поскольку уровень свободы должен определяться адекватной системой охраны общественных отношений^[8].

Компетенционные признаки характеризуют принцип самостоятельности с точки зрения самостоятельного осуществления полномочий, закрепленных за местным самоуправлением законодательством. Совокупность перечисленных признаков указывает на принцип самостоятельности местного самоуправления, как специфический принцип, создающий правовые условия для проявления самостоятельности населения в решении местных проблем и самостоятельном управлении органами местного самоуправления процессами жизнеобеспечения в муниципальных образованиях^[9].

Итак, на сегодняшний день не сложилось единого мнения, определяющего сущность местного самоуправления. Исследователями разных направлений (экономистами, юристами, политологами, социологами) продолжается поиск компромиссных решений, раскрывающих понятие «местного самоуправления», что указывает на сложность объяснения рассматриваемого объекта и актуальность данного вопроса.

1.2. Модели местного самоуправления

Местное самоуправление, как понятие, в силу своей сложной многоаспектной природы и неоднозначности, во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления.

Сама же теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, концепции местного самоуправления формируются на базе теорий местного самоуправления^[10].

Концепции местного самоуправления отличаются его отношением к государству. Поэтому отнесение местного самоуправления к той или иной концепции напрямую зависит от того, является ли местное самоуправление самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления или же оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции государственного и местного значения.

В научной и учебной литературе обосновываются различные классификации систем местного самоуправления, которые отличаются как объемом полномочий органов местного самоуправления, их финансовой самостоятельностью, так и организационной структурой, обеспечивающей доступность и открытость местной власти населению, степенью участия граждан в делах местного сообщества и ответственностью органов местного самоуправления за результаты своей политико-управленческой деятельности. При этом авторы нередко используют такие термины, как «концепция», «модель», «система» и др.^[11].

Исследование муниципального законодательства Великобритании, Германии, Франции, США позволяет утверждать, что зарождение и становление местного самоуправления (муниципальной власти) в этих странах прошло те же этапы, что и в России, СССР, РФ, однако с учетом особенностей использования своих национальных моделей местного самоуправления.

Исследуя содержание англосаксонской модели формирования и функционирования местного самоуправления, стоит отметить, прежде всего, что она является унифицированной, признающей субъектами муниципальных правоотношений муниципальные органы, но отрицающей строгое разделение властей на местном уровне. Ибо по законодательству названных выше стран, органы местного самоуправления наделены, одновременно, и законодательными, и представительными функциями, что кажется не совсем понятным для российского исследователя, т. к. на государственном уровне именно представительные, т. е. избранные органы, у нас и являются законодательными. Правда, при этом следует помнить, что и исполнительная власть у нас наделена законотворческой функцией.

Еще одной особенностью исследуемой модели местного самоуправления является закрепление унификации правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного самоуправления^[12].

Если под унификацией понимать создание единых подходов, обеспечивающих все виды деятельности, то данную специфику, по мнению автора работы, можно вправе признать обоснованной, ведь в РФ до фактической унификации очень далеко, в силу того, что имеются «самообеспеченные» территории и даже субъекты федерации, а многие живут и действуют на дотациях. Будь же у нас признана и законодательно закреплена муниципальная власть, она была бы способна эффективно защищать интересы муниципального сообщества и решать проблемы своих территорий.

Важно отметить содержание полномочий органов местного самоуправления по англосаксонской модели, а именно^[13]:

• управление полицией, пожарными, дорожными и социальными службами;
• обеспечение жизнедеятельности музеев;
• осуществление опеки и попечительства над престарелыми людьми.

Теперь о содержании и особенностях так называемой североамериканской (диверсифицированной) модели – разновидности англосаксонского подхода к полномочиям местного сообщества. Прежде всего, следует подчеркнуть, что субъектом местного самоуправления она признает население и многообразие форм и методов организации и функционирования муниципальных властей.

Далее применяется различная юридическая техника определения вопросов местного уровня.

Так, согласно англосаксонской модели местного самоуправления, местная власть вправе настаивать на дополнительных полномочиях, которые прямо не были определены законом как, например, в Великобритании. Рассматривать такие обращения уполномочены парламент, либо секретарь соответствующего министерства. В США более 40 штатов в своих конституциях закрепили положение о запрете детальной регламентации деятельности местного самоуправления^[14].

Признание важности именно местной, муниципальной власти данным подходом по праву обоснованно. Ведь местное сообщество в пределах муниципального территориального пространства обязано владеть всем, что там имеет место. Все полученные средства, естественно, обязаны ему принадлежать, а их передача государственной власти, ее органам, должны влечь соответствующие денежные отчисления, различные преференции.

Перейдем к исследованию сущности и особенностей романо-германской, так называемой континентальной модели местного самоуправления. Отдельные авторы подразделяют ее на романскую, скандинавскую и латиноамериканскую или биполярную^[15].

Исследование нормативной и источниковедческой баз, имеющих прямое отношение к данной модели, позволяет увидеть основную ее направленность и одновременно существенную особенность, которая проявляется в следующем:

• обеспечение возможности функционировать в единой административно-территориальной структуре, границах соответствующего муниципального сообщества органов местного самоуправления и органов государственной власти, имеющих прямое государственное управление;
• признание субъектов местного самоуправления юридическими лицами публичного права, т. е. наделенными фактическими властными полномочиями. Именно на этом и настаивают, в этом убеждают авторы, один из которых – Р. Б. Булатов, – в 2006 г. успешно защищенной докторской диссертации, аргументировано доказал важность признания за местным самоуправлением полномочий местной, муниципальной власти^[16];
• полномочия органов местной власти осуществляются по принципу «разрешено все, что не запрещено».

Романская модель становления и действия муниципального самоуправления требует ознакомления с содержанием нормативной и источниковедческой баз, прежде всего Франции и Италии, а также Греции и Португалии.

Во Франции закреплены следующие принципы, составляющие правовую основу полномочий органов местного самоуправления:

• признание важнейшей составной частью местного самоуправления коммуны;
• действие субъектного избирательного права по достижении гражданами 18-ти лет;
• наделение правомочиями муниципального совета, за исключением тех, которые полагаются мэру.

Особое место по французскому законодательству занимает мэр^[17], избираемый из состава советников муниципального совета на первой сессии утвержденного совета. Особенность заключается в том, что ему доверены: регистрация рождения, брака, смерти; подтверждение отцовства и материнства; регистрация гражданских актов; исполнение функции должностного лица полиции, наделенного правом определять основания нарушения уголовного законодательства, собирать доказательства оснований для признания уголовного правонарушения, осуществлять оперативно-розыскные действия и передачу, имеющих отношение к правонарушению, материалов в органы правосудия.

Исследование содержания законодательной базы, регламентирующей деятельность муниципального сообщества, а также ознакомление с правовыми и литературными источниками, имеющими прямое отношение к функциями и полномочиям органов муниципального самоопределения, механизму взаимодействия так называемой местной власти с государственной, со всей очевидностью свидетельствуют о полном соответствии и германской модели муниципального сообщества содержанию Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 N 122. В принципе, зная отношение населения к порядку, его роли в жизни каждого гражданина Германии, иного не приходится ожидать.

Основной единицей, частью муниципального сообщества не только в Германии, но и в Австрии, частично в Бельгии, Швейцарии, является район – самостоятельная коммунальная единица и одновременно низовое звено органов системы государственной власти.

Особенностью муниципального сообщества Федеративной Республики Германии (ФРГ), вправе признать несколько, а точнее 4-е типа (вида) муниципальной администрации: Южно-Германский совет в Баден-Бюртемберге и Баварии; «неправильный магистрат» в Шлезвиг-Гольштейне, Гессене, Бремене; бургомистров Рейнальд-Пфальце и Сааре, и Северо-Германский совет Северной Рейн-Вестфалии. Однако следует подчеркнуть, что подобное разнообразие видов муниципальной администрации не допускает разнообразия во взаимодействии с федеральной властью, требуя четкости и ответственности за соблюдение федерального и иного уровня законодательства, регламентирующего функционирование органов местной, муниципальной власти^[18].

Итак, каждое государство, каждое общество свою модель местного самоуправления разрабатывает и применяет в соответствии с исторически сложившимися в данном социуме традициями.

Поэтому, независимо от многочисленных трактовок определения местного самоуправления, правильнее будет опираться, все-таки, на современное легальное определение данного термина, закрепленное в ст. 1 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, где под местным самоуправлением в РФ понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами…, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

1.3. Зарубежный опыт организации местного самоуправления

Сегодня достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти и, в частности, зарубежным моделям местного самоуправления. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Из них наиболее удачными считают европейские модели. В каждой из них в структуре и форме местного самоуправления, в компетенции органов местного управления и самоуправления имеются свои особенности, которые сто́ит рассмотреть и проанализировать.

Структура и формы местного самоуправления весьма разнообразны, но включают в себя, как правило, два элемента: выборный орган (муниципальное собрание, которое также может называться советом или ассамблеей) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным (мэр во Франции или бургомистр в Германии) и коллегиальным (магистрат в некоторых землях Германии или джута в Италии).

Представительные органы местного самоуправления в основном избираются прямым голосованием граждан, в большинстве случаев по мажоритарной системе: индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных органов. Избирательный процесс членов будущего муниципалитета проходит по избирательным округам (одномандатным, реже – многомандатным). Полномочия таких избираемых органов составляют срок от 1-го года до 6-ти лет, при этом представительные органы, при продолжительном сроке деятельности, могут частично обновляться через ротацию (генеральные советы во Франции каждые 3 года обновляются наполовину). Они могут иметь разные названия (совет графства в Великобритании, муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет или просто муниципалитет). Муниципалитет может означать и территорию, и орган (можно вспомнить аналогию в виде сельских советов времен СССР).

Приоритетным вопросом местных представительных органов является принятие своего бюджета и распределение средств в его рамках. Эти органы принимают акты по поводу решения различных местных проблем, исполнение которых возлагается на исполнительный орган: коллегиальный либо единоличный. Исполнительный орган необходим, поскольку является постоянно действующей структурой, тогда как выборное собрание заседает периодически для решения приоритетных вопросов.

Функции мэра или бургомистра сильно разнятся в разных странах. В одних случаях это представитель власти с единоличными исполнительно-распорядительными полномочиями, в других – председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет только представительские функции, тогда как совет нанимает профессионального менеджера, который и управляет местными делами. Такая система называется «совет – управляющий», при этом чиновник действует строго в рамках контракта (ведет оперативные дела, координирует финансовые вопросы, направляет деятельность муниципальных служб и др.). Такой вариант применяется, в частности, в земле Северный Рейн-Вестфалия в Германии.

Муниципальные органы могут создавать постоянно действующие или временные комиссии, которые формируются по отраслевому признаку (по вопросам образования и культуры; по охране окружающей среды и прочее). В ряде стран они обладают не только совещательными и консультативными, но и распорядительными полномочиями.

Органы местного самоуправления принимают и нормативные акты в пределах исключительно своей компетенции, при этом, в некоторых государствах, эти акты можно оспорить в судебном порядке в обычном суде или в административном.

Компетенция органов самоуправления в разных странах (т. е. весь объем полномочий и способ предоставления им прав) неодинакова. В некоторых странах (Франция) на законодательном уровне детально прописаны компетенция местных выборных органов и меры контроля над тем, чтобы не было превышения полномочий с их стороны. В других странах (Германия) определенный круг вопросов прописан в законе, но, при этом, вышестоящие органы допускают выход за рамки полномочий, и так называемые остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.

Известно, что для реализации полномочий нужны денежные средства, поэтому стоит рассмотреть и источники доходов местного самоуправления. Основным источником являются государственные субсидии, которые направляются из государственного бюджета и бывают трех видов: субсидии, выплачивающиеся регулярно; специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов; целевые субсидии, которые также выплачиваются регулярно, но под конкретные цели (культура, образование и т. д.).

Значительным источником доходов местных органов власти являются местные (муниципальные) налоги, в числе которых: муниципальный подоходный налог; налог с доходов компаний; налог со стоимости земли; налог с собственности, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков; налог с продаж (в некоторых странах).

Местные бюджеты также пополняются и за счет выдачи разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т. п. Для наполнения бюджета установлены потребительские платежи (например, за воду, вывоз и утилизацию мусора). Иногда местные органы власти на общих основаниях обращаются в банки за займами со всеми вытекающими из этого рисками.

Однако вернемся к компетенции местных органов самоуправления. Ее, условно, можно разделить на первичную и вторичную. Первичная компетенция распространяется на местные дела: уборку улиц, вывоз отходов, проверку соответствия застройки принятым нормативам, школьное образование, органы здравоохранения, заботу о бездомных, уход за престарелыми и др. Вторичная компетенция охватывает круг вопросов, которые прямо не относятся к местным делам и в которых больше заинтересована центральная власть: учет избирателей, призывников (где есть призыв в армию), мероприятия оборонного характера и т. п.

Права местных органов в унитарных государствах регулируются законами и актами правительства, в федеративных государствах – соответствующими субъектами федерации. Органы местного самоуправления в некоторых случаях имеют право обращаться в законодательные органы страны с просьбами, петициями о принятии законов или других актов в целях предоставления им дополнительных полномочий, при этом новые права могут предоставляться и на уровне подзаконных актов.

Полномочия муниципальных органов можно классифицировать следующим образом. 1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности охватывают принятие местного бюджета, участие в экономических и социальных проектах путем выпуска или покупки акций. Сюда же входит сбор и аккумуляция денежных средств из различных источников. Финансово-экономическая сфера деятельности крайне важна: именно она влияет на все остальные полномочия. 2. Полномочия в социальной сфере. Первостепенное внимание здесь уделяется инвалидам, престарелым и неимущим в виде организации бесплатных столовых и медицинской помощи бездомным, домов престарелых, домов для лиц, нуждающихся в особом уходе. В целом ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья с последующей продажей на льготных условиях его нанимателям. В социальную сферу входят также муниципальные больницы и родильные дома, библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Ведают местные органы и вопросами, связанными с образованием: заботятся о постройке школ, их ремонте, о зарплате учителям, часто решают вопросы программного обеспечения и т. д.

Указанные первичные направления деятельности являются самыми важными для местных муниципальных органов европейских стран.

3. Полномочия в области охраны общественного порядка. Следует подчеркнуть, что в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, занимающиеся охранной и патрульной службой. К примеру, во Франции префект является не только главным должностным лицом общего административного плана, но еще и главным полицейским, т. е. наделяется функциями главного полицейского начальника. Он может руководить предварительным дознанием, следствием, розыском, задержанием преступников. Однако в других случаях руководители исполнительных органов полицейскими функциями не обладают, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы. 4. Полномочия в области коммунального обслуживания, охраны окружающей среды и благоустройства. К ним можно отнести дорожное регулирование, развитие транспорта, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов (контроль соблюдения законодательства по охране природы, борьба с загрязнением воздуха и воды). Усилия местных властей в сфере водоснабжения, канализации, освещения, уборки мусора очень волнуют жителей, поскольку с ростом городов эти проблемы могут обостряться, что требует своевременного оперативного решения.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность заключается в выдаче лицензий на права торговли, работу предприятий бытового обслуживания населения, театров, кинотеатров, в выдаче разрешений на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, поведения в общественных местах, выделение земельных участков под строительство, выдаче разрешений или наложении запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Также речь идет и о надзоре в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарного контроля и др.

Управленческая деятельность заключается в руководстве предприятиями, которые являются муниципальной собственностью. К ним могут относиться предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам могут принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. В ряде стран именно муниципалитеты руководят больницами и поликлиниками, выплачивают пособия по безработице, бедности, имеют доли или акции в уставном фонде промышленных предприятий, участвуя, таким образом, в управлении этими предприятиями.

Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, а для издания какого-либо акта требуется процедура утверждения его вышестоящим органом либо представителем правительства.

Т. к. центральная власть всегда стремится контролировать местные власти, поэтому следует проанализировать и отношения местных органов с центральной властью. В унитарных государствах за муниципалитетами (местными органами) часто наблюдают специальные представители центральной власти: во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел, в Великобритании этот вопрос курирует Министерство жилищного хозяйства и местного управления. В федеративных государствах функции надзора в этой сфере возложены на административные органы субъектов федерации (например, на правительства земель в Германии).

Центральные власти имеют достаточно рычагов влияния на муниципальные органы и используют их посредством принятия законов и подзаконных актов; через контроль работы этих органов; используя финансовую зависимость муниципалитетов в виде субсидий.

Акты органов местного самоуправления часто вступают в силу после одобрения (утверждения, предварительного решения) правительственных органов. К примеру, в Англии именно министры утверждают акты муниципалитетов, содержащие обязательные нормы, а также акты о местных налогах, о получении займов, о сделках с муниципальной собственностью и прочее. Решения муниципалитетов во Франции утверждаются центральной властью по вопросам бюджета, получения займов, о распоряжении муниципальным имуществом. Эти решения утверждают министры и руководители ведомств, в функции которых входит контроль деятельности местных органов. Кроме того, правительство обладает правом на обязательные к исполнению рекомендации.

Если возникает конфликтная ситуация или имеет место факт неподчинения местных органов центральной власти, то к муниципалитетам могут быть применены санкции, в том числе роспуск (Италия, Франция), в других случаях могут отправить в отставку служащих или советников местного органа. В ситуациях при острых конфликтах применяется такая мера, как передача полномочий от «непослушного» муниципалитета представителю правительства в лице конкретного чиновника. Также могут налагаться взыскания, отменяться акты муниципальных органов. Иногда применяется очень действенная мера в виде отмены субсидий, т. к. зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, которые в некоторых странах составляют от третьей части до половины всех муниципальных доходов. В Англии сумма дотаций, как правило, больше, чем сумма поступлений от всех налогов.

Конфликты между муниципалитетами и центральными органами власти могут решать и в судах. В Англии правительство может мотивированно обращаться в суд, если несогласно с действиями местных органов. Суды разных уровней могут рассматривать претензии, как власти, так и частных лиц к муниципалитетам. Особенно жесткий надзор деятельности органов местного самоуправления наблюдается в странах, где в составе этих органов (или параллельно с ними) есть правительственные агенты или чиновники в лице префектов или губернаторов. У префектов во Франции есть полномочия отстранять избранных мэров от должности сроком до 1-го месяца^[19].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что соотношение между государственным управлением и властью на местах в различных странах различно, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. В последние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенденция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все активнее используют местные органы власти в процессе государственного управления.

Структурно-пространственная организация местного самоуправления многих зарубежных стран как с федеральным (Канада, Германия), так и с унитарным устройством (Франция, Великобритания, Дания), направлена на уменьшение численности муниципальных образований с увеличением размеров их территорий^[20].

На протяжении последних 10 лет в Канаде реструктуризация муниципальных образований осуществляется путем их объединения, т. е. сокращения числа муниципальных образований. Данная реформа, носит широкомасштабный и интенсивный характер и направлена на повышение экономической эффективности оказания муниципальных услуг за счет снижения нерациональных расходов и повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Территориальная организация местного самоуправления Канады представлена двумя вариантами:

• одноуровневый – представлен муниципальными образованиями (отдельными поселениями), оказывающими их жителям полный набор соответствующих услуг;
• двухуровневый – представлен поселенческими муниципальными образованиями и образованными в границах графств и районах муниципалитетами, обладающими более обширными территориями, чем отдельные поселения.

Такая организация основывается на принципах разделения труда и дополнительности, т. е. поселенческие ответственны за оказание услуг населению, а другие – несут ответственность за тот набор услуг, который первые предоставить не могут по тем или иным причинам. Такое объединение происходит либо по добровольному согласию муниципальных образований, либо по инициативе властей.

При объединении формируется одноуровневая подсистема укрупненных муниципальных образований. Преимущество ее, несомненно, состоит в возможности перераспределения ресурсов между объединенными территориями, а также экономическая эффективность за счет сокращения управленческого персонала и снижения соответствующих расходов на различные административные функции, увеличения налоговой базы, способствующей финансированию предоставляемых муниципальных услуг. Также при объединении повышается управленческая ответственность, т. к. все сконцентрировано на одном уровне.

Канадский опыт объединения муниципальных образований свидетельствует не только о снижении расходов, но и о расширении номенклатуры и повышении качества муниципальных и общественных услуг, а также повышении налогооблагаемой базы.

Важно учитывать также и то, что указанные результаты достигаются лишь при действенном управлении укрупненными муниципальными образованиями и при умелом использовании эффектов унификации услуг и экономии на масштабах в более широких территориальных пределах^[21].

Для стран Евросоюза реформирование территориальной организации местного самоуправления также характерно укрупнение муниципальных образований. Данный процесс осуществляется как в крупных странах, в которых реформы территориального устройства местного самоуправления уже осуществлены или проводятся (например, в Германии, где в 70-е гг. в результате реформ число общин сократилось с 22 тыс. до 8,5 тыс.), так и в компактных странах с сильными устоями управленческой децентрализации. В качестве примера можно привести Данию, где реформа перешла уже на новый этап с 2007 г.

В 70-е гг. число муниципальных образований в Дании было уменьшено с 1300 до 275 (почти в 5 раз). На сегодняшний день в большинстве муниципальных образований численность населения от 5 до 60 тыс. жителей, и только в 16 муниципалитетах численность менее 5 тыс. чел., а в 11 – более 60 тыс. чел. Цель продолжающейся реформы – 98 муниципальных образований (т. е. уменьшение еще почти в 3 раза). Укрупненные муниципальные образования располагают больши́ми возможностями для роста эффективности предоставления и качества муниципальных услуг; также происходит наделение дополнительными полномочиями муниципальных властей для решения большинства социальных задач, т. е. происходит передача функций, ранее находящихся в компетенции регионов^[22].

Преобразование муниципальных образований не всегда предполагает процесс их объединения или укрупнения. Например, в Республике Словения в результате начавшейся во второй половине 90-х гг. реформы местного самоуправления, число муниципальных образований увеличилось с 60 до 200 единиц. Данный процесс был направлен на приближение муниципальных властей к населению и повышение качества оказания муниципальных услуг. На 2012 г. число муниципалитетов в Словении составило 212 единиц^[23].

Таким образом, анализ зарубежного опыта территориальной организации местного самоуправления показал, что целесообразно использование опыта реструктуризации муниципальных образований Канады путем их объединения, т. е. сокращения числа муниципальных образований, т. к. наблюдается повышение экономической эффективности оказания муниципальных услуг за счет снижения нерациональных расходов и повышения бюджетной самостоятельности муниципалитетов.

В любом случае преобразование муниципалитетов не должно осуществляться без отсутствия объективных на то причин. При любых изменениях территории муниципальных образований, должны соблюдаться принципы доступности власти для населения. Необходимо учитывать и то, что целью преобразования является улучшение качества предоставляемых услуг населению. Поэтому при проведении реформы местного самоуправления, необходима тщательная проработка, выстраивание механизма, разработка плана и прогнозирования последствий данных преобразований.

Глава 2. Анализ местного самоуправления в Российской Федерации

2.1. Нормативно-правовая база организации местного самоуправления в Российской Федерации

Фундаментальную конституционно-правовую основу, необходимую для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения и реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, создала, принятая в 1993 г. Конституция РФ.

С этого момента местное самоуправление провозглашалось автономным, а органы местного руководства выделялись из системы органов государственной власти. Данный подход окончательно ликвидировал правовую основу советской модели местного самоуправления, теоретически создав при этом систему управления на местах, ранее в истории России никогда не существовавшую.

Важным шагом в процессе развития политической автономии местного самоуправления послужил принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К ключевым изменениям, запустившим полномасштабную реформу органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, можно отнести:

• единые правовые основы организации местного самоуправления;
• повсеместное введение местного самоуправления (обязательное создание органов местного самоуправления в поселениях с числом жителей свыше 1000 чел.);
• разделение муниципалитетов на пять основных типов: городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения;
• четкое разграничение полномочий между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением;
• детальное определение перечня вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования;
• четкое определение структуры органов местного самоуправления, основных должностных лиц и схем организации местной власти^[24].

Стремление максимально приблизить городскую власть к избирателю и его запросам, уменьшить число предпосылок политических конфликтов между мэрами и губернаторами субъектов РФ, а также желание дать регионам возможность эффективнее управлять развитием своих территорий, влиять на социально-экономическую политику в муниципалитетах, побудило государственные власти внести очередные поправки в Федеральный закон N 131-ФЗ. Вследствие чего, в мае 2014 г. вступил в законную силу новый 136-ой Федеральный закон, который позволил расширить права субъектов РФ в регулировании местного самоуправления и дал дополнительные полномочия и права в формирования органов местной власти.

Итак, внесенными изменениями стали:

• получение региональными властями права определять порядок формирования органов местного самоуправления (ранее это являлось прерогативой самих местных властей);
• увеличение количества членов конкурсной комиссии, формируемой для отбора кандидатов на пост главы администрации муниципального образования и назначаемых региональной властью, с одной трети до половины; 
• назначение губернатором субъекта РФ всех членов конкурсной комиссии от региональной власти (ранее это было в компетенции регионального парламента);
• возможность перераспределения региональным законом полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
• появились два новых вида муниципальных образований – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

В феврале 2015 г. был принят 8-ой Федеральный закон. С одной стороны, данный законодательный акт сохранил все прежние варианты организации местной власти, а с другой – предусмотрел еще два новых способа непрямых выборов главы («сильного мэра») муниципального образования:

• представительным органом из числа депутатов этого органа;
• из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.

2016 – заключительный год корректировок 131-го Федерального закона. За это время вступили в силу 7 законодательных актов (N 17-ФЗ от 15 февраля, N 171-ФЗ от 2 июня, N 197-ФЗ от 23 июня, N 298-ФЗ от 3 июля, N 465-ФЗ, 494-ФЗ, 501-ФЗ и 505-ФЗ^[25] от 28 декабря), которые внесли в сферу местного самоуправления несколько ключевых изменений.

Во-первых, установлен порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования. Помимо этого, было обозначено, что уставом муниципального образования могут устанавливаться ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы более определенного данным уставом количества сроков подряд.

Во-вторых, органы местного самоуправления (городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района) имеют право осуществлять мероприятия в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных последней редакцией Федерального закона N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».

В-третьих, теперь на публичные слушания должен выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта (при внесении изменений и дополнений в данный устав), за исключением случаев точного воспроизведения в уставе положений Конституции РФ, федеральных законов или законов субъекта РФ.

В-четвертых, устав муниципального образования определяет срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.

В-пятых, обязательной необходимостью стало приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта РФ в установленный этими законодательными актами срок. В противном случае, срок приведения устава определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта РФ и не должен превышать шести месяцев.

Таким образом, нынешнее состояние развития местного самоуправления в России можно охарактеризовать, как вполне успешное. Все подходы регулирования муниципальных отношений прямым образом указывают на стремление Президента РФ и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны. А создание условий для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, помогает укрепить народовластие на местном уровне.

Поэтому новый этап реформы местного самоуправления, пусть и не совсем удачно начавшийся, по праву следует назвать одним из важнейших направлений реформы всей системы управления обществом и государством в целом, базирующийся на принципах конституционного федерализма и народовластия.

2.2. Система органов местного самоуправления в России

Основы местного самоуправления – это совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления^[26]. Можно сказать, это тот фундамент, на котором зиждиться все муниципальное строительство.

В настоящее время выделяют следующие структурные элементы основ местного самоуправления:

• правовые (конституционно-правовые) основы – возникают в результате формирования нормативной базы местного самоуправления;
• территориальные основы – связаны с установлением территориального устройства;
• организационные основы – характеризуют статус и деятельность органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• финансово-экономические основы – возникают в результате финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления^[27].

Помимо четырех выше обозначенных базовых основ в научной, юридической и философской литературе также рассматриваются социальная, кадровая, теоретическая, историческая и другие основы местного самоуправления.

Все эти и закрепленные законодательством основы местного самоуправления взаимозависимы между собой и имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, ее реализацией.

Так, в Конституции РФ законодательно закреплены организационные (ст. 132) и территориальные (ст. 131) основы местного самоуправления. В Европейской Хартии местного самоуправления от 15.10.1985 N 122 говориться о конституционных и законодательных основах местного самоуправления (ст. 2), территориальных границах (ст. 5) и финансовых ресурсах (ст. 9) органов местного самоуправления.

Декларация о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества раскрывает экономические основы местного самоуправления (ст. 4). А редакция Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016 закрепляет правовые (ст. 4), территориальные (глава 2), экономические (глава 8) основы местного самоуправления.

Важно заметить, что, помимо тесного взаимодействия и взаимозависимости, основы местного самоуправления являются составными элементами институтов муниципального права.

Как известно, муниципальная власть реализуется путем управления, для которого характерно наличие субъекта (органов местного самоуправления) и объекта (населения, граждан) управления. Но для рационального управления субъекту необходимо обладать соответствующей компетенцией. Именно для этого и формируются нормы, регулирующие данные естественные отношения (т. е. основы)^[28].

Устойчивое развитие российского общества во многом зависит от качества функционирования системы местного самоуправления. В Послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию в 2013 г. было определено: «…считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансовой состоятельной власти на местах»^[29].

Это системные требования, которые предполагают, в том числе, разностороннее изучение современных проблем функционирования и развития органов муниципального управления РФ, их организационных особенностей и кадрового обеспечения, вопросов оптимизации взаимодействия с институтами государства и гражданского общества, населением.

Исследования по современным проблемам местного самоуправления в последние годы представлены достаточно широко. Например, только на официальном сайте Российского индекса научного цитирования (РИНЦ) за период 2010-2015 гг. можно найти более 400 авторских источников на эту тематику по правовым, политическим, экономическим, социальным вопросам. Исследовательская активность возросла на фоне принятия, перехода к полной реализации анализа результатов применения на практике Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. N 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 28.12.2016) и Федерального закона РФ от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в редакции от 30.06.2016).

Рассматриваются, в частности, накопившиеся с начала формирования современной российской системы местного самоуправления, проблемы становления и функционирования этого важнейшего института современного общества, перспективы его развития, а также место и роль в процессах общегосударственного управления^[30].

Отдельным направлением исследования проблем местного самоуправления можно выделить вопросы обеспечения его деятельности муниципальной службой^[31].

Следует также отметить региональные исследования по проблемам местного самоуправления, которые ведутся в крупных научно-учебных центрах, в том числе в филиалах Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС).

Социологическая наука дает богатый эмпирический материал для анализа социальной природы и самоорганизационной основы местного самоуправления, процессов его взаимодействия с институтами государства и гражданского общества^[32].

При этом целый ряд рассматриваемых социологией вопросов, можно отнести к проблеме взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в которой ключевым аспектом является задача повышения уровня системности местного самоуправления, как равноправного субъекта этого процесса. К этой проблеме на протяжении более 10 лет обращаются ученые Института государственной службы и управления РАНХиГС, социологической группой которого в 2014 г. было проведено очередное масштабное исследование «Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы функционирования и развития», в ходе которого был осуществлен массовый опрос населения в 20 субъектах РФ, в т. ч. 134 представителя органов государственного и муниципального управления, а также опрос экспертной группы. Общие параметры выборки массового опроса были рассчитаны в соответствии с данными государственной статистики, что позволило обеспечить необходимый уровень репрезентативности полученных результатов.

В экспертную группу были включены компетентные представители органов государственной власти и управления, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций государственного и негосударственного секторов экономики, науки, культуры, образования, общественных организаций, СМИ.

Результаты представляемого исследования показали, что все категории его участников в целом положительно оценивают происшедшие изменения в деятельности органов местного самоуправления (таблица 1).

Таблица 1

Оценка изменений в деятельности органов местного

самоуправления в РФ (2010-2015 гг.)

Оценка изменений	Распределение мнений, %
	общее по массиву	в т. ч. ГМУ	эксперты
органы местной власти стали работать значительно лучше	14,0	16,4	13,3
заметно некоторое улучшение их работы	39,6	39,6	50,7
все осталось без изменений	26,7	23,1	23,33
заметно некоторое ухудшение их работы	5,2	3,0	4,7
органы местной власти стали работать значительно хуже	3,1	4,5	2,0
затруднились ответить	11,4	13,4	6,0

Данные таблицы 1 показывают, что только около четверти представителей всех категорий участников исследования отметили неизменность деятельности органов местного самоуправления за указанный период, а отрицательные мнения высказало незначительное количество в их составе, что только подчеркивает положительную динамику в процессах развития системы местного самоуправления в России.

Тем не менее, утверждать, что положительные изменения значительно повысили уровень системного развития института местного самоуправления, явно преждевременно: участники исследования по этому поводу разделились на две, примерно равные, группы, придерживающиеся положительных и отрицательных оценок (таблица 2).

Таблица 2

Оценка достаточности меры развития системы местного

самоуправления в РФ

Оценка меры развития	Распределение мнений, %
	общее по массиву	в т. ч. ГМУ	эксперты
в достаточной мере	11,3	11,2	8,7
скорее достаточной, чем недостаточной	29,6	30,6	36,0
скорее недостаточной, чем достаточной	34,9	32,8	39,3
в недостаточной мере	10,6	5,3	9,3
затруднились ответить	13,6	20,1	6,7

Кроме того, нужно отметить и тот факт, что пятая часть государственных и муниципальных служащих, в числе респондентов массового опроса, затруднилась с ответом, т. е. в их представлениях еще не сложились оценки уровня развития системы, в которой они работают. Но все же, данные таблицы 2 говорят о том, что общее количество положительных оценок в каждой представленной категории участников исследования выше 40%, что скорее свидетельствует об удовлетворительном состоянии системы местного самоуправления, чем о низком уровне ее развития.

Во многом такое положение определяется организацией деятельности муниципальной службы, которая в своей основе содержит определенные принципы, часть которых имеет нормативно-правовое закрепление, а другая часть – социально-нормативное. Значимость этих принципов для сохранения достаточно высокого уровня системности местного самоуправления также возможно определить на основании сравнения мнений различных категорий участников исследования.

Анализ их мнений по данному вопросу показывает, что среди предложенных к оценке принципов организации деятельности муниципальной службы, по своей значимости лидируют законность и профессионализм, причем профессионализм работниками государственных и муниципальных органов и экспертами ставится на первое место, вероятно, в силу того, что в их представлении соблюдение законности является частью профессиональной культуры муниципальных служащих (таблица 3).

Таблица 3

Оценка значимости принципов организации деятельности муниципальной службы в РФ

Принципы организации деятельности	Распределение мнений, %
	общее по массиву	в т. ч. ГМУ	эксперты
законность	50,4	43,3	56,7
профессионализм и компетентность муниципальных служащих	44,3	52,2	62,7
подконтрольность и ответственность должностных лиц перед населением муниципального образования	39,9	32,1	42,0
приоритет прав и свобод человека и гражданина	34,8	32,1	29,3
равный доступ граждан к должностям муниципальной службы	25,8	27,6	18,0
гласность в осуществлении муниципальной службы	25,8	23,1	29,3
социальная и правовая защищенность муниципальных служащих	7,5	17,4	7,3
внепартийность муниципальной службы	7,0	5,2	9,3

Можно отметить еще одну особенность в оценках принципов организации деятельности муниципальной службы: представители органов власти и управления сравнительно ниже отмечают значимость подконтрольности и ответственности должностных лиц перед населением, чем другие участники массового опроса и эксперты. В то же время, они значительно больше озабочены соблюдением социальных и правовых гарантий по отношению к ним. В оценках остальных принципов существенных различий нет.

Ряд оценок уровня системности местного самоуправления можно связать с его участием в процессах государственного управления, где происходит взаимодействие государственных и местных органов власти (как субъектов взаимодействия), государственной и муниципальной службы (как социально-профессиональной среды взаимодействия). Как показывают данные исследования, уровень межсубъектного (между государственными и местными органами власти управления) взаимодействия оценивается в большей мере положительно, чем отрицательно (таблица 4).

Таблица 4

Оценка сложившейся системы взаимодействия

государственных (федеральных, региональных) и

местных органов власти и управления в РФ

Оценка системы взаимодействия	Распределение мнений, %
	общее по массиву	в т.ч. ГМУ	эксперты
определенно положительно	9,3	9,7	9,3
скорее положительно, чем отрицательно	39,4	42,5	55,3
скорее отрицательно, чем положительно	24,5	19,4	25,3
определенно отрицательно	6,8	6,8	1,4
затруднились ответить	20,0	21,6	8,7

Стоит отметить, что среди респондентов массового опроса, включая группу работников государственного и муниципального управления, много затруднившихся с ответом. Это показывает не только примерный уровень социальной активности населения (он, судя по характеру распределения ответов, достаточно высок), но и степень включенности государственных и муниципальных служащих в системные процессы их организаций – свое мнение о них имеют почти 80% из этой категории участников исследования.

Относительно оценок взаимодействия на социально-профессиональном уровне между государственной гражданской и муниципальной службами, можно сделать вывод, что они похожи, в целом, на оценки межсубъектного взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и управления (таблица 5).

Таблица 5

Оценка состояния взаимодействия государственной

гражданской и муниципальной службы в РФ

Оценка состояния взаимодействия	Распределение мнений, %
	общее по массиву	в т. ч. ГМУ	эксперты
хорошее	9,4	13,4	8,7
скорее хорошее, чем плохое	38,2	42,5	53,3
скорее плохое, чем хорошее	21,4	17,2	23,3
плохое	9,1	7,5	2,7
затруднились с ответом	21,9	19,4	12,0

Это еще раз подчеркивает факт о том, что сложившаяся система взаимодействия федеральных, региональных и местных властей имеет больше положительных характеристик, чем отрицательных. Причем, относительно небольшое количество определенно негативных оценок, дает основание считать, что имеющиеся отрицательные характеристики не оказывают на взаимодействие властей предельно критического влияния, хотя сама отмеченная угроза должна быть, как минимум, всесторонне исследована, в том числе социологическими методами.

Взаимодействия государственных и местных органов власти часто являются ориентированными на решение определенного круга проблем, в основе которых лежат интересы населения. Перечень таких проблем был в проведенных ранее исследованиях теоретически и эмпирически обоснован, выделен, измерена и проанализирована их важность.

Следует отметить, что рейтинг важности этих проблем для населения незначительно варьируется в зависимости от складывающейся социально-экономической ситуации в стране, но так или иначе из их перечня определяются несколько групп по зафиксированной степени остроты. В представляемом исследовании эти группы распределились следующим образом: 1‑я группа – проблемы, выделенные почти половиной и более респондентов; 2‑я группа – проблемы, выделенные от трети до двух пятых респондентов; 3‑я группа – проблемы, выделенные от четверти до трети респондентов; 4‑я группа – проблемы, выделенные от пятой части и менее респондентов (таблица 6).

Таблица 6

Оценка важности проблем, решаемых в процессах

взаимодействия государственных (федеральных и

региональных) и местных органов власти и управления в РФ

Проблемы взаимодействия	Распределение мнений, %
	общее по массиву	в т. ч. ГМУ	эксперты
1-я группа проблем
ЖКХ	54,4	56,7	58,7
занятости	49,5	44,8	44,0
здоровья	48,2	48,5	50,7
экономики	47,9	49,3	63,3
жилья	46,2	49,3	40,7
2-я группа проблем
пенсионеров и инвалидов	43,6	34,3	38,7
образования	40,5	39,6	44,0
социального обеспечения	37,7	47,8	35,3
безопасности	37,4	37,3	38,0
бедности	36,1	29,1	23,3
3-я группа проблем
преступности	33,9	36,6	29,3
материнства и детства	32,6	32,1	28,7
молодежи	31,3	32,1	29,3
экологии	29,5	29,9	34,7
транспорта	24,8	35,1	27,3
4-я группа проблем
культуры	21,5	21,6	24,7
межнациональных отношений	18,4	18,7	24,7
миграции населения	18,3	14,9	21,3
досуга и отдыха	16,8	23,1	10,7
бытового обслуживания	14,7	16,4	14,0
торговли	14,4	12,7	10,0

Следует отметить, что характер распределения мнений в категориях участников исследования принципиальных различий не имеет, особенно в сопоставлении точек зрения всех респондентов массового опроса и группы государственных и муниципальных служащих в их составе. Это дает возможность достаточно высоко оценить степень ориентированности системы местного самоуправления на решение проблем, имеющих наибольшее значение для населения, которые оно решает в процессах взаимодействия с государственной властью.

Еще одна оценка системности местного самоуправления связана с необходимостью его дальнейшего развития. Участникам исследования было предложено определить наиболее важные из предложенного перечня направления развития системы местного самоуправления (таблица 7).

Таблица 7

Оценка важности направлений дальнейшего развития

системы местного самоуправления в РФ

Направления развития системы местного самоуправления	Распределение мнений, %
	общее по массиву	в т. ч. ГМУ	эксперты
повышение степени социальной ответственности местного самоуправлений перед своими гражданами (населением муниципального образования)	39,3	35,8	39,3
совершенствование нормативной правовой основы местного самоуправления	37,9	37,3	49,3
повышение степени экономической ответственности местного самоуправления перед своими гражданами (населением муниципального образования)	36,8	36,6	38,7
расширение ресурсной, бюджетной и налоговой базы местного самоуправления	35,7	30,6	44,7
определение полного круга полномочий и ответственности местного самоуправления в пределах своей территории	32,8	30,6	31,3
повышение степени политической ответственности местного самоуправления перед своими гражданами (населением муниципального образования)	29,6	31,3	24,7
определение компетенций, прав и ответственности местного самоуправления в рамках единой системы управления в субъекте РФ (регионе)	27,1	18,7	26,0
повышение уровня самостоятельности местного самоуправления в развитии социальной инфраструктуры на уровне муниципальных образований	26,4	26,9	27,3
передача больших полномочий местному самоуправлению со сторон федеральных и региональных властей	24,3	24,6	32,7

Результат распределения мнений по всем категориям участников показал, что явно выделяющихся по своей значимости, например, с результатом выбора вариантов ответов выше 50-60%, нет.

Даже если формально выделить наиболее значимые направления развития местного самоуправления из общего распределения мнений участников исследования, представленных в таблице 7, то все равно необходимо применять комплексное видение дальнейших перспектив и предусматривать разнонаправленные меры достижения целей повышения уровня системности местной власти.

Необходимо учитывать совпадения и различия в оценках важности направлений развития со стороны населения и представителей местного самоуправления, а также экспертов, которые формируют свое мнение на основе не только личного, но и профессионального опыта – управленческого, научного, общественно-политического и др.^[33].

В заключение необходимо отметить важность проведения комплексных исследований различных проблем функционирования и развития системы местного самоуправления в России. Представленные материалы характеризуют уровень системности этого важнейшего института, дают возможность понять, как формируются мнения в этом направлении. Однако системность местного самоуправления обеспечивается множеством факторов и условий, которые имеют свою динамику изменений, что необходимо постоянно и целенаправленно изучать и анализировать.

Глава 3. Перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

3.1. Проблемы местного самоуправления в России

Многочисленные проблемы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления в РФ, стали в последнее время предметом широкого общественного обсуждения. Появилась информация о готовящейся муниципальной реформе, призванной решить ряд назревших вопросов, в том числе в сфере финансового и материального обеспечения решения вопросов местного значения, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Представляется, что наиболее серьезная ситуация в сфере финансово-экономической базы осуществления местного самоуправления и реализации его организационно-управленческих основ сложилась на низовом уровне существующей в России двухуровневой системы местного самоуправления в городских и сельских поселениях. Большинство муниципальных бюджетов районного и поселенческого уровней продолжают оставаться дефицитными^[34].

Также вызывают много вопросов функциональные и организационные основы местного самоуправления в рамках реализации двухуровневой модели местного самоуправления. В частности, нерешенной остается проблема почти повсеместной передачи полномочий по решению вопросов местного значения с поселенческого на районный уровень. Логику подобного «перетекания» компетенции от поселенческих органов местного самоуправления к районным, в свете острого дефицита финансовой и материальной базы функционирования первых, можно понять. Однако при этом ставится под вопрос концептуальная основа двухуровневой системы местного самоуправления, как таковой.

Нерешенной законодательно остается и проблема противоречия Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 28.12.2016) и трудового законодательства РФ в части возможности замещения одним лицом до 5-ти должностей в рамках двухуровневой модели – на поселенческом и районном уровне одновременно^[35]. Такая ситуация может возникать в случае, если представительный орган района формируется по так называемой косвенной схеме, путем делегирования депутатов и глав поселений в его состав.

Еще одной проблемой организационных основ местного самоуправления в связке «район – поселение» являются противоречия, касающиеся возможности образования местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром района (ст. 34 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016).

Во-первых, в соответствии с п. 3 ст. 17 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. При этом подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается. Ст. 34 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, предусматривающая формирование «единой» местной администрации, фактически устанавливает такое подчинение. Ведь теперь все управленческие полномочия администрации городского поселения сосредотачиваются у администрации районного уровня.

Во-вторых, согласно п. 10, 11.1 ст. 35 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, при этом представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы местной администрации о результатах его деятельности и о деятельности местной администрации. Возникает коллизия: представительный орган какого уровня, в рассматриваемом случае, будет осуществлять контроль деятельности объединенной администрации – поселенческий или районный?^[36]

Несколько лучшей является ситуация в крупных городах, в том числе административных центрах субъектов РФ, в большинстве своем имеющих статус городских округов. Развитая экономика и инфраструктура позволяют аккумулировать если не полный, то минимально требуемый объем ресурсов для решения вопросов местного значения.

При этом успех местного самоуправления в пределах городских округов во многом зависит как от уровня взаимодействия органов местного самоуправления городского округа с органами государственной власти субъекта РФ, так и от возможностей органов власти субъекта субсидировать реализацию ряда муниципальных программ и софинансировать решение ряда ресурсоемких вопросов местного значения (например, содержание и ремонт городских дорог).

Несмотря на имеющиеся недостатки моделей организации системы органов местного самоуправления, заложенных в редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, спектр тех из них, которые могут быть внедрены на уровне городских округов, позволил на сегодняшний день создать устоявшиеся системы муниципальной власти, основанные на прямых выборах представительных органов и двух вариантах формирования местных администраций (избираемым главой городского округа, либо назначаемым руководителем местной администрации).

В связи с этим вызывает удивление ход и направленность осуществляемой муниципальной реформы, таргетирующей не признанные проблемными поселения, а крупные города. По мнению директора Института муниципального управления И. Выдрина, в результате обсуждения проблем организации местного самоуправления с середины 2000-х гг., сформировалось представление о том, что основные проблемы сосредоточены в малочисленных населенных пунктах. «Нас приучили к этой мысли и вдруг… реформа системы управления крупных успешных муниципальных образований», – указывает профессор Выдрин^[37].

Центральной в обсуждении реформы местного самоуправления с конца 2013 г. оставалась концепция, предложенная в аналитической записке Фонда института социально-экономических и политических исследований (далее – ИСЕПИ) «Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы»^[38].

В концепции были предложены две модели возможной реформы территориальной организации местного самоуправления. Внедрение первой модели затронуло бы не только крупные города, но и всю территориальную организацию муниципальной власти. Так, согласно концепции, при реализации данного варианта, существующие городские округа и муниципальные районы были бы преобразованы в уровень государственной власти. Новые административно-территориальные единицы возглавляли бы руководители, назначаемые высшим должностным лицом субъекта РФ. Ликвидация верхнего уровня местного самоуправления в городских округах компенсировалась бы созданием внутригородских муниципальных образований, а в районах – сохранением муниципальных образований «первого уровня» (городские и сельские поселения)^[39].

Согласно второй из предлагаемых моделей, территориальная реорганизация коснулась бы только крупных городов, на базе которых должны были создаваться муниципальные образования нового двухуровневого типа – «городские агломерации». Внутри «агломерации», также как и в первом варианте, должны были появиться внутригородские («внутриагломерационные») муниципальные образования. Несмотря на видимое сохранение местного самоуправления на обоих уровнях городского управления, авторы данной концепции предложили «использовать одну из зарубежных моделей управления агломерацией, которая предполагает преобладание органов государственной власти региона в управлении агломерацией»^[40]. При этом, «создается администрация агломерации, глава которой назначается главой субъекта РФ с учетом мнения представительного органа»^[41].

По мнению самих авторов концепции, первая модель реформы является более предпочтительной, поскольку коренная реформа территориальной организации местного самоуправления с ликвидацией муниципалитетов верхнего уровня и формированием новых «государственных администраций» потребует изменения не только соответствующих положений законодательства о местном самоуправлении, но и перераспределения перечня вопросов местного значения и государственных полномочий между уровнями публичной власти, а также серьезной переработки налогового и бюджетного законодательства в целом.

Что касается второй модели, то здесь вызывает сомнение убежденность авторов концепции в конституционности смешения государственной власти местного самоуправления на общегородском уровне управления «городскими агломерациями». Как известно, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Это положение, в свое время, не позволило совместить государственное и муниципальное управление на общегородском уровне в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. Предусматривавший такое совмещение Устав города Москвы, был изменен в соответствии с решением суда^[42].

В марте 2014 г., по итогам работы группы по реформированию местного самоуправления, созданной по поручению Президента РФ, в Государственную Думу РФ был внесен законопроект^[43], предполагающий внедрение модели, концептуально схожей со вторым из предложенных ИСЕПИ вариантов, но менее радикальной.

Согласно проекту, предполагается дополнить территориальную организацию местного самоуправления в городах двумя типами муниципальных образований: городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом.

Законодатель субъекта РФ может получить право предусматривать создание на своей территории двухуровневых муниципалитетов – городских округов, – состоящих из муниципальных образований нижнего уровня – внутригородских районов. Внутригородские районы станут полноценными муниципалитетами, с собственной системой органов местного самоуправления и набором вопросов местного значения.

Одновременно с данным изменением, законопроект предусматривает и серьезное изменение организационных основ местного самоуправления в уже существующих типах муниципальных образований. Доминирующей моделью системы органов становится модель, при которой глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и становится его председателем, а глава местной администрации назначается по контракту. Такая модель станет обязательной для городского поселения, муниципального района, городского округа с внутригородским делением, и внутригородского района.

Возможность проводить прямые выборы глав муниципальных образований, таким образом, смогут сохранить лишь «обычные» городские округа, сельские поселения и внутригородские муниципалитеты Москвы и Санкт-Петербурга.

Представительные органы муниципалитетов «верхнего уровня» – муниципальных районов и городских округов с внутренним делением, – предполагается формировать исключительно путем делегирования представителей муниципалитетов «нижнего уровня».

Таким образом, очевидно, что авторы законопроекта пытаются не только распространить уже существующую «двухуровневую модель» на ряд городских территорий, но и максимально унифицировать ее, снизив выборность органов местного самоуправления. Очевидна и попытка усиления влияния органов государственной власти субъекта РФ на формирование местных администраций.

Так, в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половину членов конкурсной комиссии предполагается назначать высшим должностным лицом субъекта РФ, а в поселении, внутригородском районе – главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением (который до этого сам был назначен при активном участии губернатора).

Следует напомнить, что сейчас количество представителей органов государственной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях при отборе кандидатур на должность главы местной администрации в городском округе и муниципальном районе не превышает одной трети, а в поселениях конкурсная комиссия формируется представительным органом самостоятельно.

Чем же авторы законопроекта обосновывают необходимость внедрения двухуровневой организации местного самоуправления в крупных городах? В пояснительной записке к законопроекту указывается: «в крупных мегаполисах слабоконтролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения, ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т. д.»^[44].

Так каким образом создание низового звена муниципального управления в городах поможет усилить контроль городского сообщества за действиями общегородской власти? Проект не предусматривает какие-либо особые формы такого контроля, тем более, что распространенная на городской округ «двухуровневая модель» сохранит черты уже существующей модели «район – поселение», в которой органы местного самоуправления не находятся в иерархической соподчиненности и не оказывают прямого влияния на деятельность друг друга.

Вряд ли усилению контроля будет способствовать и внедрение механизма делегирования представителей внутригородских районов в состав общегородских представительных органов. Более того, данная модель может привести к росту разобщенности населения, разрыву единства интересов, а соответственно, эрозии общей стратегии развития крупной агломерации.

В научной литературе уже отмечалось^[45], что равное представительство депутатов и глав поселений в представительном органе района может нанести ущерб интересам более населенных и развитых поселений, которые могут получать меньше дотаций и финансирования в силу лоббирования «местнических» интересов представителями меньших по численности населения муниципалитетов. На недопустимость неравного и искаженного представительства граждан в представительном органе указывал и Конституционный суд РФ^[46].

В предлагаемой же модели городских округов с внутригородским делением такое «местничество» может начаться уже внутри города, что никак не может повысить эффективность управления крупной городской агломерацией в целом. Вряд ли этой эффективности будет способствовать и предлагаемое авторами разделение вопросов местного значения между городским округом с районным делением и его составными частями. Так, внутригородские районы предлагается наделить правом утверждать правила и организовывать благоустройство территории внутригородского района. Стоит ли, соответственно, ждать исключения соответствующих полномочий из компетенции органов местного самоуправления городского округа? И если нет, то каким образом будут разделены полномочия по вопросу благоустройства?

Критика уже действующего законодательства в сфере разграничения вопросов местного самоуправления и полномочий между уровнями муниципального управления сводится к неопределенности в содержании компетенции соответствующих органов. Предлагаемая реформа в этом смысле лишь увеличивает существующую неразбериху, распространяя ее на городские округа.

Следует полагать, что столь масштабные изменения в системе местного самоуправления следует проводить предельно осторожно, с использованием пилотных площадок в отдельных регионах, либо точечно, в отдельных городских округах. При этом разработка концепций реформ территориальной и функциональной основ местного самоуправления должна вестись с учетом зарубежного опыта, который позволяет дать информацию об эффективности тех или иных предлагаемых к внедрению моделей.

В этом смысле интересным представляется опыт Канады, где оптимизация управления крупными городскими агломерациями на протяжении последних 30 лет являлась объектом как научного анализа, так и масштабных законодательных экспериментов.

Следует отметить, что реформирование территориальных основ местного самоуправления в провинциях Канады шло дифференцированно, что обусловлено децентрализацией государства и доминированием органов государственной власти провинций в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления в пределах своей юрисдикции. Тем не менее, общим трендом в Канаде является процесс объединения и укрупнения муниципальных образований, который затронул как сельские территории, так и, в большей степени, крупные города.

По мнению известного специалиста в области муниципального управления в Канаде – Э. Санктона^[47], – двухуровневые муниципальные образования на базе крупных городов являются неустойчивыми конструкциями, подверженными внутренним противоречиям и конфликтам составляющих их частей. Санктон приводит пример двух подобных образований – Корпорации Объединенного Виннипега (1961-1971 гг.) и Муниципалитета Объединенного Торонто (1953-1998 гг.).

Корпорация Виннипега состояла из 19 муниципалитетов и возглавлялась советом, формировавшимся на основе выборов по избирательным округам, специально нарезанным так, чтобы исключить представительство в общегородском совете членов, представлявших интересы только одного нижестоящего муниципалитета. Хотя такая система и была направлена на минимизацию феномена «местничества», однако, в конечном итоге, привела к противостоянию города и внутригородских муниципалитетов, обвинявших общегородской совет в оторванности от интересов населения внутригородских муниципальных образований^[48].

В 1971 г. Виннипег был объединен в единый муниципалитет.

Муниципалитет Объединенного Торонто был создан в 1953 г. с целью осуществления крупных инфраструктурных проектов. Создание двухуровневой системы местного самоуправления стало альтернативой неустраивавшего как центр города, так и его пригороды, варианта объединения в единое муниципальное образование. Первоначально, в целях управления муниципалитетом верхнего уровня, был создан муниципальный совет, куда входило 24 члена: 12 от городского центра, и еще 12 – от муниципалитетов-пригородов. В последнем случае использовалась система равного представительства, что привело к ситуации, когда, например, муниципалитет Северный Йорк с численностью жителей в 308 тыс. чел., и муниципалитет Суанси с численностью жителей в 9 тыс. чел., оба получили по одному представителю в составе общегородского совета. Уже к 1966 г. под давлением как местных жителей, так и органов государственной власти провинции, система равного представительства муниципалитетов в городском совете была заменена на пропорциональную населению, при этом количество самих внутригородских муниципалитетов было сокращено вдвое.

Еще одна значительная реформа общегородского управления была проведена в 1988 г., когда городской совет стал формироваться из глав нижестоящих муниципальных образований и членов совета, избиравшихся жителями по специально нарезанным округам.

В литературе отмечается, что, несмотря на первоначальный успех «двухуровневой» модели в решении задач развития пригородов Торонто, вся история «сложного» муниципалитета была отмечена непрекращающимися скандалами между его нижестоящим и вышестоящим уровнями. Ярким примером является дело о строительстве скоростного шоссе через центр города. Идея строительства активно поддерживалась пригородными муниципалитетами, желавшими облегчить доступ своих жителей к рабочим местам в коммерческом центре агломерации, и нашла поддержку в общегородском совете, однако встретила яростный отпор у населения самого центра, поскольку строительство потребовало бы сноса целого ряда кварталов малоэтажной застройки в центральном Торонто. В разразившийся управленческий конфликт было вынуждено вмешаться правительство провинции, приостановившее работы по проекту специальным актом.

Когда в 1998 г. было принято решение об объединении всех муниципалитетов Торонто в единую муниципальную агломерацию «мегагород», у двухуровневой модели не нашлось много защитников.

Вышеуказанные примеры свидетельствуют о значительном конфликтном потенциале двухуровневого муниципального управления городом. Опыт проведенных в Канаде реформ показывает, что современной тенденцией в управлении агломерацией является не раздробление городских территорий между мелкими муниципалитетами, а наоборот, их консолидация, с целью выработки единого плана и стратегии развития большого города.

В случае с Россией до конца невыясненной остается и мотивация инициаторов городской реформы. В условиях, когда законодательно не решены многочисленные проблемы организации местного самоуправления в рамках действующей двухуровневой модели, расширять ее применение без корректировки существующих ошибок и недочетов представляется опрометчивым шагом.

3.2. Оптимизация местного самоуправления Российской Федерации

На сегодняшний день бесспорным является тот факт, что местное самоуправление нуждается в оптимизации его основ, однако какие конкретно основы, для чего и в каком объеме нуждаются в пересмотре, – данный вопрос продолжает оставаться дискуссионным^[49].

Серьезные проблемы в структуре, взаимоотношениях и полномочиях органов местного самоуправления, а также недостаточное финансирование субъектов РФ, привели к:

• снижению эффективности деятельности муниципальных образований (ввиду отсутствия у них четкого представления о «своем месте» в системе власти и управления страной);
• неподготовленности кадров органов местного самоуправления, а, порой, и острому дефициту квалифицированных специалистов в области муниципального управления;
• отсутствию надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти, превышению расходов местного самоуправления над доходной базой местных бюджетов (так, общий объем расходов местных бюджетов по состоянию на 1 декабря 2016 г. составил 3068,9 млрд. руб., что превысило объем расходов прошлого года на 2,7% (2987,7 млрд. руб.)^[50]).

Устранение и предотвращение данных причин – главная прерогатива государственной власти при построении эффективной системы местного самоуправления в стране.

Принято считать, что местная власть в решении многих вопросов несет основную долю ответственности за благополучие российских граждан и местного сообщества в целом. Однако часто обвиняя органы местного самоуправления в пассивности решения простейших вопросов жизнеобеспечения (например, ремонт канализации, водо- и газоснабжение, получение справки и т. п.), многие не понимают, что данная безынициативность происходит, в большинстве случаев, не по вине чиновников, а из-за сложной и неэффективной системы управления, в которой они вынуждены работать.

Таким образом, несмотря на уже имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий для полного урегулирования оставшихся противоречий. Ведь воплощение закона в жизнь, т. е. его реализация на практике – не менее сложная (если не более сложная) задача, чем его подготовка и принятие. В связи с этим выделяется ряд очевидных приоритетов.

Редакция Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016 предполагает расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления посредством приведения уставов и иных нормативно-правовых актов муниципальных образований в соответствие с российским законодательством. Но, определяя эффективность такой деятельности, следует учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта в разработке подобных нормативных документов. Поэтому рациональным выходом из сложившейся ситуации станет оказание всестороннего содействия муниципальным образованиям в разработке, регистрации, опубликовании уставов (особенно небольших городских и сельских поселений) и других нормативно-правовых актов.

Для успешной реализации задач, стоящих в настоящее время перед местным самоуправлением, также требуется создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, их подбора, расстановки, аттестации и рационального использования. Ведь, только квалифицированная, ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решить проблемы граждан. Кроме этого, необходимо продолжить работу по выпуску новой учебной, учебно-методической, научной и информационно-аналитической литературы по различным аспектам теории и практики организации местного самоуправления.

По-прежнему открытым остается вопрос укрепления экономических основ местного самоуправления, ресурсов пополнения местных бюджетов. Хотя законодательством РФ была продекларирована самостоятельность органов местного самоуправления, в стране все еще продолжает сохраняться финансово-экономическая зависимость муниципальных органов от государства.

Так, редакцией Федерального закона от 23.06.2014 N 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 52, 53, 55, 60, 61, 63, 63.1, 65), поправками, внесенными в Налоговый (ст. 15) и Бюджетный (глава 9) кодексы РФ, закреплено увеличение объемов собственных доходов муниципальных образований за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, а также средств финансовой помощи, оказываемой органам местного самоуправления из вышестоящих бюджетов. Однако данные меры вряд ли смогут должным образом обеспечить местному самоуправлению высокий уровень экономической самостоятельности без встречной активности со стороны местных властей.

В этом случае необходимо, чтобы муниципалитеты научились собственными силами зарабатывать недостающие им средства, например, в результате:

• Создания муниципальных предприятий в наиболее конкурентоспособных и прибыльных отраслях муниципальной экономики;
• Участия в создании предприятий с долевой собственностью;
• Сдачи в аренду муниципального имущества;
• Размещения муниципальных заказов;
• Приватизации и продаже убыточных объектов муниципальной собственности;
• Стимулирования малого и среднего бизнеса;
• Инвестиционной деятельности и др.

Органы местного самоуправления наиболее устойчивы к воздействию различного рода внешних и внутренних факторов, поэтому вышеописанное решение, с точки зрения повышения уровня экономической самостоятельности муниципальных образований, кажется наиболее перспективным.

Таким образом, только при наличии полной экономической и правовой возможности организационных структур местного самоуправления, а также активного участия (а главное – заинтересованности) государства и населения в местных делах, можно добиться реально эффективного местного самоуправления и обеспечить, тем самым, стабильное поступательное развитие не только российского общества, но и российского государства в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Одной из ключевых составляющих демократического государства является местное самоуправление.

Местное самоуправление – это способ организации и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управления делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.

Построение систем местного самоуправления зависит от следующих факторов: от политического режима, от государственного устройства, от административно-территориального деления, от национальных традиций и т. п.

В большинстве развитых стран решение всех вопросов на местах было в компетенции специальных органов местного самоуправления, которые формировались на основе равного, прямого и всеобщего избирательного права, при тайном голосовании, и органами местного самоуправления, специально назначенными из центра.

В настоящее время в России активно строиться система управления, которая содержит в себе и государственное и местное самоуправление. Однако концепции и правовые аспекты местного самоуправления до сих пор не выбраны (для организации и функционирования накопленного опыта не достаточно) и не выработаны научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления как в обществе, так и государстве. Поэтому возникает проблема взаимоотношений государства и местного самоуправления, что не позволяет построить эффективную систему власти. Тем не менее, уже сложившиеся принципы и формы местного самоуправления являются результатом деятельности органов местного самоуправления на определенной территории.

На все население, проживающее на определенной территории, действует публичная власть, а так же система управления России, организованная на различных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном), что закреплено Конституцией РФ. При этом каждый из уровней является равнозначным и имеет свои специфические функции, полномочия и ответственность.

В настоящее время, можно встретить множество определений местного самоуправления. Редакция Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016 определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти.

Государственная власть есть на региональном и федеральном уровнях. Местная власть осуществляется в сельских, городских поселениях и на всех других муниципальных образованиях. Тем не менее, муниципальная власть находит свое выражение в обособленности местного самоуправления от государства. Но это не все: самостоятельность местной власти также проявляется и в обязательном исполнении всеми предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории определенного муниципального образования, а также гражданами и местными органами решений, которые были приняты путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции.

Можно выделить следующие проблемы местного самоуправления:

• Финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением, невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах.
• Слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления.
• Дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности.

Серьезные проблемы в структуре, взаимоотношениях и полномочиях органов местного самоуправления, а также недостаточное финансирование субъектов РФ, привели к:

• снижению эффективности деятельности муниципальных образований (ввиду отсутствия у них четкого представления о «своем месте» в системе власти и управления страной);
• неподготовленности кадров органов местного самоуправления, а порой и острому дефициту квалифицированных специалистов в области муниципального управления;
• отсутствию надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти, превышению расходов местного самоуправления над доходной базой местных бюджетов.

Необходимо, чтобы муниципалитеты научились собственными силами зарабатывать недостающие им средства, например, в результате:

• Создания муниципальных предприятий в наиболее конкурентоспособных и прибыльных отраслях муниципальной экономики;
• Участия в создании предприятий с долевой собственностью;
• Сдачи в аренду муниципального имущества;
• Размещения муниципальных заказов;
• Приватизации и продаже убыточных объектов муниципальной собственности;
• Стимулирования малого и среднего бизнеса;
• Инвестиционной деятельности и др.

В любом случае преобразование муниципалитетов не должно осуществляться без отсутствия объективных на то причин. При любых изменениях территории муниципальных образований должны соблюдаться принципы доступности власти для населения. Необходимо учитывать и то, что целью преобразования является улучшение качества предоставляемых услуг населению. Поэтому при проведении реформы местного самоуправления необходима тщательная проработка, выстраивание механизма, разработка плана и прогнозирования последствий данных преобразований.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 окт. 1985 г. // Собрание Законодательства Российской Федерации, 1998. – № 36 – ст. 4466.
2. Конституция Российской Федерации [Текст]: офиц. текст. – Изд-во: Эксмо-Пресс, 2017. – 32 с.
3. Российская Федерация. Законы. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Текст]: [федер. закон: принят Гос. Думой 17 июл. 1998 г.: по состоянию на 15 мар. 2017 г.]. – Изд-во: Эксмо-Пресс, 2017. – 432 с.
4. Российская Федерация. Законы. Налоговый кодекс Российской Федерации [Текст]: [федер. закон: принят Гос. Думой 16 июл. 1998 г.: по состоянию на 15 мар. 2017 г.]. – Изд-во: Эксмо-Пресс, 2017. – 1488 с.
5. Российская Федерация. Законы. О муниципальной службе в Российской Федерации [Текст]: федеральный закон: [принят Гос. Думой 7 фев. 2007 г.: одобрен Советом Федерации 21 фев. 2007 г.]. – Изд-во: Норматика, 2016 г. – 32 с.
6. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: федеральный закон: [принят Гос. Думой 16 сент. 2003 г.: одобрен Советом Федерации 24 сент. 2003 г.]. – Изд-во: Эксмо-Пресс, 2017 г. – 160 с.
7. Российская Федерация. Законы. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон: [принят Гос. Думой 10 июн. 2016 г.: одобрен Советом Федерации 15 июн. 2016 г.]. – Режим доступа: http://www.con sultant.ru/document/cons_doc_LAW_199976/, свободный – (Дата обращения: 15.03.2017).
8. Российская Федерация. Законопроект. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс]: [принят Гос. Думой 25 мар. 2014 г.]. – Режим доступа: http://asozd2c. duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/7FAEA54D0928098443257C980064EB17/$FILE/469827-6.PDF?OpenElement, свободный – (Дата обращения: 18.03.2017).
9. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию [Электронный ресурс]: 12.12.2013 г. – Режим доступа: http://kremlin.ru/ events/president/news/by-date/9825-12.12.2013, свободный – (Дата обращения: 13.03.2017).
10. Административное право зарубежных стран [Текст]: учеб. / под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатной. – М.: Спарк, 2003 – 464 с.
11. Алексеев И. А., Белявский Д. С., Трофимов М. С. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учеб. пособие. 2-е изд. – М.: Альфа-М, 2014. – 255 с.
12. В. Я. Кикоть [и др.]. Административное право зарубежных стран [Текст]: учебник / под ред. В. Я. Кикотя, Г. А. Василевича, Н. В. Румянцева. – М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2012. – 431 с.
13. Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России [Текст]: учеб. 3-е изд. / под ред. д. ю. н. проф. Н. В. Постового. – М.: «Юриспруденция», 2015. – 430 с.
14. Четвериков В. С.  Муниципальное право [Текст]: учеб. пособие / под ред. В. С. Четверикова. – 5-e изд. – М.: Инфра-М, 2013. – 208 с. 
15. Булатов Р. Б. Муниципальная власть и проблемы ее реализации (конституционно-правовой анализ) [Текст]: дис. … докт. юр. наук: 12.00.02: утв. 20.10.2001 / Булатов Рашид Борисович. – СПб.: Санкт-Петербургский ун.-т. МВД России, 2006. – 338 с.
16. Алпатов Ю. М. Российский федерализм и местное самоуправление [Текст]: моногр. / Ю. М. Алпатов – М.: ЮРКОМПАНИ, 2010. – 292 с.
17. Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты [Текст]: моногр. / В. В. Гриб – М.: «Юрист», 2011. – 401 с.
18. Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика [Текст]: моногр. / А. Н. Костюков – М.: Юрлитинформ, 2012. – 318 с.
19. Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий [Текст]: моногр. / Т. Н. Михеева – Йошкар-Ола, 2002. – 275 с.
20. Пешин Н. Л. Государственная власть и местного самоуправления в России: проблемы развития конституционно-правовой модели [Текст]: моногр. / Н. Л. Пешин – М.: Статут, 2007. – 208 с.
21. Свон Р. Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России [Текст]: науч. изд. / под общ. ред. В. П. Сальникова. – СПб.: Алетейя, 2000 – 288 с.
22. Бабун Р. В. Проблемы финансового обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления и пути их решения [Текст] / Р. В. Бабун // Практика муниципального управления, М.: ЗАО "МЦФЭР", 2013. – № 8. – С. 15.
23. Бельтюкова Т. В., Ларинина Т. И. Исследование зарубежного опыта территориальной организации местного самоуправления [Текст] / Т. В. Бельтюкова, Т. И. Ларинина // Неделя науки СПбПУ. Материалы научной конференции (с международным участием), 2016. – С. 524-526.
24. Бергер Ю. А. Научные подходы к содержанию понятия «местного самоуправления» [Текст] / Ю. А. Бергер // Новая наука: от идеи к результату, Стерлитамак: АМИ, 2016. – № 11. – С. 18-21.
25. Булатов Р. Б., Глущенко П. П., Орловский Е. А. Муниципальная власть в зарубежных странах и в России [Текст]: сравнительно-правовой анализ / Р. Б. Булатов, П. П. Глущенко, Е. А. Орловский // Юридическая наука: история и современность, СПб.: Фонд поддержки науки и образования в области правоохранительной деятельности "Университет", 2016. – № 4. – С. 155-161.
26. Бызов Л. Г. Представления россиян о местном самоуправлении [Текст] / Л. Г. Бызов // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены, 2009. – № 1 (89). – С. 2-25.
27. Возьмитель А. А., Куконков П. И. Социальные факторы становления системы местного самоуправления в России [Текст] / А. А. Возьмитель, П. И. Куконков // Власть, 2014. – № 9. – С. 88-93.
28. Гриценко Е. В. Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский опыт [Текст] // под ред.: Е. В. Гриценко, Э. Маркварта, В. П. Мохова. – Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2014. – 529 с.
29. Ларичев А. А. Объединение местных администраций муниципального района и поселения, являющегося его административным центром: цели законодательного эксперимента и правовые проблемы его реализации [Текст] / А. А. Ларичев // Сб. научных статей Северного филиала РПА Минюста России. – Петрозаводск, 2012. – С. 98.
30. Ларичев А. А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) [Текст] / А. А. Ларичев // Актуальные проблемы российского права, 2014. – № 8. – С. 1603-1608.
31. Лексин В. Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становление федерализма и местного самоуправления [Текст] / В. Н. Лексин – М: ЛЕНАНД, 2012. – 1024 с.
32. Магомедов К. О., Черкашин С. Н. Местное самоуправление в России: оценки уровня системности в организации и реформировании [Текст] / К. О. Магомедов, С. Н. Черкашин // Среднерусский вестник общественных наук, 2016. – Т. 11. – № 4. – С. 35-45.
33. Магомедов К. О., Репицкая С. И. Социологический анализ проблем развития кадрового потенциала органов местного самоуправления [Текст] / К. О. Магомедов, С. И. Репицкая // Психология. Социология. Педагогика, 2012. – № 1 – 2 (14). – С. 41-46.
34. Мухаметов Р. С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития [Текст] / Р. С. Мухаметов // Вопросы управления, 2015. – № 5 (17). – С. 36-42.
35. Переходов В. А. Социологический анализ основных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления [Текст] / В. А. Переходов // Система подготовки управленческих кадров Российской Федерации в условиях модернизации. – Саратов: Изд-во Поволжского института управления им. П. А. Столыпина, 2012. – С. 145‑147.
36. Прибыткова Л. В. Теоретико-методологические аспекты управления деятельностью муниципальных служащих [Текст] / Л. В. Прибыткова // Этносоциум и международная культура, 2007. – № 2 (6). – С. 67-80.
37. Rich S. G. Winnipeg: innovations in governing a metropolis [Текст] / S. G. Rich // Bryfogle R. C. and Krueger R. R Urban Problems. – Toronto, 1975. – P. 344.
38. Sancton А. Canadian local government: an urban perspective [Текст] / Sancton А. – Toronto, 2011. – 355 p.
39. Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты народовластия. – М.; «Юриспруденция», 2005. – 256 с.
40. Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: Проспект, ТК Велби, 2006. – 432 c.
41. Батычко В. Т. Муниципальное право. Конспект лекций [Электронный ресурс] / В. Т. Батычко – Таганрог, 2010. – Режим доступа: URL: http://www.studfiles.ru/preview/5879146/page:4/, свободный – (Дата обращения: 05.03.2017).
42. Минфин России. Данные об исполнении местных бюджетов Российской Федерации на 01.12.2016. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/operational/municipalities/, свободный. – (Дата обращения: 13.03.2017).
43. Олег Дядьков. «Не об этом Путин говорил». Уральские эксперты выступили против реформы местного самоуправления [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://aktualno.ru/view/sverdlovsk/society/ 16618, свободный. – (Дата обращения: 18.03.2017).
44. Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период. Итоговый документ Всероссийского Съезда муниципальных образований. Суздаль, 2013. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.ko mitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056054124049049057051.html, свободный. – (Дата обращения: 11.03.2017).
45. Проект международной технической помощи. Поддержка регионального и местного развития в Беларуси [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://docviewer.yandex.ru/?url=http%3A%2F%2Fregdev.by%2Fru%2F download%2Ffile%2Ffid%2F344&name=344&lang=ru&c=57474b1131f6&p age=1, свободный. – (Дата обращения: 18.03.2017).

Уважаемый пользователь! Обращаем ваше внимание, что система «Антиплагиат» отвечает на вопрос, является ли тот или иной фрагмент текста заимствованным или нет. Ответ на вопрос, является ли заимствованный фрагмент именно плагиатом, а не законной цитатой, система оставляет на ваше усмотрение.

Отчет о проверке № 1

дата выгрузки: 02.04.2017 08:51:53

пользователь: kostina_anechka@mail.ru / ID: 4201979

отчет предоставлен сервисом «Антиплагиат»

на сайте http://www.antiplagiat.ru

Оригинальность: 85.8%

Заимствования: 14.2%

Цитирование: 0%

Информация о документе

№ документа: 2

Имя исходного файла: Курсовая работа.docx

Размер текста: 189 кБ

Тип документа: Прочее

Символов в тексте: 114819

Слов в тексте: 13226

Число предложений: 686

Информация об отчете

Дата: Отчет от 02.04.2017 08:51:53 - Последний готовый отчет

Комментарии: не указано

Оценка оригинальности: 85.8%

Заимствования: 14.2%

Цитирование: 0%

Источники

Доля в тексте	Источник	Ссылка	Дата	Найдено в
3.05%	[1] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации	http://ppt.ru	24.01.2017	Модуль поиска Интернет
2.82%	[2] Скачать энциклопедию	http://ros-ma.ru	02.12.2016	Модуль поиска Интернет
2.77%	[3] Скачать/bestref-153540.doc	http://bestreferat.ru	раньше 2011 года	Модуль поиска Интернет

1. Бергер Ю. А. Научные подходы к содержанию понятия «местное самоуправление». // Новая наука: от идеи к результату, 2016. – № 11. – С. 18-21. ↑

2. Михеев Д. С. Регулирование принципа гласности местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации. // Евразийский юридический журнал, 2014. – № 2 (69). – С. 120. ↑

3. Пешин Н. Л. Муниципальная власть: понятие и содержание. // Конституционное и муниципальное право, 2011. – № 9. – С. 14. ↑

4. Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н. С. Бондаря. М.: Юрайт, 2016. – Т. 1. – С. 241-242. ↑

5. Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: монография. – Йошкар-Ола, 2002. – С. 3. ↑

6. Михеев Д. С. Гласность в местном самоуправлении через призму конституционных положений. // Евразийская адвокатура, 2013. – № 4 (5). – С. 81. ↑

7. Лихошва А. О. К вопросу о понятии самостоятельности местного самоуправления. // Марийский юридический вестник, 2016. – № 2. – С. 43-46. ↑

8. Михеева Т. Н. Значение и пределы государственного принуждения в условиях развития правового государства. // Законы России: опыт, анализ, практика, 2013. – № 10. – С. 97. ↑

9. Михеев Д. С. Гласность в правовом регулировании местного самоуправления зарубежных государств. // Законы России: опыт, анализ, практика, 2014. – № 1. – С. 97. ↑

10. Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник. – М., 2015. – С. 91. ↑

11. Батычко В. Т. Муниципальное право. Конспект лекций. – Таганрог, 2010. URL: http://www.studfiles.ru/preview/5879146/page:4/ (дата обращения: 05.03.2017) ↑

12. Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. – М.: Спарк, 2003. – С.5-10. ↑

13. Свон Р. Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России: научное издание / под общ. ред. В. П. Сальникова. – СПб.: Алетейя, 2000. – 288 с. ↑

14. Алексеев И. А., Белявский Д. С., Трофимов М. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие. 2-е изд. – М.: Альфа-М, 2014. – С. 78-79. ↑

15. В. Я. Кикоть [и др.]. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. В. Я. Кикотя, Г. А. Василевича, Н. В. Румянцева. – М.: ЮНИТИ, 2012. – С. 6-9. ↑

16. Булатов Р. Б. Муниципальная власть и проблемы ее реализации (конституционно-правовой анализ): дис. … д. ю. н. – СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006. – 338 с. ↑

17. Четвериков В. С. Муниципальное право. – М.: Риор, 2013. – С. 45-46. ↑

18. Булатов Р. Б., Глущенко П. П., Орловский Е. А. Муниципальная власть в зарубежных странах и в России: сравнительно-правовой анализ. // Юридическая наука: история и современность, 2016. – № 4. – С. 155-161. ↑

19. Подобед А. Н. Структура, компетенция и формы органов местного самоуправления и управления в европейских странах. // Экономика. Управление. Право, 2015. – № 4. – С. 20-23. ↑

20. Гриценко, Е. В. Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский опыт / под ред.: Е. В. Гриценко, Э. Маркварта, В. П. Мохова. – Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2014. – С. 529. ↑

21. Лексин, В. Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становление федерализма и местного самоуправления. – М: ЛЕНАНД, 2012. – С. 1024. ↑

22. Проект международной технической помощи. Поддержка регионального и местного развития в Беларуси. URL: https://docviewer.yandex.ru/?url=http%3A%2F%2Fregdev.by%2Fru%2Fdownload%2Ffile%2Ffid

    %2F344&name=344&lang=ru&c=57474b1131f6&page=1 (дата обращения: 18.03.2017). ↑

23. Бельтюкова Т. В., Ларинина Т. И. Исследование зарубежного опыта территориальной организации местного самоуправления // Неделя науки СПБПУ. Материалы научной конференции с международным участием, 2016. – С. 524-526. ↑

24. Мухаметов Р. С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития. // Вопросы управления, 2015. – № 5 (17) – С. 36-42. ↑

25. Федеральный закон от 28.12.2016 N 505-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения понятия "иностранные финансовые инструменты" вступает в силу с 28 июня 2017 года. ↑

26. Батычко В. Т. Муниципальное право. Конспект лекций. – Таганрог, 2010. URL: http://www.studfiles.ru/preview/5879146/page:4/ (дата обращения: 05.03.2017). ↑

27. Шугрина Е. С. Муниципальное право. – М., 1999. – С. 36. ↑

28. Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник. – М., 2015. – С. 119. ↑

29. Послание Президента Федеральному Собранию. 12.12.2013 г. // Официальный сайт: Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/by-date/9825-12.12.2013 (дата обращения: 18.03.2017). ↑

30. Алпатов Ю. М. Российский федерализм и местное самоуправление: монография. – М., 2010. – С. 292; Возьмитель А. А., Куконков П. И. Социальные факторы становления системы местного самоуправления в России. // Власть, 2014. – № 9. – С. 88-93; Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации; конституционно-правовые аспекты: монография. 2-е изд., доп. и перераб.– М., 2011. – С. 400; Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. – М., 2012. – С. 316; Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели: монография. – М., 2007. – С. 208; Узденов М. М. К проблемным вопросам местного самоуправления как фактора политической стабильности в Российской Федерации. // Гуманитарные и социально-экономические науки, 2014. – № 1. – С. 123-127. ↑

31. Магомедов К. О., Репицкая С. И. Социологический анализ проблем развития кадрового потенциала органов местного самоуправления. // Психология. Социология. Педагогика, 2012. – № 1 – 2 (14). – С. 41-46; Прибыткова Л. В. Теоретико-методологические аспекты управления деятельностью муниципальных служащих. // Этносоциум и международная культура, 2007. – № 2 (6). – С. 67-80. ↑

32. Бызов Л. Г. Представления россиян о местном самоуправлении. // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены, 2009. – № 1 (89). – С. 2-25.; Переходов В. А. Социологический анализ основных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. // Система подготовки управленческих кадров Российской Федерации в условиях модернизации. – Саратов: Изд-во Поволжского института управления им. П. А. Столыпина, 2012. – С. 145‑147. ↑

33. Магомедов К. О., Черкашин С. Н. Местное самоуправление в России: оценки уровня системности в организации и реформировании. // Среднерусский вестник общественных наук, 2016. – Т. 11. – № 4. С. 35‑45. ↑

34. Бабун Р. В. Проблемы финансового обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления и пути их решения. // Практика муниципального управления, 2013. – № 8. – С. 15. ↑

35. В этом смысле показателен пример одного из районов Республики Карелия, где глава района, являясь одновременно главой одного из поселений, входящих в его состав, осуществляла свою трудовую деятельность на неосвобожденной основе на двух уровнях одновременно. Данное дело в ближайшее время может стать предметом разбирательства в Конституционном Суде Республики Карелия. ↑

36. Ларичев А. А. Объединение местных администраций муниципального района и поселения, являющегося его административным центром: цели законодательного эксперимента и правовые проблемы его реализации. // Сб. научных статей Северного филиала РПА Минюста России. – Петрозаводск, 2012. – С. 98. ↑

37. Уральские эксперты выступили против реформы местного самоуправления. URL: http://aktualno.ru/view/sverdlovsk/society/16618 (дата обращения: 18.03.2017). ↑

38. Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы: аналитическая записка Фонда ИСЕПИ. – М., 2013. – С. 22. ↑

39. Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы: аналитическая записка Фонда ИСЕПИ. – М., 2013. – С. 22. ↑

40. Там же. ↑

41. Там же. ↑

42. Определение Верховного Суда РФ от 6 октября 2000 года № 5-Г00-111. URL: http://www.yabloko.ru/Themes/SG/moscow-msu-061000.html (дата обращения: 19.03.2017). ↑

43. Законопроект № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://asozd2c.duma.gov.ru/ addwork/scans.nsf/ID/7FAEA54D0928098443257C980064EB17/$FILE/469827-6.PDF?OpenElement (дата обращения: 19.03.2017). ↑

44. Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы: аналитическая записка Фонда ИСЕПИ. – М., 2013. – С. 22. ↑

45. Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты народовластия. – М., 2005. – С. 173. ↑

46. Постановление Конституционного суда РФ от 22 января 2002 года № 2-П. // Собрание законодательства РФ, 2002. – № 6. – Ст. 627. ↑

47. Sancton А. Canadian local government: an urban perspective. – Toronto, 2011. – P. 133. ↑

48. Rich S. G. Winnipeg: innovations in governing a metropolis. // Bryfogle R. C. and Krueger R. R. Urban Problems. – Toronto, 1975. – P. 344. ↑

49. Ларичев А. А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады). // Актуальные проблемы российского права, 2014. – № 8. – С. 1603-1608. ↑

50. Минфин России. Данные об исполнении местных бюджетов Российской Федерации на 01.12.2016. URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/operational/municipalities/ (дата обращения: 13.03.2017). ↑