Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Федеральное казначейство РФ и его роль в управлении движением государственных финансов (Теоретико-методологические аспекты деятельности Федерального казначейства)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Анализ правового обеспечения деятельности Федерального казначейства необходим также для решения вопросов казначейского обслуживания региональных и местных бюджетов, поскольку имеются разногласия в этом деле между органами власти федерального, регионального и местного уровней. В отличие от позиции федеральных органов власти, некоторые государственные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления считают, что они вправе без участия территориальных органов федерального казначейства исполнять свои бюджеты.

Требует уточнения порядок правового обеспечения режима казначейских счетов в системе банковских счетов. В рамках этой проблемы следует определить правовую сущность режима лицевых счетов для бюджетных учреждений. В силу изменений в механизме осуществления бюджетных расходов актуальным является вопрос об уточнении роли органов казначейства в реализации расходных обязательств, выполнении функций контроля по отношению к иным участникам отношений по бюджетным расходам, применении санкций за нецелевое использование бюджетных средств, не возврат бюджетных кредитов.

Для целей дальнейшего совершенствования правового обеспечения деятельности Федерального казначейства важно изучить и использовать опыт других стран по организации и регулированию органов власти, обеспечивающих исполнение бюджетов. Той же цели служит исследование генезиса правового регулирования отношений с участием органов казначейства России.

Поскольку деятельность Федерального казначейства реализуется в финансовой сфере, а также в ряде сопредельных областей, то имеется задача по выявлению специфики правового регулирования такой комплексной деятельности, раскрытия его правовой природы. В силу сказанного в структуре бюджетного права выделилась отдельная группа норм права, регулирующая отношения казначейского исполнения бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, которая содержится в Бюджетном кодексе РФ, ряде других федеральных законов, в том числе федеральных законах о бюджете на финансовый год, а также множестве подзаконных нормативных актов. Имеется потребность системного анализа всех источников права, определяющих правовой режим деятельности федерального казначейства, выявления проблемных аспектов в правовом механизме в данной сфере и определения путей их преодоления.

Степень научной разработанности проблемы. В науке за последние годы появилось достаточное количество работ, в которых затрагиваются аспекты анализа статуса, функциональной деятельности органов федерального казначейства. Многие важные вопросы правового обеспечения деятельности Федерального казначейства освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву. В числе ученых внесших определенный вклад в изучение финансово-правовых механизмов деятельности с участием органов казначейства следует назвать: Е.М. Ашмарину, О.Ю. Бакаеву, А.И Бирюкова, О.Н. Горбунову, Е.Ю. Грачеву, Ю.А. Другову, М.В. Карасеву, А.Н. Козырина, Т.В. Конюхову, Ю.А. Крохину, М.И. Пискотина, С.Е. Прокофьва, А.Д. Селюкова, М.А. Тарасова, А.А. Тедеева, Н.И. Химичеву, С.О. Шохина и др.

Объектом исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления функциональной деятельности Федерального казначейства как органа исполнительной власти.

Предметом исследования стали финансовые аспекты деятельности Федерального казначейства в Российской Федерации.

Цель исследования заключается в рассмотрении роли Федерального казначейства РФ в управлении движением государственных финансов.

Задачи исследования:

сформулировать понятие деятельности Федерального казначейства;

проанализировать сравнительно-правовые аспекты финансово-правового регулирования отношений с участием казначейства;

Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.

Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере функционирования казначейства, а также по общей теории государства и права: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, С.Д. Цыпкина и других.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Структура, отражающая цель и задачи исследования состоит из введения, двух глав, объемлющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

1. Теоретико-методологические аспекты деятельности Федерального казначейства

1.1 Понятие и особенности деятельности Федерального казначейства

Финансовый контроль является неотъемлемой функцией каждого правового государства. Государственный финансовый контроль - это «проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов». Контроль осуществляется в рамках всех видов финансовых правоотношений: за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот, финансовой эффективностью использования государственной собственности, переданной хозяйствующим субъектам в той или иной форме, обращением государственных финансовых средств в кредитно-финансовых организациях. [10, стр. 78]

Одним из главных государственных органов финансового контроля уже долгое время является Федеральное казначейство. Правовое положение Федерального казначейства в целом регулируется двумя нормативными правовыми актами: Положением, утвержденным Правительством РФ от 1.12.2004 №703 «О Федеральном казначействе» (далее - Положение) и Бюджетным Кодексом РФ. [17, стр. 37]

Согласно п. 1 Положения Федеральное казначейство «является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета». [7, стр. 37]

Бюджетный кодекс в ст. 166.1 наделяет Федеральное Казначейство бюджетными полномочиями, в частности это: установление порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов, открытие в Центральном Банке РФ и кредитных организациях счетов по учету бюджетных средств, распределение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, направление представлений о приостановлении операций по счетам и иные функции.

Федеральное казначейство в соответствии с Бюджетным кодексом осуществляет следующие виды финансового контроля:

контроль за не превышением суммы по финансовым операциям над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;

контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;

контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками.

С особой актуальностью вопрос о деятельности Федерального казначейства встал в связи с проведением в Российской Федерации административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. [21, стр. 18]

В настоящее время действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена указом Президента РФ от 20.05.04г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», согласно которому Федеральное казначейство (федеральная служба) подведомственна Министерству финансов РФ, наряду с еще четырьмя службами - Федеральной налоговой службой, Федеральной службой страхового надзора, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Федеральное казначейство - Казначейство России - является федеральным органом исполнительной власти, а именно - федеральной службой, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по: [12, стр. 74]

обеспечению исполнения федерального бюджета;

кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

В п. 5 названного Положения перечисляются двадцать четыре полномочия Федерального казначейства, причем перечень полномочий остается открытым. Следует отметить, что в рассматриваемом Положении путаются понятия «полномочия» и «функции»: п.5 Положения начинается словами «Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности», а в п.п. 5.25. говорится уже о функциях- «... осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ». [15, стр. 74]

Сейчас казначейство можно сравнить, например, с тем местом, которое занимает казначейство в корпорациях. Если представить себе любую корпорацию, то в корпорации есть финансовый департамент, для Федерального казначейства это Минфин России; есть масса других отраслевых департаментов, в государстве это отраслевые министерства и ведомства, есть бухгалтерия и касса. Кассой организации и является Федеральное казначейство, если сравнить казначейство для государства. Что происходит на предприятии? Все средства, которые поступают в пользу предприятия, поступают на его расчетный счет и выплачиваются с этого расчетного счета. И вот эту функцию оприходования денег и выплаты денег по указаниям распорядителей или, как можно сказать по аналогии отраслевых департаментов и министерств, для государства выполняет Федеральное казначейство. [24, стр. 73]

Задача кассира состоит в том, чтобы составить оперативно отчет о кассовом исполнении бюджета. Если сравнить с предприятием, это отчет кассира о поступлениях и выплатах. В настоящее время Федеральное казначейство обеспечивает составление информации о всех кассовых потоках, проходящих через счета всех бюджетов бюджетной системы РФ, оперативно и ежедневно. Кроме того, Федеральное казначейство выполняет часть функций по контролю за осуществлением платежей из федерального бюджета, то что называется «санкционированием платежей» на языке Бюджетного кодекса РФ. Функция контроля заключается в осуществлении текущего контроля при выплатах средств из бюджета. При этом очень важно посмотреть, что четко соблюдаются ограничения, установленные законодателем в законе о бюджете по бюджетным ассигнованиям. Эти ограничения установлены главным распорядителем средств для каждого бюджетного учреждения по объемам финансирования и лимитам бюджетных обязательств. [26, стр. 80]

Для общего понимания можно представить, что в настоящее время все средства федерального бюджета находятся на едином счете Федерального казначейства в Москве, и каждое из 38 тыс. бюджетных федеральных учреждений, которые казначейством обслуживаются, имеет допуск к этим средствам независимо от того, где это учреждение находится. Этот допуск осуществляется через систему органов Федерального казначейства, т. е. сегодня учреждение приносит платежный документ, завтра средства уходят с единого счета бюджета. Представляете, какая глобальная система в настоящее время создана и функционирует в Российской Федерации, обеспечивающая проведение платежей от имени государства.

На сегодняшний день Казначейство России обеспечивает полное кассовое обслуживание 90% бюджетов субъектов Федерации и 82% местных бюджетов. Из бюджетов субъектов Федерации 54 обслуживается с открытием и ведением лицевых счетов, при этом 21 из них обслуживается с санкционированием расходов. По данным Казначейства России, к концу 2015 года на территории Российской Федерации насчитывалось 24 209 муниципальных образований, из них 97% имели самостоятельный бюджет, а 82 % обслуживался по полной программе, с открытием и ведением лицевых счетов. Стоит особо подчеркнуть, что именно в работе с муниципалитетами, то есть в полном варианте кассового обслуживания их бюджетов, заключается будущее для так называемых малых отделений Казначейства. И в нынешних условиях ограниченности ресурсов на муниципальном уровне органы Казначейства России способны еще раз продемонстрировать преимущества казначейского исполнения бюджетов для муниципалитетов. [23, стр. 71]

Кроме того, принимая во внимание ожидания органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, планируется реализовать возможность применения так называемого смешанного варианта кассового обслуживания, позволяющего Казначейству обслуживать лицевые счета отдельных участников бюджетного процесса наряду с ведением лицевого счета финансового органа. Была проведена большая работа по оптимизации сводного реестра участников бюджетного процесса, по приведению его в соответствие с нормами бюджетного кодекса в части соблюдения принципа подведомственности, а также в соответствии с учредительными документами участников бюджетного процесса. [26, стр. 217]

1.2 Функции Федерального казначейства

Действующее законодательство и подзаконные нормативные правовые акты не содержат определения понятий «полномочия» и «функции», хотя можно привести немало нормативных правовых актов, где речь идет о функциях или полномочиях того или иного органа власти, где перечисляются функции и (или) полномочия. [27, стр. 41]

Определение термина «полномочия органа государственной власти» содержалось в ранее действующем, а ныне утратившим силу, Федеральном законе от 24.06.99г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Так под полномочиями органа государственной власти понимались права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Следует отметить, что такое определение полномочий в целом соответствует выработанному в правовой науке понятию полномочий. Если коротко, то полномочия - это совокупность прав и обязанностей субъекта права. [19, стр. 74]

В определении Федерального казначейства (п. 1 Положения о Федеральном казначействе) называются три функции, выполнение которых возложено на Казначейство России, а в п. 5. Положения перечень функций включает 24 пункта и остается открытым. Анализируя содержание функций, возложенных на Федеральное казначейство, мы бы их условно разделили на основные и неосновные. Основные - это те три функции, которые называются в самом определении Федерального казначейства. Это функции, ради которых вообще создано Казначейство России, которые составляют его сущность. Остальные функции, перечисленные в п. 5 Положения о Федеральном казначействе, являются неосновными, вспомогательными, причем среди не основных функций, выполняемых Казначейством России также можно провести градацию. Дело в том, что некоторые из неосновных, вспомогательных функций являются как бы продолжением, конкретизацией основных функций, это, так называемые, не основные-специфические функции. Другие неосновные функции не отражают специфику деятельности Федерального казначейства; они присущи всем (или большинству) государственных органов, то есть носят общий характер, - это, так называемые неосновные- обычные функции, например, функции, связанные с охраной государственной тайны или с международным сотрудничеством. [15, стр. 17]

Нетрудно заметить, что наблюдается пересечение функций основных и не основных - специфических, так как одна и та же не основная- специфическая функция осуществляется Федеральным казначейством при выполнения одновременно двух основных функций. [24, стр. 27]

Например, что касается такой основной функции, как кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и трех конкретизирующих ее не основных-специфических функций, то можно заметить, что эти не основные-специфические функции в полной мере распространяются и на деятельность Федерального казначейства со средствами федерального бюджета, то есть тесно переплетаются с первой основной функцией - обеспечение исполнения федерального бюджета. [28, стр. 16]

Поэтому представляется, что первая и вторая функции, отнесенные нами к основным, по сути, есть одно и то же, и для их реализации используются одни и те же приемы, методы, операции. Таким образом, можно разделить все функции, выполняемые Федеральным казначейством не на три, а на два вида: первый вид - это функции, связанные с кассовым исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, главным образом федерального бюджета, и второй вид - это контрольные функции. [23, стр. 34]

Контрольные функции Федерального казначейства распространяются не только на федеральный бюджет, но и на другие бюджеты, несмотря на то, что в определении Федерального казначейства (п.1 Положения о Федеральном казначействе) говорится только о предварительном и текущем контроле за ведением операций со средствами именно федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. [30, стр. 109]

В то же время, если проанализировать другие контрольные функции, возложенные на Федеральное казначейство, например в части составления и представления в Министерство финансов РФ отчетности об исполнении консолидированного бюджета РФ, а также в части получения в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении консолидированного бюджета РФ, то нетрудно заметить, что сфера контрольных полномочий Казначейства России распространяется не только на федеральный бюджет, но и на региональные и местные бюджеты.

Поскольку большая часть функций и все основные функции Федерального казначейства напрямую связаны с государственными и муниципальными финансами, в частности, со средствами федерального, региональных и местных бюджетов, то можно говорить о том, что Федеральное казначейство осуществляет финансовую деятельность. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований является предметом финансового права, поэтому, главным образом, деятельность Федерального казначейства регулируется нормами финансового права. [23, стр. 96]

Анализируя содержание функций, возложенных на Федеральное казначейство в настоящее время, мы провели их классификацию и ситематизацию. Так все функции федерального казначейства мы условно разделили на основные и неосновные. В свою очередь среди неосновных мы выделили неосновные-спцифические функции и неосновные-обычные функции.

Анализируя содержание контрольных функций Федерального казначейства мы пришли к выводу, что сфера контрольных полномочий Казначейства России распространяется не только на федеральный бюджет, но и на региональные и местные бюджеты. [22, стр. 39]

В отличие от ранее действующего Положения о Федеральном казначействе, в соответствии с которым на органы Федерального казначейства был возложен предварительный, текущий и последующий контроль, по действующему Положению - только предварительный и текущий. Данное правило соответствует правовым нормам, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях. [18, стр. 32]

Федеральное казначейство осуществляет финансовую деятельность, поскольку большая часть функций (в том числе все основные функции) Федерального казначейства напрямую связаны с государственными и муниципальными финансами, в частности, со средствами федерального, региональных и местных бюджетов. А так как финансовая деятельность государства и муниципальных образований является предметом финансового права, поэтому, финансовая деятельность Федерального казначейства регулируется нормами финансового права. [30, стр. 64]

В то же время нами обоснован тезис о том, что деятельность Федерального казначейства может регулироваться и регулируется не только нормами финансового права, но и так называемыми нормами вспомогательного характера гражданского права. [17, стр. 27]

2. Роль Федерального казначейства в управлении движением государственных финансов

2.1. Порядок участия Федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета

Федеральное казначейство в соответствии со ст. 166.1 БК РФ обладает полномочиями производить распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, установленным БК РФ, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, и перечислять их на единые счета соответствующих бюджетов. [19, стр. 21]

Исполнение Федеральным казначейством полномочий по обеспечению доходов федерального бюджета предполагает совершение ряда последовательных действий по учету и распределению поступающих доходов по уровням бюджетной системы. При этом, БК РФ (ст. 240) устанавливает, что все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. [24, стр. 137]

В целях внедрения метода начисления в бухгалтерский учет в организациях бюджетного сектора, той же Инструкцией, был впервые введен институт администрирования поступлений в бюджет. По данной инструкции соответствующий администратор «начисляет» суммы доходов в момент возникновения требований администратора к плательщику. Погашение начисленной задолженности осуществляется по мере зачисления указанной суммы доходов на счета Федерального казначейства. [28, стр. 80]

Данным нормативно-правовым актом было дано и определение понятия администратора поступлений в бюджет, которое в том же году (в несколько модифицированном виде) было закреплено в новой редакции ст. 20 БК РФ. Согласно данной статье БК РФ (действующая редакция) администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним. [15, стр. 17]

Таким образом, осуществление Федеральным казначейством учета и распределения поступлений доходов по уровням бюджетов бюджетной системы непосредственно связано с осуществлением взаимодействия с администраторами поступлений в бюджет. В то же время, правовой статус администратора поступлений в бюджет как участника бюджетных правоотношений в бюджетном законодательстве практически не определен.

Согласно Порядку, учет поступлений в российской валюте и их распределение между бюджетами осуществляются на счетах, открытых территориальным органам Федерального казначейства для учета доходов, распределяемых между бюджетами . Учет поступлений в иностранной валюте осуществляется на иных счетах, открытых Федеральному казначейству для учета средств федерального бюджета в иностранной валюте.

Указанный нормативно - правой акт устанавливает, что учет и распределение поступлений между бюджетами осуществляются органами Федерального казначейства на основании следующих документов: расчетных документов, а также платежных ордеров банка о частичной оплате инкассовых поручений, прилагаемых к выписке по счету банка; платежных поручений налоговых органов на возврат (возмещение) поступлений налогоплательщикам; заключений налоговых органов о зачете излишне уплаченных (взысканных) налогов (сборов), а также о зачете налогов, подлежащих возмещению (далее - заключение налогового органа о зачете); распоряжений администраторов поступлений в бюджет о возврате поступлений с приложением платежных поручений; уведомлений о поступлениях в иностранной валюте; иных документов администраторов поступлений в бюджет, в том числе о поступлениях в бюджет, минуя счета органов Федерального казначейства и др. При этом, закрепляется, что органы Федерального казначейства осуществляют учет поступлений и их распределение между бюджетами по кодам бюджетной классификации Российской Федерации. [28, стр. 56]

Названным Порядком установлено, что платежные поручения на перечисление поступлений в бюджеты представляются в банк не позднее следующего рабочего дня после получения из банка выписки из счета. Следует отметить, что данная норма указанного порядка соответствует нормам бюджетного законодательства.

Взаимодействие Федерального казначейства с администраторами поступлений де-факто осуществляется с учетом иерархичности организации структуры органов, администрирующих поступления. Соответствующие администраторы, имеют в своем подчинении территориальные органы, в их ведении находятся бюджетные учреждения. Реализация данного положения де-юро потребует внести изменения в БК РФ, в части описания полномочий главного (головного) администратора поступлений в бюджет, территориального органа главного администратора. [29, стр. 55]

2.2. Порядок осуществления расходов федерального бюджета органами Федерального казначейства

Бюджетное законодательство, в частности БК РФ в ст. 219, определяет основные этапы исполнения бюджетов по расходам, а также устанавливает, что бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. [19, стр. 67]

В свою очередь, ст. 254 БК РФ установила, что исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета. Лицевой счет распорядителя либо получателя средств федерального бюджета, в соответствии с той же статьей, открывается в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. [15, стр. 17]

При этом, ст. 166.1 БК РФ (введена Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 182-ФЗ) закрепила за Федеральным казначейством в качестве бюджетного полномочия установление порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Однако, в настоящее время продолжает действовать Инструкция о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденная приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. № 142н. (Далее - Инструкция о порядке открытия и ведения лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета), что не соответствует современным нормам БК РФ.

Следует отметить также, что БК РФ практически не определяет правовой режим лицевых счетов, открываемых в органах Федерального казначейства. Это частично сделано в Инструкции о порядке открытия и ведения лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета. Согласно данному документу лицевой счет «клиента» Федерального казначейства - регистр аналитического учета органа федерального казначейства, предназначенный для отражения лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов, осуществляемых по поручению клиента органами федерального казначейства в процессе исполнения расходов федерального бюджета.

При этом для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета в органах федерального казначейства открываются и ведутся следующие виды лицевых счетов:

-лицевой счет, предназначенный для учета доведенных главному распорядителю (распорядителю) средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования и распределению их по распорядителям и получателям средств, находящимся в его ведении (далее - лицевой счет распорядителя средств);

-лицевой счет, предназначенный для учета операций по отражению доведенных лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования, принятых денежных обязательств, кассовых расходов получателя средств в процессе исполнения расходов федерального бюджета (далее - лицевой счет получателя средств);

- лицевой счет, предназначенный для учета доведенных иному получателю средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования, а также кассовых расходов, произведенных иным получателем средств в процессе исполнения расходов федерального бюджета (далее - лицевой счет иного получателя средств ).

Расходы федерального бюджета осуществляются (в соответствии со ст. 215 БК РФ) от имени и поручению бюджетных учреждений. Указанным учреждениям открывается лицевой счет получателя бюджетных средств.

На лицевом счете получателя средств в соответствии с Инструкцией в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации отражаются:

лимиты бюджетных обязательств текущего года;

поставленные на учет денежные обязательства, оплата которых осуществляется за счет средств федерального бюджета в текущем году;

счета иных получателей средств данные показатели не отражаются;

остаток неиспользованных лимитов бюджетных обязательств на отчетную дату;

кассовые расходы;

восстановление кассовых расходов;

объемы финансирования текущего года;

остаток неиспользованных объемов финансирования на отчетную дату.

Данный формат лицевого счета обусловлен необходимостью реализации требований бюджетного законодательства по санкционированию расходов федерального бюджета. Согласно ст. 247 БК РФ процедуры санкционирования расходов федерального бюджета действуют в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета. При этом, санкционирование расходов федерального бюджета включает: утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей средств федерального бюджета и уточнение смет доходов и расходов распорядителям средств федерального бюджета и бюджетным учреждениям; утверждение и доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств; принятие бюджетных обязательств получателями средств федерального бюджета; подтверждение денежных обязательств федерального бюджета. Названная статья также устанавливает, что порядок и правила санкционирования расходов федерального бюджета устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с БК РФ.

В отношении использования в бюджетном процессе лимитов бюджетных обязательств следует отметить следующее. В соответствии с п. 1 ст. 223 БК РФ лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Поскольку согласно БК РФ принятие денежных обязательств должно осуществляться в пределах лимитов бюджетных обязательств, то заключение получателями бюджетных средств договоров на период более трех месяцев следовало бы признать заключенными в нарушение норм БК РФ.

2.3 Реализация органами Федерального казначейства финансового контроля

Федеральное казначейство является согласно бюджетному законодательству органом финансового контроля. Ст. 266 БК РФ установлено, что финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

В соответствии со ст. 267 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет контроль:

за не превышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

за не превышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;

за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

за наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Реализация контроля за перечисленными в указанной статье объектами контроля осуществляется Федеральным казначейством на этапе санкционирования расходов бюджета в процессе ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

Контроль за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств осуществляется Федеральным казначейством в процессе доведения через свои территориальные органы лимитов бюджетных обязательств.

В соответствии с Инструкцией о порядке открытия и ведения лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета главным распорядителям средств лицевые счета распорядителей средств открываются на основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета на соответствующий финансовый год в Федеральном казначействе или в территориальном органе Федерального казначейства по месту нахождения главного распорядителя средств в соответствии с разрешительной надписью начальника и главного бухгалтера Федерального казначейства на заявлении на открытие лицевого счета.

Основанием для открытия распорядителю средств лицевого счета распорядителя средств является представленный им в орган федерального казначейства правоустанавливающий учредительный документ или письменное разрешение вышестоящего распорядителя средств, в соответствии с которыми данному распорядителю средств предоставлены полномочия по распределению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования по распорядителям и получателям средств, находящимся в его ведении.

В целях осуществления вышеозначенного контроля формат лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств включает достаточно большое количество учетных объектов.

Так, на лицевом счете распорядителя средств, открытом главному распорядителю средств, в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации отражаются:

лимиты бюджетных обязательств текущего года; распределенные лимиты бюджетных обязательств; нераспределенный остаток лимитов бюджетных обязательств на отчетную дату;

объем финансирования текущего года в валюте Российской Федерации; объем финансирования текущего года в иностранной валюте; распределенные объемы финансирования в валюте Российской Федерации;

распределенные объемы финансирования в иностранной валюте; нераспределенный остаток финансирования на отчетную дату в валюте Российской Федерации;

остаток нераспределенного объема финансирования на отчетную дату в иностранной валюте;

На лицевом счете распорядителя средств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации отражаются: лимиты бюджетных обязательств текущего года;

распределенные лимиты бюджетных обязательств; нераспределенный остаток лимитов бюджетных обязательств на отчетную дату;

объем финансирования текущего года; распределенные объемы финансирования;

остаток нераспределенного объема финансирования на отчетную дату. В соответствии со ст. 248 БК РФ на основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета и ассигнований из федерального бюджета, сообщенных Федеральным казначейством, орган, исполняющий бюджет, в течение 20 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи федерального бюджета доводит по установленной форме объемы бюджетных ассигнований из федерального бюджета до нижестоящих распорядителей и получателей средств федерального бюджета через органы Федерального казначейства. В соответствии со ст. 249 утвержденные лимиты бюджетных обязательств доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств федерального бюджета через Федеральное казначейство в форме уведомления о лимите бюджетных обязательств федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств должны быть доведены до получателей средств федерального бюджета не позднее, чем за 5 дней до начала срока действия указанных лимитов.

Согласно ст. 247 БК РФ утверждение и доведение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей средств федерального бюджета является санкционированием расходов федерального бюджета. Учитывая, что согласно той же статье порядок и правила санкционирования расходов федерального бюджета устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации, последним разработан Порядок организации работы по доведению через органы федерального казначейства Минфина России объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета.

Согласно Порядку Федеральное казначейство на основе утвержденных в установленном порядке и переданных в Федеральное казначейство Министерством финансов Российской Федерации сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета направляет главным распорядителям средств федерального бюджета уведомления (казначейские уведомления) об объемах бюджетных ассигнований, лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования расходов.

Главный распорядитель, в свою очередь, оформляет расходные расписания (расходные расписания о распределении главным распорядителем лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов) для каждого из находящихся в его ведении распорядителя и получателя бюджетных средств. Лимиты бюджетных обязательств на финансовый год и объемы финансирования расходов с начала финансового года, распределенные главным распорядителем, не должны превышать лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования расходов, доведенные казначейскими уведомлениями, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации.

Орган Федерального казначейства учитывает лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования расходов, указанные в поступившем от главного распорядителя расходном расписании, на соответствующем лицевом счете распорядителя или получателя.

Не прошедшие контроль Федерального казначейства расходные расписания главного распорядителя не подлежат учету на его лицевом счете распорядителя средств и с соответствующими пояснениями возвращаются главному распорядителю не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления в ФК данных расходных расписаний

На основании поступившего расходного расписания распорядитель бюджетных средств осуществляет распределение лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов и оформляет расходное расписание по каждому находящемуся в его ведении получателю бюджетных средств.

Лимиты бюджетных обязательств на финансовый год и объемы финансирования расходов с начала финансового года, отраженные распорядителем в расходных расписаниях по находящимся в его ведении получателям, не должны превышать лимиты бюджетных обязательств на финансовый год и объемы финансирования расходов с начала финансового года, доведенные ему расходным расписанием главного распорядителя (вышестоящего распорядителя). Кроме того, лимиты бюджетных обязательств на финансовый год не должны быть меньше кассовых расходов получателя бюджетных средств с учетом принятых органами Федерального казначейства на учет его бюджетных обязательств, а объемы финансирования расходов с начала финансового года - меньше соответственно объемов финансирования расходов, распределенных распорядителем, или произведенных получателем кассовых расходов с начала финансового года.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ деятельности Федерального казначейства позволяет сделать ряд выводов. Сама деятельность Федерального казначейства представляет собой интегральное явление, которое, как разновидность бюджетной деятельности государства, для целей правового регулирования включает в себя как непосредственно финансовые правоотношения, так и группы отношений гражданско-правового и административно-правового характера. По содержанию указанная деятельность связана преимущественно с реализацией бюджетного процесса на этапе исполнения федерального бюджета, а также бюджетов других уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Федеральное казначейство как орган исполнительной власти имеет статус федеральной службы, подведомственный Министерству финансов РФ. Факт его организационного обособления от Министерства финансов РФ следует оценить как позитивное явление, поскольку самостоятельность казначейства позволило усилить свой потенциал в механизме контроля за правомерностью и целесообразностью использования бюджетных средств. В целом выделение Федерального казначейства в федеральную службу является признанием важности этого органа и выполняемых им функций, которые имеют ничуть не меньшее значение, чем функции, выполняемые Федеральной налоговой службой или Федеральной службой по финансовому мониторингу.

Функции Федерального казначейства обусловлены свойств бюджета - быть моделью государственного управления, обеспечивать задачи распределения бюджетных средств и контроля за их использованием. С учетом того, что бюджет является атрибутом современного государства, можно предположить, что деятельность Федерального казначейства, как органа реализующего бюджетный план, обусловлена свойствами бюджета, с одной стороны, и свойствами государства, с другой стороны. По сути, Федеральное казначейство выступает непосредственным проводником и исполнителем реализации государственных интересов в бюджетной сфере.

Главным в деятельности федеральной службы является осуществление функций по контролю и надзору в определенной сфере деятельности. Однако правовой механизм взаимодействия между министерством и федеральными службами, находящимися в его ведении, необходимо и дальше совершенствовать. Необходимо четко определить, что означает термин «находятся в ведении», по каким параметрам, критериям это определять - по организационным, функциональным, финансовым? На сегодняшний день эти вопросы не имеют четкого нормативного закрепления и регулирования, что является существенным недостатком действующих нормативных правовых актов в данной сфере

Отмечается факт пересечения функций основных и неосновных- специфических, так как одна и та же неосновная-специфическая функция осуществляется Федеральным казначейством при выполнения одновременно двух основных функций.

В настоящее время подлежит дальнейшему совершенствованию механизм взаимодействия между министерством и федеральными службами, находящимися в его ведении. Необходимо четко определить, что означает термин «находятся в ведении», по каким параметрам, критериям это определять - по организационным, функциональным, финансовым? На сегодняшний день эти вопросы не имеют четкого нормативного закрепления и регулирования, что является существенным недостатком действующих нормативных правовых актов в данной сфере.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // "Российская газета", N 237, 25.12.1993.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 г. № 145-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31.
Налоговый кодекс Российской Федерации Часть первая от 31.07.98 г. N 146-ФЗ. // СЗ РФ - 03.08.98 г. - N 31; Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 05.08.2000 г. N 117-ФЗ. // СЗ РФ - 7 августа 2000. - N 32.
Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.94 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ - 5.12.94 г. - N 32; Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26.01.96 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ - 29.0196. - N 5; Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26.11.01 г. N 146-ФЗ.// Российская газета. 2001. ноябрь. 28. N 233.
Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195- ФЗ. // "СЗ РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
Закон РФ от 27.12.91 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. март. 12. N 11. ст. 527.
Федеральный закон от 21.11.96 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"// СЗ РФ-25.11.96.-N48.
Федеральный закон от 17.06.99 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" // СЗ РФ - 19.06.99. - N 29.
Федеральный закон от 08.08.01 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"// СЗ РФ - 13.0801. - N 33.
Абашеев А.О. Казначейская деятельность в РФ: учебное пособие. Хабаровск: Издательство Хабаровского гос. техн. Ун-та, 2004.
Акперов И.Г., Коноплева И.А., Головач С.П. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Финансы и статистика, 2015.
Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап/ Российский юридический журнал. 2015. N 3. С. 35 - 40.
Бахрах Д.Н., Кулешов И.В. Государственная военная и правоохранительная службы РФ/ Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2014. С. 75 - 90.
Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 2015. С. 3.
Бушмин Е.В. Состояние и перспективы финансового, методического и информационного обеспечения финансовых органов. // Финансы. 2013. №6. С. 3-6.
Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. Издательство РАГС. 2014.
Государственные финансы России : XIX - первая четверть XX века: Учебное пособие для вузов/ Под ред. И.В. Караваевой. М.: Юнити-Дана, 2015.
Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России)/ Государство и право. 2014. N 1. С. 24 - 3 6.
Гуральников С.Б. Федеральное казначейство: становление, функционирование и совершенствование контроля исполнения бюджета в регионе. Автореферат...к. экон. н. М., 2014.
Заславская Т.И. Современное российское общество: социальный механизм трансформации: Учебное пособие. М.: Дело, 2004. С. 362.
Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. СПб: Питер, 2014.
История финансового законодательства России: Учебное пособие. Серия «Экономика и управление». М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Дону: Издательский центр «МарТ», 2013.
Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М.: ИПКгосслужбы, 2013.
Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации. Диссертация...к.юрид. н. М., 2013.
Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 18. Философский словарь. М., 2015. С. 504.
Нестеренко Т.Г. Федеральное казначейство: пять лет работы // Финансы. 2013, №3. С.З.-8.
Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года // Финансы, 2016. №5. С.З.-7.
Петров В.А. Основы бюджетного кодекса Российской Федерации // Финансы, 2016. №10. С.З.-8.
Прокофьев С.Е. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект (на примере Саратовской области). Саратов: Издательский центр СГСЭУ, 2015.
Синицин Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М.: Финансовая академия, 2012.
Сперанский М.М. План финансов/ У истоков финансового права. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права»), 2012. Том 1.
Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы?/ Журнал российского права, 2014, № 9.
Теребиленко Б.Н. Федеральное казначейство и его роль в улучшении исполнения бюджета // Финансы в системе факторов экономического роста / Под. ред. А.В. Бачурина, А.Т. Спицына. М: Издательство РАГС, 2013. С. 132-138.
Фисенко А.И. Казначейство в России. Исторические и финансово- экономические аспекты развития организации и управления (17- начало 21 века). Владивосток: Издательство Дальневосточного университета, 2015.
Щекин Д.М. О балансе публичного, квазипубличного и частного интересов в практике Конституционного Суда Российской Федерации/ Налоговед, 2015, № 7.