Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Формирование федеративных отношений в России: тенденции и перспективы

Содержание:

Введение

Пятнадцатилетний опыт формирования качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации убеждает в том, что всесторонняя интеграция – это справедливо необходимый для любой Федерации процесс. Следует усовершенствовать федеративное устройство России законодательными мерами, с учетом необходимых и законных потребностей всех субъектов Федерации. Для этого нужно исследование правовых основ российского федерализма, бюджетных средств, существующих в современном мире практик распределения полномочий и иных ресурсов между федеральным центром и субъектами федерации, а также иных проблем федеративных отношений.

Федерализм, демократический принцип государственного обустройства общества и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным центром и регионами, сегодня стоит на повестке дня укрепления российской государственности. Не вызывает сомнений необходимость формирования такого типа федерализма, который полагает организацию отношений между федеральным центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. Федеральный центр и регионы должны обладать теми правами и обязанностями, которые соответствуют их историческому и политическому предназначению, а также задачам укрепления мощи и территориальной целостности Российской Федерации. Особо нужно отметить, что указанная цель не может достигаться любыми способами (через губернизацию республик или республиканизацию краев и областей).

С учетом всех названных обстоятельств, выбранная мной тема исследования нуждается в изучении и анализе.

Актуальность темы определяется сложностью и противоречивостью нынешнего периода становления российской государственности, кризисными проявлениями во всех сферах российской действительности, обострением политической борьбы за влияние на институты власти и контроль над деятельностью правительственных структур.

Актуальность темы исследования в свою очередь заключается в том, что проблема формирования качественных новых федеративных отношений в современной Российской Федерации поставлен на повестку дня самой историей нашего государства. Современный этап становления федерализма во многом выявил основные тенденции данного сложного и противоречивого процесса. В исследованиях, посвященных различным сторонам федерализма в современной Российской Федерации, существует множество подходов в оценке происходящих в социуме перемен, нуждающихся в глубоком научном осмыслении.

Объектом данного исследования является сложный и динамично развивающийся процесс развития и становления качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации как системной целостности.

Предметом данного исследования является специфика федеративных отношений как фактора социально-политических процессов в Российской Федерации в течение последних пятнадцати лет (1992–2006 гг.).

Цель данного исследования – выявить трудности федеративных отношений в России

Информационной базой данного исследования являются учебная литература по теме, авторские работы известных политологов, историков, правоведов и социологов, а также статьи в прессе и на сайтах сети Интернет.

Глава 1 Теоретические основы изучения федерализма в России

Проблемы федеративных отношений глазами исследователей

Степень научной разработанности трудности формирования качественно новых федеративных отношений в современной Российской Федерации остается недостаточной. Это объясняется самой спецификой политического процесса в России, новизной тематики и проблемными обстоятельствами экономической обстановки роста современного российского федерализма. Предметом исследования выступают проблемы качественно новых федеративных отношений отечественных политологов, конфликтологов, историков, правоведов, социологов и ученых иных направлений. Осмысление и анализ рассматриваемой проблематики отражается в сумме многоплановых трудов ученых. Важнейшие методологические аспекты глубокого и многостороннего изучения становления подлинно федеративного типа государственности, требуют постоянного внимания. Такое положение связано с тем, что данный процесс носит длительный характер и в Российской Федерации он пока не завершен. Мало специальных работ, посвященных исследованию 15-летнего опыта новых федеративных отношений в Российской Федерации и перспективам их развития.

Проблемы развития федеративных отношений, вопросы, связанные с определением их сущности, характера, возможностей, стали предметом внимания многих зарубежных исследователей. Концептуальные проблемы современного федерализма освещаются в исследованиях П. Лабанда, В. Уиллоуби, Г Еллинека, Д. Элазара, М. Зайделя, Д. Кальхауна, П. Кинга, Р. Дэниелса, Д. Кола, В. Острома, Ч. Рэгина, К. Росса, Р. Уотса, Т. Флейнера, П. Хенэ, X. Линца, Э. Яна и др.

В дореволюционной российской и советской науке проблемы федерализма тоже были предметом всестороннего изучения. Отечественная федералистика упирается на прочную теоретическую базу, которая предоставлена исследованиями Л.А. Камаровского, Н.А. Костомарова, Ф.Ф. Мартенса, А.С. Ященко и других ученых. Фундаментальный анализ федеративных элементов и процессов в истории дореволюционной России был дан профессором А.С. Ященко в его монографии «Теория федерализма» (1912). Другой известный русский исследователь Н.А. Костомаров отлично проанализировал взгляды декабристов и панславистов на федерализм. Данная проблематика была также исследована в трудах по международному праву (Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов (1895); Камаровский Л.А. Основные вопросы науки международного права (1895)).

Советский период федерализма является одной из важных его страниц. Он отличается детальным освещением этнополитических и межнациональных проблем, идеологией многих концептуальных положений, касающихся федеративных отношений, и в СССР, и в РСФСР. Известный политолог В.Н. Лысенко подчеркивал, что «Россия в XX веке прошла три основных этапа с точки зрения территориального устройства: от империи начала XX века к советской псевдофедерации, построенной по национально-территориальному принципу (а фактически унитарному государству), и от него к федерации, сочетающей в себе национальный и территориальный принцип построения субъектов». Советские специалисты рассматривали федерализм через его классовый характер. С 1990-х годов в российской политической науке ясно прослеживались тенденции нарастания исследовательской активности, освоения достижений мировой федералистики, становления новых научных школ.

Исторические, правовые, философские и политические аспекты современных федеративных отношений в Российской Федерации исследуются Р.Г. Абдулатиповым, А.Н. Арининым, М.В. Баглаем, Э.A. Баграмовым, Л.Ф. Болтенковой, Т.М. Баликоевым и Е.О. Медоевым, Д. Валентеем, В.Д. Дзидзоевым, С.И. Каспэ, А.И. Ковлером, А.Е. Левинтовым, В.Н. Лысенко, Г.В. Марченко, Т.В. Зоновой, И.П. Ильинским, А.А. Мацневым, Н.П. Медведевым, Б.С. и И.М. Модель, Д.В. Ольшанским, В.В. Пустогаровым, P.M. Романовым, М.В. Столяровым, И.А. Умновой и другими. Большинство из них рассматривает федерализм как наиболее благоприятный путь развития государственного устройства Российской Федерации. Причем ряд ученых придерживается взглядов которые отражают необходимость конституционного укрепления российского федерализма. Другие защищают конституционно-договорные отношения.

1.2 Федерализм и федеративное государство

В последнее время федерализм превратился в важную проблему мировой политики и политических наук. Во многих исследованиях, посвященных федерализму в отечественной, зарубежной литературе, федерализм определяется как «процесс разрешения конфликтов», как форма, которая дозволяет, в границах большого государственного образования, сохранить исторически устоявшееся многообразие традиций, обычаев, культуры разных групп, народа и наций, как «организованное сообщество, призванное удовлетворять» потребности людей и интересы государственных институтов, территориально распространяющие политическую власть для свободы и одновременно концентрирующие ее от имени правительства», как «средство решения национального вопроса и форма демократизации управления государством», как «единственное цельное усилие, чтобы выйти из тупика и наладить порядок».

Федерализм в XX в. играл такую же роль, как и либерализм в XVIII веке, марксизм в середине XIX веке – т.е. он соответствует идеям современности, позволяя их использовать в теории и практике, как «принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и плюрализм государственной организации на нескольких уровнях». Современные исследователи вкладывают в теорию федерализма новое, более широкое содержание. Федерализм рассматривают в первую очередь не как сумму структур и норм, а как процесс, заглушающий конфликты центра и мест, устанавливающий их взаимодействие, обеспечивающий наиболее целесообразные в данных условиях методы управления.

Федерализм – это, во-первых, принцип политико-территориальной организации государства. Обычно он выступает как принцип государственности, под которым различные авторы подразумевали целый комплекс многих постулатов. Федерализм представляет собой основную идею построения многонационального государства в силу с определенными принципами. Само понятие федерализма имеет собирательный характер и сожержит не только характеристику федерации, но и теоретическую базу построения федерации. Это служит превращению федерализма в базу государственного строя, внутреннюю структуру концепции охватывающую политическое сознание.

Глава 2 Анализ актуальных проблем федеративных отношений в России

2.1 Российская Федерация как демократическое федеративное государство и его конституционно-правовая основа

Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы настоящей демократизации власти. Конституция 1993 г. закрыла рассуждение о природе РФ, ясно определив ее конституционно-правовой статус, обозначила равноправие субъектов Федерации. Отметив определенную «асимметричность» входящих в состав Конституции субъектов (республики, края, области, автономные округа, автономные области, города федерального значения), она заложила основные принципы и рамки построения настоящей федерации (ст. 4 и 5):

суверенитет на всей ее территории РФ;
единство системы государственной власти;
государственная целостность страны;
верховенство во всей стране федеральной Конституции и федеральных законов по предметам исполнительного ведения Российской Федерации и полномочий общего ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
юридическое равноправие субъектов федерации, независимо от их наименования (все субъекты равны в правах; все субъекты равны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти; никому из субъектов федерации федеральная Конституция и федеральный центр не дают преимуществ).

С принятием Конституции в 1993 г. формирование государственного устройства РФ не завершилось. Наверное, поэтому Конституцией была предусмотрена подготовка общих законов, которые регламентируют различные условия построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. у России начался длительный переходный период, в рамках которого идет поиск оптимальных форм взаимодействия национальных моментов государственного устройства с чисто экономическими и территориальными.

Последние пятнадцать лет социум ищет ответы на исторический вызов времени, осваивает новое правовое поле федеративных отношений, в котором рядом уживаются ростки прогрессивного демократического мышления и консерватизма унитарного типа, предыдущие авторитарно-централистские отношения и незавершенность процесса становления российской государственности как таковой. Российское государство сохраняет пока очень много черт устоявшейся для себя этнополитической формы. Речь идет, конечно, об империи». Так же, А.Е. Левинтов подчеркивает, что отношения между субъектами Федерации и Центром сейчас очень напоминают феодальные, а не федеральные отношения.

Однако все больше ученых и политиков начинают реально осознавать, что для Российской Федерации на рубеже веков есть единственная альтернатива: или быть по-прежнему централизованным унитарным государством, стремившемся к диктатуре авторитарного типа, или все же превратиться в настоящее демократическое федеративное государство. Федерализм здесь выступает настоящим средством поддержания социальной устойчивости российского социума и важным критерием развития государства как единой целостности, так и организующих его структурных образований. Именно настоящий федерализм позволит направить активность субъектов социального процесса в конструктивное русло решения многих задач и цивилизованного устранения возникающих противоречий.

2.2 Постановка проблем современного федерализма

Новый период российской государственности связан с поиском ответов на некоторые вопросы политического, экономического, этнического, социально-психологического характера. Некоторые из этих проблем имеют большой смысл, например, классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, конфедерации, федеративные союзы, федерации, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т.д. Другие – обладают большим запасом новизны: содержание понятия «субъект федерации», соотношение демократии и федерализма, оптимизация параметров федеративности: автономия, участие в делах, кооперация и т.д. По мнению Р.Г. Абдулатипова и Л.Ф.. Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя такие элементы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами».

2.3 Пути решения проблем

Первая проблема, более трудно решаема в силу своего объема. Причем её специфика в том, что из первой проблемы вытекают и все остальные проблемы.. Тринадцать лет Российская Федерация жила в согласии с идеалами и политико-правовыми устоями, заложенными Конституцией в 1993. За это время произошла сильная трансформация всего общественного уклада, сменилось государственное, социальное им экономическое обустройства страны. Но несмотря на это, именно данное время было щедрым на законодательные новеллы. В кратчайшие сроки была буквально воссоздана конституционно-правовая база Федерации, были приняты практически все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы, а также значительное число федеральных законов, не говоря уже о многочисленных подзаконных актах, судебных решениях и актах договорного права. Однако количество в полном согласии с универсальными законами развития сыграло злую шутку с качеством: законодательная база федеративных отношений несовершенна, бессистемна, противоречива и содержит множество пробелов. На таком «плавающем» законодательном фундаменте непросто возвести прочное здание Федерации. Полноценная федеративная реформа, сопряженная с упорядочением регионального законодательства, вряд ли принесет желаемые результаты без превращения самого федерального законодательства в стройную систему, не содержащую противоречий как внутреннего свойства, так и более основательных – противоречий Конституции России.

Данные мониторинга законодательной базы федеративных отношений показывают, что общими моментами отечественного стиля нормотворчества по-прежнему остаются недостаточная проработка и, следовательно, неработоспособность многих принимаемых актов. Качество законов и иных актов остается низким. Они в значительной мере декларативны, политически ангажированы, оторваны от реальной жизни и не обеспечены соответствующим ресурсным наполнением. Многие принимаемые сегодня законы содержат нормы, дефектные с точки зрения соответствия Конституции. Серьезно стоит вопрос, также о согласованности принимаемых законов с уже действующим законодательством, – подавляющее большинство актов содержит положения, не соответствующие уже действующим. Нормы о «приведении в соответствие», разумеется, присутствуют практически во всех вновь принимаемых законах, но они, как правило, абстрактны и практически нереализуемы. Есть и другая негативная тенденция – изначально принимаются «сырые», некачественные акты с видом на их дальнейшее «доведение до ума» в процессе правоприменительной деятельности. В результате, как считает М.В. Глигич-Золотарева, практика идет в одном направлении, а законотворчество – в другом, и при этом ни то, ни другое направления не совпадают с конституционным руслом.

Вследствие целого комплекса факторов законодательная база Федерации сегодня крайне нестабильна. По целому ряду характеристик она напоминает знаменитый «тришкин кафтан». Законы меняют, даже не дожидаясь их вступления в силу. Широкое распространение получило и «лоскутное» нормотворчество, когда в закон вносится громадьё поправок, по своему объему сопоставимое с самим законом и коренным образом изменяющее его смысл и предмет правового регулирования. Законы буквально напичканы отсылочными нормами, что постепенно нивелирует их ключевую характеристику именно как актов прямого действия, причем распространены отсылки не только к реально действующим, но и к несуществующим актам, а также к абстрактному понятию «законодательство Российской Федерации». Вопреки положению ч. 3 ст. 15 Конституции РФ о том, что неопубликованные законы не применяются, подавляющее большинство из ныне действующих редакций федеральных законов официально не опубликованы. Ситуация с подзаконными актами и законодательством регионального уровня еще более удручающа.

Таким образом, настоящая Конституция РФ является документом противоречивым и половинчатым, в полной мере воплотившим собой все реалии переходного периода, и реальное государственное устройство России по-прежнему плохо вписывается даже в весьма условные конституционные рамки. Результатом реализации конституционных норм не стало создание динамично развивающегося в современных условиях федеративного государства, что обернулось следствием не только правоприменительной практики, но и несовершенства самих конституционных установлений. Конституция Российской Федерации несет в себе немалый груз как изначально заложенных в ней, так и вновь открывшихся противоречий, стратегия преодоления которых на сегодняшний момент не может ограничиваться рутинным упорядочением федерального и регионального законодательства.

Все это в очередной раз породило широкую волну общественно-политической дискуссии об эффективности существующей модели конституционного закрепления основ федеративного устройства, а также о перспективах модернизации всей системы осуществления публичной власти по следующим направлениям:

суверенитет в Российской Федерации (в т.ч. проблема статуса субъектов РФ и представительства их интересов на федеральном уровне);
равноправие субъектов Российской Федерации (проблема асимметрии в структуре Федерации);
место и роль договоров в правовой системе Российской Федерации;
разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
субъектный состав Российской Федерации (в т.ч. проблема укрупнения субъектов Федерации);
единство системы государственной власти;
ответственность в системе федеративных отношений.

Для решения второй и третьей проблем из обозначенных выше требуется, по мнению Столярова М.В., произвести «выравнивание регионов». Что под этим подразумевается?

Дело в том, что полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств в стране в целом и в отдельных регионах. Стремительно нарастают горизонтальные диспропорции. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения предоставляемой субъектам Федерации финансовой помощи углубляется дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Это требует выработки подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.

Тенденции нарастания горизонтальной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов предопределяют необходимость не только общегосударственного подхода к решению региональных проблем, но и учет специфических интересов регионов. Не случайно в России региональная политика за последнее время превратилась в одну из самых острых и напряженных проблем общественного развития. Она пронизывает все стороны российской экономической и политической жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия. Отечественная новейшая история не раз доказывала, что региональные особенности Российской Федерации из фактора потенциального могущества государства могут превратиться в фактор дезинтеграции. Многое говорит о том, что сегодняшняя ситуация близка к порогу, за которым необходимо в корне пересмотреть подходы к решению территориальных проблем, формировать государственную региональную политику, адекватную сегодняшней ситуации.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки нового, комплексного подхода и использования целой совокупности инструментов. При этом оптимизация практики бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Сокращение «федеральных мандатов» – обязательное условие не только для успеха, но и самого начала реформы межбюджетных отношений. Необходим прямой запрет на принятие законов, других важных нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции, а также на принятие отсылочных норм об учете такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и / или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровней, должны автоматически закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов, либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.

В настоящее время существуют различные типы «федеральных мандатов», требующие отдельного регулирования. В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) – производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел уровня налогообложения-то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам).

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете. В нем закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. В федеративном государстве особое место занимают фонды, обеспечивающие финансовое выравнивание регионов и, в частности, фонды межбюджетного регулирования.

Завершающим элементом механизма реализации полномочий региональными и местными органами власти является выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня. В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации в среднесрочной перспективе финансовую помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации планируется предоставлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Аналогичные формы могут использоваться для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основная проблема в разделении доходных источников между уровнями бюджетной системы – определение доходных источников местных бюджетов, требующее уточнения сферы вопросов местного значения и форм и масштабов делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Собственные доходы местных бюджетов (установленные Налоговым кодексом поступления по местным налогам и местным надбавкам к региональным налогам) должны, в основном, соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены за органами местного самоуправления.

Бюджетным кодексом за местными бюджетами также могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения. Частично – для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе по подушевому принципу) для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономического и финансового кризисов.

Российская Федерация является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. Поэтому основной целью укрупнения, как представляется, является сокращение числа субъектов Федерации. При этом субъекты должны быть более или менее равноценными и экономически самодостаточными. Управление существующим сегодня количеством субъектов Федерации малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имела место в том числе и вследствие превышающего все разумные пределы количества регионов. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

Одновременно с этим встает вопрос об оптимальном количестве субъектов федерации. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, поскольку в состав современных федераций входит различное число субъектов, которое не является константным. Однако Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась «впереди планеты всей», ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов. Принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства, подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их числа исходя из экономических критериев оптимальности.

Таким образом, налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федерации, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория управления, например, говорит об оптимальном количестве «единиц управления», которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов Федерации.

Поэтому предложения об укрупнении субъектов Федерации, т.е. об уменьшении их количества с этой точки зрения вполне правомерны и находят широкий отклик. Разнятся только масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7–10 губерний В. Жириновского до 35–40 обновленных «земель». Есть проекты будущего территориального построения России по модели семи федеральных округов. Очевидно, что власть сама еще не определилась, в каком направлении будет осуществляться не только укрупнение субъектов Федерации, но и вообще дальнейшее государственное строительство.

Само по себе совершенствование субъектного состава Российской Федерации является всего лишь «верхушкой айсберга» на фоне решения проблем модернизации федерализма в целом. Здесь следует учитывать, что укрупнение субъектов Федерации неизбежно вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и потребует создания новой, более жизнеспособной в современных условиях. Реализация субъектами Федерации конституционного права на объединение предполагает, по сути, радикальную реформу всей государственности и крупномасштабную конституционную реформу, которая будет сопровождаться новым витком передела власти и собственности, – вот реальная цена модернизации федеративных отношений в России.

Для дальнейшего поступательного движения в этом направлении необходимо создание целостной концепции модернизации федеративных отношений, которая включала бы в том числе и вопросы, возникающие в процессе изменения субъектного состава Российской Федерации. В концепции должны быть закреплены основные цели и задачи укрупнения регионов, его приоритеты, этапы и пределы с учетом концептуальной проработки всего комплекса проблем модернизации. Начальные этапы укрупнения могут протекать на базе действующей Конституции РФ, однако, общественно-политические процессы, вызванные укрупнением, в перспективе способны повлечь за собой необходимость изменения ряда конституционных норм, в том числе и пересмотра Конституции. Кроме того, укрупнение может повлечь необходимость изменения порядка формирования Совета Федерации.

Четвертая в очереди, но не самая последняя по значимости проблема – разграничение полномочий по предметам совместного ведения.

В федеративных государствах проявляются два аспекта принципа разделения властей – горизонтальный и вертикальный. Горизонтальный срез означает разделение власти на федеральном уровне. Вертикальный срез означает, что при единстве системы государственной власти осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между ними и органами местного самоуправления.

Характерная особенность правовой базы регулирования разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов состоит в том, что изначально эта база не формировалась как единый, целостный массив нормативных правовых актов. По существу, сначала законодательная деятельность не играла активной роли в становлении новых федеративных отношений. Она лишь в правовой форме фиксировала практически сложившиеся балансы политических сил и интересов Центра и регионов. По сути, реформирование политической и правовой системы осуществлялось без продуманной системы оптимизации федеративных отношений.

Конституция РФ заложила правовую основу разграничения предметов ведения и полномочий, обозначила рамки осуществления государственной власти Федерацией и ее субъектами. Конституция установила, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11).

Исходя из содержания Конституции РФ, можно вести речь о двух способах разграничения полномочий. Первый способ – издание федеральных законов, нормативных актов по реализации каждого из предметов ведения, указанных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Второй способ разграничения предметов ведения и полномочий осуществляется соответствующими договорами, которые в силу этого становятся источниками права.

Разделение властей «по вертикали» предполагает, что на каждом уровне власти имеются свои ключевые органы и определенные финансовые средства, достаточные для осуществления стоящих перед ними задач. Полномочия Центра и субъектов Федерации, независимо от их природы, устанавливаются двумя способами: с одной стороны, с помощью механизма наделения ими, с другой – признанием остаточных полномочий.

Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.

Важными направлениями деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий являются:

более четкое закрепление в Федеральном законе модели взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
следование этой модели в отраслевом законодательстве;
сокращение совмещения регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций в одном органе.

Необходимо также рассмотреть возможность распространения действия наиболее удачных законов субъектов Федерации в федеральном масштабе.

В частности, возможны следующие пути решения этой проблемы:

наиболее удачные законы субъектов Российской Федерации, принятые в опережающем порядке, могут быть рекомендованы соответствующим федеральным актом (в том числе указом Президента) в качестве «модельных» для других субъектов федерации;
Федеральное Собрание Российской Федерации, приняв специальный закон, может распространить действие закона субъекта Российской Федерации на всю территорию страны впредь до принятия подробного федерального закона по соответствующему вопросу;
закон субъекта Российской Федерации может быть принят в качестве концепции соответствующего федерального закона.

Разграничение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Разграничение компетенций между центральной властью и членами федерации – основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федерации. Задача эта является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная база как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно.

Пятая, актуальная сегодня проблема федеративных отношений – перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Должности полномочных представителей президента России в семи федеральных округах, возможно, будут сокращены. Правда, это произойдет не завтра, а году в 2009-м, когда закончится срок полномочий последнего всенародно избранного губернатора. С таким заявлением выступал глава ЦИК Александр Вешняков. Эксперты с Вешняковым согласны: «Институт полпредов изжил себя». Сами же полпреды ссылаются на Владимира Путина – президент якобы обещал полную сохранность их должности и даже расширение полномочий.

Заключение

Федерализм является одной из фундаментальных основ формирования современной российской государственности. В современной российской модели федерализма взаимодействуют друг с другом централизованное и децентрализованное, дуалистическое и кооперативное начала, что позволяет представить ее как развивающуюся.

В России исторически складывались предпосылки для формирования федерации: полиэтнический характер государства; существование в прошлом многообразных форм взаимодействия центра и регионов, имевших преимущественно интеграционный характер; протяженность территории и разнообразие территориальных условий, жизненных укладов. При строительстве федеративного государства, исходя из политических целей и исторической обусловленности, необходимо сочетание территориального и национально-территориального подходов.

Федерализм представляет собой концепцию территориального распределения политической власти, на основе которой институализируется федеративное государство. Важнейшим признаком федеративного государства является определенная степень автономии и независимости его субъектов, не выходящая за рамки, определенные конституционным устройством.

Федеративное устройство закреплено Конституцией РФ и, кроме того, на практике показало свою стратегическую значимость именно для российской государственности.

Совершенствование федерализма – это достаточно длительный процесс, и Россия находится в его начальной фазе, обусловленной необходимостью развития и углубления экономических аспектов федеративных отношений, основанных на особенностях субъектов Федерации и развитии межрегиональных хозяйственных связей.

Главные задачи развития федерализма видятся в укреплении конституционных принципов российского государства, таких как государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Но подобные конституционные основы российского федерализма оказывались нереализованными, в силу наличия социально-экономической и правовой асимметрии в федеративных отношениях, а так же множества противоречий в конституционной модели современного российского федерализма. В частности, противоречивые принципы структурирования федерации, нерешенная проблема размежевания полномочий и собственности между центральными и региональными властями, несоответствия между федеральной Конституцией и основными законами субъектов федерации, наличие стереотипов «социалистического» советского федерализма с тенденциями этнизации государства и огосударствлении этничности. Кроме упомянутых, среди наиболее актуальных проблем федеративных отношений сегодня выделяются: конституционные противоречия в федеральной и региональной законодательской базе, неравенство в экономическом потенциале регионов, несовершенство действующей модели бюджетного федерализма, незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения, неясные перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики государства и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти. Оптимизация федеративных отношений не преследует цели «губернизации.» республик или «республиканизации» краев и областей. «Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального фактора и их консенсусное развитие».

Сегодня совершенно очевидно, что от хода и результатов совершенствования федеративных отношений сегодня в значительной мере зависит будущее России как демократической и процветающей державы.

Список использованной литературы

Конституция РФ. – М.: Юридическая литература, 1994.
Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. – М.: СОЛДИС, 1994. – 203 с.
Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сборник материалов проекта. /Проект «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». /Под ред. П. Корсби. – М.: Издат. дом Эдуарда Боброва, 2006. – 247 с.
Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы: Учебное особие. – М.: ОАО НПО «Экономика», 2016. – 302 с. – (Энциклопедия управленческих знаний)
Дементьев А.Н., Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные проблемы федеративных отношений в России. // Аналитический вестник Совета Федерации. №21 (241), 2019 г.
Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (К вопросу о будущей организации государственного пространства России). // Полис. – 2016. №5.
Иванов В.Н. Российский федерализм: что дальше? // Социс. 1998. №1.
Каспэ Святослав Игоревич. Конструировать федерацию – renovatio imperii как метод социальной инженерии. // Полис. 2019. №5. С. 55–69.
Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. – М.: СОЛДИС, 2017. -122 с.
Левинтов А.Е. Постсоветская сатрапизация и возможности будущей регионализации России. Новые факторы регионального развития. – М.: ПРИОР, 1999. – 218 с.
Лысенко В.Н. Россия и Испания, опыт решения региональных и национальных проблем. – М.: Этносфера, 2013.
Медведев Н.П. Институт консенсуса и проблемы федерализма в современной России./Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. – М.: ТДК «Москва», 2018. – 172 с.
Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. – М.: Просвещение, 2019. – 130 с.
Родоман Б.Б. Россия – административно-территориальный монстр.
Рыжков В.А. Странная федерация: проблемы и перспективы развития федерализма в России. //Полития. – 2016. №4 (14).
Столяров В.М. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. – М.: Юристъ, 2017. – 166 с.
Стрельников Г.А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. – М.: ПРИОР, 2017. – 128 с.
Тангалычев Камиль. Основная цель – эффективная Федерация. // Парламентский вестник, №13 (2081) от 25 января 2007 г.
Федерализм: теория и история развития. /Под ред. М.Н. Марченко. – М.: ПРИОР, 2016. – 204 с.
Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. – М.: ТДК «Москва», 2019. – 146 с.
Юханов Н.С. Актуальные проблемы реформирования федеративных отношений в России.//Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. /Отв. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. – М.: МАКС Пресс, 2017. – С. 99–112.
www. Совет Федерации – Аналитические материалы – Аналитические вестники – Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России.htm. /По итогам работы «круглого стола» «Российский федерализм: проблемы модернизации»/17 (148) Июль 2019
www.council.gov.ru //Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
www.federalism.ru