Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти.

Вместе с тем следует признать, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключался в том, что этот механизм был ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.

Цели проведения этих реформ:

• поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
• обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
• повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
• формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
• оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
• обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ. Они заложили новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация, объединившая в одном документе однородные доходы и расходы федерального, региональных и местных бюджетов.

Целью исследования является анализ бюджетных реформ, проводимых в Российской Федерации в историческом аспекте. Поставленная цель реализуется в работе в виде решения следующих задач:

1. определить понятие бюджетной политики;
2. охарактеризовать бюджетные реформы, как часть бюджетной политики государства;
3. проанализировать три периода бюджетных реформ Российской Федерации:

• бюджетные реформы в постсоветский период
• второй период бюджетных реформ 2004-2014 гг.
• третий период реформ бюджетной системы 2015-2018 гг.

Объект исследования – бюджетная политика Российской Федерации.

Предмет исследования – совокупность экономических изменений (реформ) по поводу реализации бюджетной Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составляют работы ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики управления общественными финансами, использования методов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе различных уровней функционирования общественного сектора экономики. Для написания работы использовались общенаучные методы познания, такие как системный анализ и синтез, обобщение, группировка, аналогия и частно-научные методы: статистико-экономический и расчетно-конструктивный.

Информационная база исследования: Бюджетный Кодекс Российской Федерации, нормативно-правовые акты, справочные материалы Федеральной и региональной службы государственной статистики, аналитические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, материалы научно-практических конференций и муниципальных органов власти, Internet-ресурсы.

По своей структуре работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Глава 1. Теоретические аспекты бюджетной политики в Российской Федерации

1.1. Понятие бюджетной политики

Формирование современной бюджет­ной политики государства прошло через различные, противоположные этапы раз­вития экономических подходов.

Первый этап начинается с конца средневековья в XVI-XVII вв. с возникновением основ­ной экономической школы меркантили­стов (теория полицейского государства), когда государства выполняли в основном оборонную функцию, собирали налоги и использовали полученные доходы для поддержки армии и государственного аппарата.

Второй этап основательно фор­мируется у истоков рыночной экономи­ки на либеральных идеях классиков во второй половине XVIII века, когда вме­шательство государства ограничивалось тремя функциями, необходимыми для поддержки рыночной экономики: обо­рона, защита прав собственности, обще­ственные институты и услуги. Главным образом, роль государства заключалась в стимулировании конкуренции между участниками частного сектора.

Третий этап наступает с возникновением кейн­сианских доктрин в 30-60 гг. Произошла «кейнсианская революция» в понимании роли государства в экономике, когда в 1929-1933 гг. разразился мировой эконо­мический кризис, классические теории не справились с проблемами сокращения валового национального продукта и доли инвестиций, роста безработицы. От пас­сивной классической роли она перешла к более активной роли – стабилизации экономики. Все последователи кейнси­анской школы не сомневались в том, что стихийный рыночный механизм не мо­жет обеспечить полное использование факторов производства.

Последователь кейнсианства Р. Масгрейв впервые вы­делил три важнейших составляющих бюджетной политики государства:

1. рас­пределительную;
2. перераспределитель­ную;
3. стабилизационную.

Госрасходы стремительно росли. По данным стран ОЭСР госрасходы до Первой мировой во­йны с 13,1%, выросли до 19,6% в 1920-х; и до Второй мировой войны с 23,8% вы­росли до 28% в 1960-х гг.

Четвертый этап начинается с возникновения социальной функции государства. Социальное госу­дарство поднимает на другой уровень ко­личество и качество общественных благ в целях справедливого перераспределе­ния ресурсов. Развитие человека стало целью государственного вмешательства в экономические процессы. Учитывая тот факт, что доля государственных расходов в ВВП выросла во многих индустриаль­ных странах с 10% от ВВП в 1870 г. до 40% от ВВП в 2007 г. и до 50% от ВВП в некоторых Европейских странах, то до­ля социальных расходов выросла с 16% в 1980 до 21% в 2003 в 28 странах ОЭСР^[1].

Пятый этап начинается с кризиса идей социального государства с конца 1970-х – начало 1980-х годов, когда мощный союз в лице СССР стремительно распадается, когда высокая инфляция в сочетании с высокой безработицей привела к стаг­фляции и кейнсианская школа уступила неолиберализму, когда во многих странах начинается всеобщая дерегулирование в сочетании с приватизацией. Неолибе­рализм основывался на эффективности конкуренции, роли индивида критикуя государственное вмешательство и регу­лирование порождающего только иска­жения на рынке. Данный этап характе­ризуется как поиск наиболее эффектив­ной системы для решения современных проблем национальной экономики, где необходимо определить оптимальное со­четание двух основных функций государ­ства (стимулирование частного сектора и предоставление общественных благ) для устойчивого развития страны.

Шестой, современный этап, начало берет с возникновения новых концепций экономического развития в совершенно новых условиях экономики конкуренции. Важным явлением на данный период яв­ляется переход от классической теории экономического роста к современной концепции экономического развития^[2].

Классический подход (Томас Мальтус, Саймон Кузнец, Доммар-Харрод, Роберт Солоу) ставил целью расширение произ­водства, а целью экономического разви­тия (Дадли Сиэрс, Гуннар Мюрдаль, Пол Стретен) является улучшение качества жизни людей. Концепция экономическо­го развития, инициированная Програм­мой развития ООН (ПРООН) «Устой­чивое человеческое развитие», начала формироваться в начале 90-х гг. В 1990 г. ПРООН ввел в публичное обращение понятие индекса развития человеческо­го потенциала (ИРЧП). Индекс разви­тия человеческого потенциала позволяет учитывать экономическую и социальную эффективность стран, качество жизни на­селения. Вито Танзи, также последова­тель кейнсианского подхода, уверен, что в условиях глобализации роль государ­ства значимая, и к трем главным функ­циям Масгрейва он добавил четвертую, роль экономического развития, в особен­ности для развивающихся стран^[3]. И сегодня цели тысячелетия 2000-2015-х, цели устойчивого развития 2015-2030-х ООН ставит роль государства важной со­ставляющей в достижении устойчивого экономического развития.

1.2. Бюджетные реформы, как часть бюджетной политики государства

Эволюция развития российских ре­форм свидетельствует о достаточно проти­воречивых тенденциях на разных этапах их реализации. Бюджетная реформа в широ­ком ее понимании и включающая реформу бюджетного процесса, реформу бюджетной сети, налоговую реформу, реформу меж­бюджетных отношений, является одной из ключевых российских реформ.

В России и на международном уровне предпринято немало усилий по повышению эффектив­ности и качества управления финансами. Основной пик реформационных преобразо­ваний приходится на двухтысячные годы, когда были реализованы такие концепции и программы как: Концепция реформирова­ния межбюджетных отношений в Россий­ской Федерации в 2006-2008 годах, Про­грамма развития органов Федерального казначейства на 2000-2004 годы, Програм­ма развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, Кон­цепция реформирования бюджетного про­цесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Концепция повышения эффективно­сти межбюджетных отношений и качества управления государственными и муници­пальными финансами в Российской Феде­рации в 2006-2008 годах и Программа по­вышения эффективности бюджетных рас­ходов на период до 2012 года^[4].

На сего­дняшний день бюджетные преобразования реализуются в рамках «Программы повы­шения эффективности управления обще­ственными (государственными и муници­пальными) финансами на период до 2018 года», направленной на «эффективное, от­ветственное и прозрачное управление об­щественными финансами с целью повыше­ния уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модер­низации экономики и социальной сферы».

Классификация бюджетной реформы в соответствии с определенными классифика­ционными признаками позволяет выявить взаимосвязь различных ее направлений, факторов и бюджетных рисков (см. табл. 1):

Таблица 1

Классификация бюджетных реформ¹

Классификационные признаки	Характеристика
По содержанию: – системные	проводятся масштабные преобразования концептуальных и методологиче­ских положений всей налоговой бюджетной системы;
- структурные	требуют достаточно длительного времени и реализации сложного комплекса мер как общего, так и точечного воздействия, должны быть направлены на обеспечение повышения конкурентоспособности экономики
По целям – многоцелевые	решается весь программный комплекс проблем по масштабным преобразованиям бюджетно-налоговых систем для создания устойчивой фискальной основы посту­пательного развития национальной экономики на долгосрочную перспективу;
- ограниченно целевые	могут выступать в различных формах, в частности, реформа выделения бюд­жетных ресурсов, реформа изменения налоговых отношений, не затрагиваю­щая дохода, и налоговая реформа нейтрального дохода.
По продолжительности – краткосрочные	проводятся в течение трех лет и затрагивают отдельные принципиальные состав­ляющие финансовых отношений концептуального или методологического харак­тера. В столь короткий срок невозможно осуществить масштабные преобразова­ния, но в него вполне укладывается реализация ограниченно целевых реформ;
- среднесрочные	имеют продолжительность до восьми лет, являются более полными и более значительными, чем при реализации краткосрочных реформ и позволяют про­водить более существенные структурные преобразования;
- долгосрочные	реализуются свыше восьми лет, не имеют строго установленных временных ограничений и реализуются путем последовательных системных преобразований
По видам риска: риски снижения эффектив­ности мер правового регули­рования бюджетной сферы финансовые риски	связаны с нарушением бюджетного законодательства в сфере организации бюджетного процесса, несвоевременным исполнением расходных полномо­чий, снижением качества оказания государственных (муниципальных) услуг; связаны с неэффективностью бюджетных расходов, увеличением дефицита бюджетов бюджетной системы, государственного долга, стоимости обслужи­вания государственного долга, наращиванием расходов бюджетов за счет не­обеспеченных доходов

Российские реформы проходят период глубокой трансформации в условиях серьезных структурных проблем экономики. Структурные реформы в бюджетной сфере обусловлены развитием рыночных институ­тов и повышением качества государственно­го управления. Структурные реформы, тре­бующие существенных объемов бюджетно­го финансирования, могут подразделяться в зависимости от специфики конкретных форм расходов и изменения идеологии фи­нансирования расходов. Так, пенсионная реформа, реформа системы образования предполагают единовременное финансиро­вание в течение ограниченного периода, напротив, административная реформа тре­бует долговременных бюджетных ассигно­ваний. Что касается, например, реформы жилищно-коммунального сектора, то здесь может наблюдаться экономия расходных статей без крупных затрат для бюджета^[5].

В современных условиях все более востребованными становятся методологи­ческие подходы системного анализа, необ­ходимые для определения сущностных ха­рактеристик целостности и устойчивости систем, сохранения их эмерджентных свойств, образующихся в результате новых системных связей, синергетических эф­фектов при изменении внешних и внут­ренних условий. Эти теоретические посы­лы являются универсальными, и их можно применять для анализа проведения рефор­мационных процессов. При этом последо­вательность проведения мер реформирова­ния должна осуществляться посредством:

а) разработки общей методологии стои­мостной оценки непосредственных и ко­нечных бюджетных последствий различ­ных реформ;

б) использования методоло­гии сопоставления консолидированных оценок дополнительных бюджетных рас­ходов на реализацию возможных сценари­ев реформ и выработки рекомендаций по их осуществлению^[6].

В отечественной и международной практике оправдали себя хорошо апроби­рованные принципы и финансовые прави­ла для решения бюджетных задач и обес­печения экономической стабильности, а также финансирования различных реформ. К такого рода правилам относят^[7]:

1. «золотое правило», которое гласит, что правитель­ство в течение экономического цикла должно прибегать к заимствованиям ис­ключительно на инвестиционные цели, а не для финансирования текущих расходов;
2. «правило финансовой устойчивости», в соответствии с которым отношение чисто­го объема государственного долга к ВВП в течение экономического цикла должно быть стабильным и обоснованным;
3. «бюд­жетное правило» (правило цены на нефть), позволяющее серьезно снизить влияние колебаний нефтяных цен на внутренние экономические переменные – структуру относительных цен (реальный эффектив­ный курс рубля), инфляцию, долгосрочные процентные ставки, государственные рас­ходы, а также динамику выпуска (ВВП), занятости и реальных доходов населения;
4. «правило надлежащих фискальных уси­лий», под которым понимается, что меры, направленные на получение дохода, реа­листичны и целесообразны с точки зрения реальных возможностей налогоплатель­щиков, государственные расходы находят­ся под контролем, прежде всего с точки зрения получения отдачи от денежных за­трат на государственные расходы, а дефи­цит бюджета считается приемлемым, если он не ведет к раскручиванию инфляцион­ной спирали.

Проведение бюджетных реформ опи­рается на определенные теоретические по­сылы бюджетной модернизации, которые сводятся к следующему^[8]:

1. Во-первых, бюджетные реформы должны быть направлены на решение од­ной из важнейших задач – обеспечение устойчивого экономического роста.
2. Во-вторых, учитывая долгосрочный характер преобразований, следует охваты­вать весь спектр политических, экономи­ческих, геополитических, социальных ин­тересов и рисков.
3. В-третьих, при проведении бюджет­ных реформ прерогатива в инициировании должна отводиться финансовым органам, переориентирующимся на применение но­вых форм, методов и финансовых инстру­ментов.

При проведении бюджетных реформ следует учитывать общие подходы к управлению общественными финансами, подразделяющимися на два качественно различных вида управления: институцио­нальное, предполагающее правовое уста­новление и регулирование правил и про­цедур для принятия и реализации реше­ний, и операционное, связанное с непо­средственным принятием и реализацией управленческих решений.

Глава 2. Анализ бюджетных реформ в Российской Федерации за 1991-2018 гг.

2.1. Бюджетные реформы в постсоветский период

Начало бюджетной реформы в Российской Федерации связано с преобразованием Союза ССР в Российскую Федерацию^[9]. Бюджетная реформа не осуществляется изолированно, а является ядром более масштабной финансовой реформы, непосредственно связана с административной реформой, с военной реформой и иными преобразовательными процессами.

Бюджетная система Российской Федерации, в силу ее федеративного территориального устройства, имеет сложный характер^[10]. Субъекты Российской Федерации неоднородны, в составе Российской Федерации имеются национальные республики, а также различные по масштабам края, области, автономные области и автономные округа, города, имеющие особый статус, – Москва и Санкт-Петербург. Также, в силу исторических и географических причин субъекты Российской Федерации экономически неравны.

Современная бюджетная реформа является продолжением длительной эволюции бюджетного дела в России. Всякий раз реформа государственных финансов происходила в России как реакция на внешние вызовы, своего рода адаптация к меняющимся условиям.

Отсчет заметных бюджетных реформ в России можно начать с эпохи Петра Великого. В 1708 году было изменено территориальное устройство России – она была разделена на губернии^[11] во главе с генерал-губернаторами, а в 1717 году вместо пестрой системы приказов были учреждены новые центральные органы власти – девять коллегий, три из которых занимались финансами. За каждой из губерний была закреплена доля общегосударственных расходов на армию, флот, дипломатию. Для этого доходы и расходы были централизованы на уровне губернаторов, то есть доходы, собранные в губерниях, сразу здесь же использовались^[12]. Возможно, это была попытка ввести единство кассы на региональном уровне, «слить государственные доходы и расходы»^[13]. Составлялись и общегосударственные росписи, но эта деятельность не носила систематического характера. Реформы Петра можно назвать масштабной модернизацией, начало которой положили военные потребности.

Бюджетная реформа в постсоветский период разделяется на несколько хронологически последовательных этапов, которые связаны с достижением разных целей.

Первоначально, после периода общего расстройства государственного управления и финансового хозяйства в связи с революционным преобразованием государственного устройства (после 1991 года), стояла цель наведения элементарного порядка или воссоздания системы государственных финансов. Требовалось выровнять значительный дефицит бюджетов, упорядочить бюджетный процесс, сбалансировать бюджетную систему, регламентировать межбюджетные отношения. Данные задачи решались через принятие необходимых законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения, через утверждение принципа единства кассы и создание инфраструктуры органов федерального казначейства^[14]. Можно говорить, что первый этап бюджетной реформы завершился в 2000 году после вступления в силу основного финансового закона – Бюджетного кодекса Российской Федерации, который был принят двумя года раньше, в 1998 году. БК РФ явился тем фундаментом, на котором можно было продолжать дальнейшее развитие.

БК РФ были утверждены основные принципы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса, в числе которых был и принцип единства кассы. О единстве кассы следует говорить особо, в силу его значения как основания любой бюджетной деятельности.

Принцип единства кассы сегодня закреплен статьей 38.2 БК РФ и означает зачисление всех поступлений и осуществление всех выплат с единого счета бюджета. Единство кассы в Российской Федерации сегодня выражается в существовании единого счета для каждого бюджета бюджетной системы, открытого в Банке России. Доходы всех бюджетов бюджетной системы первоначально зачисляются на единый счет Федерального казначейства и затем распределяются на единые счета бюджетов.

Единство кассы является формой отражения в бюджетном процессе конституционного принципа единства государства. Мировая практика подтверждает необходимость единства кассы. В качестве основных преимуществ можно назвать:

• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;
• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и, для федеративного государства, о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;
• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;
• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета.

Принцип единства кассы стал реализовываться в нашей стране еще в XIX в. с целью «большей сохранности денег и правильности их выдачи», так как «чем меньше касс, тем меньше случаев расхищения»^[15]. И.Х. Озеров считал три этапа становления единства кассы^[16]. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам; второй этап – централизация всех касс в руках одного ведомства – министерства финансов; третий этап (наиболее совершенный) – созданием банковской системы государственных касс^[17]. Развитие кассового устройства в имперской России остановилось на втором этапе, то есть на централизации всех касс в едином ведомстве.

В начале 1990-х гг. в России публичные финансы фактически вышли из под контроля правительства, главным образом из-за забвения единства кассы. После упразднения Госбанка Союза ССР исполнение бюджета осуществлялось через многочисленные коммерческие банки на расчетных счетах, открываемых бюджетными учреждениями самостоятельно. Подобная децентрализация имела следствием абсолютную непрозрачность исполнения бюджета и многочисленные злоупотребления, регулярно приводящие к неисполнению запланированных расходов.

Схема, организации исполнения бюджета, тогда была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим средствам. В результате финансовый орган вынужден был брать кредиты у коммерческих банков на покрытие кассового разрыва при исполнении бюджета. Такие кредиты породили колоссальную кредиторскую задолженность государства. В то же время широко раздавались бюджетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга. Одновременно отдельные получатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу, направляли средства бюджета не на предусмотренные цели, «забывая» платить по заключенным договорам. В результате появился еще один вал кредиторской задолженности, позднее превратившийся в судебные решения о взыскании тех или иных сумм из бюджета.

Сегодняшнее состояние публичных финансов в Российской Федерации принципиально отличается от описанного выше, единство кассы реализовано в полной мере, средства бюджета прозрачны и подконтрольно на протяжении всего бюджетного цикла, в бюджетном процессе используются самые современные технологии³⁶.

Вслед за воссозданием Федерального казначейства, установлением единства кассы и принятием БК РФ, следует назвать приведение в соответствие обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) с их финансовыми возможностями.

Третьим этапом является переход на среднесрочное бюджет планирование; составление отчетности о финансовом положении государства на базе метода начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита, реорганизация бюджетного сектора, программный бюджет³⁷.

В целом нужно заметить, что все проводимые реформы в России (после Петра Великого) отличались основательностью и тщательностью. Был ясное видение целей и задач, предварительное изучение передового опыта иных стран, последующее принятие законов и проведение на их основе намеченных преобразований³⁸. Благодаря такому подходу основные результаты реформ не исчезали бесследно при социальных катаклизмах, а после кратковременного периода расстройства государственных финансов следовал этап более высокой организации. ^{[18] [19] [20]}

Ярким примером здесь является принцип единства кассы. В 1862 году принимается решение о единстве кассы, затем исполнение государственного бюджета передается Государственного банку. Революционные события 1917 года вызывают хаос в финансовой сфере. Однако, уже приблизительно через десять лет (1927-1928 гг.) принято решение о создании Госбанка РСФСР, утвержден законом принцип единства кассы, а на Госбанк и на финансовые органы была возложена его реализация. Принцип единства кассы последовательно и неукоснительно реализовывался вплоть до 1991 года. Следующее социально-экономическое потрясение (в 1990-х годах), как и ранее, характеризуется расстройством государственных финансов, упразднением единой кассы бюджета, однако примерно через десять лет единство кассы утверждается законом (БК РФ) и реализуется с использованием самых современных технологий. Кассовые полномочия при исполнении бюджета разделяют между собой Центральный банк Российской Федерации и Федеральным казначейством, которое сегодня становится полноправным участником единой платежной системы Банка России^[21].

В целом бюджетные реформы в России являются ответами на вызовы своего времени. Они основаны на изучении передового мирового опыта, но в результате у Российской Федерации складывается особенный стиль.

2.2. Второй период бюджетных реформ 2004-2014 гг.

Второй этап бюджетной реформы (2004-2006) был направлен на преобразование бюджетного процесса, что было закреплено в «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах»^[22]. Целью реформы бюджетного процесса было «создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики»^[23]. При этом главным механизмом совершенствования системы управления государственными (муниципальными) финансами стало управление результатами.

В российской практике управления общественными финансами реализация мероприятий по внедрению принципов управления по результатам бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), началась с издания Постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

В ходе реформы 2004-2006 бюджетный процесс претерпел значительные изменения:

• были разработаны новая бюджетная классификация и план счетов бюджетного учета, обеспечивающие учет доходов и затрат по функциям и программам;
• были выделены бюджеты действующих и принимаемых обязательств; в частности, был сформирован Реестр расходных обязательств РФ.
• был осуществлен переход к трехлетнему финансовому планированию;
• был осуществлен переход от сметного финансирования бюджетных организаций к БОР, которое обеспечивало связь бюджетных расходов с их результативностью;
• были упорядочены процедуры составления и рассмотрения бюджета, и др.

После бюджетной реформы 2004-2006 годов практически все компоненты бюджетного процесса имели программно-целевую ориентацию. Хотя результаты реформы оцениваются положительно, при ее реализации на практике зачастую возникали некоторые «инфраструктурные» сложности. Например, несмотря на декларируемый переход к программно-целевому управлению и БОР, финансирование бюджетных учреждений осуществлялось в соответствии с принципами сметного финансирования. Как правило, смета утверждалась на год и в большей степени была ориентирована на покрытие расходов учреждения и не учитывала результатов деятельности и качества услуг учреждений. Кроме того, бюджетные учреждения были ограничены в возможностях изменения сметы в течение года, например, при необходимости переброски ресурсов с одной статьи расходов на другую.

Сложившаяся ситуация подтвердила необходимость реформирования бюджетных учреждений и, в частности, изменения принципов их финансирования. Однако, несмотря на то, что идея реорганизации бюджетных учреждений была озвучена еще в «Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006», она была реализована лишь в 2010-2011 годах.

В результате преобразований все бюджетные организации разделены на 3 группы (их сравнительная характеристика представлена в таблице в Приложении 1):

• казенные учреждения;
• бюджетные учреждения;
• автономные учреждения⁵.

Среди положительных последствий реформы бюджетных учреждений, по нашему мнению, можно отметить переход от сметного финансирования бюджетных и автономных учреждений к субсидированию. В отличие от сметы, субсидия предполагает большую степень свободы в определении направлений расходования средств. ^[24]

Реформа бюджетных учреждений значительно расширила возможности автономных и бюджетных учреждений в части осуществления предпринимательской деятельности. Расширение объемов оказания платных услуг существенно снизило зависимость бюджетных и автономных учреждений от их учредителей, увеличило возможности учреждений по обновлению оборудования, повышению зарплаты и т. п. Кроме того, расширение объемов оказания платных услуг является дополнительным источником финансирования как коммерческой, так и некоммерческой деятельности в случае несвоевременного поступления субсидий на финансирование государственного (муниципального) задания.

Вместе с тем рост объемов оказания платных услуг влечет за собой риск коммерциализации бюджетных и автономных учреждений, риск подмены бесплатных услуг платными услугами. Защитой от подмены бесплатных услуг платными услугами является прописанное в Федеральном законе № 83-ФЗ правило, согласно которому бюджетные и автономные учреждения могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь сверх норматива, установленного государственным (муниципальным) заданием.

В некоторой степени еще одним механизмом защиты от коммерциализации бюджетных и автономных учреждений является, на наш взгляд, повышение степени открытости результатов деятельности бюджетных и автономных учреждений. В частности, Федеральный закон № 83-ФЗ содержит требование к публикации отчетов о деятельности бюджетных и автономных учреждений, открытость и доступность для внешних пользователей ряда учредительных и финансово-экономических документов (см. таблицу в Приложении 1).

В настоящее время не существует унифицированных форм отчетов о деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Состав и форма отчетов, как правило, разрабатываются и утверждаются государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя. Например, отчет о деятельности муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения средней общеобразовательной школы № 32 с углубленным изучением отдельных предметов (г. Екатеринбург) за 2012-2013 учебный год содержит информацию по следующим разделам:

1. «Общая характеристика учреждения»;
2. «Особенности образовательного процесса»;
3. «Условия осуществления образовательного процесса»;
4. «Результаты деятельности учреждения, качество образования»;
5. «Социальная активность и внешние связи учреждения»;
6. «Финансово-экономическая деятельность»;
7. «Решения, принятые по итогам общественного обсуждения»;
8. «Заключение. Перспективы и планы развития»^[25].

В отчете школы сделан акцент на ее образовательную деятельность, что, по нашему мнению, объясняется направленностью отчета на ключевых пользователей – нынешних и будущих учеников и их родителей. Указанный документ содержит подробную информацию об образовательных программах школы, преподавательском составе, основных достижениях в отчетном году (призы, награды, результаты олимпиад и соревнований и т.п.). Однако по позициям отчета, не связанным с образовательной деятельностью, информация раскрыта недостаточно полно. Например, информация о финансово-экономической деятельности представлена только в части поступления средств (по источникам поступлений) и направления их расходования; отсутствуют данные по структуре имущества и его источникам, что не позволяет провести анализ результативности деятельности учреждения, структуру ее задолженности и пр.

Тем не менее, как показывает проведенный анализ, в ряде случаев в отчетах учреждений содержится больше информации, характеризующей их финансово-­экономическую деятельность. Например, учреждения, подведомственные Росавиации, включают информацию об отдельных составляющих имущества и его источниках (балансовая стоимость нефинансовых активов, дебиторская задолженность, причины образования просроченной дебиторской задолженности, кредиторская задолженность, просроченная кредиторская задолженность и причины ее образования)^[26]. Безусловно, представленных данных не достаточно для формирования полной картины финансово-­экономического состояния учреждений, однако, как было показано выше, зачастую отчеты вообще не содержат информацию об имуществе учреждений и их источниках.

Неинформативность отчетности характерна также и для организаций общественного сектора – Правительства РФ, региональных правительств, местных органов власти (городов, районов) и их подразделений (департаментов, служб, комитетов, комиссий). Выборочный характер финансово-экономических показателей, представляемых федеральными, региональными и местными властями, не позволяет оценить их финансовое состояние и результативность деятельности.

Например, в разделе «Бюджет» «Отчета о деятельности администрации городского поселения Апрелевка (Московская обл., Наро-Фоминский район) за 2012 год» содержится информация о доходах (по видам доходов), расходах (по назначению), дефиците^[27]. Однако на основе этих данных сложно получить представление о затратах на отдельные бюджетные услуги и о кредиторской и дебиторской задолженности бюджета, объеме и структуре местного долга и условных обязательств, масштабах экономики городского поселения Апрелевка.

В настоящее время Министерство финансов РФ осуществляет шаги, направленные на совершенствование системы отчетности организаций общественного сектора. При этом основным инструментом являются Международные стандарты финансовой отчетности для общественного сектора (МСФООС). Приказом Министерства финансов РФ от 25.11.2011 № 160н МСФООС официально вводятся в действие на территории Российской Федерации.

Таким образом, финансовая отчетность, составленная по РСБУ, в высокой степени зависит от бухгалтерского учета. В пользу данного утверждения свидетельствует тот факт, что бухгалтерский учет в России основан на использовании ряда методов, в числе которых счета, двойная запись и пр. Тогда как в МСФООС нет упоминания о бухгалтерских счетах, корреспонденции счетов; МСФООС оперируют скорее элементами отчетности: активами, обязательствами, капиталом, доходами, расходами.

2.3. Третий период реформ бюджетной системы 2015-2018 гг.

Российский бюджет с конца 2014 г. испытывает трудности, связанные с наполнением его доходной части. В дискуссиях в научных и правительственных кругах высказывается предположе­ние, что экономика может самостоятельно восстановить инвестиционный процесс, если ограничить расходы бизнеса на индексацию заработной платы и направить высвободившиеся средства на расширение производства^[28]. Иными словами, предлагается осуществить временной размен потребления на накопление и инве­стирование, но не мгновенно, а в течение как минимум 2-3 лет. Согласно этой ло­гике бюджетная политика должна быть сведена к реализации узкого круга задач: снижение дефицита, поддержание социальной стабильности и импортозамещения, для решения которых предлагается заморозить номинальную величину расходов федерального бюджета на три года.

Такая программа действий представляется дискуссионной по нескольким при­чинам. Так, в 2015 г. сальдированный финансовый результат российских предпри­ятий возрос на 51%^[29], однако этот рост не трансформировался в инвестиции. Причина, на наш взгляд, – общая неопределенность перспектив экономического роста, которая препятствует принятию положительных решений по расширению производства. Таким образом, бизнесу необходим действенный сигнал о начале восстановления экономики, роль которого на фоне стагнации экспорта может сыг­рать внутренний спрос, инициированный государством посредством возможных мер бюджетной политики. В этом контексте среднесрочная бюджетная политика, направленная в первую очередь на сокращение бюджетного дефицита, представля­ется не вполне отвечающей задачам, стоящим перед экономикой.

Характерной особенностью текущего кризиса является сокращение потребле­ния домашних хозяйств. В экономике исчез последний (и наиболее устойчивый) источник роста внутреннего спроса. В этой связи, на наш взгляд, меры по восста­новлению экономического роста должны иметь фронтальный характер и быть на­правлены на усиление экономической активности, а точечные меры по поддержке отдельных секторов (преобладающие в антикризисных действиях Правительства РФ) могут рассматриваться как вспомогательные, направленные на устранение наиболее острых проблем в производственной сфере.

Вместе с тем рост цен привел к росту номинальной налогооблагаемой базы, что стало причиной соответствующего роста поступления ненефтегазовых доходов. В целом реальная динамика доходов всех уровней бюджетной системы была отри­цательной (см. табл. 2):

Таблица 2

Итоги исполнения бюджетов всех уровней в 2015 г.

Показатель	ФБ*	БСФ*	Внебюджетные фонды
Абсолютные значения, трлн. руб.
Доходы	13,7	9,3	10,4
Расходы	15,6	9,5	11,1
Профицит/дефицит	-1,9	-0,2	-0,7
	Темпы прироста, %
Доходы	-5,8	+4,5	+10,7
Расходы	+5,3	+1,4	+17,3
Справочно: инфляция	-	-	+12,9
* ФБ – федеральный бюджет; БСФ	– консолидированные бюджеты субъектов Федерации.

Источник^[30]

В части расходов ситуация в 2015 г. была неоднородной. Расходы федерального бюджета росли темпами, примерно равными темпам инфляции, что на фоне номи­нального снижения доходов привело к необходимости использовать ранее накоп­ленные средства Резервного фонда в объеме 1,16 трлн. руб. Тем не менее консоли­дированные бюджеты субъектов Федерации, имевшие положительный номиналь­ный рост доходов, были исполнены с профицитом, однако его формирование было обусловлено стагнацией номинальной динамики расходов, т. е. их реальным сокра­щением. Номинальная динамика расходов консолидированного бюджета в ближай­шей перспективе, по всей вероятности, будет близка к нулевой. При этом в условиях экономического спада обеспечить реальный рост бюджетных расходов при совре­менной структуре налоговой системы крайне затруднительно: только для поддержа­ния стабильного объема бюджетных расходов на уровне 2014 г. дополнительный объем расходов в 2015-2016 гг. должен был бы составить 4,3 трлн. руб., что превы­шало доступные на начало 2016 г. средства Резервного фонда на 700 млрд. руб.

Кроме трудностей, обусловленных ухудшением макроэкономической ситуации, современная бюджетная политика (как на федеральном уровне, так и на региональ­ном) ограничена наличием «узких» мест, большая часть которых сформировалась с середины 2000-х годов Их «расшивка», на наш взгляд, является необходимой частью программы восстановления экономического роста в краткосрочной перспективе.

Неудовлетворительное качество прогнозирования доходной части бюджетов. Аде­кватная прогнозная оценка доходной части бюджетов всех уровней является необходи­мой частью взвешенной бюджетной политики. При этом следует учитывать, что зани­женный план по доходам становится причиной занижения и расходных обязательств, которые оперативно пересмотреть в конце финансового года зачастую невозможно.

В качестве аргументации приведем статистику региональных финансов за 2010-2015 гг. За весь период уровень бюджетных доходов недооценивался, причем ошибка в целом по всем региональным бюджетам могла достигать 25% (как это было в 2010 г.). В целом качество прогнозирования удалось повысить (ошибка со­кратилась до минимального значения – 7% в 2013 г. с некоторой коррекцией в сто­рону увеличения в 2015 г. – до 10%) за счет ряда регионов (Свердловская, Саратов­ская, Новосибирская области, Ставропольский край, С.-Петербург и т.д.). Однако проблема адекватной оценки бюджетных доходов для достаточно широкого круга регионов остается актуальной. Так, в 12-ти регионах среднее за 5 лет отклонение фактических значений доходов от плановых составляет не более 30%, в 9-ти – бо­лее 20% и в 39-ти – более 10%.

При этом специфика налогов, поступающих в региональные бюджеты, такова, что их налогооблагаемая база полностью определяется внутренним экономическим развитием и динамикой цен (в отличие от доходов федерального бюджета, полови­на из которых зависит от мировых цен на нефть и курса доллара). Таким образом, повышение качества прогноза экономического развития в целом позволит повы­сить и качество оценки будущих бюджетных доходов. В этом плане возврат к рас­смотрению трехлетних бюджетов является весьма полезным, как и распростране­ние опыта успешных (в плане уровня прогнозирования собственных доходов) ре­гионов на остальные субъекты Федерации.

Важность повышения качества прогноза региональных бюджетов становится очевидной при рассмотрении соотношения плановых и реальных объемов расхо­дов. Как свидетельствуют данные^[31], к концу финансового года плановые значе­ния расходов региональных бюджетов пересматривались в сторону значительного увеличения (до 26% первоначального плана), однако выполнить новый план не удавалось никогда. Реальный уровень расходов оказывался лишь на 3-6% выше, чем планировалось в начале года, а отставание от обновленного плана составляло 7-9%, в результате потенциал экономического роста использовался не полностью.

Реальное сокращение государственных расходов. Основной императив совре­менной бюджетной политики – сокращение бюджетного дефицита в условиях ог­раниченности доходной базы. Федеральный и региональные бюджеты в 2015 г. были исполнены при сокращении бюджетного финансирования по всем каналам внутреннего спроса (как потребительского, так и инвестиционного).

На федеральном уровне в 2015 г. удалось повысить равномерность финансиро­вания расходов. Таким образом, необходимо распространить эту практику на ре­гиональный и муниципальный уровни.

Величины как государственного, так и регионального и муниципального долга доста­точно низкие: для федерального бюджета накопленный уровень задолженности равен 68% годового объема доходов (или 11% годового ВВП), для региональных и муници­пальных бюджетов – 29% (3% ВВП). При этом только шесть регионов имеют совокуп­ный долг более 20% ВРП, а среди 50-ти регионов с наибольшим ВРП таких субъектов нет^[32].

Таким образом, не существует серьезных угроз наращивания государственного долга для бюджетной устойчивости в целом ряде регионов, имеющих низкий уровень долга и положительный (или незначительный отрицательный) бюджетный баланс. В чис­ло таких регионов по результатам 2015 г. можно включить как минимум 22 региона.

Более активная политика наращивания регионального долга в «богатых» субъек­тах позволит перераспределять межбюджетные трансферты в пользу более «бедных» регионов, которым все чаще приходится обращаться в банковские структуры, где об­служивание долга значительно дороже, чем при бюджетных кредитах или эмиссии.

Таким образом, современная бюджетная система предъявляет высокие требова­ния к темпам экономического роста для обеспечения положительного вклада в раз­витие экономики. В качестве альтернативы росту бюджетных доходов можно было бы предложить изменение структуры их использования, что является мерой, ско­рее, средне- и долгосрочного характера. При этом должны учитываться не только непосредственно расходы государственного сектора, но и роль бюджетной систе­мы в перераспределении национального дохода. Так, согласно данным институ­циональных счетов^[33], основными направлениями расходования доходов госу­дарственного сектора являются: оплата труда (до 23% общей оплаты труда по эко­номике), социальные выплаты (до 20% доходов домашних хозяйств) и государст­венное потребление (до 20% ВВП).

Система перераспределения доходов функционирует таким образом, что чис­тый поток средств от государства населению (оплата труда + социальные транс­ферты + трансферты в натуральной форме) превышает сумму уплаченных бизне­сом налогов. И хотя этот разрыв сохраняется, в последние три года сис­тема взаимоотношений государства и населения изменилась. Так, для социальных выплат населению обеспечивалась положительная динамика в реальном выраже­нии, однако темпы роста финансирования трансфертов в натуральной форме со­ставили всего +2% в 2014 г. и -1% в 2015 г^[34]. В 2016 г. индексация пенсий заплани­рована на уровне не выше 4%, а трансферты в натуральной форме будут в лучшем случае профинансированы на уровне 2015 г. При этом объем поступлений налогов и страховых взносов от бизнеса в пользу государства сохранится, что фактически означает, что в 2016 г. государство сократит бюджетный дефицит именно за счет всех видов финансовой поддержки населения.

В качестве ориентира для принятия решений в области структуры расходов го­сударственного сектора можно использовать оценки вклада того или иного типа расходов в общеэкономическую динамику.

Изучим меры бюджетной политики по восстановлению экономического роста. Эти меры включают перечень требований к бюджетной системе в рамках новой эконо­мической модели, ориентированной на стимулирование экономического развития. Эти меры должны быть разделены на первоочередные и среднесрочные.

1. В краткосрочной перспективе требуется проведение такой бюджетной по­литики, которая поддержит внутренний спрос. Для этого необходимо временно отказаться от политики сокращения бюджетного дефицита и постепенно вернуться к положительной динамике роста расходов в реальном выражении. В настоящий момент существуют два способа наращивания бюджетных расходов: адекватная оценка бюджетных доходов и наращивание государственного долга (при ограни­чении величины дефицита в диапазоне 3-5% ВВП ежегодно для федерального уровня и 1-2% ВВП для регионального уровня). Такой уровень дефицита, с одной стороны, позволит вернуться к положительной динамике расходов, с другой – мо­жет быть профинансирован без значимого ухудшения устойчивости бюджетной системы с точки зрения наращивания долговой нагрузки. При этом политика уве­личения бюджетных расходов обязательно должна сопровождаться следующими мерами: оценка эффективности бюджетных расходов с точки зрения их вклада в экономический рост (в сумме за 2-3 года); ранжирование расходов по степени их эффективности с целью определения перечня наиболее приоритетных; повышение ритмичности финансирования расходов; реформирование системы межбюджетных отношений.
2. Инерционный сценарий экономического развития неприемлем с точки зрения устойчивости российской экономики: при динамике ВВП ниже 3% в год доходы бюджета останутся на уровне, который не позволит ни сбалансировать бюджет, ни профинансировать расходы в размере, достаточном для обеспечения неотрица­тельного вклада государственного сектора в экономический рост. Даже кардиналь­ное улучшение внешних условий не позволит снять имеющиеся бюджетные огра­ничения.
3. Темпы роста ВВП не ниже 5% в год позволят использовать бюджетные рас­ходы для обеспечения значимого приращения как текущего потребления, так и ин­вестиций.
4. В долгосрочной перспективе необходима модернизация структуры бюджет­ных расходов. При этом наибольший экономический эффект может обеспечивать увеличение расходов на инвестиционные цели, поддержку сельского хозяйства, научную деятельность, повышение доходов населения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, подведем итоги настоящей работы.

Функции государства все время дополнялись с возникновени­ем разных экономических подходов. Во все времена спорили о рамках вмеша­тельства государства в экономические процессы.

Государство с минимального размера выросла до половины всей на­циональной экономики. От предостав­ления традиционных общественных благ функции расширились до предо­ставления всеобъемлющих услуг госу­дарства благоденствия. Необходимо от­метить, что в условиях ограниченных ресурсов в сочетании с жесткой конку­ренцией необходимым шагом является приоритезации всех функций. Главным образом выделяются две основные на­правления функций: создание условий для конкурентоспособной экономики и предоставление общественных благ в виде равных возможностей для развития потенциала каждого.

Переход от инкрементально­го бюджетирования к рациональному бюджетированию и сегодня к эффектив­ному бюджетированию способствовал появлению совершенно новой концеп­ции управления государственными рас­ходами, которая позволила государствам оценить и усовершенствовать эффек­тивность выполнения стратегических задач.

Концепция бюджетной реформы в каждой отдельной стране исходит из особенностей ее исторического разви­тия и специфически социально-экономи­ческого развития. Нами было рассмотрено, что в экономической лите­ратуре обоснован целый ряд методологи­ческих принципов, на основании которых вырабатывается современная бюджетная стратегия.

Современная бюджетная реформа в России является продолжением длительной эволюции бюджетного дела. Всякий раз реформа государственных финансов происходила в России как реакция на внешние вызовы, своего рода адаптация к меняющимся условиям.

Бюджетная реформа в постсоветский период разделяется на несколько хронологически последовательных этапов, которые связаны с достижением разных целей.

В целом бюджетные реформы в России являются ответами на вызовы своего времени. Они основаны на изучении передового мирового опыта, но в результате у Российской Федерации складывается особенный стиль.

Второй этап бюджетной реформы (2004-2006) был направлен на преобразование бюджетного процесса, что было закреплено в «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах». Целью реформы бюджетного процесса было «создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики». При этом главным механизмом совершенствования системы управления государственными (муниципальными) финансами стало управление результатами.

Современная бюджетная система предъявляет высокие требова­ния к темпам экономического роста для обеспечения положительного вклада в раз­витие экономики. В качестве альтернативы росту бюджетных доходов можно было бы предложить изменение структуры их использования, что является мерой, ско­рее, средне- и долгосрочного характера. При этом должны учитываться не только непосредственно расходы государственного сектора, но и роль бюджетной систе­мы в перераспределении национального дохода. Так, согласно данным институ­циональных счетов, основными направлениями расходования доходов госу­дарственного сектора являются: оплата труда (до 23% общей оплаты труда по эко­номике), социальные выплаты (до 20% доходов домашних хозяйств) и государст­венное потребление (до 20% ВВП).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. – №237 от 25.12.1993.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (действующая редакция). Правовая база Консультант-Плюс. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
3. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Российская газета. № 5179. 12.05.2010. URL: http://www.rg.ru/2010/05/12/pravovoe-izmenenie-dok.html (19.03.2014).
4. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 г. Москва «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Российская газета. № 3490. 01.06.2004. URL: http://www.rg.ru/2004/06/Q1/budzhet-dok.html (19.03.2014).
5. Актуальная информация Министерства финансов РФ, раздел «Государственный долг». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/
6. Афанасьев М. П., Шаш Н. Н., Российские бюджетные реформы: от программ социально-экономического развития до государственных программ Российской Федерации, Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2.
7. Болтинова О.В. Бюджетное право. . 2013.
8. Бюджет для граждан к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2016 год». [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.minfin.ru
9. Бюджет России: развитие и обеспечение экономической безопасности: Монография / под ред. проф. В.К. Сенчагова. – М.: ИНФРА-М, 2015. – 384 с.
10. Доклад Михеевой Н.Н. на Ученом совете ИНП РАН, май 2016 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ecfor.ru/nauchnaya-zhizn/uchyonyj-sovet/materialy/
11. Информационный портал «Сейчас.ру. Бизнес и власть». URL: www.lawmix.ru (19.03.2014).
12. Комягин Д. Л. Принцип единства кассы: опыт сравнительно-правового исследования / Административное и финансовое право. 2007. Т. 1
13. Концепция развития платежной системы Банка России на период до 2015 года, одобрена решением Совета директоров Центрального банка РФ 16.07.2010.
14. Кудрин А., Соколов И. Бюджетный маневр и структурная перестройка российской экономики // Вопросы экономики. – 2017. – № 9. – С. 5-27.
15. Майская Е.С. «Программно-целевое бюджетирование как способ повышения эффективности бюджетных расходов», Электронный научный журнал «Экономика и финансы организаций и государства», Выпуск 4. Том 3 / Июнь 2012/http://www.economy-n-finance- of-organization-n-state.ingnpublishing. com/
16. МАОУ СОШ № 32 города Екатеринбурга [Официальный сайт]. URL: www.32.uralschool.ru/ (19.03.2014).
17. Медведев Д.А. Социально-экономическое развитие России: обретение новой динамики. // Вопросы экономики. – 2016. – № 10. – С. 5-30.
18. Нестеренко Т.Г. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации // Реформы и право. 2007. № 1.
19. О преобразовании Государственного контроля и некоторых частей финансовой администрации в России // Морской сборник. 1859. № 12. С. 2.
20. Озеров И.Х. Финансовое право: Курс лекций, читанный в Московском университете. – М., 1905.С. 38.
21. Отчет о деятельности администрации городского поселения Апрелевка (Московская обл., Наро-Фоминский район) за 2012 год // Городское поселение Апрелевка [Официальный сайт]. URL: www.http://апрелевка.рф/ (19.03.2014).
22. Официальная статистика Росстата. Раздел «Предпринимательство. Инвестиции». Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/investment/nonfinancial/
23. Официальная статистика Росстата. Раздел ««Национальные счета». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/accounts/
24. Правопреемство Российской Федерации по отношению к СССР подтверждается целым рядом очевидных обстоятельств, среди которых членство в Совете безопасности ООН, принятие на себя внешних долгов СССР, ответственность по многочисленным претензиям к СССР со стороны экс-союзных государств и иных субъектов международного права.
25. Принципы финансирования структурных реформ. Отчет Всемирного банка «Финансово-бюджетные последствия структурных реформ в Российской Федерации» // Вопросы экономики. – 2005. – № 6. – С. 4-33.
26. Прогноз индикаторов РФ: 2016-2018 гг. Бюлл. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://macroforecast.ru/doc/bulleten_qummir_35.pdf
27. Разделение налоговых платежей проведено автором по следующей схеме: налоги на производство – налог на прибыль, НДФЛ, страховые взносы, налог на совокупный доход, налог на имущество, налоги на добычу (кроме нефтегазовых), государственная пошлина; налоги на потребление – НДС, акцизы. Из рас-смотрения исключены нефтегазовые доходы и доходы на внешнюю торговлю (как не зависящие от внутри-экономической динамики).
28. Расчетные межотраслевые балансы РФ за 1980-2013 гг. в классификации ОКВЭД. [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.macroforecast.ru
29. Регионы России. Социально-экономические показатели, 2015 г. Стат. сб. М.: Росстат. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_14p/Main.htm
30. Синицын Н. А. Бюджетное право дореволюционной России – И=М. 1998. С. 18.
31. Субъекты, составляющие Российскую Федерацию, перечислены в ст. 65 Конституции Российской Федерации.
32. Сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельные уровни цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (версия от апреля 2016 г.). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depmacro/20160506

ПРИЛОЖЕНИЕ

Приложение 1

Сравнительная характеристика бюджетных организаций

Параметры сравнения	Типы бюджетных организаций
	Казенное учреждение	Бюджетное учреждение	Автономное учреждение
Учредитель	Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование
Самостоятель-	• Учреждение отвечает	• Учреждение отвечает по	• Учреждение отвечает
ность	по своим обязательствам	своим обязательствам всем	по своим обязательствам
	лишь находящимися в	имуществом, за	имуществом, за
	его распоряжении	исключением	исключением
	денежными средствами.	недвижимого и особо	недвижимого имущества
	• При недостаточности	ценного движимого	и особо ценного
	денежных средств	имущества, закрепленного	движимого имущества,
	собственник имущества	за ним собственником или	закрепленных за ним
	казенного учреждения	приобретенного	учредителем или
	несет субсидиарную	учреждением за счет	приобретенных
	ответственность по	выделенных	автономным
	обязательствам.	собственником средств. • Учреждение не может быть подвергнуто банкротству, но при накоплении долгов его руководитель может быть уволен.	учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Механизм	Сметное	Субсидии для выполнения	Субсидии для
финансового	финансирование	государственного	выполнения
обеспечения		(муниципального) задания, содержания имущества учреждения и пр.	государственного (муниципального задания), целевые субсидии на определенные цели и/или ликвидацию стихийных бедствий, разовые целевые субсидии на финансирование мероприятий федеральных (региональных или муниципальных) целевых программ
Предпринима-	• Могут осуществлять	• Могут осуществлять	• Могут осуществлять
тельская	предпринимательскую	предпринимательскую	предпринимательскую
деятельность	деятельность, если такое	деятельность.	деятельность.
	право предоставлено	• Предпринимательская	• Перечень видов
	собственником в	деятельность	деятельности подлежит
	соответствии с	осуществляется только	обязательному
	учредительными	сверх норматива,	закреплению в уставе
	документами.	установленного	учреждения.
	• Доходы, полученные	государственным	• Доходы от
	казенными	(муниципальным)	предпринимательской
	учреждениями от	заданием.	деятельности поступают
	приносящей доходы	• Доходы от	в распоряжение
	деятельности, поступают в соответствующий бюджет.	предпринимательской деятельности поступают в распоряжение учреждений. • Перечень видов	учреждений.
		деятельности подлежит обязательному закреплению в уставе учреждения.
Право собственности на имущество	Имущество закреплено на праве оперативного управления. Учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества	Имущество закреплено на праве оперативного управления. Без согласия собственника учреждение не может распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником. Остальным имуществом учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.	Имущество закреплено на праве оперативного управления. Учреждение не может распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником. Остальным имуществом учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.
Участие учредителя в деятельности учреждения		Учреждение заключает крупные сделки только с согласия учредителя. В учреждениях создаются наблюдательные советы, в которые входят представители учредителя	• В учреждениях создаются наблюдательные советы, в которых представители учредителя составляют не менее половины из числа представителей госорганов и органов местного самоуправления
Открытость деятельности, публичность бюджетных организаций	• Публикация отчетов о деятельности учреждений не осуществляется.	Учреждения обязаны проводить тендеры при любых закупках. Публикация отчетов о деятельности учреждений, открытость и доступность ряда документов (устав, план финансово­хозяйственной деятельности, годовая отчетность, государственное (муниципальное) задание и пр.)	• Публикация отчетов о деятельности учреждений, открытость и доступность ряда документов (устав; план финансово­хозяйственной деятельности; бухгалтерская отчетность; государственное (муниципальное) задание; отчет о результатах деятельности и пр.)

1. Афанасьев М. П., Шаш Н. Н., Россий­ские бюджетные реформы: от про­грамм социально-экономического раз­вития до государственных программ Российской Федерации, Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. ↑

2. Афанасьев М. П., Шаш Н. Н., Россий­ские бюджетные реформы: от про­грамм социально-экономического раз­вития до государственных программ Российской Федерации, Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. ↑

3. Майская Е.С. «Программно-целевое бюджетирование как способ повыше­ния эффективности бюджетных рас­ходов», Электронный научный журнал «Экономика и финансы организаций и государства», Выпуск 4. Том 3 / Июнь 2012/http://www.economy-n-finance- of-organization-n-state.ingnpublishing. com/ ↑

4. Медведев Д.А. Социально-­экономическое развитие России: обретение новой динамики. // Вопросы экономики. – 2016. – № 10. – С. 5-30. ↑

5. Принципы финансирования струк­турных реформ. Отчет Всемирного банка «Финансово-бюджетные последствия структурных реформ в Российской Феде­рации» // Вопросы экономики. – 2005. – № 6. – С. 4-33. ↑

6. Принципы финансирования струк­турных реформ. Отчет Всемирного банка «Финансово-бюджетные последствия структурных реформ в Российской Феде­рации» // Вопросы экономики. – 2005. – № 6. – С. 4-33. ↑

7. Кудрин А., Соколов И. Бюджет­ный маневр и структурная перестройка российской экономики // Вопросы эконо­мики. – 2017. – № 9. – С. 5-27. ↑

8. Бюджет России: развитие и обес­печение экономической безопасности: Монография / под ред. проф. В.К. Сенчагова. – М.: ИНФРА-М, 2015. – 384 с. ↑

9. Правопреемство Российской Федерации по отношению к СССР подтверждается целым рядом очевидных обстоятельств, среди которых членство в Совете безопасности ООН, принятие на себя внешних долгов СССР, ответственность по многочисленным претензиям к СССР со стороны экс-союзных государств и иных субъектов международного права. ↑

10. Субъекты, составляющие Российскую Федерацию, перечислены в ст. 65 Конституции Российской Федерации. ↑

11. Первоначально появилось 8 губерний очень большого размера. ↑

12. Синицын Н. А. Бюджетное право дореволюционной России – И=М. 1998. С. 18. ↑

13. Болтинова О. В. Бюджетное право. . 2013. ↑

14. На сегодняшний день Федеральное казначейство является самостоятельной федеральной службы, а на момент создания и до проведения в Российской Федерации административной реформы в 2004 году Главное управление федерального казначейство являлось структурным подразделением Минфина России и возглавляло систему органов федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, городам и районам в городах. ↑

15. О преобразовании Государственного контроля и некоторых частей финансовой администрации в России // Морской сборник. 1859. № 12. С. 2. ↑

16. См.: Озеров И.Х. Финансовое право: Курс лекций, читанный в Московском университете. – М., 1905.С. 38. ↑

17. См. там же. ↑

18. О единстве кассы в России см. подробнее Комягин Д. Л. Принцип единства кассы: опыт сравнительно-правового исследования / Административное и финансовое право. 2007. Т. 1 ↑

19. Нестеренко Т.Г. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации // Реформы и право. 2007. № 1. ↑

20. ³⁸³⁸ Синицын Н. А. Указ. соч. с. 48. ↑

21. Концепция развития платежной системы Банка России на период до 2015 года, одобрена решением Совета директоров Центрального банка РФ 16.07.2010. ↑

22. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 г. Москва «О мерах по повышению

    результативности бюджетных расходов» // Российская газета. № 3490. 01.06.2004. URL:

    http://www.rg.ru/2004/06/Q1/budzhet-dok.html (19.03.2014). ↑

23. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 г. Москва «О мерах по повышению

    результативности бюджетных расходов» // Российская газета. № 3490. 01.06.2004. URL:

    http://www.rg.ru/2004/06/Q1/budzhet-dok.html (19.03.2014). ↑

24. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Российская газета. № 5179. 12.05.2010. URL:

    http://www.rg.ru/2010/05/12/pravovoe-izmenenie-dok.html (19.03.2014). ↑

25. МАОУ СОШ № 32 города Екатеринбурга [Официальный сайт]. URL: www.32.uralschool.ru/ (19.03.2014). ↑

26. Информационный портал «Сейчас.ру. Бизнес и власть». URL: www.lawmix.ru (19.03.2014). ↑

27. Отчет о деятельности администрации городского поселения Апрелевка (Московская обл., Наро- Фоминский район) за 2012 год // Городское поселение Апрелевка [Официальный сайт]. URL: www.http://апрелевка.рф/ (19.03.2014). ↑

28. Актуальная информация Министерства финансов РФ, раздел «Государственный долг». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/ ↑

29. Бюджет для граждан к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2016 год». [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.minfin.ru ↑

30. Доклад Михеевой Н.Н. на Ученом совете ИНП РАН, май 2016 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ecfor.ru/nauchnaya-zhizn/uchyonyj-sovet/materialy/ ↑

31. Доклад Михеевой Н.Н. на Ученом совете ИНП РАН, май 2016 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ecfor.ru/nauchnaya-zhizn/uchyonyj-sovet/materialy/ ↑

32. Официальная статистика Росстата. Раздел «.Предпринимательство. Инвестиции». Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/investment/nonfinancial/ ↑

33. Регионы России. Социально-экономические показатели, 2015 г. Стат. сб. М.: Росстат. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_14p/Main.htm ↑

34. В данной части статьи используются как отчетные данные Росстата (доступные по 2013 г. включительно), так и оценки автора. Оценки были проведены на основе оперативных данных Федерального казначейства РФ об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов для 2014-2015 гг. В основе методики авторских оценок лежат методические положения Росстата по составлению счетов использования доходов. ↑