Содержание:

Введение

Развитие и функционирование местного самоуправления предусматривает тесное сотрудничество между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, общие действия между которыми определяются по различным вопросам. Местное самоуправление осуществляется непосредственно на всей территории Российской Федерации, составляя одну из важнейших основ конституционного строя, способная обеспечить такое управление, которое является одним из самых эффективных и тесно связанных с гражданином и местных условий.

Государство, а также все составляющие его ветви законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые, социальные, экономические, материально-финансовые условия для становления и более лучшего развития местного самоуправления, но и помимо этого, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Органы государственной власти определяют самостоятельность органов местного самоуправления, а также устанавливают им необходимые гарантии и государственную защиту, помогают в сфере хозяйственно-финансовых отношений.

Не мало важное значение в настоящее время приобретает проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Актуальность исследования связана с тем, что данная проблема имела и имеет по сей день место практически на всех этапах становления и развития органов местного самоуправления не только в России, но и в других странах.

Содержание взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправление составляют задачи, функции, а также методы, с помощью которых будут решаться вопросы о совместном сотрудничестве, а также объем компетенции.

Объектом исследования являются отношения, возникающие в ходе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации.

Предметом исследования выступают нормы права, закрепляющие формирование и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

Целью исследования является изучение проблем и механизмов оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Исходя из поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

• определить правовые основы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления;
• рассмотреть формы взаимоотношений государственной власти с органами местного самоуправления;
• проанализировать практику взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления;
• определить проблемы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления;
• рассмотреть пути совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти на примере земельных отношений.

При написании настоящей работы использовались законодательство Российской Федерации, нормативно-правовые акты, аналитические записки, статистические и иные материалы.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Теоретико-правовые основы взаимодействия органов субъекта РФ и органов местного самоуправления

• 1. . Правовые основы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления

В ч.ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ декларируется, что носитель и единственный источник власти в Российской Федерации — это ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.^[1]

В свою очередь, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления (МСУ) нацелена на решение одинаковых задач прежде всего по защите прав и свобод человека и гражданина; создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; обеспечение управления процессами, которые значимы для всего народа РФ. Соответственно никакого противопоставления между данными органами власти не может быть — и государственная власть, и местное самоуправление являются разновидностями, формами публичной власти.

В то же время основная проблематика эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов МСУ связана со степенью независимости органов МСУ от органов государственной власти, необходимостью обеспечения решения общегосударственных задач на всей территории России и на всех уровнях власти при сохранении независимости органов МСУ в решении местных, локальных задач.

Система органов государственной власти РФ представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих между собой органов российского государства, осуществляющих государственную власть. Федеративное устройство РФ предполагает, что в указанную систему входят органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ.

Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды образуют систему федеральных органов государственной власти России.

Система государственных органов субъектов РФ включает местные законодательные органы государственной власти, исполнительные органы, суды субъектов РФ. Ч. 1 ст. 77 Конституции РФ устанавливает, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Легальное определение органов МСУ приведено в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, -законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций».^[2]

Органы МСУ в России — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Они не являются частью государственного управления и согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, а представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

В то же время, не являясь органами государственной власти, органы МСУ все же осуществляют властные полномочия и принимаемые ими решения обязательны к исполнению на подведомственных территориях для всех граждан, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Структура органов МСУ имеет в своем составе представительный орган МО, главу МО, исполнительно-распорядительный орган МО (администрацию МО), контрольный орган и иные органы МСУ, закрепленные уставом конкретного муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Специалисты выделяют три основные модели взаимоотношений органов государственной власти и органов МСУ: административная (государственная), децентрализованная (общественная) и дуалистическая.^[3]

1. Административная модель подразумевает жесткую опеку местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Решения органов МСУ не вступают в силу без согласия назначенного государством местного администратора. Использование данной модели говорит не о самоуправлении, а о местном управлении на самом низком уровне территориального деления государства.

2. Децентрализованная модель предполагает отсутствие назначаемого государством представителя, однако надзор со стороны государственных органов за деятельностью органов МСУ остается, хотя является опосредованным и реализуется не административными, а судебными методами.

3. Дуалистическая модель — это смешанный вариант административной и децентрализованной моделей. Она отличается тем, что местное самоуправление в строго определенных вопросах является самостоятельным (вопросы местного значения), но с другой стороны, рассматривается как часть системы государственной власти (реализация государственных задач).

Именно дуалистическая модель используется в России, при этом постоянно колеблясь к своим полюсам. Так, в первые годы ее практической реализации преобладали тенденции отклонения в сторону децентрализованной модели, что в итоге привело к серьезной потере управляемости территориями. Затем была проведена федеральная реформа с целью встраивания МСУ в систему государственной власти, — дуалистическая модель отклонилась в сторону административной.

Итак, взаимодействие органов государственной власти и органов МСУ подразумевает, что они равны в отношении главного объекта управления, которое осуществляется ради достижения одной общей цели —повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования, региона и государства в целом.

Формы взаимоотношений государственной власти с органами местного самоуправления

В соответствии с Конституцией РФ 1993 года публичную власть в стране осуществляют два уровня государственной власти, которые состоят из федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ (1, ст.11). Кроме этого в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст.12) – одна из основ конституционного строя российского государства, которое самостоятельно в пределах своих полномочий.^[4]

Взаимоотношения государственных органов и органов местного самоуправления представляют собой правоотношения, которые возникают, изменяются, прекращаются и обусловлены соответствующими правами и обязанностями. В процессе осуществления органами государственной власти и местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управленческими структурами.^[5] При этом под взаимодействием между органами государственной власти и местного самоуправления понимается совокупность организационно -правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов.

Взаимоотношения (правоотношения) между государственными органами и органами местного самоуправления имеют, как правило, несколько уровней. Они могут быть:

• между органами местного самоуправления и федеральными органами государственной власти,
• между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации, а также с их территориальными органами.
• между структурными подразделениями исполнительного органа местного самоуправления с соответствующими их функциям отраслевыми и территориальными государственными органами.

Сегодня взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе четырех принципов.

Рассмотрим данные принципы более подробно:

1.Принцип законности является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственной власти и местного самоуправления и означает их детальную правовую регламентацию.

2.Принцип целесообразности предполагает, что любые взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления должны быть направлены на достижение конкретных социально-экономических и политических целей в интересах общества.

3.Принцип самостоятельности включает следующее: органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно реализуют полномочия без вмешательства других органов.

4.Принцип равноправия означает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления взаимодействуют как равные субъекты Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно классифицировать по определенным критериям:

а)-по степени активности каждого субъекта:

•Формы взаимоотношений, активным участником которых является органы государственной власти (рис.1)

Рис.1.Формы взаимоотношений государственной власти с органами местного самоуправления

•Формы взаимоотношений, активным участником которых являются органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления. (рис. 2)

Рис.2. Формы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления

•Органы местного самоуправления, которые имею право законодательной инициативы, на обращение в органы государственной власти.

б) на основе структурно-функциональных связей, которые представлены на рис.3.

Рис. 3. Виды связей между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Субординационные - упорядочение происходит сверху вниз, от вышестоящего к нижестоящему уровню власти Субординационные связи возникают при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе.

Реординационые - это упорядочение снизу вверх от нижестоящего уровнях вышестоящему. Примером реординационных связей может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в представительный орган субъекта Российской Федерации.

Координационные связи - упорядочение на одном уровне между 2 и более равностоящими субъектами.^[6] В качестве примера может быть совместное согласование действий по реализации государственных федеральных и региональных программ; проведение совместных совещаний, как на единовременной, так и на постоянной основе; организационное и техническое обеспечение выборных компаний.

Государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это отношения на основе права, законодательства, где государство и его органы определяет законодательную базу для существования и функционирования объекта. Государство контролирует законность деятельности объекта управления и имеет право при помощи судебной власти и аппарата принуждения на определение и применение санкций в случае нарушений.^[7]

Обеспечение законности – это функция государственного управления, которая проникает во все сферы жизни общества, а также и во взаимоотношение внутри объекта государственного управления.

Взаимодействие и взаимосвязи между всеми уровнями публичной власти в стране Конституция РФ и Федеральный закон от 06 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Полномочия федеральных органов государственной власти согласно закону:

• определение общих принципов организации местного самоуправления;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и их должностных лиц по решению вопросов местного значения в отраслевых нормативных актах;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц при осуществлении отдельных государственных полномочий.^[8]

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ:

• определять общий размер субвенций, которые предоставляются из бюджета субъекта РФ местным бюджетам в целях осуществления органами самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
• устанавливать территориальные границы муниципальных образований (ст.10, ч. 2);
• наделять городские поселения статусом городского округа (ст.11,ч.2);
• передавать органам самоуправления отдельные полномочия (ст.19, ч. 2);
• устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, которые подлежат зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58).^[9]

Таким образом, правовые основы взаимодействия различных уровней публичной власти на основе принципа ее разделения обеспечивают их функционирование и систему сдержек и противовесов.

Глава 2. Механизмы совершенствования взаимодействия государственных органов с местным самоуправлением

2.1. Анализ практики взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления

Эффективное взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления имеет большое значение для обеих сторон, поскольку способствует территориальному развитию и более успешному решению задач публичного управления. Данный тезис подтверждается исследователями: так, Н.В. Малявкина утверждает, что особая актуальность совместных согласованных действий региональных органов государственной власти с муниципальными органами обусловлена «не только историческим и культурным, но, прежде всего, территориальным единством»; кроме того, она отмечает, что от качества взаимодействия зависит процесс развития местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.^[10]

Е.Г. Корж и С.Н. Макаренко, отмечают, что следует «трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого», и большое значение при этом придают взаимодействию государственных органов и местного самоуправления.^[11]

М.В. Власова, исследуя рассматриваемую тему, провела классификацию, в соответствии с которой помимо прямого взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления, предусмотренного законодательством, оно осуществляется косвенным путем через механизмы кураторства и деятельность ассоциаций муниципальных образований.^[12]

Поскольку каждый субъект Российской Федерации по-своему уникален, в зависимости от экономических, политических, природно-климатических и иных условий взаимодействие региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления в каждом регионе имеет свои особенности.

Важнейшим направлением во взаимодействии региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления являются бюджетно-финансовые отношения.

В субъектах Российской Федерации они проявляются в развитии проектов партисипаторного бюджетирования, предоставлении субсидий из региональных бюджетов в поддержку местных инициатив, совместной реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления различных программ, в том числе, их совместном финансировании, отношениях, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий, финансовой поддержке лучших муниципальных практик.

Например, в Республике Саха (Якутия) по итогам ежегодных отчетов перед населением о работе исполнительных органов государственной власти региона Правительство региона заключает соглашения с муниципальными районами и городскими округами по социально-экономическому развитию муниципальных образований; по итогам проведенного ими анализа, за 2017 год все 36 заключенных соглашений были признаны эффективными.

В 2017 году в 44 регионах осуществлялась реализация проекта по поддержке местных инициатив, содержанием которого является финансовая поддержка на конкурсной основе инициатив, подготовленных и осуществляемых при широком участии и софинансировании со стороны населения. К примеру, в Нижегородской области данный проект реализуется с 2013 года, Саратовская область является участником проекта с 2017 года. В Саратовской области уполномоченными органами по вопросу реализации проекта поддержки местных инициатив являются Министерство финансов Саратовской области и Министерство по делам территориальных образований Саратовской области. Министерством по делам территориальных образований оказывается содействие муниципальным образованиям области в организации и проведении собраний граждан по вопросам участия в конкурсном отборе, в подготовке конкурсных заявок, министерство осуществляет прием заявок, проверку полноты представленного пакета документов; органы исполнительной власти области участвуют в конкурсном отборе проектов для грантовой поддержки местных инициатив.

И.С. Анцыферова отмечает, что развитие механизмов инициативного бюджетирования позволяет достичь социальных эффектов, полезных как для населения как непосредственного благополучателя, так и для органов местного самоуправления и органов государственной власти региона.^[13]

Поскольку для эффективного управления важно сохранять доступность власти для населения и обеспечивать многообразие форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, еще одной формой взаимодействия органов государственной власти регионов с органами местного самоуправления является развитие института сельских старост.

В ответах Вологодской и Ленинградской областей особенно подчеркнули развитие института сельских старост, указывая, что их опыт в данной сфере является передовым и наиболее успешным.

Региональные органы государственной власти осуществляют мониторинг лучших практик по развитию института сельских старост, изучают и анализируют информацию, проводят мероприятия с органами местного самоуправления по данной теме, оказывают органам местного самоуправления консультативное содействие.

Развитие и поддержка территориального общественного самоуправления также выделено регионами как одно из важных направлений совместной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти в субъекте Российской Федерации. В Саратовской области в 2017 году был успешно реализован проект «Школа территориального общественного самоуправления Саратовской области», в котором принимали участие слушатели из 11 муниципальных районов области.

В данном проекте, организованном Ассоциацией «Совет муниципальных образований Саратовской области», информационную, экспертную, консультационную, методическую поддержку оказало Министерство по делам территориальных образований Саратовской области.

Развитие форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления позволяет укрепить доверие населения к власти в целом, в том числе, к государственной власти, поэтому данное направление деятельности важно для субъекта Российской Федерации. Интересный опыт взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления отмечен в ответе Департамента по местному самоуправлению Администрации Губернатора Свердловской области, где уже более 20 лет действует институт администраций управленческих округов. Территория области условно поделена на 5 управленческих округов – частей, объединяющих от 12 до 32 муниципальных образований (за исключением города Екатеринбурга), сопоставимых по численности населения. Администрации управленческих округов оценивают социально-экономическое развитие муниципальных образований во всем комплексе, в том числе, с учетом текущей социально-политической ситуации и организации местного самоуправления.

Многообразие форм и механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления позволяет сделать вывод о важности и актуальности данного вида отношений. Основной посыл необходимости данного взаимодействия: оно необходимо уже потому, что и те, и другие представляют и выражают интересы жителей региона.

Эффективное взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления имеет большое значение для обеих сторон, поскольку способствует территориальному развитию и более успешному решению задач публичного управления. Данный тезис подтверждается исследователями: так, Н.В. Малявкина утверждает, что особая актуальность совместных согласованных действий региональных органов государственной власти с муниципальными органами обусловлена «не только историческим и культурным, но, прежде всего, территориальным единством»; кроме того, она отмечает, что от качества взаимодействия зависит процесс развития местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.[14] Е.Г. Корж и С.Н. Макаренко, отмечают, что следует «трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого», и большое значение при этом придают взаимодействию государственных органов и местного самоуправления.[15] М.В. Власова, исследуя рассматриваемую тему, провела классификацию, в соответствии с которой помимо прямого взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления, предусмотренного законодательством, оно осуществляется косвенным путем через механизмы кураторства и деятельность ассоциаций муниципальных образований.[16] Поскольку каждый субъект Российской Федерации по-своему уникален, в зависимости от экономических, политических, природно-климатических и иных условий взаимодействие региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления в каждом регионе имеет свои особенности. Важнейшим направлением во взаимодействии региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления являются бюджетно-финансовые отношения. В субъектах Российской Федерации они проявляются в развитии проектов партисипаторного бюджетирования, предоставлении субсидий из региональных бюджетов в поддержку местных инициатив, совместной реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления различных программ, в том числе, их совместном финансировании, отношениях, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий, финансовой поддержке лучших муниципальных практик. Например, в Республике Саха (Якутия) по итогам ежегодных отчетов перед населением о работе исполнительных органов государственной власти региона Правительство региона заключает соглашения с муниципальными районами и городскими округами по социально-экономическому развитию муниципальных образований; по итогам проведенного ими анализа, за 2017 год все 36 заключенных соглашений были признаны эффективными. В 2017 году в 44 регионах осуществлялась реализация проекта по поддержке местных инициатив, содержанием которого является финансовая поддержка на конкурсной основе инициатив, подготовленных и осуществляемых при широком участии и софинансировании со стороны населения. К примеру, в Нижегородской области данный проект реализуется с 2013 года, Саратовская область является участником проекта с 2017 года. В Саратовской области уполномоченными органами по вопросу реализации проекта поддержки местных инициатив являются Министерство финансов Саратовской области и Министерство по делам территориальных образований Саратовской области. Министерством по делам территориальных образований оказывается содействие муниципальным образованиям области в организации и проведении собраний граждан по вопросам участия в конкурсном отборе, в подготовке конкурсных заявок, министерство осуществляет прием заявок, проверку полноты представленного пакета документов; органы исполнительной власти области участвуют в конкурсном отборе проектов для грантовой поддержки местных инициатив. И.С. Анцыферова отмечает, что развитие механизмов инициативного бюджетирования позволяет достичь социальных эффектов, полезных как для населения как непосредственного благополучателя, так и для органов местного самоуправления и органов государственной власти региона.[17] Поскольку для эффективного управления важно сохранять доступность власти для населения и обеспечивать многообразие форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, еще одной формой взаимодействия органов государственной власти регионов с органами местного самоуправления является развитие института сельских старост. В ответах Вологодской и Ленинградской областей особенно подчеркнули развитие института сельских старост, указывая, что их опыт в данной сфере является передовым и наиболее успешным. Региональные органы государственной власти осуществляют мониторинг лучших практик по развитию института сельских старост, изучают и анализируют информацию, проводят мероприятия с органами местного самоуправления по данной теме, оказывают органам местного самоуправления консультативное содействие. Развитие и поддержка территориального общественного самоуправления также выделено регионами как одно из важных направлений совместной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти в субъекте Российской Федерации. В Саратовской области в 2017 году был успешно реализован проект «Школа территориального общественного самоуправления Саратовской области», в котором принимали участие слушатели из 11 муниципальных районов области. В данном проекте, организованном Ассоциацией «Совет муниципальных образований Саратовской области», информационную, экспертную, консультационную, методическую поддержку оказало Министерство по делам территориальных образований Саратовской области. Развитие форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления позволяет укрепить доверие населения к власти в целом, в том числе, к государственной власти, поэтому данное направление деятельности важно для субъекта Российской Федерации. Интересный опыт взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления отмечен в ответе Департамента по местному самоуправлению Администрации Губернатора Свердловской области, где уже более 20 лет действует институт администраций управленческих округов. Территория области условно поделена на 5 управленческих округов – частей, объединяющих от 12 до 32 муниципальных образований (за исключением города Екатеринбурга), сопоставимых по численности населения. Администрации управленческих округов оценивают социально-экономическое развитие муниципальных образований во всем комплексе, в том числе, с учетом текущей социально-политической ситуации и организации местного самоуправления. Многообразие форм и механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления позволяет сделать вывод о важности и актуальности данного вида отношений. Основной посыл необходимости данного взаимодействия: оно необходимо уже потому, что и те, и другие представляют и выражают интересы жителей региона.

2.1. Проблемы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления

Как известно, отличительной чертой решения вопросов государственного строительства в большинстве современных государств является дифференциация публичной власти на государственную и местную (муниципальную). В свою очередь, реальное функционирование местной власти является одним из признаков, характеризующих государство как демократическое и правовое.

Российская Федерация на сегодняшний день активно занимается поиском форм строительства местного самоуправления, а также способов объединения интересов местных сообществ и государства. В связи с этим наиболее актуальное значение в этот период приобретает вопрос улучшения взаимоотношений местных органов с государственными, понимание практических и теоретических аспектов взаимоотношения местного самоуправления и государства, а также их реализация в законодательной практике.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году, говорится о том, что органы местного самоуправления в границах, определенных различными законами, имеют абсолютную автономию и независимость при осуществлении своей деятельности и принятии решений по вопросам, отнесенных законом к их компетенции.^[18] Подобная норма нашла свое отражение и в Конституции Российской Федерации, а именно в ст. 12, в которой установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. К сожалению, хотя и статья 12 Конституции устанавливает, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, например, в части 2 статьи 15-ой, в которой перечислены все субъекты конституционно-правовых отношений, и в целом в положениях Конституции, оно «не ассоциировано с гражданами и их объединениями, те есть с институтами гражданского общества».

Все преобразования, проводимые в сфере местного самоуправления, должны основываться именно на этом положении, поскольку федеральные органы власти не имеют права устанавливать порядок деятельности муниципальных образований и местных администраций. На практике же порядок формирования органов местного самоуправления схож с порядком формирования органов государственной власти. Органы местного самоуправления, так же как и федеральные и региональные органы государственной власти вправе устанавливать налоги, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ.

Также стоит заметить, что решения, принятые органами местного самоуправления, в пределах имеющейся у них компетенции, обязательны, как и решения федеральных и региональных органов государственной власти. Практически одинаковы и требования к прохождению государственной и муниципальной службы.

Акцентируя внимание на таком элементе, как контроль государства над местным самоуправлением, необходимо сказать о том, что условия и способы устанавливаются федеральными законами, а также законами субъектов РФ. Причем обязательным условием результативности государственного контроля является его соответствие действительности.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении, а точнее в ст. 8 содержится норма, согласно которой любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться так, чтобы уровень вмешательства органа, осуществляющего контроль, был соразмерен весомости интересов, которые это вмешательство желает защитить.

Многочисленные попытки внедрения законных установок по предмету упорядочения деятельности муниципалитетов приводили к вмешательству государственных органов в систему органов местного самоуправления. Подобные действия входят в противоречие со ст.12 Конституции РФ.

В Конституции РФ нашли отражение основополагающие принципы для осуществления деятельности местного самоуправления, к ним относятся такие, как финансовый, организационный и имущественный, то есть таких принципов, которые необходимы для автономии при решении вопросов местного масштаба. Но стоит заметить, что список вопросов, отнесенных к исключительной компетенции органов местного самоуправления, не является исчерпывающим.

Так, в ст. 132 Конституции РФ уставлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения, из чего можно сделать вывод, что этот список остается открытым. А вот ст. 71 посвящена вопросам, отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации, ст. 72 – к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. И, наконец, в ст. 73 говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

То есть возникают лишь две стороны взаимодействия – Российская Федерация и субъекты РФ. Перечень «иных» вопросов, которые отнесены к компетенции местного самоуправления отсутствует.

Этот пробел устранялся различными федеральными законами, среди которых важные роли играют Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а далее –уже новый, измененный и доработанный № 131-ФЗ с таким же названием. После принятия последнего акта, произошел сдвиг в положительном направлении. Была проведена большая работа по сопоставлению и приведению в жизнь большого количества актов местного самоуправления с единым, федеральным законодательством. По сей день действует ФЗ № 131-ФЗ, в соответствии с ним формируются органы местного самоуправления, вносятся дополнения и изменения в такие фундаментальные документы, например, положения и уставы, регламентирующее местное самоуправление.

Подводя итог вышесказанному, следует сказать о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления можно рассматривать как части целостной системы публичной власти, гарантирующей нормальную жизнедеятельность общества в целом. Создание согласованного аппарата координации, как на региональном, так и на муниципальном уровнях является важнейшим условием устойчивости и надежности государства. При этом не стоит забывать, что необходимо четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти согласно их компетенции.

Содействие деятельности муниципалитета со стороны государства, а также формирование условий для его независимого функционирования должны базироваться на постоянной взаимосвязи всей системы власти с институтами гражданского общества.

2.2. Пути совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти на примере земельных отношений

Современная экономика Российской Федерации функционирует на основе использования разных форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Их использование предопределило необходимость разграничения полномочий в области земельных отношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Органы местного самоуправления наделены значительными правами в области использования и охраны земли, недр и других природных ресурсов на территории муниципального образования.

Одним из главных элементов современной земельной реформы является формирование земельных отношений в муниципальных образованиях. Земельная реформа коренным образом изменила земельные отношения, так как появились различные формы собственности, земля становится объектом гражданско-правовых сделок.

Как объект недвижимости она включается в систему рыночного оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды Земельные отношения приобрели имущественный характер.

Органы местного самоуправления придают огромное значение возрастающей роли земельных отношений в общем комплексе социально-экономических реформ местного самоуправления Наделенные определенными полномочиями в области земельных отношений, органы местного самоуправления планируют использование земли, взимают плату за землю, организуют проведение работы по землеустройству, оформляют права собственности на землю, участвуют в осуществлении контроля.

Бюджетно-правовой статус муниципального образования – это законодательно установленные правовые возможности взаимодействия муниципальных образований с другими субъектами права в сфере бюджетных отношений.

Структуру бюджетно-правового статуса муниципального образования, представляют следующие элементы:

1. Субъект бюджетно-правовых отношений, т. е. само муниципальное образование.

2. Объект бюджетно-правовых отношений – совокупность материальных возможностей, которыми обладает муниципальное образование, т. е. его бюджет.

Планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения бюджета выступают как составляющие части, формирующие бюджетный процесс.

Бюджет муниципального образования формируется из трех источников – налогов, неналоговых поступлений и заемных средств, основной формой которых является муниципальный кредит.

3. Содержание – сами взаимоотношения между публично-правовыми образованиями в сфере контроля бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса между муниципальными образованиями.

4. Нормативно-правовая база бюджетных отношений с участием муниципальных образований регламентируется на нескольких уровнях: международном, посредством Европейской хартии местного самоуправления, Конституционном, закрепленном конституцией Российской Федерации, уровне Федерального законодательства, законодательства субъектов и муниципальных образования.

Полномочия муниципальных образований в области бюджетно-правовых отношений регламентируются на нескольких уровнях: международном, посредством Европейской хартии местного самоуправления, Конституционном, закрепленном конституцией Российской Федерации, уровне Федерального законодательства, законодательства субъектов и муниципальных образования.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы.

Конституция устанавливает, что формирование административной структуры местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов. На деле федеральное законодательство о местном самоуправлении составляет правовую основу, нормативную базу для правового регулирования деятельности муниципальных образований субъектами Российской Федерации. Федеральными законами устанавливаются единые подходы к задачам становления и развития правовой основы местного самоуправления.

Полномочия муниципальных образований определяются уставами муниципальных образований. Как правило, регистрация устава муниципального образования проводится управлением юстиции субъекта Федерации. В некоторых субъектах Федерации уставы регистрируют законодательные (представительные) органы власти субъекта Федерации, фактически главенствуя над органами местного самоуправления и формируя единую вертикаль власти.

Посредством укрепления вертикали власти подавляются полномочия муниципальных образований. Они становятся зависимыми от множества нормативных актов и основной линии проводимой федеральной политики, а не от актуальных для каждого муниципального образования нужд и мнения граждан.

Бюджетные правоотношения – общественные отношения в бюджетной сфере по формированию и распределению особых денежных фондов (бюджетов), урегулированные нормами бюджетного права.

Структура бюджетных отношений муниципальных образований представлена сложным комплексом экономических явлений, включающих в себя различные аспекты понятия бюджета. С точки содержания деятельности бюджет делится на два вида – текущий бюджет и бюджет развития.

Эти две группы сопряжены с родственными понятиями – обязательными и необязательными расходами. Как и в случае с видами бюджета, первые призваны поддерживать постоянный уровень муниципального обеспечения, вторые предназначены для осуществления краткосрочных программ, направленных на улучшение социально-экономической сферы6.

Из всего вышесказанного следует, что сегодня бюджетно-правовой статус муниципальных образований ограничен, они не обладают полномочиями необходимыми для эффективного функционирования. Правовое регулирование бюджетных полномочий органов местного самоуправления осуществляется на разном уровне и в разных формах. В целом оно характеризуется бессистемностью и внутренней противоречивостью.

Единое законодательство, могло бы предоставить муниципальным образованиям широкие полномочия для формирования собственных бюджетов и установить систему межбюджетных трансфертов. Более широкие полномочия в бюджетно-правовой сфере подразумевают расширенную компетенцию в области всех источников доходов. Сюда относятся неналоговые поступления, которые могут быть расширены за счет введения земельной ренты по опыту западных стран. Нуждается в модернизации и система санкционных доходов муниципальных образований, необходимо их перераспределение, направляющее их в местный, а не в федеральный бюджет.

Муниципальные заимствования, используемые для инвестиционных целей, могут стать эффективным инструментом бюджетной политики муниципального образования.

Однако, самым важным условием эффективной деятельности муниципальных образований является вовлеченность граждан в процесс самоуправления. Заинтересованность в позитивных изменениях социальной сферы, мотивация, побуждающая к решению собственных проблем и гражданская сознательность – ключевые факторы самоуправления.

При этом необходимо было решить ряд задач как экономического, так и социального характера, в частности: повышения уровня жизни населения, выравнивания экономического состояния субъектов РФ, трансформация экономической направленности экономики и диверсификация экономической деятельности и т.д.

Реализация данных задач сталкивается с проблемами на различных уровнях, связанными с отсутствием инфраструктуры, четкой законодательной базы, размытой ответственности не только за правонарушения, но и за реализацию государственных программ, высокой криминализации сектора земельных отношений и высокой доле теневой экономики в стране. Кроме того, российская экономика находится под высоким влиянием стратегических задач государства, в результате чего в основном осваиваются территории, необходимые для добычи углеводородов, а не пригодные для развития предприятий промышленности других экономических сфер. Перечисленные проблемы являются основой для совершенствования земельных отношений в России.

Основным направлением для совершенствования земельных отношений является создание сильной местной администрации, осуществляющей управление земельными ресурсами. Высшие органы власти не могут осуществлять эффективное управление большими территориями, так как могут быть осведомлены об особенностях каждого конкретного земельного участка. Органы местного управления должны осуществлять мероприятия по регулированию земельных отношений, а также поощрять намерения предпринимателей по основанию новых предприятий па неиспользуемых землях. Для создания экономических выгод необходима проработка налогового законодательства и способствования получения льготных финансирования. При этом выгоды от данных проектов должны быть выше для предпринимателей, чем выгоды от других операций или вложения денежных средств па банковский депозит. Данные мероприятия невозможны без поддержки государства и соответствующего финансирования, которое будет эффективно только при строгом закреплении целей расходов выделенных бюджетных средств и проработки системы ответственности.

Другим направлением является создание благоприятной инфраструктуры, упрощающей учет земельной собственности и повышающей эффективность земельных отношений. Необходим переучет земель для определения настоящего потенциала, а также совершенствования алгоритма учета земель и создание единой системы регистрации недвижимости. По мере проведения инвентаризации земель появится возможность проведения более прозрачных реформ в сфере предоставления земель в пользования и определения условий, необходимых для максимального извлечения выгод для страны из земельных отношений.

Таким образом, в настоящее время Правительство проводит политику по повышению эффективности использования земельного потенциала страны и эффективности земельных отношений. Однако существующие проблемы оказывают сдерживающий эффект, в результате которого большая часть земель оказывается неиспользуемой. В соответствии с существующими экономическими условиями необходима реализация мероприятий, которые позволят сделать более прозрачной и эффективной государственную политику в отношении использования земли и земельной собственности.

Заключение

Осуществляя взаимодействие Российской Федерации с субъектом Российской Федерации, можно также отметить, что государство тесно контактирует и с муниципалитетами. Опираясь на это, можно выделить следующие формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления:

1.Форма воздействия государственного органа власти на орган местного самоуправления. Сюда следует отнести контроль за деятельностью органа местного самоуправления, выполнения их полномочий; государственной контроль в отношении органа местного самоуправления за законностью их процесса работы; предоставление возможности для повышения квалификации кадров местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления, а также отстранение от исполнения своих полномочий глав муниципальных образований.

2.Форма воздействия органа местного самоуправления на орган государственной власти. Она выражается в осуществлении законодательной инициативе представительного органа местного самоуправления в законодательный или представительный орган государственной власти Российской Федерации; обращения с жалобами в органы, обладающие контрольными и надзорными функциями в отношении органов государственной власти; обжалование органами местного самоуправления в судебном порядке актов органов государственной власти.

3.Форма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на равных началах. Она осуществляется в виде заключения договоров о совместной работе в интересах населения и участие в работе для создания совещательных органов в равных долях.

Помимо этого, формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления выражается в виде заключения соглашений и договоров между отдельными государственными органами и органами местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по решению вопросов местного значения и взаимное разделение полномочий между обеими сторонами.

Рациональным является сотрудничество муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов РФ. Однако, здесь существует ряд проблем, в первую очередь, что в некотором числе регионов государственная власть и муниципальные органы находятся в противоборстве интересов, что, соответственно, создает барьеры в существовании единой согласованной публичной власти в регионе. Таким образом, следует отметить, что взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае оно проявляется через основные направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом совершенствование существующих форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления повысит эффективность их совместного сотрудничества.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
4. Европейская социальная хартия (пересмотренная) (принята в г. Страсбурге 03.05.1996) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120807/
5. Авакьян А.С., Арбузкин А.М., Кененова И.П. Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Юстицинформ, 2014. - 352 с.

Бялкина Т.Б. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Монография. -Воронеж. 2013. –408 с.

Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран : теория и современная практика / В.В. Еремян - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 679 с.

Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. -М., 2014. –672 с

Шедько Ю.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебник для бакалавров. Под общей ред. Ю.Н. Шедько М.: Издательство Юрайт, 2013. - с.57.

Анцыферова И.С. Социальные эффекты инициативного (партисипаторного) бюджетирования // Государственное и муниципальное управление: ученые записки. 2017. № 4. С. 231-234

Астахова, В.С. Правовое положение органов местного самоуправления в Российской Федерации / В.С. Астахова // Евразийская адвокатура. —2018. — № 5 (18). —С. 46–48.

Власова М.В. Нормативные основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления// Развития территорий. 2017. № 3 (9). С. 48-51

Иванчина, М.В, Реализация полномочий органов местного самоуправления в РФ / М.В. Иванчина // Наука. Общество. Государство. —2018. — № 4(8). —С. 1–7.

Ильичев, И.Е. Надзор и контроль в системе безопасности муниципальных органов / И.Е. Ильичев // Проблемы правоохранительной деятельности. —2018. — № 1. —С. 15–21.

Казанцева, О.Л. Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (система, содержание) / О.Л. Казанцева // Известия Алтайского государственного университета. —2017. — С. 106–109.

Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. –2013. – № 2. –С. 13–22

Корж Е.Г., Макаренко С.Н. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления // Известия ЮФУ. Технические науки. 2013. № 6 (143). С. 196-201

Малявкина Н.В. Пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 1-2. С. 120-122.

Останков, Д.Б. Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации / Д.Б. Останков // Современные проблемы науки и образования. —2017. — № 22. —С. 8-14.

Чунеева, Е.Г. Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению субъектов / Е.Г. Чунеева, Г.Ф. Цельникер // Молодой ученый. —2018. —№10. —С. 119-121.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года ↑

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ↑

3. Казанцева, О.Л. Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (система, содержание) / О.Л. Казанцева // Известия Ал-тайского государственного университета. —2017. —С. 106–109. ↑

4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года ↑

5. Бялкина Т.Б. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Монография. -Воронеж. 2013. – 408 с. ↑

6. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. –2013. – № 2. –С. 13–22 ↑

7. Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. -М., 2014. –672 с ↑

8. Федеральный закон от 06 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ↑

9. Федеральный закон от 06 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ↑

10. Малявкина Н.В. Пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 1-2. С. 120-122. ↑

11. Корж Е.Г., Макаренко С.Н. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления // Известия ЮФУ. Технические науки. 2013. № 6 (143). С. 196-201 ↑

12. Власова М.В. Нормативные основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления// Развития территорий. 2017. № 3 (9). С. 48-51 ↑

13. Анцыферова И.С. Социальные эффекты инициативного (партисипаторного) бюджетирования // Государственное и муниципальное управление: ученые записки. 2017. No 4. С. 231-234 ↑

14. Малявкина Н.В. Пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 1-2. С. 120-122. ↑

15. Корж Е.Г., Макаренко С.Н. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления // Известия ЮФУ. Технические науки. 2013. № 6 (143). С. 196-201 ↑

16. Власова М.В. Нормативные основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления// Развития территорий. 2017. № 3 (9). С. 48-51 ↑

17. Анцыферова И.С. Социальные эффекты инициативного (партисипаторного) бюджетирования // Государственное и муниципальное управление: ученые записки. 2017. No 4. С. 231-234 ↑

18. Европейская социальная хартия (пересмотренная) (принята в г. Страсбурге 03.05.1996) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120807/

    ↑