Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации

Содержание:

Введение

Актуальность темы работы заключается в том, что Российская Федерация в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм муниципального строительства, а также методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема совершенствования взаимоотношений государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношения государства и местного самоуправления и воплощения их в законодательную практику.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Степень научной разработанности темы. Вопросы взаимодействия и сотрудничества государственной власти и местного самоуправления (земского и городского самоуправления) рассматривались в трудах русских юристов конца XIX – начала XX вв. – И.Н. Батихеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского и других.

В последние десятилетия интерес к проблематике местного самоуправления существенно возрос, что нашло отражение в растущем числе публикаций отечественных и зарубежных исследователей по данной теме (Р. Драго, Р. Граверт, Г.В. Барабашев, С.И. Кулиева, В.В. Шинкаренко А.И. Коваленко, В.И. Васильев, Н.В. Постовой, А.И. Черкасов, Е.С. Шугрина, Ю.А. Дмитриев, Н.Г. Чеботарев).

Анализу перспектив развития местного самоуправления в России после вступления в силу нового федерального закона посвящены работы Н.Б. Косаревой, Е. Житковой, М.Ю. Каверзина, А.В. Кружкова, В.Я. Гельмана, О.Л. Савранской, С. Михеева; проблемам финансовой автономии муниципальных органов власти в новых условиях – труды В.Д. Нечаева, А. Деменковой, О. Роя.

В то же время, широкий спектр вопросов взаимодействия данных уровней публичной власти по-прежнему недостаточно глубоко и всесторонне исследован и нуждается в дальнейшей научной разработке.

Объектом исследования является взаимодействие органов государственного и муниципального управления.

Предметом выступает совершенствование взаимодействия органов государственного и муниципального управления.

Цель работы состоит в проведении исследования системы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, выявлении проблем, возникающих в реализации публичной власти на местном уровне и поиске оптимальных направлений их решения.

Поставленная цель достигается путем решения следующих задач:

1. Рассмотреть понятие и признаки государственного и муниципального управления (самоуправления).

2. Охарактеризовать принципы взаимодействия государственного и муниципального управления.

3. Определить понятие, структура и содержание предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти в субъекте Российской Федерации.

4. Проанализировать проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.

5. Разработать направления совершенствования взаимосвязи органов государственной и местной власти.

 

Глава 1. Теоретические и методологические аспекты взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления

1.1 Особенности и проблемы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации

Взаимоотношения государства и гражданского общества являются серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и региональном уровнях, так и на местном. Гражданское общество представляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах тоже представлены значительным количеством самоуправляющихся скооперированных общин и объединений граждан, каждое со своими особыми интересами.

Рассмотреть их в совокупности, во взаимодействии, выявить значение и роль каждого и характер взаимосвязи и означает исследовать основные теоретические и конституционно-правовые аспекты процесса осуществления и развития народовластия в системе местного самоуправления.

Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ.

Рассматривая систему государственного регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в этой системе в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики. Через свои союзы и ассоциации они оказывают активное воздействие на формирование государственное политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, т. е. они имеют право вносить в эти органы проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.

В зарубежных странах, особенно в федеративных государствах, выработаны эффективная система взаимодействия между уровнями власти и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в т. ч. в финансовой сфере. Так, в США создан специальный орган - Комиссия по межправительственным отношениям, куда входит равное число представителей от федеральной власти, от властей штатов и от местных властей. Без достижения согласия в этой комиссии серьезные решения по распределению финансовых средств по уровням власти не принимаются.

Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем формирования правовой базы местного самоуправления, включая законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами, через использование механизмов налогового и бюджетного регулирования.

В целях реализации «Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления» Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. утверждена «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Предусмотрено два основных этапа исполнения Программы: первый этап (2000-2002 гг.) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; второй этап (2002-2014 гг.) - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, что, как предполагается, обеспечит устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления нельзя отождествлять с вмешательством в собственные дела местного самоуправления, хотя разграничить это иногда бывает трудно.

Органы государственной власти должны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. По мнению ученых-специалистов, взаимоотношения органов государственное власти и органов местного самоуправления должны осуществляется на следующих принципах:

1) органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления;

2) органы государственной власти обеспечивают реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;

3) органы государственной власти осуществляют правовое регулирование местного самоуправления;

4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований;

5) органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования;

6) органы местного самоуправления представляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципально-правовые акты - уставы муниципальных образований;

7) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти строятся на основе принципов законности, взаимного уважения, взаимной ответственности.

В 1995 году Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Эта программа в основном была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Многие ее пункты также выполнены. В ряде субъектов РФ были приняты и реализуются региональные программы государственной поддержки местного самоуправления.

Государственная поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуется через систему федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Такие органы имеются в структуре администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, в палатах Федерального собрания РФ. Целью же взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. В этой связи можно согласиться с точки зрения, что «задача укрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной централизации, укреплении государственных начал в управлении на местах.

1.2 Принципы взаимодействия государственного и муниципального управления

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.^[1]

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи – обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:^[2]

- во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

- во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

- в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики – решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления – это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе принципов: законности, сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения; обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения, добровольности заключения договоров и соглашений; взаимной ответственности, гласности.

Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:^[3]

- правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

- разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,

- совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,

- обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,

- содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

- защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

1.3 Организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Под организационными формами понимается наличие определенных структур (организаций), которые осуществляют процесс взаимодействия.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:^[4]

- во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

- во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

- в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

- в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

Рассмотрим эти пункты подробнее. Исходными структурами являются сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. Существует возможность их прямого взаимодействия. Также ясно, что только прямым взаимодействием по большинству вопросов не ограничиться, часто это просто физически невозможно. Если не выстроить работоспособную систему промежуточных органов, многие проблемы практически никогда не будут решены.

Во-первых, выделим те вопросы, которые не являются систематически возникающими, то есть частные и решаемые однократно. Для решения этих вопросов (если они не могут быть решены непосредственно) имеет смысл создание совместных временных рабочих групп или комиссий, о чем уже упоминалось. Во-вторых, для решения вопросов, требующих постоянного взаимодействия, рабочие группы и комиссии могут создаваться на постоянной основе. В-третьих, как тоже упоминалось выше, по многим вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им может быть придан и необходимый статус.

Названные случаи касаются того круга вопросов, которые решаются между органами местного самоуправления и "центральными" органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Но существует ряд сфер постоянной деятельности, где более целесообразно взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Надо заметить, что создание, а, точнее, сохранение при условии определенной реорганизации территориальных органов государственного управления неизбежно. Идеальная картинка, когда государственная власть осуществляется только из федерального и регионального центров, а все остальное пространство покрыто территориями муниципальных образований, практически неработоспособна. Даже если мы возложим отдельные государственные полномочия, требующие исполнения непосредственно на местах, на органы местного самоуправления, то и в этом случае какие-то органы должны осуществлять контроль за исполнением возложенных полномочий и быть в непосредственном контакте с органами местного самоуправления. Иначе центральный аппарат просто будет парализован объемом работы с местной властью, да и многие вопросы требуют учета особенностей более мелких территориальных единиц, чем субъект Российской Федерации, и оперативности решения, что невозможно при полной централизации и концентрации власти.

Значит, необходима административно-территориальная организация субъекта Российской Федерации и наличие в административно-территориальных образованиях территориальных подразделений органов государственной власти. Основой для такой организации могут стать существующие районы, хотя в ряде случаев возможны как более крупные, так и более мелкие административные образования. Иногда, в очень крупных по размерам территории субъектах Российской Федерации, возникает необходимость существования одновременно и укрупненных, и относительно небольших административно-территориальных единиц, следовательно, создания многозвенной системы государственного управления. Никаким законом полномочия органов государственной власти по формированию своей территориальной организации не ограничены. Важно только, чтобы каждая из властей – государственная и местная – не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие полномочия.^[5]

На примере района можно показать, что в большинстве случаев он и сегодня является территорией государственного управления. Надо только внимательно изучить функции, исполняемые существующими администрациями районов, и убедиться, что это в большинстве своем функции государственных органов. И эти функции на местах исполнять необходимо.

Как частный случай, но уже практически встречающийся, стоит отметить создание территориальных органов государственного управления на территориях муниципальных образований, где ранее отдельные государственные полномочия исполнялись органами местного самоуправления. Дело в том, что в результате выборов могут быть сформированы органы местного самоуправления, а также выбраны должностные лица местного самоуправления, которым органы государственной власти не сочтут возможным доверить исполнение государственных полномочий. Вот в этом-то случае и может возникнуть потребность в продолжении государственной вертикали до муниципального образования. Повторимся, что эта вертикаль ни в каком случае не должна касаться решения вопросов местного значения, а исполнять только государственные полномочия.

Окончательно система всех органов, обеспечивающих взаимодействие государства и местного самоуправления, будет разветвленной и выстроенной как по вертикали, так и по горизонтали, а также включать в себя совместно создаваемые рабочие органы. Принципиально важно не стремиться к предельному упрощению этой системы, так как ее сложность обусловлена сложностью отношений и взаимосвязей.

Глава 2. Проблемы и пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

2.1 Сферы взаимодействия государственного и муниципального уровня управления

Крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Попытаемся сформулировать основные подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами, и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов^[6].

К органам государственной власти РФ, осуществляющим реализацию и обеспечивающим проведения единой бюджетной политики, относятся:

1) законодательные (представительные) органы. В соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции РФ в ведении Государственной Думы РФ находятся рассмотрение и утверждение федерального бюджета, отчета о его исполнении, принятие нормативно-правовых актов по бюджетным вопросам, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении внебюджетных государственных социальных фондов и некоторые другие функции^[7]. Особая роль отводится Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию;

2) исполнительные органы. Среди них выделяют исполнительный орган общей компетенции - Правительство РФ, которое в соответствии с Законом о Правительстве РФ организует контроль за составлением и исполнением федерального бюджета, проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль. Кроме этого, Правительство РФ обладает правом наблюдать и контролировать деятельность федеральных исполнительных органов отраслевой компетенции, а также исполнительных органов общей и специальной компетенции субъектов РФ.

Значительная роль среди федеральных органов в области бюджетного регулирования отведена отраслевым исполнительным органам - таким как: Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Контрольно-ревизионное управление, Федеральное казначейство и др. Помимо этих органов, некоторыми полномочиями в области бюджетного дела обладает Главное контрольное управление Президента РФ. Кроме того, согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ^[8].

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия:

установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;

установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;

детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;

временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами целесообразно проводить, основываясь на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению. Одним из главных доходных источников бюджетов являются налоги. По видам налоги классифицируются обычно следующим образом^[9]:

• налоги с граждан;
• налоги на производство;
• реальные (или имущественные) налоги;
• акцизы ( налоги на незаслуженный прирост стоимости);
• налоги на потребление.

За местными бюджетами имеет смысл закреплять прежде всего реальные налоги, поскольку на источники этих налогов органы местного самоуправления могут оказывать непосредственное влияние и налогооблагаемая база поддается контролю со стороны органов местного самоуправления даже при отсутствии специализированных фискальных органов.

Как показывает зарубежный и прежний российский опыт, имеет смысл также предоставить органам местного самоуправления право установления собственных видов налогов.

Регулирующим налогом, осуществляющим функцию выравнивания бюджетов, выступает, как правило, подоходный налог с граждан.

Кроме видов доходных источников необходимо определить еще минимально необходимый объем поступлений в местные бюджеты. Органы государственной власти должны руководствоваться при этом несколькими критериями.

При любых условиях за местными бюджетами должны быть закреплены источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Само собой разумеется, что эти стандарты должны быть установлены как на федеральном, так и на региональном уровнях.

«Нижняя планка» доходов местных бюджетов устанавливается на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, также устанавливаемых органами государственной власти.

Две предыдущих позиции должны обеспечиваться собственными (закрепленными на долговременной основе) доходными источниками бюджетов муниципальных образований и обеспечиваться безоговорочно. А на следующем этапе вводится механизм регулировки. Часть муниципальных образований имеет развитую инфраструктуру, которую необходимо поддерживать в надлежащем состоянии, часть - не имеет даже минимально необходимых объектов социальной и коммунальной инфраструктуры. В отношении первых требуется дополнительное финансирование с тем, чтобы не разрушить уже созданного, но таким образом, чтобы за определенный период можно было бы перейти от финансирования из регулирующих источников к финансированию за счет собственных доходов. Вторые требуют не только средств на существующую инфраструктуру, но и капитальных вложений на создание необходимых объектов или закрепления дополнительных источников для проведения самостоятельной инвестиционной политики. В конечном итоге цель государства выровнять уровень предоставления обязательных услуг всем гражданам независимо от места их проживания. Добавим еще, что на территории муниципальных образований может и не быть достаточных доходных источников по объективным причинам. В этом случае государство обязано напрямую передавать необходимые средства в местные бюджеты.

Процедуры взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходной базы местных бюджетов также требуют отдельного рассмотрения. Если в прежней “пирамидальной” системе советов бюджетный процесс был строго иерархичен, то сегодня бюджетные отношения постепенно переходят в другое качество. Следствием этого стало наличие в субъектах Российской Федерации наличие двух уровней бюджета - бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов несоподчиненных муниципальных образований. В существовавшей системе бюджетные вопросы по отношению к самому нижнему уровню советов решались промежуточным уровнем - районным, - в формирующейся ныне - доходные источники бюджета любого муниципального образования закрепляются законом субъекта Российской Федерации. То есть, в бюджетных отношениях исчезло одно звено.

В связи с этим возникают определенные трудности, связанные с большим объемом работы по формированию проектов бюджетных законов. Учитывая, что любое поселение или их достаточно произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а, следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам государственной власти возможно придется иметь дело с сотнями местных бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна, поэтому следует не пытаться вернуться назад, а искать приемлемые формы работы в современных условиях.

2.2 Проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления

Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные негосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества. Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.

В процессе своей деятельности органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственной власти, и, прежде всего, с органами регионального управления, которыми в РФ являются в первую очередь государственные органы власти субъектов федерации.

Необходимо сказать о проблеме разграничения полномочий между региональными органами власти и органами местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации порядок разграничения полномочий между ними не конкретизируются. Содержание предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления в Конституции РФ раскрывается через определения "вопросы местного значения" и "отдельные государственные полномочия", которыми могут наделяться муниципальные органы власти. Тем самым в Конституции РФ определены два концептуальных подхода. Через понятие "вопросы местного значения" подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства, через понятие "отдельные государственные полномочия" определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами.

Однако, в дальнейшем в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который призван конкретизировать конституционные нормы о местном самоуправлении, была принята такая юридическая конструкция определения предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила проблему разграничения полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Можно выделить следующие основные проблемы, которые требуют своего законодательного разрешения.

Первая проблема состоит в том, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" содержит перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в уточнении, в связи с тем, что многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным. Например, такие как обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения, социальная поддержка населения, содействие занятости населения, охрана окружающей среды. Очевидно, что все эти вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнее было бы назвать эти вопросы предметами совместного ведения органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.^[10]

Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий муниципальных органов власти и органов государственной власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Все это не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.

Вторая проблема – правовое обеспечение условий для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции. Муниципалитеты не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотренной законодательством. В этом смысле формулировка, предусмотренная в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и государственных органов власти должна быть исключена, в связи с тем, что здесь также возможно вмешательство в компетенцию других органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен, а действующий судебный порядок недостаточно оперативен.^[11]

Также надо сказать, что ряд вопросов местного значения, которыми дополнены статьи 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, фактически не вносят реального правового регулирования, так как органы местного самоуправления решают их в рамках иных полномочий, установленных федеральными законами. Например, в перечни вопросов местного значения муниципальных образований включены вопросы содействия в развитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развития малого предпринимательства. Сами эти определения крайне расплывчаты, непонятно, чем эти полномочия отличаются от полномочий субъектов Российской Федерации по поддержке сельскохозяйственного производства.

Надо отметить, что в различных положениях Федерального закона № 131-ФЗ имеется более 30 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и предписаний, возлагающих регулирование тех или иных вопросов на законодательные акты субъектов Федерации. При этом в Федеральном законе не указывается (и не может указываться), какими именно законами субъектов Федерации должны регулироваться эти вопросы и как должны называться данные законы. Следовательно, отсутствие в Федеральном законе прямого предписания о необходимости или о праве принятия субъектами Российской Федерации законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не может трактоваться как запрет на правовое регулирование этих вопросов субъектами Федерации.

Полномочия должны определяться точно. Либо это – право, тогда органы публичной власти самостоятельно принимают решения и самостоятельно их финансируют. Либо это – обязанность; тогда тот, кто установил обязанность, а именно государство, должен нести ответственность за обеспечение финансирования.

Наконец следует отметить, что сегодня очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между государственными и муниципальными органами власти. На законодательном уровне большинства субъектов Российской Федерации этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая состоит в том, что в большинстве субъектов Российской Федерации слишком силен аппарат, направленный на ограничение прав муниципалитетов. Вторая – это противоречия и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных полномочий органов местного самоуправления; которые не позволяют совершенствовать законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Существуют проблемы и в сфере передачи субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий. Представляется целесообразным остановиться на следующих проблемных моментах:^[12]

1. До настоящего времени остается открытым вопрос о пределах делегирования государственных полномочий. Очевидно, что существуют отдельные государственные полномочия, которые не могут быть делегированы органам местного самоуправления, ни при каких обстоятельствах.

2. Также не имеется единого мнения по вопросу, касающемуся объема передаваемых муниципальным образованиям полномочий – осуществлять передачу равного объема полномочий одновременно всем органам местного самоуправления либо, используя механизм постепенной поэтапной передачи, наделять полномочиями конкретные муниципалитеты.

3. Существует необходимость законодательного разрешения вопросов, касающихся оснований и порядка возвращения (отзыва) делегированных муниципальным органам государственных полномочий.

4. Не имеет логической и правовой завершенности также вопрос, касающийся формы передачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочий необходимых материальных и финансовых средств. Это связано с тем, что наделить материальными и финансовыми средствами разные по своим масштабам и специфике муниципальные образования и определить размеры таких средств на неограниченный срок, закрепив это в нормах одного конкретного закона, регламентирующего общие положения передачи государственных полномочий, практически невозможно.

5. Нечеткость и неясность при определении субъекта, которому передается осуществление государственных полномочий, порождает теоретическую возможность наделения такими полномочиями в соответствии с абзацем 5 части 1 статьи 1 и частью 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выборных и других органов местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования. Чтобы избежать нарушения статуса органов местного самоуправления наиболее оптимальным и юридически верным представляется передача полномочий представительному органу с указанием на возможность либо невозможность вторичного делегирования.

6. Неоднозначность в понимании вызывают также и положения последнего абзаца части 2 статьи 6 во взаимосвязи с нормами части 4 данной статьи, поскольку, если принятие к своему рассмотрению муниципалитетами иных вопросов местного значения, установленных законами субъектов Российской Федерации является их правом, предполагающим добровольность такого принятия, то представляется неясным характер делегирования муниципальным органам власти государственных полномочий.

Необходимо также отметить наиболее существенную проблему – финансовое и материальное обеспечение местного самоуправления. Наличие у муниципальных образований собственных финансовых средств является важной гарантией и условием самостоятельности местного самоуправления. Уже на подготовительном этапе реформы обозначилось нежелание региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление: многие субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренные населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных образований.

Региональные власти воспользовались ситуацией переходного периода с целью максимального сокращения самостоятельности муниципалитетов. При этом фактическое лишение органов местного самоуправления возможностей самостоятельно устанавливать местные налоги жестко ограничило их свободу действия в финансовой сфере. Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8–10%. При этом в регионах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий.

Местные налоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Одной из самых главных причин такой ситуации является неадекватность доходов муниципальных образований их расходным полномочиям.

В вопросах финансово-экономической составляющей взаимодействия муниципальных и региональных органов власти, также следует отметить, что в последние годы наблюдается четкая тенденция снижения доли налоговых поступлений в бюджетах всех муниципальных образований. В настоящее время областные дотации в местных бюджетах составляет 40 – 60 % для городских округов и 60 – 80% для муниципальных районов. О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетов свидетельствует и тот факт, что распределение дополнительной помощи муниципальным образованиям осуществляется областными властями по собственному усмотрению. В целом же проблема соответствия доходов муниципальных образований их расходам может быть связана с неопределенностью вопросов местного значения, наличием так называемых нефинансируемых мандатов, недостаточным разграничением предметов ведения, полномочий и ответственности между государством и муниципальными образованиями.^[13]

Необходимо также отметить, что стремление регионального центра самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступает постоянным источником напряженности в их отношениях.

Таким образом, можно сделать вывод, что политика регионального руководства явно направлена на сокращение автономии муниципальных образований. С этим связаны как попытки областного правительства присвоить некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскими округами и муниципальными районами, в том числе и органами власти областного центра.

Позиция населения также рассматривается как немаловажный фактор, оказывающий существенное влияние на развитие муниципальной автономии в области. Пассивное отношение жителей к решению местных проблем выступают одной из главных причин слабости местного самоуправления. Следует отметить, что проблема взаимодействия – это проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях, с региональными процессами и динамикой развития региона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения в процессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т.е. развития социальной и экономической инициативы населения.

В разных странах реформы местного самоуправления имеют свои особенности, но в целом они выражаются в двух взаимосвязанных тенденциях – укреплении и укрупнении муниципалитетов. В развитии местного самоуправления в России формируются иные тенденции. По итогам анализа результатов муниципальной реформы в России, можно выделить особенности формирующейся российской модели местного самоуправления:

- тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории страны;

- сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме;

- перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти (карликовые муниципалитеты);

- радикальное сокращение местных налоговых источников доходов.

Необходимо отметить, что состояние местного самоуправления в российских регионах не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии:

- низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации;

- слабый уровень профессиональной подготовки кадров;

- недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий;

- отсутствие необходимых организационных и материально- технических условий для функционирования муниципальных органов власти.

Законодательное решение перечисленных проблем, несомненно, привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Глава 3. Направления совершенствования взаимодействия органов государственной и местной власти

Местное самоуправление является одним из ключевых элементов государственного устройства не только Российской Федерации, но и любого демократического государства. Значение местного самоуправления в государственном устройстве России трудно переоценить, поскольку оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют последовательного перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны органов государственной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами власти субъектов Федерации эффективной системы контроля над соответствием законодательству решений, принимаемых органами местного самоуправления.

Что касается проблемы регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо сказать, что при законодательном решении данных вопросов необходимо учитывать четыре основных фактора:^[14]

1. какой уровень публичной власти, за какие функции отвечает;

2) каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией Российской Федерацией и законом полномочия;

3) какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти, местного самоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средств налогоплательщиков;

4) какие органы являются носителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов.

Кроме того, в Федеральном законе следует выделить вопросы, находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления. Определенные шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. Статьями 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса РФ определены виды расходов, финансирование которых происходит либо исключительно и отдельно из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, либо совместно из бюджетов всех уровней. Эти расходы уже не совпадают с перечнем вопросов местного значения, предусмотренным ст.7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий органов местного самоуправления и региональных государственных органов власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Эти обстоятельства явно не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.

Представляется, что до законодательного уточнения вопросов, относящихся к совместному ведению, совместному правовому регулированию, совместному финансированию возможно заключение соглашений (договоров) между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальными органами власти соответствующего муниципального образования на определенный срок, например, на время действия бюджета субъекта Российской Федерации и соответствующего муниципалитета. Это может стать одним из вариантов для нахождения компромисса и дальнейшей работы по разграничению полномочий между региональными и муниципальными органами власти в Российской Федерации.

В качестве правового инструмента оптимизации процесса взаимодействия органов государственной власти субъекта следует рассматривать регламентацию взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления". Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой – заставить субъект Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления.

В отношении делегирования отдельных государственных полномочий необходимо в федеральном законодательстве отделить правовое регулирование вопросов местного значения от иных вопросов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Также необходимо уточнить понятие отдельных государственных полномочий, выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного самоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся к исключительному ведению органов государственной власти и не могут быть переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы передаваемые на уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения материальными и финансовыми ресурсами.

В части финансовых основ местного самоуправления можно выделить следующие основные направления их совершенствования, которые одновременно являются и частью государственной политики в этой сфере:

- совершенствование механизмов распределения предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями публичной власти;

- реформирование налоговой системы России в части перераспределения существующих налогов и сборов между уровнями бюджетной системы. Одним из главных требований налоговой системы здесь является сбалансированность финансовых ресурсов всех уровней бюджетной системы. Также особое место следует уделить федеральным региональным местным целевым программам поддержки местного самоуправления;

- расширение возможностей влияния муниципальных образований на решения, принимаемые государством по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;

- повышение эффективности методов бюджетного планирования на всех уровнях. Самым перспективным может являться переход к программно-целевым методам планирования финансового обеспечения деятельности муниципалитетов.

Система государственного и муниципального управления, бюджетная система региона, в отличие от экономической и социальной систем, функционируют в условиях прямого управленческого воздействия со стороны органов власти, что предопределяет их обособленное место.

В целях реализации основных направлений повышения эффективности взаимодействия государственного и муниципального управления предполагается осуществление комплекса мер в четырех направлениях:

1. Повышение эффективности системы государственного управления.
2. Повышение бюджетной эффективности региона.
3. Совершенствование муниципального самоуправления.
4. Развитие институтов социальной ответственности и частно-государственного партнерства.

В целом, хочется отметить, что перечисленные в данном параграфе направления совершенствования взаимосвязи органов государственной и местной власти помогут создать взаимовыгодное, а самое главное, эффективное сотрудничество данных органов публичной власти.

Определим направления совершенствования процесса взаимодействия Законодательного собрания Ульяновской области с местными органами власти.

Эффективное взаимодействие Законодательного собрания Ульяновской области и местных органов власти должно являться одной из точек социально-экономического и политического развития всего региона в целом. Именно от тесного сотрудничества указанных органов власти зависит организация процесса функционирования системы местного самоуправления и стабильное и планомерное ее совершенствование.

Однако, все вышеперечисленные проблемы являются существенными помехами для совершенствования взаимодействия и без их решения невозможно представить развитие связей между Законодательным собранием Ульяновской области и местными органами власти.

Одним из основных направлений решения указанных проблем должна стать разработка и принятие регионального закона о местном самоуправлении. При этом необходимо привлекать к этой работе органы местного самоуправления, учесть интересы всех заинтересованных сторон. Новый закон должен стать опорой для развития системы местного самоуправления в Ульяновской области, разрешить основные спорные вопросы, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с региональными органами власти. Разработка и принятие данного закона должны происходить при участии общественности, интересы которой напрямую зависят от принятия указанного нормативно-правового акта.

Также при разработке плана работы на очередной год Законодательном собрании Ульяновской области следует уделить больше внимания проведению совместно с органами местного самоуправления семинаров по обмену опытом. Кроме того, целесообразно было бы запланировать и провести более масштабные совместные конференции с привлечением представителей соседних областей, общественности и научного мира.

На таких конференциях могут быть разработаны основные направления развития всей системы местного самоуправления, учтен положительный опыт соседних областей, а также в ходе их проведения можно акцентировать внимание на проблемных местных и просчетах в деятельности органов власти других регионов.

Это позволит не совершать похожие ошибки в деятельности Ульяновских органов власти и местного самоуправления.

С целью повышения активности органов местного самоуправления в сфере законодательной инициативы, Законодательном собрании Ульяновской области необходимо помогать муниципальным представительным органам в разработке проектов, создавать совместные рабочие группы для усовершенствования законопроектов, а также помогать исправлять несоответствия в предлагаемых законопроектах.

Также необходимо проводить работу по повышению юридической грамотности муниципальных служащих. Возможно, необходимо разработать механизм, который позволит муниципальным служащим участвовать в разработке и принятии областных законов, что позволит получить муниципальным служащим получить ценный практический опыт законотворческой работы и применять его в своей деятельности. Эти мероприятия позволят повысить уровень активности местных органов власти в сфере законодательной инициативы.

Законодательное собрание Ульяновской области совместно с Департаментом по вопросам местного самоуправления должна активно участвовать в долгосрочной программе государственной поддержки развития кадрового потенциала органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. В этой программе необходимо предусмотреть конкретные меры поддержки местного самоуправления со стороны областной Думы. Законодательное собрание Ульяновской области должна предложить свою систему мероприятий, направленную на совершенствования взаимодействия с местными органами власти.

Осуществление всех этих мероприятий позволит наладить эффективное взаимодействие двух уровней власти, а, следовательно, и планомерное развитие региона в целом.

Таким образом, взаимодействие Законодательного собрания Ульяновской области с местными органами власти представляет собой сложный и многогранный процесс, для которого характерны и положительные моменты, и наличие ряда проблем, решение которых позволит вывести сотрудничество двух систем власти на совершенно иной уровень.

Заключение

В рамках проведенного исследования, можно сделать следующие выводы, касающиеся взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:

- обеспечение баланса полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, основанного на продуктивном взаимодействии и сотрудничестве данных уровней публичной власти, несомненно, положительно отразится на результатах деятельности органов местного самоуправления каждого муниципального образования;

- местное самоуправление не означает обособление, выход из системного единства публичной власти, освобождение от влияния государства и субординационных связей. Местное самоуправление и государство обречены на сотрудничество и взаимную поддержку, являются главными участниками взаимодействия в системе федеративных отношений, способствуют более эффективной гармонизации и взаимодействию уровней публичной власти, обеспечению государственной целостности и единства Российской Федерации при всем ее многообразии. Эффективность взаимодействия государства и местного самоуправления расширяет возможности для участия граждан в управлении общественными и государственными делами, способствует достижению единой цели - интеграции общества и государства в условиях становления демократических правовых федеративных институтов;

- необходимо провести четкое разграничение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению делегированных государственных полномочий и их деятельности в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов, с учетом ст. 133 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает право органов местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти. Для этого необходимо законодательно установить:

а) механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

б) механизм участия органов местного самоуправления в реализации решений, принятых органами государственной власти;

в) модель взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, установленная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

- определяющими содержание понятий "наделение", "передача" и "делегирование" государственных полномочий с целью их классификации;

- предусматривающими процедуру, при которой изданию закона субъекта Российской Федерации о наделении отдельными государственными полномочиями должно предшествовать заключение предварительного соглашения между органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о возможности и условиях такого наделения;

- предусматривающими наряду с принципом обязательности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий принцип дополнительности указанных полномочий по отношению к вопросам местного значения, а также регулирующие оптимальную меру и допустимый объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

- закрепляющими принцип договорного оформления передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, а также регламентирующими их взаимоотношения с органами государственной власти в процессе делегирования и реализации государственных полномочий;

- регулирующими институт делегирования отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти на основе принципа "взаимного делегирования полномочий" как общего принципа организации местного самоуправления;

Государственное управление и местное самоуправление – это два взаимодействующих уровня власти, обеспечивающие руководство государством и его субъектами. От их взаимоотношения зависит успех государственного управления.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. Если оценивать проблему делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в целом, то следует заметить, что оба эти явления очень сильно влияют на систему местного самоуправления, деформируя её в сторону государственных институтов власти. Поэтому необходимо очень выверено и осторожно включать в компетенцию органов местного самоуправления государственные полномочия.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

Государство и самоуправление неразделимы и попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, – государством в государстве. Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого.

В обобщении можно выделить четыре основных способа организации эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти:

1) представительство муниципального образования в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации;

2) среди организационно-правовых способов взаимодействия региональных органов власти и органов местного самоуправления не менее важное место занимают договорные способы взаимодействия;

3) совместно создаваемые государственно-муниципальные организации, выполняющие общекоординационные задачи и функции;

4) практика правового регулирования вопросов местного значения на региональном уровне обращает внимание на использование понятия "совместное ведение органов государственной власти и местного самоуправления", которое также является способом обеспечения взаимодействия.

Однако необходимо отметить, что состояние местного самоуправления во многих регионах не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии, а именно:

- низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации;

- слабый уровень профессиональной подготовки кадров;

- недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий;

- отсутствие необходимых организационных и материально- технических условий для функционирования муниципальных органов власти.

Предпринятый анализ взаимоотношений региональных органов власти и органов местного самоуправления позволяет сформулировать предложения, по разрешению противоречий и оптимизации взаимодействия двух уровней публичной власти, а именно:

1. Отменить строгую регламентацию структуры органов местного самоуправления на уровне федерального законодательства, чтобы дать возможность субъектам Федерации и населению муниципальных образований самостоятельно определять специфику организации местного самоуправления, отражающие особенности региона и местных традиций.

2. Провести корректировку существующей системы распределения налоговых поступлений, закрепив за органами местного самоуправления дополнительные налоговые отчисления, чтобы повысить их заинтересованность в экономическом развитии территорий и снизить степень зависимости от региональных дотаций.

3. Провести экспертизу государственных полномочий, исполняемых органами местного самоуправления на предмет их обеспечения финансовыми ресурсами, исключить в дальнейшем возможность передачи "не финансируемых мандатов".

4. Необходимо восполнить пробелы федерального законодательства в области судебной защиты местного самоуправления, особенно в том, что касается межбюджетных отношений, предусмотреть меру ответственности за невыполнение обязательств по финансированию расходов на государственные полномочия.

5. Принять в качестве основных критериев формирования границ муниципальных образований (при отсутствии непосредственной инициативы населения) объем ресурсов, имеющихся в их распоряжении и позволяющих обеспечить определенный уровень экономической самостоятельности.

В целом же, предстоит еще большая работа по завершению реформирования системы местного самоуправления. Успешное воплощение этого на практике возможно только в тесном и скоординированном взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления.

Список используемой литературы и источников

1. Европейская хартия местного самоуправления от 11 апреля 1998 г. № 155-ФЗ // СПС Консультант (версия от 17.03.2017)
2. Конституция Российской Федерации// СПС Консультант (версия от 17.03.2017)
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон: [от 6 окт. 2003 г. 131-ФЗ : с изм// СПС Консультант (версия от 17.03.2017)
4. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 // СПС Консультант (версия от 17.03.2017)
5. О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 // // СПС Консультант (версия от 17.03.2017)
6. Бабун, Р. Современные проблемы местного самоуправления / Р. Бабун // Муниципальная власть. – 2008. – № 4. – C. 48-63.
7. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов / М.В. Баглай. – 6-е изд., изм. и доп. – М. : Норма, 2014. – 784 с.
8. Безруков, А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. – 2014. – № 6. – С. 12-14.
9. Васильев, В.И. О функциональном назначении местного самоуправления / В.И. Васильев// Журнал Российского права. – 2010. – № 7. – С. 13-23.
10. Гусенбеков, И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ / И.И. Гусенбеков // Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 40-44.
11. Дурицына Р.Ф. Новые технологии в организационном управлении. // Вестник Амурского Государственного университета. -  Выпуск 6. - 2009. - с.14-17.
12. Ершов, В.А. Государственное и муниципальное управление / В.А. Ершов. – М. : ГроссМедиа, 2014. – 255 с.
13. Зотов, В.Б. Система муниципального управления: учебник для вузов / В.Б. Зотов / под ред. В.Б. Зотова. – СПб. : Лидер, 2010. – 493 с.
14. Кабашов, С.Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации / С.Ю. Кабашов. – М. : Флинта: Наука, 2014. – 350 с.
15. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. – М. : Эксмо, 2014. – 1056 с.

Незнамова Е.А. Взаимодействие органов местного самоуправления с населением муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 4. С. 16-19.

Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. -М., 2008.- 255 с.

1. Пылин, В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления / В.В. Пылин // Государство и право. – 2011. – № 9. – С. 13-20.
2. Селютина, Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления / Е.Н. Селютина. – Орел, 2010. – 225 с.
3. Трофимова И.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы институционального развития. - М.: Институт социологии РАН
4. Трофимова И.Н. Социальные проблемы в контексте реформ управления: европейский опыт //Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. "Юриспруденция". - 2010. - № 3. - С. 26-32.
5. Уткин, Э.А. Государственное и муниципальное управление / Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов. – М. : Дело, 2011. – 307 с.
6. Уваров, А.А. Местное самоуправление и гражданское общество / А.А. Уваров // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 15. – C. 6-9.
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: ДЕЛО, 2006. 400 с.
8. Чиркин В.Е. Муниципальное право М.: Проспект, 2008 - 512 с.
9. Якимов Н.А. Муниципальное право России. М. Норма. 2008 - 378 с.

1. Барышников О. Правовые аспекты организации взаимодействия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления при проведении муниципальной реформы в Чувашской республике // Муниципальная власть. 2008. - № 1. С. 11. ↑

2. Бондарь Н.С. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2011. - № 24. С. 32. ↑

3. Дудко И.Г. Взаимодействие органов государственной власти и субъектов РФ // Государство и право. 2011. -№ 9. С. 22. ↑

4. Дудко И.Г. Взаимодействие органов государственной власти и субъектов РФ // Государство и право. 2011. -№ 9. С. 23. ↑

5. Г.В. Атаманчук. Система государственного и муниципального управления. М., 2007. С. 102. ↑

6. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России / Е.Е. Некрасов- . М.: Инфра-М, 2000. - С. 320 ↑

7. Конституция Российской Федерации. – Ростов н/Дону.: Феникс, 2001.- 64 с. ↑

8. Конституция Российской Федерации . – Ростов н/Дону.: Феникс, 2001.- 64 с. ↑

9. Селютина Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления.- Орел, 2003. С. 125. ↑

10. Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 6. С. 13. ↑

11. Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. - № 6. С. 14. ↑

12. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 40. ↑

13. Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований в финансовой сфере: пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправления. 2009. № 5. С. 19. ↑

14. Бондарь Н.С. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 24. С. 35. ↑