Цифровизация современного государственного и муниципального управления

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы: Глобальные тенденции роста уровня цифровизации всех сфер жизни определяются следующим:

– сформирована инфраструктура цифровой экономики, успешно реализованы стратегические планы построения национальных широкополосных сетей на принципах частно-государственного партнерства в большинстве стран мира (сегодня возможность пользоваться широкополосным доступом имеют 84% жителей Земли);

– переход развитых и развивающихся стран к этапу регулирования и развития цифровой среды, ориентированному на повышение эффективности прикладного использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и цифровизацию всех сторон жизни государства, бизнеса и социума. Глобальный институт McKinsey, анализируя достигнутые результаты за счет цифровых технологий, прогнозирует к 2025 году увеличение ВВП Китая до 22%.

В США предполагаемый прирост стоимости обозначен в размере 1,6–2,2 трлн. долл. А потенциальный экономический эффект цифрового развития России позволит поднять ВВП страны на 4,1–8,9 трлн. руб. (в ценах 2018 года), что составит от 19 до 34% общего ожидаемого роста ВВП.

В последние десятилетия произошли беспрецедентные преобразования во всех секторах общества, вызванные стремительным развитием информационно-коммуникационных технологий. Это породило надежды на лучшую жизнь, как в развивающихся, так и в развитых странах. Благодаря революциям в области электронного бизнеса Правительства всех стран начали применять цифровые технологии в работе органов государственного управления, открывая веб-сайты для повышения эффективности предоставления государственных услуг.

В последние годы, среди органов государственного управления, все чаще стало звучать такое понятие, как «цифровизация» и все близкие по смыслу словосочетания. Например, цифровая экономика, цифровизация управления государственным долгом и другие.

На самом деле, цифровизацию можно описать, как внедрение или использование новых цифровых технологий в различные процессы и отрасли экономики такие, как финансово-экономическая, производственная, транспортная, социальная, которые в ней нуждаются. В зарубежной и отечественной литературе не так много информации и методов цифровизации государственного управления, что придает особую важность этому направлению.

По мнению многих исследователей, важным условием цифровизации является создание дополнительной общественной ценности, либо ее изменение, в результате реализации государственных программ. Иначе говоря, о цифровизации государственного управления можно говорить только тогда, когда те или иные мероприятия привели к качественным изменениям в результативности, в составе получаемых результатов.

В настоящее время необходимы исследования, направленные на изучение новых социально-экономических отношений, которые возникают в ходе формирования цифрового пространства, в том числе в процессе взаимодействия государства и общества, что позволит разработать концепцию развития системы электронных государственных услуг, а также раскрыть суть и специфичные особенности этого феномена.

Поэтому, актуальность данной темы не вызывает сомнения. Следует отметить, что цифровизация государственного управления является неотъемлемой частью эффективного функционирования экономики.

Цель работы: Рассмотреть особенности цифровизации государственного и муниципального управления.

Задачи работы:

- Рассмотреть понятие и сущность цифровизации;

- Изучить концепцию развития сферы государственных услуг в условиях цифровизации;

- Провести анализ практики применения технологий электронного правительства в системе предоставления государственных и муниципальных услуг;

- Охарактеризовать современные тенденции цифровой трансформации государственного управления;

- Исследовать перспективы развития электронного государственного управления в условиях цифровой трансформации.

Предмет исследования: внедрение цифровых технологий в деятельность государственных органов, выявление проблем и определение приоритетных направлений развития цифровизации государственного и муниципального управления.

Объект исследования: цифровые технологии в сфере государственного управления.

Методической базой исследования являются системный и сравнительный анализ, анализ причинно-следственных связей, наблюдение, сравнение и группировка данных, а также индуктивный и дедуктивный методы научного познания.

Структура работы: Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка. Во введении показана актуальность темы, в первой главе рассмотрены теоретические аспекты цифровизации государственного и муниципального управления, во второй главе рассмотрена цифровизация государственного и муниципального управления в России на современном этапе: итоги и перспективы, в заключении сделаны выводы по работе.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЦИФРОВИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и сущность цифровизации

Бурное развитие в современном мире информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ), в том числе Интернета, относится к одному из глобальных процессов, что предопределяет переход к новому типу экономики и общества. Такой переход многие исследователи обозначают как цифровую (информационную) экономику, проводя аналогию с такой дефиницией как индустриальная экономика.

В научной литературе, посвященной теоретическим проблемам цифровизации государственного управления, достаточно давно оформилось и нашло подтверждение во множестве фактов мнение, что развитие электронного государства является эволюционным процессом. Д. Тэпскотт, А. Лови, Д. Тиколь, Н. Клим еще в 1998 г. обозначали схожесть эволюционного развития электронного государства и электронной коммерции. Государство, также как и бизнес, следует по пути развития от наиболее простой стадии трансляции через последующие стадии взаимодействия и транзакций - к интеграционной стадии. К. Вагнер, К. Ченг, Ф. Ли, Р. Ип следующим образом раскрывают названные этапы развития электронного государства [12, с. 54]

На стадии трансляции электронное государство ограничивается простым присутствием в сети Интернет, страницы имеют статичный характер и просто обеспечивают получение информации. На интерактивной стадии сайты органов госуправления позволяют обмениваться информацией с гражданами, а сами потребители могут получать некоторые ресурсы из информационных баз, расположенных на соответствующих порталах. На транзакционной стадии гражданам становится доступной возможность совершения финансовых операций через сайты органов власти (например, уплата штрафов, налогов, госпошлин и т. п.).

Данный этап подразумевает высокий уровень обработки информации, надежность и безопасность платежных терминалов.

Наконец, электронное правительство достигает интеграционной стадии, когда все субъекты администрирования в государстве эффективно взаимодействуют, исключается дублирование функций, а реализация, как правило, происходит через единый портал доступа ко всем сервисам государства [12, с. 55].

К отличительным чертам цифровой экономики относятся: перенос большей части экономического, социального взаимодействия на цифровую платформу, в электронное пространство; постепенное внедрение роботизированных и программируемых технологий вместо живого труда; перевод значительной части производства, торговли и оказания услуг на цифровые платформы; использование виртуальной валюты; глобализация тесное взаимодействие государства и муниципальных образований с физическими и юридическими лицами в цифровой среде посредством электронного правительства, электронного правосудия, открытых данных, электронного голосования и т.п.

Под цифровизацией необходимо понимать использование и внедрение новых цифровых технологий, основной целью которых будет являться повышение эффективности и результативности деятельности государственных органов.

Это может быть как изменение отдельных процессов, так и что-то большее. Эпоха цифровизации, охватывающая всё большие отрасли, в перспективе затронет все сферы экономии и многие существующие компании. Также, все чаще в различных информационных ресурсах стали говорить о цифровой экономике, которая, в широком смысле, представляет собой производство, тесно связанное с цифровыми технологиями. Сейчас Интернет и другие цифровые технологии занимают большую часть жизнь почти каждого человека [12, с. 57].

Также, объемы виртуальной торговли постоянно растут, что показывает необходимость цифровизации государственного управления. Последние три года Правительство Российской Федерации активнее говорит о рассматриваемом процессе, который рано или поздно должен был проникнуть во все части нашей жизни. В первую очередь, цифровизация государственного управления, в целом, должна ассоциироваться с повышением качества работы, чтобы оправдывать внедрение новых цифровых технологий.

Использование этих технологий в государственном управлении, которое тесно связано с управлением многими другими сферами страны, должно упрощать такие процессы, как планирование, прогнозирование, мониторинг или оценка результатов работы за какой-либо период времени.

Но стоит понимать, что цифровизация — процесс постепенный и не стоит ждать резких результатов от внедрения новых технологий.

Цифровизация всего сектора экономики может стать фундаментом для дальнейшего улучшения деятельности и управления государственных органов, потому что цифровизация может решить, выявленные ранее проблемы. Например, использование цифровых технологий может упростить обработку больших объемов данных, а также ускорить получение необходимой информации в настоящее время, то есть в режиме реального времени, потому что искусственный интеллект не ограничен и может воспринимать множество параметров и определять оптимальные решения в тех или иных ситуациях.

Цифровизация экономики и государственного управления, в целом, не просто процесс автоматизации отдельных процессов при осуществлении государственных функций, в том числе при предоставлении многих государственных услуг, внедрение и использование многих современных технологий в интересах обеспечения деятельности государственных органов.

Цифровизация призвана качественно изменить содержание государственного управления, в том числе отдельные процедуры, стадии управленческого цикла, государственные функции, их состав и типы, причем такое изменение должно приводить к повышению качества, результативности и эффективности органов государственной власти и управления, а также обеспечению большей обоснованности государственного вмешательства, при этом снижение общей роли государства в целом [12, с. 59].

Кроме этого, стоит отметить, что цифровизация государственного управления экономикой может обеспечить и высокий уровень безопасности, так как сегодня информация становится основным ресурсом и ее защита имеет большое значение.

1.2 Концепция развития сферы государственных услуг в условиях цифровизации

Процесс цифровизации государственного управления может стать эффективным инструментом, который может оказать значительное влияние в противодействие коррупции и фальсификации государственной статистики, а все участники процесса управления должны быть нацелены на результат своей работы.

Причем, по мере развития той самой цифровой экономики будет развиваться и кибербезопасность.

В 2002 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Эта программа стала основой [5]:

- постепенного перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти;

- развития и повышения качества инфраструктуры доступа к информационным ресурсам государственных органов, а также к системе государственных и муниципальных услуг;

- обеспечения решения задач государственного управления с использованием элементов электронного правительства;

- развития инфраструктуры электронного правительства.

Несмотря на трудности реализации программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», можно назвать ряд достижений: создание интернет-сайтов органов власти и ведомств, Государственной автоматизированной системы «Законотворчество», Государственной информационно-аналитической системы, ряда решений региональной информатизации, например, «одно окно», типовая АИТ многофункционального центра (МФЦ) и др. Началось обучение государственных и муниципальных служащих использованию цифровых технологий [5].

Значительные усилия по цифровизации российской экономики стали предприниматься государством начиная с 2008 года. Именно в этот период государство стало осуществлять весомые шаги по внедрению широкополосного Интернета в регионах страны.

Так, 7 февраля 2008 г. поручением Президента Российской Федерации № Пр-212 был утвержден важнейший документ стратегического планирования - Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации.

Следует отметить, что формирование в России электронного правительства было указано среди приоритетных задач в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р. [6]

В соответствии с требованиями Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления» от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ каждый орган власти был обязан иметь свой сайт и размещать информацию о своей деятельности в открытом доступе. Оформление сайтов разных органов власти различается, но есть обязательная структура разделов (страниц) сайтов.

Нужно понимать, что потребность в создании электронного правительства в России возникла не случайно. Это было связано с реальным запросом российского общества на использование всех преимуществ внедряемых информационных технологий как для отдельных граждан, так и для представителей бизнеса.

20 декабря 2010 г. распоряжением Правительства Российской Федерации №1815-р была утверждена Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» [7].

Характеризуя текущее на тот момент состояние сферы ИКТ в Российской Федерации, в данной программе отмечалось, что одними из факторов, ограничивающих развитие информационного общества в России, являются недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации, высокий уровень дифференциации в использовании ИКТ в домохозяйствах различных регионов, низкий уровень владения навыками использования ИКТ как у населения, так и у чиновников разного уровня.

По состоянию на 2010 год отмечалось, что в России отсутствовал законодательно утвержденный перечень государственных и муниципальных услуг, оказываемых в электронном виде, не был решен вопрос о признании на законодательном уровне электронного документа эквивалентом бумажного документа, существовала разрозненность государственных информационных ресурсов (а порой и несовместимость программно-технических решений и невозможность обмена данными между различными государственными органами, их информационными системами), что ограничивало возможность сопоставлять данные, содержащиеся в этих ресурсах, приводило к неоднократному дублированию одной и той же информации [7].

Одним из существенных ограничителей развития информационного общества было отсутствие инфраструктуры, обеспечивающей информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов власти между собой, с населением и организациями.

Тем не менее процесс развития не останавливался, о чем свидетельствует проект концепции развития электронной демократии в рамках реализации государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)», размещенной на сайте Минкомсвязи России. Был создан портал «Электронная демократия».

В проекте «Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года» было дано различие понятий «электронное правительство» и «электронная демократия», были определены основные приоритеты, направления и этапы развития механизмов электронной демократии в России до 2020 года.

В апреле 2011 года был утвержден Федеральный закон «Об электронной подписи» № 63-ФЗ, призванный устранить недостатки предыдущего закона, а также расширить сферу использования электронной цифровой подписи (ЭЦП) [62].

В настоящее время ЭПЦ активно используется во всех сферах взаимодействия власти, бизнеса и рядовых потребителей услуг: В2В, G2B, а также G2C, что дополняется развитием услуг электронного правительства (e-government) и его основного подразделения по работе с клиентами - портала государственных услуг.

Еще одним новшеством в сфере информационных технологий стало внедрение онлайн-касс. Так, начиная с 2017 года в России стали обязательными онлайн-кассы, позволяющие автоматически отправлять всю информацию о покупках в Федеральную налоговую службу. Покупатель при этом может получить чек в электронном виде.

Основными программными документами, действующими в данной сфере в настоящее время, являются:

- Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 09 мая 2017 № 203) [4];

- Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 1632-р) [8].

Согласно программе «Цифровая экономика Российской Федерации», можно выделить несколько специфических особенностей, присущих новой цифровой системе государственного управления [8]:

- государственные услуги будут оказываться в рамках единой цифровой облачной платформы, имеющей открытые интерфейсы межмашинного взаимодействия и позволяющей расширять возможности взаимодействия граждан с государством путем создания ими собственных приложений, работающей на базе данной платформы;

- минимизация коррупционных рисков за счёт практически полного исключения влияния человеческого фактора в административной системе и создания т.н. «безлюдной» схемы взаимодействия;

- «наделение субъектностью» используемых встроенных программных сущностей (т.н. интеллектуальных агентов), в том числе их налогообложение, ответственность, идентификация и т.п.;

- оптимизация налогообложения за счёт использования интеллектуальных агентов, работающих по принципу «умных контрактов» с индивидуальным расчетом налоговой нагрузки;

- внедрение высокотехнологичной адаптационной модели, автоматизированной приоритизации части бюджетных расходов;

- более широкое использование различных моделей бюджета, созданного с участием граждан, то есть т.н. партисипаторного бюджета, как реального способа влияния на финансовые и политические решения органов государственной власти и местного самоуправления [8];

- предоставление государственных услуг через единую цифровую платформу, имеющую открытые интерфейсы межмашинного взаимодействия.

Каковы достижения России во внедрении цифровых технологий в государственное управление?

Ярким примером достижений является единый портал органов государственной власти Российской Федерации. Сайт Президента Российской Федерации (http://kremlin.ru/) обеспечивает доступ граждан России к правовой, технической и др. информации.

Сайт Правительства Российской Федерации дает необходимый и достаточный объем информации о работе Правительства, министерств и ведомств, имеет перекрестные ссылки, обеспечивающие оперативный доступ к: порталу госуслуг, порталу госпрограмм, к единому порталу бюджетной системы Российской Федерации, порталу единой информационной системы в сфере закупок, порталу «Открытое правительство», федеральному порталу государственной службы и управленческих кадров и др., всего 26 ссылок.

Система «Открытое правительство» стартовала в России в 2012 г. Основные достижения этого проекта к 2017 г.: заложены основы новой (цифровой) культуры взаимоотношений власти и граждан, совершенствуются технологии взаимодействия граждан и субъектов хозяйственной деятельности с государством, повышаются качество и оперативность осуществления государственных функций и предоставления услуг, растет вовлеченность граждан и бизнеса в принятие государственных решений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях [11, с. 85].

Например, во многих субъектах Российской Федерации разработаны и приняты планы по внедрению механизмов (инструментов) открытости органов исполнительной власти.

В Москве были инициированы такие проекты, как: «Активный гражданин», «Наш город», краудсорсинг-платформа для общественного обсуждения социальнозначимых городских вопросов о работе учреждений здравоохранения, культуры, образования, офисов госуслуг и др. В регионах инициатива Москвы получила развитие в виде, например, интерактивного портала «Управляем вместе» (Пермский край), «Активный регион «Республика Коми» (Республика Коми), интерактивный портал «Открытый регион 71» (Тульская область) и др.

Работающим механизмом вовлечения граждан и реализации общественного контроля стали такие проекты, как: «Команда губернатора: Ваша оценка» (Вологодская область), проект «Команда Правительства Нижегородской области» (Нижегородская область), проект «Команда единомышленников» (Калининградская область), портал «Голос 25» для оценки работы руководителей муниципальных образований (Приморский край) и др. [11, с. 86]

В докладе «Об итогах внедрения системы «Открытое правительство» и перспективах до 2024 года» отмечается, что за последние 6 лет во многих регионах заработали интернет - и мобильные сервисы по оказанию услуг в электронном виде в сферах здравоохранения, образования, ЖКХ, сервисы для оплаты налогов, штрафов ГИБДД, регистрации имущества и др. [22]

В десятках субъектов Российской Федерации внедрены практики партисипаторного бюджетирования, например, в Тульской области, в Краснодарском крае, Ульяновской области, Ярославской области и др., где реализуется проект «Открытый бюджет».

Во многих регионах запущены порталы «Открытых данных». Например, Ульяновская область раскрыла более 650 датасетов. Томская область лидирует в сфере публикации открытых данных, в регионе есть возможность получить 145 госуслуг в электронном виде, в том числе 25 муниципальных.

Анализ опыта внедрения Открытого правительства показывает риски, которые оно может в себе нести [11, с. 87]:

- отсутствие заинтересованности власти в реальном использовании инструментов Открытого правительства при одновременном недостаточном спросе на открытость со стороны общества;

- риск разочарования граждан в инструментах Открытого правительства за счет того, что далеко не каждая выдвинутая и поднятая на уровень власти проблема в обязательном порядке должна быть решена;

- риски ограничения доступности к использованию ресурсов цифровой среды в связи с ужесточением правил их применения, в том числе цензуры, «применения средств блокировки и фильтрации противоправной информации».

Сравнение подходов правительств России и Республики Индия во внедрении цифровых технологий в государственное управление показывает, что во многом эти подходы «созвучны», так как применяемые технологии и инструменты определяются научно-техническими прогрессом, вызовами новой постиндустриальной эпохи.

Цифровые технологии способствуют тому, чтобы системы управления государств отвечали нынешним и будущим потребностям общества, а их использование было увязано с целями устойчивого развития.

Однако эти цифровые инициативы не должны ограничиваться исключительно ведомственными интересами. Для того, чтобы эффективно поддерживать и развивать эти цифровые инициативы, органы управления должны предоставить гражданам то, что им нужно и к чему они стремятся, а не просто типовую модель. Только подход, ориентированный на гражданина и на включение граждан, может обуздать постоянно меняющиеся технологии и помочь создать рекурсивно саморегулируемую экосистему электронного управления.

Федеральный проект «Цифровое государственное управление» показывает, что есть риски сохранения многих из выявленных в настоящее время проблем, потому что такую большую систему невозможно изменить быстрыми темпами. Например, для различных инструментов управления по результатам по-прежнему планируются разработка, внедрение и сопровождение различных информационных систем и платформ.

Так, для поддержки функций управления проектами планируются разработка и сопровождение типового облачного решения по автоматизации проектной деятельности органов государственной власти; для управления реализацией стратегических документов — цифровая платформа для взаимодействия в сфере стратегического управления в целях согласованности действий участников стратегического планирования на всех уровнях государственного управления в достижении стратегических приоритетов.

Необходимо отметить, что в государственной цифровизации можно выделить 3 основных направления развития [11, с. 88]:

— государственное управление;

— взаимодействие государства и граждан;

— взаимодействие государства и бизнеса.

В рамках проекта «Цифровое государственное управление» планируется к 2024 г. достигнуть следующих показателей [11, с. 91]:

70 % взаимодействий граждан и коммерческих организаций с государственными (муниципальными) органами и бюджетными учреждениями, осуществляемых в цифровом виде;

100 % приоритетных государственных услуг и сервисов будут предоставляться без необходимости личного посещения государственных органов и иных организаций, с применением реестровой модели, онлайн;

70 % основных данных прошло гармонизацию (соответствие мастер-данным);

90 % внутриведомственного и межведомственного юридически значимого электронного документооборота государственных и муниципальных органов и бюджетных учреждений.

Так как процесс цифровизации в нашей стране находится на стадии формирования, можно сказать, что потенциал современных цифровых технологий позволяет предположить вероятные направления их использования в государственном управлении.

ГЛАВА 2. ЦИФРОВИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ

2.1 Анализ практики применения технологий электронного правительства в системе предоставления государственных и муниципальных услуг

Процесс реализации мероприятий по формированию системы электронного правительства в РФ был инициирован принятием Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» и продолжился в рамках государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» [7], а также Указа Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» [4].

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме стало приоритетным направлением. На современном этапе созданы и действуют основные инфраструктурные системы, являющиеся технологической основой перевода предоставления госуслуг в электронную форму [10, с. 39]:

единая система идентификации и аутентификации;

каналы электронного доступа к государственным и муниципальным услугам;

государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах;

реестр государственных и муниципальных услуг;

сеть многофункциональных центров.

В единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА) на данный момент зарегистрировано порядка 66 млн. пользователей. С ЕСИА интегрированы практически все федеральные органы власти, предоставляющие госуслуги и региональные порталы услуг, что позволяет гражданам использовать единый идентификатор доступа к электронным государственным и муниципальным услугам различных поставщиков услуг и через различные каналы доступа. ЕСИА представляет собой единую систему доступа к более чем 4 тыс. государственных и коммерческих порталов. Через ЕСИА уже совершено более 1 млрд. авторизаций, четверть которых пользователи осуществили для входа на Единый портал госуслуг (ЕПГУ) [10, с. 40].

К каналам электронного доступа к государственным и муниципальным услугам относят: единый портал государственных и муниципальных услуг; созданные в субъектах РФ региональные порталы госуслуг (РПГУ); официальные веб-сайты и порталы органов государственной власти и местного самоуправления; разнообразные мобильные приложения; инфоматы.

В 2018 г. ЕПГУ предоставляет возможность получить более 27 тыс. госуслуг муниципального, регионального и федерального уровня. Подтвержденная учетная запись требуется для получения примерно 23 тыс. госуслуг. Количество пользователей ЕПГУ, обладающих такой учетной записью, составляет около 60%, или более 40 млн. граждан.

Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП) предоставляет возможность физическим и юридическим лицам получить данные о своих обязательствах перед бюджетами бюджетной системы РФ по принципу «одного окна» и осуществляет учет начислений и платежей в процессе предоставлении услуг.

Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (ФРГУ) содержит информацию обо всех государственных услугах. Пользователи ФРГУ получают доступ к перечню более чем 787 госуслуг и функций. Среди них: 69 услуг от федеральных ведомств; 173 услуги контрольных и надзорных органов; 613 услуг различных органов государственной власти, которые осуществляют государственные услуги. ФРГУ разделяется на несколько разделов по географическому признаку [10, с. 41].

Муниципальные услуги составляются независимо каждым муниципальным образованием. Данные услуги четко ограничены границами этого муниципального образования.

Региональные услуги предоставляются на территории отдельного субъекта РФ. Такие услуги могут и, как правило, отличаются от услуг в реестрах других субъектов РФ. Эти два массива данных объединяются в Федеральный реестр услуг. Реестр представляет собой список услуг, предоставляемых населению органами государственной власти, а также их территориальными подразделениями по всей Российской Федерации.

В последние годы наблюдается быстрый рост предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме: «...в первом квартале 2017 года через ЕПГУ было проведено 3,1 млн. платежей на общую сумму 3,5 млрд. рублей. Это представляет практически 50% от объема всех платежей 2016 года через ЕПГУ. Такой рост можно объяснить тем, что с 1 января 2017 года у заявителей, помимо удобного интерфейса и скорости в получении электронных госуслуг, появилась также и дополнительная финансовая мотивация заказывать госуслуги через ЕПГУ...» [10, с. 42].

По данным Росстата, 64,3% заявителей в 2017 году (в 2018 г. прогнозируется выше 70%), обращавшихся за получением государственных и муниципальных услуг, использовали сервис получения госуслуг в электронном виде. Это превышает целевое значение показателя Госпрограммы «Информационное общество (2011-2020 годы)» на 2017 год [7].

Однако достижение целевого значения данного показателя, установленного Указом Президента № 601 (70% в 2018 году) требует перевода в электронный вид всех наиболее востребованных госуслуг, а также повышения качества их предоставления с учетом ориентированности на жизненные ситуации, простоты и доступности получения с различных устройств.

В настоящее время сеть многофункциональных центров (МФЦ) «Мои документы» насчитывает более 13 тысяч точек предоставления госуслуг по всей стране (2777 МФЦ и 10317 ТОСП - по состоянию на 1 января 2018 года). У 96% населения РФ имеется возможность получения услуг по принципу «одного окна». МФЦ предоставляет большинство востребованных и социально значимых услуг, таких как выдача паспорта гражданина РФ, регистрационный учет по месту проживания, регистрация недвижимого имущества, выдача сертификата на материнский капитал. В РФ задействовано порядка 33 тыс. универсальных специалистов. Около 350 тыс. граждан ежедневно обращаются в МФЦ за получением госуслуг. Всего в МФЦ «Мои документы» оказывается около 30 федеральных и 150 региональных и муниципальных услуг, и их перечень постоянно расширяется. Например, в 2018 году у МФЦ появилась возможность оказывать услуги ЗАГС.

В Ростовской области успешно проводятся мероприятия, направленные на развитие информационных технологий, создание информационных систем и ресурсов, как для органов государственного и муниципального управления, так и для граждан. С целью повышения качества предоставления госуслуг в электронном виде Министерство информационных технологий и связи Ростовской области разработало рейтинг муниципальных образований по внедрению технологий электронного правительства [19, с. 7].

Рейтинг формируется на основе пяти индикаторов: количество запросов к федеральным органам власти через СМЭВ; количество запросов к региональным ведомствам; количество запросов в ГИС ГМП; запросы, поданные через ЕПГУ; отношение количества выполненных заявлений к общему объему поданных заявлений.

Доля жителей Ростовской области в 2016 году, зарегистрированных на портале госуслуг, составила 47,9% (1,7 млн. человек), в 2017 году - 64% (2,3 млн. человек). По итогам 3-го квартала 2018 года доля жителей области, зарегистрированных на портале госуслуг, составила 74,0%, или 2,6 млн. человек.

В рейтинге субъектов Южного федерального округа по количеству граждан, зарегистрированных на портале госуслуг, Ростовская область занимает 1 место.

На территории Ростовской области организована работа МФЦ в 12 городских округах, 43 административных центрах и 303 городских и сельских поселениях: функционируют 75 центральных офисов МФЦ «Мои документы», а также 350 территориально обособленных структурных подразделений, открыто 1370 окон обслуживания заявителей МФЦ. Степень охвата населения сетью МФЦ составляет более 97%.

На базе областной сети МФЦ «Мои документы» доступны 230 госуслуг, в том числе: 48 госуслуг федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов; 142 госуслуги областных органов исполнительной власти; 40 муниципальных услуг в сфере земельно-имущественных отношений, архитектуры и градостроительства, жилищной и коммунальной отрасли, образования, поддержки предпринимательской деятельности [19, с. 8].

Следует отметить, что рост показателей осуществляется за счет предоставления массовых услуг, связанных с получением сведений и выписок, таких как информирование о штрафах ГИБДД, налоговой задолженности и услуг записи на прием к врачу.

Основной интерес для жителей Ростовской области представляют услуги федеральных и областных органов исполнительной власти, отмечается существенный рост числа обращений по федеральным услугам.

В Ростовской области внедрена интерактивная система мониторинга качества предоставления услуг на базе МФЦ, позволяющая фиксировать удовлетворенность граждан по итогам посещения МФЦ при помощи голосования посредством информационных киосков, установленных в МФЦ, на портале областной сети МФЦ (www. mfc61.ru), СМС-опросов или в рамках обращений на горячую линию Уполномоченного МФЦ. Система интегрирована с единым федеральным ресурсом оценки качества работы органов власти и МФЦ [19, с. 10].

В законодательстве определение государственной или муниципальной услуги в электронном виде слишком широко трактует это понятие, и имеется необходимость уточнения, в том числе для разработки методики оценки эффективности развития электронного правительства.

Таким образом, в целом федеральный проект направлен на поддержку цифровизации по тем направлениям, которые в этом наиболее нуждаются.

По приведенной выше информации, можно сделать вывод, что рост уровня цифровизации государственного управления тесно связан с повышением результативности государственного управления, улучшением условия деятельности отдельных компаний. Безусловно, цифровизация процесс долгий, требующий больших вмешательств, но также она подразумевает, что некоторые функции, которые сегодня исполняются вручную, могут быть исполнены автоматически.

Для решения многих задач государственного управления потребуется внедрение новых технологий защиты персональных данных и информации. Также, для применения новых технологий может потребоваться изменение действующего законодательства и разработка новых правовых актов, но сам процесс цифровизации государственного управления в будущем может принести большие результаты как для отдельных отраслей, так и для государства в целом [19, с. 11].

Таким образом, проблемы создания системы технической инфраструктуры электронного правительства РФ в основном решены, однако накопившиеся рассогласованности и вопросы развития информационных технологий в органах власти, современные требования к эффективности государственного и муниципального управления, растущие потребности пользователей и возможности современных цифровых технологий актуализируют задачу дальнейшего развития концепции электронного правительства.

2.2 Современные тенденции цифровой трансформации государственного управления

В 2017 г. цифровая революция в глобальном масштабе преодолела знаменательный рубеж - к интернету подключился каждый второй житель Земли. Наша страна имеет значительный потенциал и перспективы развития: по оценке экспертной группы Digital McKinsey, цифровизация экономики России может увеличить ВВП страны к 2025 г. на 4,1-8,9 трлн. руб., что составит 19-34% от общего роста

Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» определены задачи, которые необходимо выполнить правительству страны при реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Одной из приоритетных задач является внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сфере государственного управления и оказания государственных услуг. Использование новых электронных платформ и цифровых технологий создает предпосылки для трансформации функций государственного управления, развития институциональных форм, позволяющих обеспечивать более эффективное взаимодействие между государственными органами управления, бизнесом и обществом [22].

В Докладе Всемирного банка «Цифровое правительство 2020. Перспективы для России» отмечается: «Правительства по всему миру ощущают двойное давление. С одной стороны, требования граждан к качеству услуг постоянно растут, и они хотят взаимодействовать с государственными органами через интернет так же легко, как с банками и интернет-магазинами. С другой стороны, правительствам необходимо сокращать административные расходы и повышать эффективность реализуемых программ».

Таким образом, миссия внедрения цифровых технологий в сферу государственного управления должна состоять в повышении его качества, в том числе качества государственных услуг и качества управления реализацией национальных проектов (программ) для обеспечения экономического роста страны [22].

Проблемы развития цифровых технологий в системе государственного управления находятся в фокусе внимания исполнительных органов власти, ведущих международных и российских научных и экспертных центров. Создание информационной среды для цифровизации государственного управления выступает одной и ключевых целей специальной государственной программы в нашей стране. В настоящее время находится на рассмотрении проект новой государственной программы «Научно-технологическое развитие Российской Федерации», которая включает в себя подпрограмму «Формирование открытой цифровой системы организации науки, технологий и инноваций», имеющую целью повышение качества управления [22]

На современном этапе именно государство выступает инициатором применения и распространения цифровых технологий в деятельности государственных органов управления, при оказании государственных услуг, на рынке публичных закупок, в организации и управлении научными исследованиями и разработками.

Процесс цифровой трансформации государственного управления в нашей стране ведет свое начало с 2008 г., когда Президентом РФ была утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. Для выполнения данной стратегии была разработана государственная программа «Информационное общество (2011-2020 гг.)», направленная на создание целостной и эффективной системы использования информационных технологий, в том числе в сфере государственного управления [7].

При ее подготовке Министерство связи и массовых коммуникаций РФ учитывало мировой опыт формирования и реализации подобных программ. «Информационное общество» - это первая госпрограмма, утвержденная Правительством РФ в рамках перехода к программным принципам формирования бюджета страны. Госпрограмма охватывает все отрасли и сферы деятельности, имеет целью повышение прозрачности и управляемости, обеспечение устойчивости и конкурентоспособности экономики страны.

Основной целью Госпрограммы является получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий, создание условий для оперативного и эффективного взаимодействия государства с гражданами и бизнесом. Программа состоит из четырех подпрограмм: «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе»; «Информационная среда»; «Безопасность в информационном обществе»; «Информационное государство».

Именно подпрограмма «Информационное государство» имеет целью переход к цифровизации функций государственного управления на основе [8]:

• развития электронного правительства;

• повышения качества государственного управления за счет создания и внедрения современных информационных технологий;

• оказания услуг на базе информационных технологий в области медицины, здравоохранения и социального обеспечения;

• развития сервисов на основе информационных технологий в области образования, науки и культуры;

• поддержки региональных проектов в сфере информационных технологий.

В течение 2008-2017 гг. Россия смогла достичь значительного прогресса в реализации концепции электронного правительства, предусматривающей предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Получили развитие многофункциональные центры и Единый портал госуслуг (ЕПГУ), началось формирование системы межведомственного электронного взаимодействия базовых государственных информационных ресурсов (национальных баз данных), создана и функционирует единая информационная система государственных и муниципальных закупок. В целом уровень удовлетворения граждан качеством предоставляемых государственных услуг достиг в 2017 г. 86,4% [8].

Следует отметить, что наиболее авторитетным международным показателем, оценивающим уровень и качество развития электронного правительства, является Индекс развития электронного правительства Организации Объединенных Наций (The UN Global E-Government Development Index), который разрабатывается раз в два года для 193 стран - членов ООН. Данный индекс включает оценку таких аспектов, как электронные услуги и сервисы, предоставляемые органами власти, информационно-коммуникационная инфраструктура и развитие человеческого потенциала. В 2016 г. индикатор развития российского электронного правительства оценивался ООН как высокий, при этом у 29 стран-лидеров индикатор развития электронного правительства имел показатель «очень высокий». В общем рейтинге развития электронного правительства Россия заняла 35 строчку, однако по сравнению с предыдущим рейтингом (2014 г.) показатель снизился на 8 позиций, и только индекс «Электронные услуги и сервисы» вырос за два года с 0,7087 до 0,7319 [20, с. 17].

Формирование электронного правительства в нашей стране стало возможным благодаря широкому распространению информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в сфере оказания государственных услуг. В то же время одним из существенных барьеров для дальнейшего развития является отставание институциональных изменений от технологических. Так, отсутствует взаимодействие между существующими элементами инфраструктуры электронного правительства, что в значительной мере является результатом преобразования управленческих процедур на базе имеющихся административных регламентов, которые сохраняют ряд этапов традиционных бумажных способов предоставления государственных услуг.

Как показывает мировая практика, электронное правительство вносит значительный вклад в повышение эффективности государственного управления. Так, обзор электронных услуг правительства Великобритании, проведенный интернет-предпринимателем Мартой Лэйн Фокс, показал, что перевод на цифровые каналы 30% контактов «фронт-офиса», занимающегося оказанием государственных услуг, даст валовую годовую экономию свыше 1,3 млрд. фунтов стерлингов, при этом перевод на цифровой канал 50% контактов может увеличить эту экономию до 2,2 млрд. фунтов стерлингов.

В настоящее время можно говорить о переходе к новому этапу трансформации институтов государственного управления - к формированию и развитию «цифрового правительства». В нашей стране начало данного этапа связано с принятием в 2017 г. Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы [4].

В данной стратегии определены цель, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий, науки, образования и культуры для продвижения страны на пути к информационному обществу. Одним из основных направлений реализации положений новой стратегии становится повышение эффективности государственного управления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг, в том числе за счет дальнейшего развития электронного правительства и перехода к цифровому правительству.

От электронного правительства к цифровому

Логика развития диктует объективную необходимость такого перехода. Преобразования, произведенные в ходе создания электронного правительства, становятся основой для перевода государственных услуг в цифровой формат на всех стадиях - от обращения за услугами до их исполнения. Изданный правительством Великобритании «Отчет об эффективности цифрового правительства» (Digital Efficiency Report) свидетельствует о том, что цифровые трансакции в 20 раз дешевле, чем трансакции по телефону, в 30 раз дешевле, чем по почте, и в 50 раз дешевле, чем в очном режиме. Такая экономия рассматривается в качестве возможности повышения эффективности и снижения стоимости государственных услуг в Великобритании. Это может избавить от необходимости выполнять задачи снижения расходов бюджета путем сокращения или ограничения доступности этих услуг для населения.

Проведенный анализ и обобщение научных публикаций, аналитических материалов отечественных и международных экспертных организаций позволяет выделить следующие ключевые принципы и основные элементы архитектуры цифрового правительства.

Принципы предоставления услуг цифрового правительства [20, с. 21]:

- цифровые по умолчанию;

- платформо-независимость и ориентация на мобильные устройства;

- проектирование услуг, ориентированное на пользователя;

- цифровые от начала до конца;

- правительство как платформа.

Основные элементы цифрового правительства:

- единый портал;

- единые данные для совместного использования в государственном секторе;

- межведомственные сервисы для совместного использования;

- государственная инфраструктура совместного использования;

- улучшенные сенсорные сети и аналитика;

- кибербезопасность и конфиденциальность.

Следует отметить, что данные принципы нашли отражение в принятой в 2017 г. Стратегии развития информационного общества в нашей стране, а также стали основой для разрабатываемых программ реформирования институтов государственного управления. Так, развитие государства «как цифровой платформы» является одним из ключевых элементов концепции реформ системы государственного управления, предлагаемой Центром стратегических разработок. По мнению экспертов ЦСР, нашей стране необходимы следующие изменения в сфере государственного управления [20, с. 22]:

• создание единой архитектуры государственной цифровой платформы, преодолевающей разрозненность ведомственных систем и базирующейся на едином массиве данных;

• перевод всех государственных услуг в электронную форму с системой удаленной биометрической идентификации, перевод

в цифровой формат контрольно-надзорной и разрешительной деятельности;

• формирование «цифровых двойников» граждан, организаций, объектов и проактивное предоставление государственных услуг на основе развития «цифрового двойника».

Авторы Доклада ЦСР «Государство как платформа. (Кибер) государство для цифровой экономики» отмечают, что реализовать цифровую трансформацию, которая подразумевает переход к государству-платформе, достаточно сложно, так как существующая система управления заинтересована в консервации своего текущего состояния. В этой связи переход от сложившихся методов управления к современным должен поддерживаться и координироваться на самом высоком уровне - вице-премьером по цифровой трансформации, который будет «главным архитектором» системы.

Одним из основных принципов развития цифрового правительства является политика, направленная на интеграцию данных, информации и услуг на одном цифровом портале. Большинство стратегий по созданию цифрового правительства предусматривает создание единого портала государственных услуг, который позволяет совершать трансакции без перенаправления на другие правительственные сайты. При этом реализация модели эффективного взаимодействия государственных органов в цифровом формате на основе единых порталов цифровых данных рассматривается как один из факторов повышения конкурентоспособности страны [20, с. 24].

В нашей стране за последние несколько лет созданы цифровые платформы федерального и регионального уровней, которые не только оказались сопоставимы с аналогичными платформами в ведущих странах но и сами стали примерами для других государств. Так, с 2009 г. работает Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), на котором размещается информация, формы заявок и через который проводятся платежи. В 2015 г. ЕПГУ был интегрирован с Единой системой идентификации и аутентификации (ЕСИА).

Одним из важнейших элементов архитектуры электронного правительства и развития цифрового правительства выступает Единая информационная система госзакупок - созданный федеральный

портал государственных закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, где представлена публичная информация о различных этапах закупок государственных и муниципальных органов, государственных компаний, о реализации государственных контрактов и показателях эффективности расходования бюджетных средств. В 2017 г. в Единой информационной системе госзакупок (официальный единый портал zakupki.gov.ru) было размещено свыше 3 млн. извещений о закупках на сумму более 7 трлн. руб. Данная система включает в себя различные подсистемы и модули, в том числе реестры заказчиков и поставщиков, общероссийскую систему электронной торговли как закупочный модуль модель бюджетных закупок и т. д. [20, с. 25]

По мнению экспертов Всемирного банка, цифровые правительства будут развиваться на основе принципа государственного управления, основанного на цифровых данных. Базовыми источниками будут считаться юридически значимые данные, хранящиеся в базах данных, а также юридически значимые электронные трансакции и уведомления. В этой связи владение документами перестанет иметь юридическую силу, и авторизация операций будет проводиться на основе электронных записей, а не документов. В такой системе предусматривается доступ к национальным базам данных не только для государственного органа или организации, но и для всех заинтересованных публичных и частных структур.

В целом формирование «цифрового правительства» требует горизонтальной интеграции и взаимодействия государственных органов на различных уровнях исполнительной власти. Методология формирования цифрового правительства, по своей сути, создает предпосылки для решения комплексных народно-хозяйственных задач, в том числе задач стратегического планирования, на базе единых цифровых информационных платформ, что представляется чрезвычайно важным для российской экономики.

Однако внедрение цифровых технологий и платформенных решений в системе государственного управления сопряжено с высокими рисками для национальной (экономической) безопасности, в том числе при реализации программы «Цифровая экономика Российской Федерации»6. Так, к концу нынешнего года стоимостная доля закупаемого госорганами и госорганизациями иностранного программного обеспечения сократится до 50%, а к концу 2020 г. - до 30%, но полностью отказаться от таких закупок пока невозможно.

Данная проблема требует отдельного глубокого анализа. При этом следует отметить, что нивелирование данных рисков возможно только на базе собственных фундаментальных и прикладных научных разработок, активного внедрения инновационных технологий для достижения технологической независимости.

2.3 Перспективы развития электронного государственного управления в условиях цифровой трансформации

Парадигмы нового информационного мира диктуют свои требования к механизму государственного управления. Информационно-коммуникационные технологии (далее ИКТ) в современной России также стали частью управленческих систем во всех отраслях и сферах государственного управления, обеспечения безопасности и правопорядка. В настоящее время государственное управление общепризнанно рассматривается как системный процесс, элементы которого объединены с помощью ИКТ [13, с. 207]

Использование ИКТ в государственном управлении связано с развитием инновации «электронное правительство», начавшейся для нашего государства в 2000 г. с принятия Окинавской Хартии глобального информационного общества. Как отмечается в научной литературе, осуществление этих инноваций на основе имплементации ИКТ в сфере государственного управления расширяет возможности оборота информационных ресурсов в правотворческой и правореализующей деятельности на разных уровнях.

Нормативно электронное правительство было закреплено в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г, утв. распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 года № 632-р, как новая форма организации деятельности органов публичной власти, обеспечивающая за счет широкого применения ИКТ качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами публичных услуг и информации о результатах деятельности публичных органов [6].

По факту выделялись две стратегические линии новой организации государственного управления: во-первых, формирование единых информационных систем для обеспечения доступа граждан и организаций к результатам деятельности органов публичной власти; во-вторых, предоставление публичных услуг с использованием ИКТ. Указанные направления реализовались на основе федеральных программ развития «Электронная Россия» и «Информационное общество».

Как отмечает Н. Н. Ковалева, электронное правительство это концепция осуществления государственного управления, основанная на возможностях ИКТ и ценностях открытого гражданского общества [15, с. 129].

По мнению Бачило И. Л., электронное правительство представляет собой совокупность (систему) органов и организаций, непосредственно ориентированных на формирование условий в целях формирования информационного общества, создание таких параметров российского государства, при которых это государство и будет рассматриваться как информационное общество [9, с. 279].

Но с точки зрения пользователя, как нам видится, - электронное правительство это форма реализации государственного управления, основанная на синергетическом взаимодействии ИКТ и информационных ресурсов (данных) в целях предоставления государственных услуг

Следует отметить, что при реализации электронного правительства различают технологическую и коммуникативную компоненты.

Технологическая компонента в управлении связана с процессами информатизации, с упором на применение ИКТ в управлении как вспомогательного инструментария. Коммуникативная компонента выражается в активном внедрении ИКТ в государственное управление в целях создания прозрачной информационной среды, повышения открытости публичной власти, более эффективного взаимодействия власти и населения, становления и упрочения электронной демократии в России. В указанной Концепции присутствовали обе компоненты, однако на первых этапах акцентировался именно технологический подход в организации электронного правительства, как способ модернизации существующих государственных управленческих структур и услуг с помощью ИКТ.

К сегодняшнему дню для развития электронного государственного управления принят комплекс федеральных законов, на основе которых создан портал публичных услуг, обеспечивается прозрачность деятельности органов публичной власти, активно развивается межведомственное взаимодействие, основанное на принципе «одного окна». Кроме того, основные перспективные направления отражены в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 09 мая 2017 № 203 (далее Стратегия развития информационного общества в РФ) [7].

Обращаем внимание, что в ходе оценки ООН в 2018 г. рейтинг России по уровню развития электронного правительства составил 32 место, что несколько улучшило наш показатель 2016 г. Однако наращивание уровня информатизации и количества электронных государственных услуг в настоящий момент являются недостаточными факторами не только для развития, но и для перехода на новый уровень электронного (цифрового) управления. Тем не менее, в указанной Стратегии развития информационного общества сохраняются отдельные элементы технологического подхода, определяя роль ИКТ зачастую как обеспечительную, вспомогательную для государственного управления.

Также в научной литературе подчеркивается, что электронное правительство России, структурно дезинтегрированное, реализующее ведомственный подход к оказанию публичных услуг, сосредоточенное на управлении сервисами, децентрализованное, с рядом дублирующих функций, имеющее отдельные узкоспециализированные узлы, еще далеко от правительства, организованного по сетевому принципу, использующего свой потенциал для совместной с обществом и бизнесом выработки решений проблем стратегического и экономического развития.

Эта точка зрения подтверждается практическими материалами, в частности, в Государственной программе РФ «Информационное общество (2011-2020 гг.)» [7] акцентируется внимание на комплексе проблем государственного управления в условиях использования ИКТ: низкие темпы развития инновационной экономики ведут к недостаточному присутствию на рынке отечественных ИКТ, к зависимости от иностранных информационных технологий, низкой конкурентоспособности российских 1Т-компаний и отечественной электронной базы; высокий уровень «информационного неравенства» в различных субъектах Федерации и различными слоями населения; рост угроз информационной безопасности, в том числе, кибератак на государственные информационные системы, что может вызывать недоверие к эффективности защиты данных граждан в таких системах и др.

Лидеры же электронного правительства (Дания, Великобритания и др.), преодолевая негативные факторы, в настоящий момент уже переходят от электронного правительства - к цифровому, что подразумевает перевод государственных услуг в цифровой формат от момента обращения за услугой до их исполнения, опираясь преимущественно на данные, а не на документы.

Иными словами, все управленческие процессы трансформируются на основе принципа «цифровые по умолчанию». Так, например, стратегия «хороших базовых данных» правительства Дании оценивает неоднократное использование данных как первооснову для эффективного выполнения органами государственной власти своих задач, а также как существенный вклад в модернизацию государственного сектора. Это выражается не только в обеспечении высокого качественного обслуживания граждан и организаций при совместном использовании ведомствами ранее введенных данных в процессе рассмотрения обращений, но и освобождает государственных служащих от повторяющихся рутинных операций и процедур. С 2004 г Дания активно инвестирует в цифровизацию государственных органов. С 2015 г взаимодействие граждан и бизнеса с государственными структурами производится только через Интернет [16, с. 162].

Органы власти на уровне страны и муниципалитетов связаны в единую сеть, что позволяет взаимодействовать со всеми ведомствами с помощью единого личного кабинета. Как отмечается самими датчанами, если вам нужно заплатить налоги, сообщить о краже велосипеда или записаться на прием в службу общественного здравоохранения в Дании, вы можете сделать все это со своего компьютера.

Каждый орган государственной власти или государственное должностное лицо может быть доступно онлайн, и каждый гражданин имеет определенную цифровую подпись для «подписания» важных документов.

Другим лидером в сфере реализации электронного правительства является Великобритания, представившая в 2017 г новую стратегию развития цифровых технологий (Digital Strategy) по семи направлениям развития «ведущей цифровой экономики» в мире, где одним из направлений выделяется «цифровое правительство». Согласно Стратегии трансформации правительства до 2020 г следующий этап цифровой трансформации «цифрового правительства» (здесь и далее под трансформацией понимается - «преобразование» государственного управления и предоставления публичных услуг) состоит из 3-х компонентов, которые в совокупности формируют рамки этой стратегии [16, с. 165]:

1) трансформация цифровых услуг в государственном секторе, ориентированных на всех пользователей и везде, где это возможно;

2) полная трансформация департамента, путем преобразования способов предоставления своих услуг, с помощью цифровых технологий, что приведет к более гибкому управлению, улучшит обслуживание граждан по всем каналам и повысит эффективность;

3) внутренняя трансформация правительства, которая не обязательно внешне повлияет на публичные сервисы, но имеет значение для повышения уровня межведомственного взаимодействия, путем преобразования внутреннего управления.

Как заявлено в аналитическом докладе «Цифровое правительство 2020: Перспективы для России», подготовленного Всемирным банком совместно с Институтом развития информационного общества, цифровой административный процесс дает ряд преимуществ по эффективности управления. Он позволяет не только отслеживать движение заявлений, в том числе, обеспечивая постоянное информирование заявителей услуг о прохождении этапов [16, с. 167].

Но и, путем предоставления данных по обработке транзакций, обеспечивает возможность применения ИКТ, основанных на использовании данных. Это может включать автоматизированную проверку заявлений не только по существующей базе данных услуги, но также и по межведомственным базам данных; идентификацию обращений и направление их на рассмотрение соответствующим специалистам; постоянный пересмотр регламентных правил рассмотрения обращений с ориентацией на данные для обеспечения максимальной эффективности использования имеющихся ресурсов. Причем полагается, что принцип «цифровой по умолчанию» может изменить и суть самой государственной услуги, делая ее также цифровой (например, электронные визы, введенные рядом стран) [17, с. 85].

Однако в России системной переоценки цифровой организации еще не произошло, что сдерживает развитие нового этапа электронного государственного управления, в том числе, по ряду географических, демографических, экономических причин.

Так, в качестве альтернативы сохраняются традиционные способы (неэлектронные) оказания публичных услуг, так как часть населения страны нуждается не только в повышении компьютерной грамотности, но и в выравнивании возможностей доступа к этим электронным услугам. Решить эту задачу без государственной социальной поддержки не представляется возможным. Также важнейшим условием развития данного направления является организация систематического повышения квалификации служащих публичных органов по работе с ИКТ и в сфере информационной культуры.

Однако присутствие «альтернативы» не мотивирует и само государство на изменение концептуального подхода в оказании публичных услуг. Более того, сохранение традиционного, «привычного» варианта получения публичной услуги закреплено в качестве принципа в Стратегии развития информационного общества в РФ. Иными словами, признается, что часть российского общества не готова к преобразованиям, не может оценить преимущества использования в своей жизни, профессиональной и иной деятельности ИКТ [16, с. 169].

Однако, на наш взгляд, основным условием реализации и дальнейшего развития электронного правительства выступает именно способность (возможность) граждан быть участниками электронного государственного управления и именно это положение как базис (принцип) должно браться за основу дальнейшего реформирования.

Здесь можно обратиться к положительному опыту ряда зарубежных стран, предоставляющим в помощь своим гражданам, с недостаточными цифровыми навыками, бесплатное обучение детям и взрослым, в том числе, государственным служащим, включив работу с ИКТ в состав общего образования и создав, таким образом, информационную среду, готовую к цифровой трансформации. Например, в Сингапуре также организована помощь нуждающимся в подключении к цифровым сервисам, для этих целей созданы центры подключения граждан, в которых сотрудники помогают населению получить доступ к государственным услугам [16, с. 170].

А вот получение документа в очной форме, через взаимодействие с чиновником на личном приеме, является отдельно оплачиваемой услугой. Этот опыт можно использовать в целях преобразования работы многофункциональных центров из посредников по оказанию государственных услуг в центры помощи подключения к цифровым сервисам.

Кроме того, ряд норм действующего законодательства РФ являются «тормозом» развития цифрового управления, ориентируясь преимущественно на традиционные механизмы государственного управления. Так, в соответствии с законодательством РФ об обращениях граждан, общий срок порядка рассмотрения обращений составляет 30 дней, исключая возможность мгновенного исполнения при электронном обращении, что не оправдывает ожидания электронного документооборота.

Очевидно, что темпы социальных изменений в ходе технического прогресса ускоряются и это повышает ожидания людей в отношении того, что государственное управление будет применять современные методы и технологии для улучшения своих услуг и межведомственного взаимодействия. Традиционное право не успевает за этими трансформациями, что также требует преобразования правовой платформы государственного управления.

Иными словами, необходимо реформирование законодательства, в том числе, административных регламентов, на основе которых осуществляются административные процедуры. Именно законодательство априори является организационным и интегрирующим фактором в отношении инфраструктуры электронного правительства, стимулом для практического развития этого направления [16, с. 171].

В качестве инфраструктуры электронного правительства в Стратегии развития информационного общества в РФ рассматривается совокупность размещенных на территории страны государственных информационных систем, программно-аппаратных средств и сетей связи, с помощью которых обеспечивается при оказании услуг и осуществлении иных функций в электронной форме межведомственное взаимодействие органов публичной власти, граждан и организаций. На наш взгляд, необходимо данное определение дополнить элементом - информационные ресурсы (данные), без которых представляется невозможным не только оказание публичных услуг, но собственно ради которых большинство услуг востребованы (в виде результата этой услуги).

В науке существуют различные трактовки этого определения. Наиболее распространенной точкой зрения является положение о том, что информационные ресурсы это отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах. Иными словами, исходным моментом включения информации в сферу обращения по различным социальным каналам является ее документирование, то есть закрепление на материальном носителе. Однако, по мнению некоторых авторов, сужение «информационного ресурса» лишь к документированной информации необоснованно, так как «очевидно, что в Интернете абсолютное большинство циркулирующей информации никак нельзя отнести к традиционному документообороту». К информационным ресурсам относят не только совокупность информации и материального носителя (документ), но и собственно сведения, то есть выделяется содержательная (идеальная) сторона информации [17, с. 87].

Можно определить следующие признаки информационного ресурса: это документ или структурированный массив документов (система документов); имеет определенную форму, удобную для формирования, хранения, передачи и восприятия; содержит социально значимую информацию, отобранную по определенным признакам.

Анализируя сказанное, можно сделать вывод о том, что при разработке дефиниции «информационный ресурс», законодателю следует учитывать не только его материальную, но и идеальную (содержательную) сторону.

Нам же представляется, что информационный ресурс это сведения (социально значимая информация), сформированные по определенному критерию (признаку) и зафиксированные на материальном носителе в любой форме представления.

Таким образом, информация (оцифрованные данные) становится стратегическим ресурсом государственного управления. Однако эффективный переход на цифровую платформу государственного управления возможен при системном подходе по всем направлениям цифрового правительства, в том числе, внесение изменений в законодательство, в административные внутриведомственные процессы, повышение компьютерной грамотности и информационной культуры государственных служащих и населения, технологической инфраструктуры и инвестиционных моделей и др.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Цифровизацию государственного управления нельзя назвать новым методом или моделью управления государством, но она может дать возможность в повышение результатов государственного управления. При этом успех цифровизации во многом зависит от того, в какой мере при ее проведении учитываются и реализуются универсальные требования к управлению по результатам.

Изучив опыт взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, мы пришли к выводу, что цифровые услуги на сегодняшний день предоставляются посредством двух основных форм: в форме деятельности и в форме доступа. Электронные услуги в форме деятельности представляют собой трансформационные и трансакционные операции.

В качестве результата трансформационных операций является непосредственное удовлетворение какой-либо потребности или создание нового блага; результатом трансакционных операций является перераспределение прав и свобод между хозяйствующими субъектами. Электронные услуги в форме доступа заключаются в обеспечении доступа физических и юридических лиц к другим основным благам, прежде всего, связанного с правом на доступ к информации.

Электронное государство в целом, как и частное его проявление, сфера реализации государственных и муниципальных услуг в электронном виде, по общему правилу, исключает конкуренцию государства с иными участниками общественных отношений (и поставщиками услуг). Устранение государства из указанной сферы может повлечь за собой масштабные негативные последствия, однако и излишняя зарегулированность указанной сферы также обладает пролонгированным негативным эффектом.

Проведенный нами анализ показывает, что в условиях федеративного государства именно на федеральный уровень государственного управления возлагается особая ответственность за планомерность проведения преобразований.

Передача регулятивных полномочий на нижележащие уровни управления (например, в форме создания саморегулирующих организаций в определенных сферах профессиональной деятельности, передача полномочий от федерального уровня власти на региональный и местный) имеет как свои позитивные последствия, так и негативный фон, выражающийся в разрозненности государственной политики и манипулировании сведениями в ущерб достижению реальных показателей.

Согласно исследованию «Цифровизация в малых и средних городах России», наиболее значимые различия наблюдаются в использовании онлайн-услуг, касающихся взаимодействия именно с местными учреждениями (записи на прием к врачу и решения вопросов в сфере ЖКХ), в отличие от оплаты штрафов, налогов, оформления документов и других услуг, стандартизированных на федеральном уровне и не имеющих локальной привязки к региону или городу.

Несмотря на положительные стороны, процесс организации электронного государственного управления сталкивается с рядом проблем:

— правовая и аналитическая база полноценно не обеспечивают механизм функционирования электронного государственного управления правовой поддержкой. Практической цифровизации регионов препятствует построение существующих информационных систем, например, систем автоматизации бухгалтерского и управленческого учета. Кроме того, отсутствует механизм составления единого, целостного плана, взаимоувязанного по всем показателям финансово-хозяйственной деятельности;

- технические проблемы в функционировании электронной государственной службы;

- необходимость подтверждения личности в органах государственного управления для граждан при первичном обращении к электронным государственным услугам;

- проблемы с обеспечением информационной безопасности и защитой личных данных пользователей пор-

тала электронного государственного управления;

- недоверие части населения к информационным технологиям или отсутствие возможности пользоваться ими при получении государственных услуг. Необходимость перехода к цифровому управлению до сих пор в должной мере не осознается научно-экономическим сообществом;

- недоступность информационных технологий в определенных населенных пунктах.

В России практически отсутствует система регулярного сбора достоверной информации об использовании ИКТ в системе образования. Государственное статистическое наблюдение за использованием ИКТ в экономике России, проводимое по форме №3-информ, охватывает только высшие учебные заведения и обладает целым рядом недостатков (неполнота охвата, ориентация главным образом на коммерческие организации, не учитывает специфику использования ИКТ в образовании, методически несовместимо с международными стандартами). При этом специализированные отраслевые формы статистического наблюдения не отражают тематику использования ИКТ. В результате этого практически отсутствует достоверная информация об использовании ИКТ в школах и других учебных заведениях - о важнейшем направлении развития информационного общества.

В заключение отметим, что в России пройден первый этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства. Однако распространение технологий электронного правительства будет в значительной степени зависеть от готовности использования интерактивных сервисов населением и бизнесом, возможностей доступа к Интернету, которое непосредственно связано с уровнем благосостояния граждан и социально-экономическим развитием регионов страны.

Государство в лице федерального правительства не должно полностью слагать с себя регулятивные полномочия, осуществляя координирующую функцию, активно контролируя реализацию правомочий и обеспечивая исполнение обязанностей, сопровождая наделение ими соответствующим финансированием.

Оценивая ситуацию, можно предложить следующие меры по минимизации воздействия негативных факторов на процесс цифровизации в сфере государственного и муниципального управления, и тем самым повысить уровень его эффективности:

– снижение административных барьеров;

– совершенствование административных регламентов, стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, обязательных для исполнения;

– развитие механизмов анализа текущей практики предоставления услуг, как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления и контроля качества со стороны потребителей и общественных организаций;

– повышение ИКТ-грамотности населения на базе различных социальных институтов, в том числе через методическую поддержку и разработку эффективных программ для различных категорий граждан;

– ликвидация социального неравенства в цифровом пространстве;

– нормативно-правовое обеспечение технологий «горизонтального» взаимодействия существующих информационных систем ведомственного и регионального уровня;

– развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры сетей связи, а также инфраструктуры хранения и обработки данных;

– подготовка высококвалифицированных специалистов в области эксплуатации элементов цифровой инфраструктуры;

– снижение угроз информационной безопасности на основе формирования культуры защиты данных у большинства участников процесса цифровизации и разработки соответствующего инструментария.

В виду актуальности темы интерес для дальнейших исследований представляет направление развития и совершенствования базовой информационно-технологической инфраструктуры на региональном и муниципальных уровнях с учетом особенностей и потенциала субъектов РФ и муниципальных образований.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. - 2010. - 30 июля (№ 168).
2. Федеральный закон "Об электронной подписи" от 06.04.2011 N 63-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Российская газета. -2011. - 12 апр. (№ 80).
3. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212 // Российская газета. - 2008. - 16 февр. (№ 34).
4. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг.: утв. Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г № 203 // Собрание законодательства РФ. - 2017. - 15 мая (№20). - Ст. 2901.
5. Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 г. № 65 (ред. от 09.06.2010 г.) «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 5. - Ст. 531.
6. Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // Собрание законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 46. -Ст. 4720.
7. Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 N 1815-р (ред. от 26.12.2013) "О государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" // Российская газета. - 2010. - 9 мая.
8. Распоряжение Правительства РФ от 28.07.2017 N 1632-р «Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации"» // Российская газета. -2017. - 1 июля (№ 122).
9. Бачило И. Л. Правовая платформа построения электронного государства. Конфликты в информационной сфере: правовые аспекты. Материалы теоретич. семинара Сектора информационного права института государства и права РАН. М.: Институт государства и права РАН, 2009. - С. 271-283.
10. Выжимова Н.Г. О перспективах внедрения цифровых технологий в практику государственного и муниципального управления в России // Саяпинские чтения. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Тамбов, 2018. - С. 38-43.
11. Гавриков Ф.А. Опыт внедрения современных информационных технологий в деятельности органов государственного и муниципального управления // Среднерусский вестник общественных наук. - 2018. - Том 13. - №3. - С. 85- 94.
12. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н., Ефремов А.А., Клочкова Е.Н., Талапина Э.В., Старцев Я.Ю. Цифровое будущее государственного управления по результатам. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019. -114 с.
13. Ерженин Р. В. Электронное правительство России: обзор научных публикаций и исследований // Вопросы государственного и муниципального управления. Public administration issues. – 2019. - № 3. - С. 205-228.
14. Иншакова Е. Г. Стадии развития «электронного правительства» // Правовая наука и реформа юридического образования. - 2019. - № 2(25). - С. 109-117.
15. Ковалева Н. Н. Государственное управление в информационной сфере: монография. Саратов: КУБиК, 2011. - 224 с.
16. Колесниченко Е.А., Рудакова О.В., Плахов А.В. Эффективность государственного управления: Россия на фоне мировых тенденций // Среднерусский вестник общественных наук. - 2018. - Том 13. - №2. - С. 161- 175.
17. Косоруков А.А. Цифровое правительство в практике современного государственного управления (на примере Российской Федерации) // Тренды и управление. - 2019. -№ 4. - С. 81-96.
18. Мамай Е. А. Электронное правительство в России: проблема определения критериев эффективности и достижения показателей // Legal Concept = Правовая парадигма. - 2018. - Т. 17, № 4. - С. 35-44.
19. Павлютенкова М. Ю. Электронное правительство России в новых условиях // PolitBook. - 2019. - №2. - С. 6-32.
20. Развитие цифровой экономики в России: программа до 2035 года. - Москва: Центр изучения Цифровой (электронной) экономики, 2017. - 40 с.
21. Шавкун Г. А., Малышко А. В. Развитие цифровой экономики в постсоветских государствах // Вестник ТвГУ Серия: Экономика и управление – 2019. - № 3. - С. 18-29.
22. Доклад об итогах внедрения системы «Открытое правительство» и перспективах до 2024 года. - URL: http://report.open.gov.ru