Свобода передвижения и выбора места жительства (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования состоит в том, что ряд субъектов РФ ввели ограничение финансового порядка -- были определены местные сборы с иногородних граждан, которые прибыли на жительство в эти регионы. Так, в 1994 году был принят Законодательный акт, касающийся приезжих в Москву на ПМЖ. Этим Законом была установлена специальная акция по сбору компенсаций для иногородних граждан, которые прибыли на постоянное жительство в город Москву. Положения этого Закона, которые касались определения указанного выше сбора с иногородних граждан, признали неконституционными. Наряду с этим неконституционными были признаны и другие акты (или их отдельные положения) субъектов Российской Федерации.

Проблематика исследования заключается в том, что в Постановлении Конституционного Суда РФ было отмечено, в частности, следующее: в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 17, ч. 1).

Цель работы: изучить право на свободу передвижения

Основные задачи работы:

1. рассмотреть правовые основы права на свободное передвижение

2. рассмотреть понятие "свобода передвижения"

3. рассмотреть сущность права на свободу передвижения в РФ

4. рассмотреть ограничение данного права

Методы, использованные при написании работы. Теоретико-методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные методы: исторический, системного анализа, социологический, логический, технико-юридический, сравнительно-правовой, позволяющие учитывать всю многогранную взаимосвязь и взаимозависимость рассматриваемых правоотношений, систематизировать их, а также обеспечивающие комплексный подход к их научному анализу.

Изученность темы. При написании работы использовалась Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.. При написании данной работы было использовано 17 источников литературы. В основном использовалась учебная и монографическая литература, составленная ведущими специалистами в данной области, а именно труды таких авторов как: Козлова Е.И., Лейбо Ю.И.,Лимонова Л.А., Мельвиль А.Ю., и др.

Объектом исследования являются права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, как правовое явление.

Предметом исследования являются нормы гражданского, законодательства, составляющие институт вышеуказанного законодательства.

В юридической литературе можно отметить труды таких известных в этой области специалистов, как Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, Л.Д. Воеводин.

Однако количество работ, посвященных проблемам реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, является сравнительно небольшим.

1.КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ

1.1 Право личности на свободное передвижение и выбор места жительства в России: история становления в ХХ веке

Одной из основ полноценной жизнедеятельности человека во многих сферах жизни, существенным проявлением его индивидуальной свободы выступает возможность человека беспрепятственно передвигаться и выбирать место жительства в своей стране. Не случайно право на свободное передвижение и выбор места жительства в современном мире относится к категории неотъемлемых фундаментальных прав и свобод человека. Оно закреплено во всех основополагающих международных документах о правах человека.

Право на свободное передвижение и выбор места жительства наряду с другими правами человека имеет в России свою историю становления и развития. В России, как, собственно, и в иных государствах, возможность населения передвигаться и выбирать место жительства в ее законодательном закреплении и реализации предопределялась сущностью и динамикой социально-экономических отношений и политико-правового устройства. Между тем здесь очевидны значительные отличия России от буржуазных стран, особенно Западной Европы, где утверждался конституционализм. Многие столетия господства в России феодальных экономических отношений самодержавие, крепостное право, сословное неравенство подданных перед законом предопределяли многочисленные ограничения в правовом положении личности, включая ее правомочия передвигаться по территории страны и определять место своего проживания.

Возможность человека передвигаться и выбирать место жительства во многом зависела от того, к какой сословной категории населения он принадлежал. Соответствующую свободу имели высшие слои духовенства, дворянство, служилые люди различных рангов и др. Примечательно, что ограничения зависели и от национальной, религиозной, половой принадлежности. В частности, характерно бесправие лиц иудейского вероисповедания. Подробнее о государственно-правовых и социальных явлениях соответствующего периода истории.^[1]

В вопросах передвижения дискриминировались женщины. Например, замужние женщины не имели паспорта: сведения о них (гражданство, местожительство) записывались в документ мужа. А без паспорта передвижение и выбор места жительства для женщин фактически становились ограниченными.

Таким образом, несмотря не определенную либерализацию паспортного режима, к началу ХХ века подавляющее большинство подданных России все еще не имело возможности передвигаться и выбирать место жительства целиком по своему личному усмотрению, без специального разрешения, регистрации и контроля. Хотя на практике документы для выезда получить было несложно, но сама необходимость испрашивать предварительное согласие властей на отлучку и принципиальная возможность отказа были обременительными и унизительными. Не было законодательно установлено и непосредственно право на передвижение и выбор места жительства. Вопрос регулировался отдельными актами, таким как, например, «Положение о видах на жительство» от 3 июня 1894 года. Существенное позитивное значение для становления права свободного передвижения, как, собственно, и для ряда других гражданских прав, имели социально-политические преобразования, начавшиеся с принятия царем Николаем II манифеста 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка».^[2]

Право личности на передвижение и выбор места жительства в те годы по сути имело характер индивидуальной свободы, то есть осуществлялось без вмешательства властей. Позже, с отказом от нэпа и ужесточением политики ликвидации «эксплуататорских классов», советская власть встала на путь ограничений прав личности во многих сферах жизни. Право на свободное передвижение и выбор места жительства не стало исключением. Оно стало стремительно вытесняться из правового положения личности путем закрепощения человека труда через жесткий паспортный режим. Он был введен в стране постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 года «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов».

Таким образом, механизм прописки стал мощным инструментом контролируемого расселения граждан по территории СССР. Разрешая или отказывая в прописке, власть в своих интересах активно влияла на выбор гражданами места жительства^[3]. Нельзя не сказать и о том, что ограничения в выборе места жительства и передвижении граждан способствовали не только их экономическому закрепощению, но и ужесточению диктаторского политического режима. Становился возможным повсеместный тотальный контроль за гражданами со стороны государства. Принятая на фоне официальной констатации победы социализма и ликвидации эксплуататорских классов Конституция СССР 1936 года4 в рассматриваемой сфере ничего не меняла.

1.2. Общие гарантии прав и свободы человека

Гарантии прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: некоторые теоретико-методологические основы. Важное место в структуре правового положения (правового статуса) человека и гражданина занимают гарантии прав и свобод, которые призваны обеспечить благоприятную обстановку для возможно полного претворения в жизнь прав и свобод.

Представляется, что под гарантиями прав и свобод человека и гражданина необходимо понимать общие условия и специальные (юридические) средства, обеспечивающие каждому человеку и гражданину фактическую реализацию прав и свобод, их надежную охрану и защиту. Общие условия в данном случае включают в себя систему экономических, политических, социальных, культурно-духовных и иных отношений, декларируемых Конституцией РФ, без которых притязания личности к обществу носили бы формальный характер. Так, в ч. 1 ст. 17 Конституции закреплено, что «в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Специальные (юридические) средства – это закрепленные в нормативном правовом акте способы, непосредственно обеспечивающие возможность правомерной реализации, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ.

Как правило, в юридической литературе система общих гарантий прав и свобод человека и гражданина представлена тремя видами: социально-экономическими, политическими и идеологическими (духовными) гарантиями ^[4]. Это действительно те основы, которые раскрывают сущность общественного строя^[5]. Некоторые ученые характеризуют такие гарантии, как «материальные гарантии прав»^[6].

Политические гарантии характеризуются, в первую очередь, направленностью политики государства на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, борьбу с бюрократизмом государственного аппарата, коррупцией и т.д.; высокой степенью стабильности функционирования политических институтов и их стремлением к достижению гражданского согласия, исключающего всякую дестабилизацию в обществе; должным уровнем политической культуры и политического сознания граждан и др^[7] .

Идеологические гарантии включают в себя систему ценностно-ориентированных идей, взглядов, установок, основанных на вере в добро и справедливость. Речь в данном случае идет об общественной сознательности и образованности человека и гражданина. К числу этих гарантий относятся: идеологическое многообразие, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, запреты на монополизацию идеологии, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, и т.д. Их реализация ведет к повышению уровня культуры и сознательности человека и гражданина, росту доверия и уважения друг к другу, осознанию своей истинной ценности для общества и государства, а также тому, что реализация основных прав и свобод возможна лишь при надлежащем исполнении возложенных на гражданина обязанностей. Особое место здесь занимает правосознание, одной из функций которого является создание атмосферы безоговорочного порицания всяких нарушений основных прав и свобод человека и гражданина.

В Конституции РФ эти гарантии закреплены в статьях 45–54 ^[8].

В юридической литературе в зависимости от критерия, положенного в основу классификации, выделяют различные виды юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина^[9]:

1. В зависимости от источника их закрепления – закрепленные в Конституции РФ или в иных нормативных правовых актах.

2. По степени определенности:

а) общие гарантии, относящиеся ко всем правам и свободам;

б) специальные гарантии, обеспечивающие реализацию конкретных прав и свобод.

3. По функциям:

а) гарантии реализации, гарантии охраны и гарантии защиты прав и свобод;

б) стимулирующие, прав обеспечительные и превентивно-охранительные.

4. По отраслевому признаку: гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные.

Неодинаковы и субъекты юридических гарантий. Прежде всего таким субъектом выступает государство. Оно создает условия для осуществления прав и свобод и выполнения обязанностей (например, ОВД обеспечивают правопорядок в период выборов или проведения санкционированного митинга в целях недопущения нападений оппозиции или преступных элементов, а с другой стороны, государственные органы проводят призыв в армию, обеспечивая исполнение конституционной обязанности граждан).

Роль государства как главного гаранта прав и свобод вытекает и из содержания статей 2, 17, 19 и др. Конституции^[10]. Она осуществляется через систему государственных органов. В ст. 18 установлено, что «права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Субъектом гарантий может стать общественное объединение или коллектив, в котором лицо трудится. Коллектив может, например, защищать (на общественных началах) своего члена в суде, если нарушены его права и свободы, может морально побуждать выполнять свои обязанности (например, заботиться о нетрудоспособных родителях).

Чем выше уровень духовной культуры граждан, их идейность, тем нетерпимее они относятся к нарушению прав и свобод человека и гражданина ^[11]. Более того, юридические гарантии направлены на свободное и поступательное развитие человека и гражданина^[12]. Социально нравственное направление реализации правовых норм приобретает в обществе все большее значение, отражая процесс постепенного преобразования правовых норм в нормы общественного саморегулирования^[13]. Таким образом:

1) особенность применения юридических гарантий – это и есть гарантированность прав и свобод человека и гражданина в их взаимосвязи, единстве, равенстве, без чего не возможна подлинная реальная свобода индивида в обществе и государстве;

2) не все правовые нормы являются юридическими гарантиями прав и свобод человека и гражданина, а лишь те из них, которые содержат определенные средства и способы, с помощью которых достигается беспрепятственное пользование правами и свободами их надежная охрана и защита.

Таким образом, для основных прав и свобод человека и гражданина общие гарантии имеют следующее значение: чем совершеннее система экономических, политических и культурно-духовных (идеологических) отношений в обществе, тем меньше совершается в нем правонарушений, и в тех, которые посягают на личность, ее права и свободы. Наличие общих гарантий является необходимым, но недостаточным условием реализации любого основного права человека и гражданина. Для этого требуются специальные, т.е. юридические гарантии, представляющие собой закрепленные в нормативных правовых актах средства, непосредственно обеспечивающие правомерную реализацию, охрану и защиту основных прав и свобод человека и гражданина.

Юридические гарантии со стороны общества и государства нужны как для того, чтобы основные права и свободы не нарушались, так и для того, чтобы они осуществлялись (реализовывались). В системе гарантий основных прав и свобод человека и гражданина юридические гарантии занимают ведущее место, что обусловлено их формально-определенным характером и наличием санкций за их неисполнение. Юридические гарантии охватывают все стороны обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, поэтому построение системы этих гарантий дает возможность увидеть недостатки, противоречия, пробелы в правовом регулировании сферы отношений, связанных с тем социальным благом, которое предоставляет это право.

2. ПРАВО НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ И ВЫБОРА МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА

2.1 Правовое регулирование и содержание права на свободу передвижения в российской федерации

Конституция РФ в ст. 27 закрепила право на свободу передвижения. Формирование права на свободу передвижения – длительный исторический процесс, который прошел ряд этапов, обусловленных особенностями конкретно - исторических цивилизаций, спецификой развития народа, культуры. В современном понимании право на свободу передвижения состоит из двух подходов. Во - первых, ч. 1 ст. 27 Конституции РФ ставит под защиту абсолютную свободу передвижения на территории нашей страны. Во - вторых, установленная в ч. 2 свобода выезда предполагает защиту свободы передвижения также и за пределами территории государства, ограниченную действием российских законов^[14].

Право на свободу передвижения составляет часть свободы самоопределения личности, является одним из главных элементов в системе личных прав и свобод человека, а также выступает в качестве гарантированного государством личного права, элемента конституционно - правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации. Конституционное содержание права на свободу передвижения включает в себя следующие правомочия:

1) свободное перемещение на территории РФ;

2) свободное пребывание и проживание на территории РФ;

3) свободный выезд за пределы РФ;

4) возможность переезда на жительство в другую страну;

5) возможность беспрепятственного возвращения в Россию граждан РФ. Указанные правомочия подразделяются на две основные группы. Критерием разграничения служат территориальные пределы их реализации^[15][16]. Комплексный характер права на свободу передвижения позволяет:

1.выразить через его нормативное содержание разные функциональные возможности данного права;

2. разграничить составляющие его права по критерию территориальных пределов реализации;

3. выявить тесную взаимозависимость внутри каждой группы личных прав, его составляющих;

4.определить, что для осуществления свободы передвижения не требуется реализации всей совокупности правомочий, входящих в его нормативное содержание.

Место жительства, как один из компонентов права на свободу передвижения человека и гражданина, участвует в качестве меры одного из важнейших конституционных принципов. Анализ положений ч. 2 ст. 19 и ст. 27 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что место жительства как критерий конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина включает в себя и место пребывания. Фактически, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо и от его места пребывания^[17].

Правовая природа права на свободу передвижения человека носит неотъемлемый и неотчуждаемый характер. Вмешательство государства в частную жизнь человека должно быть минимальным и обязано происходить при определенных условиях. Индивидуальная свобода человека предполагает невозможность незаконного насильственного вмешательства государства в частную жизнь человека, а также гарантирует их охрану. В то же время, по мнению некоторых ученых, государство обязано защитить жизнь каждого человека, тем самым обеспечить общую безопасность, которая осуществляется в двух формах. С одной стороны, государство предупреждает опасности, угрожающие жизни человека, принимая соответствующие меры, с другой стороны, государство пресекает или преследует всякое посягательство на охраняемые им и общие для всех блага, прибегая для этого к разным мерам предупреждения и пресечения^[18].

Эти меры могут быть сами по себе ограничениями индивидуальной свободы, в том числе и свободы передвижения, но при этом должны сохранить правомерность. На основании всего вышеизложенного, свобода передвижения человека является неотъемлемой и неотчуждаемой частью свободы личности и присуща всем людям независимо от их гражданского состояния. Право на свободу передвижения - это субъективная возможность каждого передвигаться в необходимом направлении, используя все доступные пути и средства, при этом, не нарушая права и свободы других субъектов права.

2.2 Проблема ограничений права на свободу передвижения и экономических прав граждан в закрытых административно-
территориальных образованиях на территории Российской Федерации

В систему территориальной организации Российской Федерации входят части государственной территории, имеющие особый правовой статус, которые после 1991 г. из закрытых городов и районов, существовавших в СССР, были трансформированы в закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Законодательством, устанавливающим особый статус ЗАТО, на каждого гражданина РФ возложена обязанность получать от административных органов разрешение на въезд и (или) постоянное проживание на территории ЗАТО. Граждане РФ, постоянно не проживающие в ЗАТО, к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО, допускаются по решению публичной власти. При этом возможность получения гражданами таких разрешений поставлена в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения административных органов, осуществляющих выдачу соответствующих разрешений.

Таким образом, сохранился административный контроль за передвижением граждан в пределах ЗАТО, и установлена административная ответственность за неисполнение соответствующих положений.

Правовые основы особого режима в ЗАТО

В связи с тем что свобода передвижения является необходимым условием свободного развития личности, ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации гражданам РФ гарантируется право передвижения, право выбора места пребывания и жительства на всей территории Российской Федерации.

В то же время реализация гражданами РФ права на свободу передвижения в пределах РФ и реализации прав граждан в экономической сфере в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничена федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из конституционных положений федеральный законодатель имеет право устанавливать ограничения в реализации гражданами в пределах территории РФ конституционного права на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства, т. е. устанавливать специальный порядок осуществления данного права на определенных территориях РФ, имеющих особый правовой статус.

Правовым основанием для ограничения свободы передвижения и связанных с этим ограничений реализации гражданами экономических прав в пределах территории РФ является правовой режим закрытого административно-территориального образования (ЗАТО). Согласно ст. 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон о свободе передвижения)^[19] допускается ограничение права на свободу передвижения на территориях с особым режимом, к которым относится в том числе и ЗАТО. В целях, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, федеральным законом могут быть установлены и иные ограничения конституционного права на свободу передвижения, а также определены особые условия его осуществления.

По сути, особый статус территории ЗАТО стал основанием для ограничения реализации гражданами права на свободное передвижение по территории РФ и права на свободный выбор места пребывания или жительства на определенной территории РФ. Таким образом, конституционно гарантированное право на свободу передвижения может быть реализовано гражданами РФ на территории РФ с учетом элиминирования определенных государством закрытых территорий.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»^[20] (Закон о ЗАТО) закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование. Можно предположить, что законодатель, устанавливая ограничения на постоянное проживание в ЗАТО, имел в виду ограничения на выбор гражданами места своего жительства на территории ЗАТО.

Следовательно, законодательно установлены ограничения на непосредственное свободное передвижения граждан, выбор гражданами места жительства на определенных территориях Российской Федерации. Соответственно, ограничения реализации гражданами экономических прав следуют из ограничений правомочий, составляющих содержание права на свободу передвижения.

Ограничивается и право на выезд из ЗАТО, поскольку из положений п. 1 ст. 4 Закона о ЗАТО следует, что выезд с территории ЗАТО также может быть ограничен, поскольку за органами местного самоуправления ЗАТО по согласованию с органами ФСБ закреплено право на выдачу разрешений на выезд из ЗАТО.

Таким образом, в контролируемой зоне ЗАТО законодательно ограничиваются следующие правомочия (формы реализации) права на свободу передвижения:

• свобода непосредственного передвижения по территории РФ, поскольку передвижение (перелет) через территорию ЗАТО возможно при наличии разрешения на въезд в ЗАТО и выезд из него;
• свобода передвижения и выбор места пребывания в ЗАТО, так как для реализации данного права необходимо разрешение на въезд и пребывание на территории ЗАТО;
• свобода передвижения и выбор места жительства на территории ЗАТО, поскольку въезд и постоянное проживание в ЗАТО возможны при наличии соответствующего разрешения;
• свобода выезда из ЗАТО в другое место на территории РФ или за ее пределами, которая возможна при наличии разрешения на выезд за пределы ЗАТО и (или) РФ.

Можно говорить и о том, что ограничения указанных правомочий, входящих в право на свободу передвижения, влекут косвенное ограничение других личных прав граждан, поскольку реализация гражданами иных личных прав на территории ЗАТО становится возможной только при осуществлении правомочий, составляющих содержание свободы передвижения.

В соответствии со ст. 1 Закона о ЗАТО закрытое административно - территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти, в том числе и по вопросу обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан.

Законом о ЗАТО на Правительство РФ возложены, в том числе следующие полномочия:

• принятие решений об обеспечении особого режима в ЗАТО, включающего особые условия проживания граждан;
• установление порядка обеспечения особого режима в ЗАТО;
• установление порядка участия органов местного самоуправления, ЗАТО совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, и органов ФСБ в определении пропускного режима в контролируемую зону ЗАТО.

Особенности административно-правового статуса граждан, постоянно проживающих в контролируемой зоне ЗАТО

Фактически, установленные в Законе о ЗАТО ограничения на реализацию гражданами права на свободу передвижения и как следствие ограничения реализации на территории ЗАТО гражданами экономических прав предполагают возникновение административных правоотношений, в которых, с одной стороны, выступают органы исполнительной власти РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления ЗАТО, с другой — граждане РФ, которым необходимо получить разрешение на въезд в ЗАТО или выезд из него, и временное пребывание (или) постоянное проживание в ЗАТО.

Поскольку согласно п. 2 ст. 1 Закона о ЗАТО при установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются, то ограничения права на свободу передвижения и вытекающие из них ограничения реализации экономических прав для жителей населенных пунктов, оказавшихся в пределах территории ЗАТО, наступают в силу закона только потому, что они постоянно проживают в контролируемой зоне ЗАТО.

Как для граждан, постоянно проживающих в населенных пунктах, расположенных в пределах ЗАТО, так и для граждан, проживающих за его пределами, законодательно не установлено наступление административной дееспособности для получения разрешений на въезд в контролируемую зону ЗАТО или выезд из нее. Существующая правоприменительная практика органов местного самоуправления позволяет сказать, что в настоящее время отсутствуют единые критерии четкого определения наступления административной дееспособности граждан для получения ими соответствующих разрешений.

Так, в одних муниципальных правовых актах административная дееспособность граждан для получения разрешения на въезд для постоянного проживания или временного пребывания в контролируемой зоне ЗАТО определена с 16 лет и ограничена 75 годами. В других муниципальных правовых актах административная дееспособность граждан установлена с 14 лет.

Следует обратить внимание на то, что российская конституционная доктрина придерживается принципа универсальности правового положения (статуса) человека и гражданина на всей территории Российской Федерации. Поэтому административно-правовой статус граждан должен базироваться на концептуальной установке Конституции России (ст. 18 Конституции РФ), согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются

7

правосудием .

Проблемы осуществления органами местного самоуправления ЗАТО отдельных государственных полномочий

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (далее — ФЗ № 131) предусматривает добровольные полномочия органов местного самоуправления, в частности, права на участие в реализации государственных полномочий, не переданных муниципальным органам законом, если эти права закреплены в соответствующих отраслевых федеральных законах и представительный орган муниципального образования принял по этому поводу соответствующее решение (ч. 2 ст. 14_1, ч. 2 ст. 15_1, ч. 2 ст. 16_1, ч. 4 и ч. 4_1 ст. 20 ФЗ № 131)^[21].

Таким образом, Закон о ЗАТО закрепляет добровольное и дополнительное право за органами местного самоуправления выдавать разрешения на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которое в случае закрепления в качестве полномочия муниципальных органов, после принятия представительным органом муниципального образования ЗАТО соответствующего решения, становится обязанностью для исполнения органами местного самоуправления.

Согласно п. 1 и 2 ст. 8 Закона о ЗАТО органы местного самоуправления наделены полномочиями по принятию решений, подлежащих согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО, о допущении граждан, постоянно не проживающих на территории ЗАТО, и юридических лиц, расположенных и зарегистрированных за пределами ЗАТО, к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО.

Таким образом, в структуре компетенции органов местного самоуправления ЗАТО можно разграничить государственные полномочия: на отдельные обязательные государственные полномочия и добровольные государственные полномочия. Так, к обязательным отдельным государственным полномочиям можно отнести, участие органов местного самоуправления ЗАТО в определении пропускного режима в ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов,

находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон и принятии решений о допущении граждан, не проживающих постоянно на территории ЗАТО, и юридических лиц, расположенных и зарегистрированных за пределами ЗАТО, в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО. К добровольному полномочию органов местного самоуправления ЗАТО относится право по выдаче разрешения на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон.

Вместе с тем положения Закона о ЗАТО, определяя участие органов местного самоуправления ЗАТО, в осуществлении отдельных

государственных полномочий и право органов местного самоуправления ЗАТО на участие в реализации государственного полномочия, не соответствуют положениям ст. 19 и 20 ФЗ № 131, которые определяют порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Следует особо отметить, что органы местного самоуправления ЗАТО вправе участвовать в осуществлении государственного полномочия, в случае принятия представительным органом муниципального образования ЗАТО решения о реализации права на участие в выдаче разрешений на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон.

В связи с этим необходимо отметить, что полномочия органов местного самоуправления ЗАТО на участие в выдаче разрешений на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него возникают только после принятия представительным органом муниципального образования ЗАТО решения о реализации надлежащего права, предоставленного Законом о ЗАТО, и только в тех ЗАТО, где приняты соответствующие решения.

Проблемы осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий по вопросам выдачи гражданам разрешений на въезд и (или) постоянное проживание в ЗАТО

В Российской Федерации сохраняются проблемы, связанные с недостаточно точным разграничением полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в сфере регулирования передвижения и проживания граждан на территориях ЗАТО.

Исходя из положений Закона о ЗАТО во взаимосвязи с положениями Постановлений Правительства РФ следует, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления ЗАТО должны осуществлять исполнительно-распорядительные действия в рамках переданных им федеральным законом отельных государственных полномочий по ограничению отдельных правомочий, входящих в право на свободу передвижения, и экономических прав граждан на территории ЗАТО.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование прав и свобод относится к исключительному ведению РФ. К полномочиям федерального законодателя относится принятие федеральных законов, в которых могут быть установлены ограничения права на свободу передвижения граждан и реализации гражданами принадлежащих им экономических прав на территории ЗАТО (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Вместе с тем административное и административно-процессуальное право относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ (п. «к» ст. 72 Конституции РФ), которым, в частности, регламентируется порядок регистрации граждан по месту пребывания и жительства, в том числе с учетом особенностей на территории ЗАТО.

Таким образом, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления не вправе принимать правовые акты, которые могут в той или иной мере ограничивать права, гарантированные Конституцией РФ.

Поскольку Российская Федерация обладает дискреционным правом установления ограничений правомочий, входящих в право на свободу передвижения на территории ЗАТО, то полномочия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению конкретных исполнительно-распорядительных действий, связанных с ограничением прав граждан на территории ЗАТО, должны быть установлены только федеральным законом, оставляя за Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления вопросы, связанные с процедурой реализации возложенных на них федеральным законом полномочий.

Следует отметить, что местное самоуправление как самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения исходя из собственных интересов — не просто еще один уровень управления в стране. Это сфера саморегуляции общества и форма самоорганизации граждан.^[22] В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых и иных материальных ресурсов. При этом реализация переданных органам местного самоуправления полномочий должна контролироваться органами государственной власти.

Проведенный анализ нормативных правовых актов свидетельствует, что органы государственной власти не в полной мере контролируют исполнение органами местного самоуправления ЗАТО переданных им государственных полномочий, поскольку существующая правоприменительная практика органов местного самоуправления ЗАТО^[23] реализации возложенных на них государственных полномочий по осуществлению ограничений права на свободу передвижения и вытекающих из них ограничений экономических прав на территории ЗАТО показывает, что, по сути, на граждан возложены дополнительные обязанности, не предусмотренные Законом о ЗАТО и иными федеральными законами, которые ведут не только к искажению самого существа права на свободу передвижения, но и умаляют другие конституционные права граждан. Также законодатель не возлагает и на федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления ЗАТО полномочия по установлению дополнительных обязанностей граждан, что является дополнительным ограничением реализации личных прав граждан на территории ЗАТО.

Более детальное рассмотрение муниципальных правовых актов позволяет говорить о том, что органы местного самоуправления фактически самостоятельно устанавливают следующие положения: права, позволяющие гражданам находиться на территории ЗАТО; категории граждан, которым может быть разрешен въезд в ЗАТО для постоянного проживания; основания для отказа в выдаче разрешения на въезд (или) постоянное проживание в ЗАТО; условия и порядок прекращения действия разрешения на временное (постоянное) нахождение (проживание) в ЗАТО; основания для ограничений на въезд и проживание в ЗАТО; различные сроки пребывания в ЗАТО; открытый перечень документов, которые необходимо представить для получения разрешения на въезд, пребывание или постоянное проживание; различные формы документов на въезд в ЗАТО (допуск, пропуск и т. п.); сроки приобретения гражданами недвижимости в ЗАТО, в случае получения разрешения на постоянное проживание; плату за выдачу пропуска или его дубликата; регулируют отношения в жилищной сфере и т. п.

Лица, допустившие нарушения правил въезда, временного пребывания и передвижения на территории ЗАТО, не только несут административную ответственность в соответствии с КОАП РФ, но и выдворяются за пределы ЗАТО, лишаются выданного им пропуска, и в последующем им также может быть отказано в выдаче пропуска^[24].

Из постановления главы администрации ЗАТО Заречного Пензенской области от 23 июля 2002 г. № 744, в частности, следует, что въезд граждан на юбилеи (50, 60, 70 лет и т. д.)^[25].

Таким образом, органы местного самоуправления не только самостоятельно возлагают на себя полномочия по лишению граждан РФ права на свободу передвижения в части территории РФ и иных личных прав на территории ЗАТО, но и устанавливают дополнительную административную ответственность.

Обобщая, можно сказать, что из нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в ЗАТО следует, что гражданам РФ, не имеющим родственных связей и (или) трудовых отношений с предприятиями и (или) объектами, иными хозяйствующими субъектами, находящимися на территории ЗАТО получить разрешение на въезд для временного пребывания или постоянного проживания практически невозможно.

К вопросу о соответствии ограничений личных прав граждан в контролируемой зоне ЗАТО положениям Конституции РФ^[26].

Таким образом, Конституционный Суд РФ косвенно обозначил несовершенство законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений, и указал для правоприменителей, что положения Закона о ЗАТО в отношении ограничения личных прав граждан нужно рассматривать исключительно в рамках действия конституционных норм.

Исходя из того, что действия по выдаче разрешений на въезд в ЗАТО, выезд из него, на постоянное проживание в нем граждан, на участие граждан, не проживающих постоянно в ЗАТО и юридических лиц, зарегистрированных и расположенных за пределами ЗАТО в приватизации, иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся в границах ЗАТО, связаны с вторжением публичной власти в реализацию права на свободу передвижения, права собственности, имущественных прав, свободу предпринимательской деятельности, свободу труда и тем самым в сферу основных прав и свобод, то регулирование ограничений должно осуществляться так, чтобы не создавались условия для нарушения конституционных прав граждан.

Таким образом, в указанном регулировании необходимо соблюдать баланс публичных и частных интересов как конституционно защищаемых ценностей. При этом законодатель обязан гарантировать соразмерность таких ограничений конституционно обозначенным целям их введения и не использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо конституционных прав и свобод, ставили бы их реализацию в зависимость от решения правоприменительных органов, допуская тем самым произвол органов публичной власти и должностных лиц.

По существу такие правовые позиции были выражены в принятых КС РФ постановлениях, сохраняющих юридическую силу. Конституционный Суд РФ пришел к выводу о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законодательных пределов усмотрения правоприменителей могут применяться произвольно.

Можно сказать, что существующие в настоящее время ограничения реализации гражданами свободы передвижения и вытекающие из них ограничения экономических и иных основных прав граждан в контролируемой зоне ЗАТО не адекватны социально необходимому результату.

Из правовых позиций, сформулированных Европейским Судом по правам человека в его прецедентном праве, следует, что п. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах^[27] (далее — Пакт) предусмотрены исключительные обстоятельства, при которых права, защищаемые п. 1 и 2, могут быть ограничены. Данным пунктом прямо предусмотрено, что недостаточно наличия допустимых целей для установления ограничений; ограничения должны быть необходимыми для защиты этих целей. Ограничительные меры должны соответствовать принципу соразмерности; должны быть соответствующими для выполнения своих защитных функций; должны быть крайним способом вмешательства, которым можно достичь желаемого результата, и должны быть соразмерны защищаемому интересу. Право на свободу передвижения, гарантируемое п. 1 и 2 ст. 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции,^[28] направлено на обеспечение каждому права на свободу передвижения в пределах своей страны. Ограничение должно быть «в соответствии с законом», преследовать одну или несколько законных целей, указанных в п. 3 данной статьи, и быть «необходимым в демократическом обществе», т. е. ограничительные меры должны быть соразмерными при исполнении их защитных функций.^[29]

Как следует из Заключения Комитета Конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. № 26(2-1) «О разрешительном порядке прописки граждан», разрешительная система въезда, пребывания и выезда может быть установлена в местах нахождения оборонных объектов. Правительством РФ местом нахождения предприятий и (или) объектов установлена территория запретной зоны на территории ЗАТО.

Рассмотрение положений Закона о ЗАТО и постановлений Правительства РФ не дает ясного понимания того, насколько ограничения на въезд в контролируемую зону ЗАТО выезд и нее, пребывание, постоянное проживание в контролируемой зоне ЗАТО и вытекающие из них ограничения реализации гражданами экономических прав в контролируемой зоне ЗАТО являются необходимыми для достижения законной цели, которую они призваны обеспечивать

Таким образом, представляется, что существующие ныне ограничения личных прав граждан в контролируемой зоне ЗАТО нарушают принцип соразмерности, закрепленный в ч.3 ст. 55 Конституции РФ и международных правовых актах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении следует отметить, что реформы в данной сфере могли бы способствовать бы не только реализации гарантированных Конституцией прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, но и решению важных государственных задач, связанных с планированием и ведением хозяйственной деятельности, рациональным использованием трудовых ресурсов, обеспечением социальной защищенности населения.

Механизм защиты реализует информационную, компенсационную, воспитательную и охранительную функции. Под динамической стороной механизмов защиты подразумевают разные формы организационной и правовой деятельности правоохранных субъектов (правоохранительная, правоприменительная, правотворческая, контрольно-надзорная). Главная роль во всей системе прав и свобод принадлежит институту конституционного права. Его нормы закрепляют основы прав и свобод личности. В РФ высшей ценностью являются человек со своими правами и обязанностями, поэтому соблюдение, признание и защита свобод и прав человека – прямая обязанность государства (Конституция РФ). Граждане страны имеют право в государственные и судебные органы для защиты правового статуса (лично или через представителя). В итоге, в Конституции РФ предусмотрена возможность ограничения прав и свобод человека, исходя из существования человека в определенной системе общественных взаимосвязей и взаимообусловленностей. Ограничение прав человека возможно только федеральным законодательством и только в той степени, которая необходима для защиты основ конституционного строя, здоровья, нравственности, обеспечения безопасности государства и обороны страны, прав и интересов других лиц.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Нормативные правовые акты и иные официальные документы

1. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М., 2016. 64 с.
2. Решение Европейского Суда по правам человека против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2007. № 6. С. 67, 115-125.
3. Российское законодательство Х–ХХ веков: в 9 т. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. – М., 2017.
4. Эбзеев Б.С. Советское государство и права человека. Саратов, 2017.
5. Киричек Е.В. Конституционные права и свободы человека и гражданина в России: теория и практика, история и современность, проблемы и перспективы: монография. Изд. 2-е, перераб. и доп. Тюмень, 2017.
6. Миролюбова С. Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно - правовой аспект. М., 2013. 156с.

2.Литература

2.1 Научная и учебная литература

1. Хабриева Т. Я. Роль субъектов РФ в государственном управлении в сфере миграции // Журнал российского права. 2018. № 4. С. 3-17.
2. Хазов Е.Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России: теоретические основы и проблемы реализации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016.
3. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 2017.
4. Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2017. 387с.
5. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2018. – С.166.
6. Гриценко Е. В. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное Конституционное Обозрение. 2017. № 2 (69). С. 72-91.
7. Зарицкий А.В. Гарантии прав личности при реализации юридической ответственности (вопросы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. Коломна, 2017. – 344 с.

2.2 Периодические издания

1. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ. М., 2017.
2. Гамбаров Ю. С. Свобода и ее гарантии: популярные социально - юридические очерки. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 2016. 279 с.
3. Киричек Е.В. Особенности конституционно-правового закрепления прав и свобод человека и гражданина в сфере правосудия // Судебная практика в Западной Сибири. 2017. № 3(7).
4. Каламкарян Р.А. Юридические гарантии прав личности в Российской Федерации (по материалам «круглого стола») // Гос-во и право. 2018.
5. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 2017. 9. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 2017.
6. Миролюбова С. Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно - правовой аспект. М., 2017. 156с.

1. Российское законодательство Х–ХХ веков: в 9 т. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. – М., 2016 ↑

2. Основные государственные законы: [высочайше утвержденные 23 апреля 1906 года] // Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. Отделение 1. – СПб., 1906. – № 98. – Ст. 603. ↑

3. 1 Об удостоверении личности: Декрет [ВЦИК и СНК РСФСР от 26 июня 1923 года] // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР. – 1923. – № 61. – Ст. 575. ↑

4. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 2017.- С.25 ↑

5. Эбзеев Б.С. Советское государство и права человека. Саратов, 2017.-С.69 ↑

6. Киричек Е.В. Конституционные права и свободы человека и гражданина в России: теория и практика, история и современность, проблемы и перспективы: монография. Изд. 2-е, перераб. и доп. Тюмень, 2017.- С.225 ↑

7. Зарицкий А.В. Гарантии прав личности при реализации юридической ответственности (вопросы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. Коломна, 2017.- С.17 ↑

8. Киричек Е.В. Особенности конституционно-правового закрепления прав и свобод человека и гражданина в сфере правосудия // Судебная практика в Западной Сибири. 2017. № 3(7). ↑

9. Зарицкий А.В. Гарантии прав личности при реализации юридической ответственности (вопросы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. Коломна, 2017

   ¹⁰ Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ. М., 2017 ↑

10. ↑

11. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2018. – С.166 ↑

12. Каламкарян Р.А. Юридические гарантии прав личности в Российской Федерации (по материалам «круглого стола») // Гос-во и право. 2018. ↑

13. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 2017. 9. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы советского конституционного права. Вып. 1. Саратов, 2017.-С.241 ↑

14. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М., 2014. -С.10 ↑

15. Миролюбова С. Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно - правовой аспект. М., 2017. – С.56 ↑

16. Миролюбова С. Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно - правовой аспект. М., 2018. – С.58 ↑

17. Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2017. – С.17 ↑

18. Гамбаров Ю. С. Свобода и ее гарантии: популярные социально - юридические очерки. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 2016. – С.57. ↑

19. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685. ↑

20. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915. ↑

21. Гриценко Е. В. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное Конституционное Обозрение. 2017. № 2 (69). С. 72-91. ↑

22. Хабриева Т. Я. Роль субъектов РФ в государственном управлении в сфере миграции // Журнал российского права. 2018. № 4. С. 3-17. ↑

23. Постановление Главы Администрации г. Заречного от 23 июля 2002 г. № 774 «Об опубликовании инструкции» (вместе с «Инструкцией № 720/51 о пропускном режиме закрытого ЗАТО город Заречный Пензенской области», утвержденной Постановлением Главы Администрации г. Заречного Пензенской обл. от 11 июля 2002 г. № 723) // Заречье. 2002. 31 июля; 7 авг.; Постановление от 24 марта 2008 г. № 216 «Об утверждении инструкции по пропускному режиму в закрытое административно-территориальное образование Видяево» // Вестник Видяево. 2008. № 11. С. 6-7; Постановление от 19 января 2004 г. № 29 «Об утверждении инструкции по пропускному режиму в контролируемой зоне ЗАТО Снежногорск» // Северная Субботняя Газета. 2004. 23 янв.; ↑

24. Постановление от 24 марта 2008 г. № 216 «Об утверждении инструкции по пропускному режиму в закрытое административно-территориальное образование Видяево» // Вестник Видяево. 2008. № 11. С. 6-7. ↑

25. Постановление Главы Администрации г. Заречного от 23 июля 2002 г. № 774 «Об опубликовании инструкции» (вместе с «Инструкцией № 720/51 о пропускном режиме закрытого ЗАТО город Заречный Пензенской области», утвержденной Постановлением Главы Администрации г. Заречного Пензенской обл. от 11 июля 2002 г. № 723). ↑

26. Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. № 420-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании”» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 3. ↑

27. Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17 (1831). Ст. 291. ↑

28. Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Бюллетень международных договоров. 1998. № 7. ↑

29. Решение Европейского Суда по правам человека Бартик против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2007. № 6. С. 67, 115-125. ↑