Регион и формирование федеративных отношений в России (Теоретические вопросы федерализма и федеративных отношений)

Содержание:

Введение

Актуальность проблемы обеспечения эффективной экономической политики и ее научный анализ в системе федеративных отношений диктуют необходимость сосредоточиться на изучении правовых условий, необходимых для устойчивого динамического процесса, перевода экономики на инновационный путь развития, реализации структурных реформ, направленных на повышение конкурентоспособности экономики, стимулирование развития наукоемких отраслей, совершенствование государственного управления на макроэкономическом уровне. Социально-экономическое развитие регионов существенно зависит от государственного регионального управления, которое осуществляется за счет средств субъектов Российской Федерации. В настоящее время в регионах начато внедрение бюджетирования, ориентированного на конкретные результаты.

Указанные проблемы выдвигают на передний план задачу поиска новых подходов для выработки законодательного обеспечения региональной политики на современном этапе. Следует заметить, что в регионах сложились различные подходы к выработке собственной социально-экономической политики.

Исследования региональных аспектов российского федерализма, его истории и особенностей в контексте международного опыта изучения моделей федеративного государственного устройства отражаются в трудах Р.Абдулатипова, Л.Болтенковой, С.Валентея, Г.Каменской, В.Лысенко, Н.Мириханова, В.Михайлова, М.Столярова, В.Чиркина и других.

Целью исследования является изучение теоретических основ федерализма и федеральных отношений, выявление основных проблем федеративных отношений в современной России и определение путей их решения.

Данная цель обусловила решение следующих задач:

– изучить особенности формирования российского федерализма и федеративных отношений в РФ;

– определить место субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений;

– выявить основные проблемы федеративных отношений в Российской Федерации;

– определить пути решения проблем федеративных отношений в современной России.

Предметом исследования выступают закономерности реформирования федеративных отношений, взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления; а также инновационные подходы к развитию межмуниципального сотрудничества на современном этапе.

Объект исследования – федеративные отношения современной России.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют научные труды, посвященные роли региональной политики в совершенствовании федеративных отношений.

В качестве источников информации использовались данные периодической печати, Интернет-ресурсы, материалы научно-практических конференций. Специальной информационно-правовой базой явились материалы Автоматизированной системы обеспечения законопроектной деятельности Государственной Думы (АСОЗД), официальные сайты органов государственной власти, сайт совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации».

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1. Сущность и понятие федерализма и федеративных отношений

Согласно Конституции РФ, Россия является федеративным государством, в ней заложена правовая норма о равноправии субъектов Федерации. Формирование Российской федерации, во всем своем демографическом многообразии, является в настоящее время важнейшим средством достижения целей демократического федеративного развития российского общества и государства. В современном обществе существенно возросло значение прав человека и прав народов, их цивилизационного наследия. Это влияет на стратегию развития, организацию и функционирование социальных институтов, их эффективность, обеспечение курса реформ и демократии. А для реализации поставленных задач необходим постоянный мониторинг состояния существующих федеративных отношений и модернизация подходов к их стратегическому развитию.

Все возрастающий интерес к вопросам теории и практики федерализма в России и в мире во многом объясняется недостаточным пониманием сущности федерации, суверенитета в федеративном государстве и т.д. Иногда любая децентрализация, регионализация или автономизация страны воспринимается как процесс федерализации. Особой федерацией с совершенно уникальными чертами является Российская Федерация. Уникальность ее в том, что она была сформирована под воздействием сложного сочетания внутренних и внешних факторов. При характеристике сути федеративных отношений (федерализма) нередко акцент делается на отражение сложности политико-территориальной структуры государства. При этом необходимо не забывать о таких важных атрибутах федерализма, как разделение государственной власти по вертикали и организация двух уровней такой власти в федеративном государстве. Федерализм одновременно относится как к структуре, так и к функционированию государственной власти. С одной стороны, федерализм воспринимается как форма государственного устройства, а с другой – как практика реализации определенных идей в сфере государственного устройства. Совокупность этих идей также называют федерализмом [38, с.204].

Рисунок 1. Сравнительная характеристика федеративной и унитарной политических систем

По мнению Р.Г.Абдулатипова и Л.Ф Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя следующие элементы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом Федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами».

Известные политикам и ученым, широко обсуждаемые в обществе двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями власти и соглашения о передаче полномочий между уровнями власти способами, определенными в Конституции РФ и в федеральном законодательстве, не выводят отдельные субъекты Федерации из конституционного поля, а дают лишь отдельные модели для реализации этого равноправия с учетом тех или иных особенностей, специфики. Федерализм – это многовариантность развития при наличии и соблюдении государствообразующих и государствосохраняющих конституционных основ. В Конституции Российской федерации (ч.3.ст.11) содержится указание не только на федеративный договор, но и на иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий [1]. В связи с этим, высказываются абсолютно противоположные точки зрения – от исторической обусловленности российского федерализма и его оптимальности для многонациональной России, до «чуждости федерализма Российскому государству во все исторические времена и его неприемлемости для настоящих и будущих поколений», – подчеркивает В.А. Черепанов [52, с.19]. Он ссылается на О.И. Чистякова, который считает, что «России вообще не нужна никакая федерация, при той пестроте этнического состава и сложности чисто географической конструкции, которая свойственная нашей стране, создать федерацию в подлинном смысле невозможно. А раз невозможно, значит и не нужно. Федеративная форма для современной России всегда будет искусственной». Большинство ученых и политиков аргументированно обосновывает историческую обусловленность федерализма для России. «Современный федерализм – это продукт исторического развития, это не чья-то «злая» или «добрая» воля – это прежде всего отражение состояния общественных экономических отношений, поскольку такое положение сложилось в результате развития истории: в российской политике всегда ключевую роль играли экономические отношения». Эволюционную основу развития федеративных отношений в современной России рассматривает Р.Г. Абдулатипов. Он пишет, что, закрепляя сложившиеся де-факто наименования и взаимоотношения национально-территориальных и административно-территориальных образований, российский федерализм твердо встал на конституционные основы [7, с.189].

Однако, все это следствие компромисса, достигнутого между членами Федерации и политическими силами страны в самые сложные годы. Следует знать,- отмечает он, что федеративные отношения присутствуют только тогда, когда достигнут баланс интересов внутри Федерации на добровольной основе, на основе консенсуса толерантности. Российский федерализм имеет целую гамму своих особенностей, вызванную спецификой исторических, политических и правовых традиций. Современный российский федерализм вырастает из основ российской государственности, из воли русского народа и других народов России. В основе российской государственности лежат также духовно-политические категории, которые уже по своей природе не могут делиться на части. Мировая практика обобщает различные взгляды на политическую и правовую природу федерализма, и в настоящее время выявлено несколько разновидностей федерализма, например таких, как «классический», «дуалистический (американский)», «республиканский», «этнический», «бюджетный» и другие. Важнейшим отличительным признаком федеративного государства является то, что его составляющие – субъекты федерации, - обладают «значительной автономией и относительной независмостью от федерального Центра».

Регионы в составе федерации обладают правом формирования собственной политической организации (системы), распоряжения собственными финансовыми ресурсами. «Пользуясь бюджетной автономией, они сами могут устанавливать региональные экономические и социальные приоритеты…». Кроме того, субъекты федерации в рамках сложившихся отношений взаимодействуют с федеральным Центром (по вертикали) и с другими субъектами федерации (по горизонтали). Первая группа отношений закреплена и регулируется Конституцией Российского государства и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Вторая группа охватывает широкий круг вопросов, среди которых доминируют финансово-экономические.

1.2. Принципы федеративного устройства

Под принципами понимаются основополагающие начала, пронизывающие весь массив правовых норм. Как указано в ст. 5 Конституции федеративное устройство основано на ее государственной целостности, единстве системы органов государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов, равноправии и самоопределении народов страны. Исходя из содержания данной статьи, можно сформулировать следующие принципы федеративного устройства [36, с.145].

Принцип государственной целостности. Его суть в том, что Россия представляет собой не арифметическую сумму субъектов, а единое государство со своим суверенитетом и территорией. В РФ государственным суверенитетом обладает государство в целом. Суверенитет выражается в предоставлении государством своим субъектам широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны, но должны считаться с интересами Федерации и других субъектов. Суверенитет РФ распространяется на всю территорию РФ, обеспечивая целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4 Конституции РФ). Таким образом, этот принцип означает следующее: территория едина и неделима, власть органов РФ распространяется на всю территорию в рамках их полномочий, субъекты не обладают государственным суверенитетом, они не имеют право выхода, во внутренних делах и международном общении РФ координирует усилия субъектов; РФ не может в одностороннем порядке изменить субъектный состав.

Принцип единства системы органов государственной власти. Данный принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции. Исходя из этого ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом [1]. Этот принцип проявляется в следующем: речь идет о единстве сути организации государственной власти на федеральном уровне и в субъектах, и хотя образование этих органов осуществляется самостоятельно, они должны учитывать ст. 10 Конституции, т.е. органы государственной власти субъектов должны соответствовать одной из групп этих органов по своей природе и функциям; органы государственной власти РФ и ее субъектов должны быть тех видов, которые обозначены в Конституции, т.е. для законодательной деятельности должен быть создан представительный орган, исполнительную власть осуществляет соответствующий орган. Судебная власть является централизованной федеральной системой, хотя отдельные звенья функционируют в рамках субъектов (мировые суды); органы государственной власти РФ и субъектов образуются в единообразном порядке, т.е. это могут быть выборы населением депутатов, глав исполнительной власти; единство выражается во взаимоотношениях органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов, они не подменяют друг друга, используется система сдержек и противовесов, нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке; принцип единства проявляется в полномочиях которыми наделяются органы государственной власти: представительный орган принимает законы, исполнение осуществляет оперативное управление хозяйственным и социально-культурным строительством.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. В ч. 3 ст. 5 Конституции говорится что основой федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. К этому вопросу подходят шире: ст. 71,72,73 Конституции говорят о ведении Федерации и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов [12, с.90].

Данный принцип является основой рациональной организации общегосударственного и регионального управления. В РФ действует следующий вариант разграничения предметов ведения и полномочий внутри федерации: предмет ведения и полномочия исключительно Федерации; предметы совместного ведения Федерации и субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные полномочия; все остальное относится к числу предметов ведения субъектов.

Ст. 76 Конституции содержит специальные гарантии данного принципа: она дает право РФ на федеральное нормативное регулирование общественных отношений, т.е. по предметам ведения РФ принимаются ФКЗ, ФЗ, а по предметам совместного ведения издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ; КРФ гарантирует право субъектов при их правомерных действиях (ч. 6 ст. 76), т.е. если обнаружится противоречие между ФЗ и законом субъекта, изданного в рамках компетенции субъекта, то действует нормативный акт субъекта. С другой стороны, ч. 2 ст. 76 … законные и иные нормативно-правовые акты субъектов не могут противоречить ФЗ принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения.

Из данного принципа вытекает возможность Федерации и субъектов влиять на решения друг друга, субъекты вправе участвовать или влиять через представителей в федеральных органах, через внесение проектов законов путем официального сообщения своего мнения соответствующим на решение вопросов затрагивающих интересы. Федерация не вправе прямо регулировать часть общественных отношений в сфере предметов совместного ведения; принимать в этих сферах законы; оказывать помощь субъектам; Федерация призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласованные свои и их действия.

На сегодняшний день актуальна проблема разграничения предметов ведения и полномочий, при котором обеспечивалось бы единообразное решение многих вопросов на федеральном уровне и самостоятельность регионов в рассмотрении всех остальных вопросов [36, с.310].

Принцип равноправия и самоопределение народов в РФ. В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ указано, что федеративное устройство основано на «равноправии и самоопределении народов РФ». Этот принцип является также одним из принципов в Международном публичном праве: народ, нация является первоосновой, с которой связывают суверенитет государства и сам факт его существования. Не случайно Устав ООН первоначально апеллирует к воле народов. Содержание данного принципа раскрывается в Уставе ООН, ст. 1 Пакта о правах человека 1966 г.: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное, культурное развитие. Ни один народ не может быть лишен принадлежащих ему средств на существование. Они имеют право требовать, чтобы их права осуществлялись мирно, без незаконного противодействия, в соответствии с международным правом, по воле большинства народа, без фальсификации его позиций».

В преамбуле, ст. 3 Конституции используется понятие «многонациональный народ РФ», которым охватываются все граждане РФ независимо от возраста и национальной принадлежности. Возникает вопрос: кого надо считать структурной единицей многонационального народа-индивида или национальные группы людей. Основой являются индивиды разной национальной принадлежности. Ввиду того, что в РФ многонациональный народ, это предполагает национальное расслоение индивидов. Категория «многонациональный народ» предполагает единство индивидов как совокупной основы государственности безотносительно к национальной принадлежности. В ч. 3 ст. 5 Конституции используется словосочетание «народы в РФ». В географическом и этнографическом смыслах под народами подразумеваются живущие в РФ группы людей, объединенные разными факторами – национальное происхождение, психология, среда обитания и т.п. С точки зрения социологии, народ – это совокупность людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими признаками.

Равноправие означает, что Федерация учитывает и обеспечивает равное положение всех народов, представленных как национальными, так и многонациональными группами людей, их право на участие в федеративных отношениях. Все народы живут на равном положении в РФ.

Самоопределение народов понимается как право на самостоятельное решение вопросов своей жизни, на самоуправление. Кроме того, понятие «самоопределение народа» предполагает право определить свою судьбу в государственном плане, которое может выразиться в двух возможностях: создать свое государственное образование в виде республики или автономии; отказаться от создания собственного государственного образования.

Конституция не предусматривает право на самоопределение, вплоть до их выхода из РФ, отделения с самообразованием самостоятельного государства либо с вхождением в состав другого государства. Позиции РФ относительно права на выход можно сформулировать так: признается самоопределение народов как их право на выбор своей судьбы внутри РФ и на самоуправление, а не право наций вплоть до их отделения и образование самостоятельного государства.

Принцип равноправия субъектов закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции. В этом принципе подчеркивается равноправие структурных единиц федеративного государства. В нем имеется два аспекта: субъекты РФ равны в правах друг с другом, они имеют один и тот же объем прав, т.е. субъекты наделяются ФЗ полномочиями по вопросам совместного ведения и они являются одинаковыми для всех без исключения; субъекты не могут установить для себя особые предметы ведения и полномочия, не соответствующие характеру федеративного устройства; равенство во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти: с одной стороны, ни у кого нет особых преимуществ на особое представительство в федеральных органах, на привилегированное положение при рассмотрении вопросов, с другой стороны, федеральные органы не имеют юридических оснований и не должны выделять фактические субъекты из общей массы, или строить с ним отношения на иной основе чем со всеми [12, с.93].

При рассмотрении принципа равноправия субъектов РФ нужно обратить внимание на проблему ассиметричности федерации. Этот вопрос встал наиболее остро тогда, когда стали складываться конституционно-правовые основы нового федеративного устройства РФ. Россия, объявляя разные по статусу на тот момент единицы субъектами РФ вынуждена была определенное время учитывать и сохранять неравное положение субъектов. Это в свою очередь, обуславливалось необходимостью учета более высокого уровня государственной интеграции и участие в делах Федерации одних субъектов; требовалось время, чтобы другие субъекты территориальных и национально-территориальных единиц поднялись на уровень федеральных отношений. Эта проблема стала наиболее ясно проявляться, стало очевидной когда отдельные субъекты стали добиваться более высокого ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и Федерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами. Это вылилось в ущербность идей ассиметричной федерации, даже в ее опасность для федеративного устройства РФ.

Конечно, субъекты могут быть различны по экономическому потенциалу, уровню культуры, численности населения и т.п. В мире нет федерации, субъекты которой были одинаковы во всех отношениях. В Конституции РФ отдается предпочтенье симметричной федерации, т.е. все субъекты РФ юридически находятся в одинаковом, равном положении как во взаимоотношениях с Федерацией, так и во взаимоотношениях друг с другом [27, с.147].

Принцип построения РФ на сочетании национально-территориального и территориального начал. В составе РФ, имеющие национальное начало в своем образовании и названии являются 21 республика, 10 автономных округов и одна автономная область. Нельзя утверждать, что они построены абсолютно по национальному признаку, так как это может вызвать представление об особом статусе нации, ее приоритетах в органах власти и т.п. Эти субъекты созданы не только по национальному, но и по территориальному признаку, т.е. объединяют всех граждан, проживающих на соответствующей территории. Национальный признак учитывается в плане языка, образования, культуры, обычаев.

Говоря о национально-территориальном принципе, который лежит в основе структуры РФ, нельзя не упомянуть об идее сообществ из лиц соответствующей национальности или языка. В мире существуют федерации, как союзы этих общин. Такая федерация например в Бельгии, где субъекты представлены тремя языковыми общинами – фламандскими, валлонскими, немецкоязычными. Они занимаются вопросами национального языка, культуры, образования. Большинство граждан соответствующей общины проживают компактно. Страна поделена на три области. Видно, что языковой и территориальный принцип переплетаются. Внедрение данной проблемы в РФ вызовет определенные проблемы. Идею национального единства лучше воплотить в национально-культурной автономии. При этом она должна объединять только тех лиц соответствующей национальной принадлежности, которые живут за пределами компактного проживания данного этноса [37, с.59].

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ И Проблемы развития федеративных отношений в России

2.1. Особенности правового положения отдельных субъектов

Республика в составе РФ – демократическое правовое государство, созданное в рамках России. Власть в этих государствах не является суверенной, они самостоятельны в пределах установленных Конституцией РФ. Они не вправе нарушать государственную целостность РФ, единство системы государственной власти. Конституция РФ не закрепляет право выхода республик из состава Федерации. Основание для этого носит не сколько юридический, сколько этический характер.

С национальной точки зрения население носит смешанный характер из-за чего выделение той или иной республики породила бы дискриминацию и межнациональные конфликты. До принятия Конституции РФ, ряд республик – Татарстан, Саха, Башкортостан, Тыва – закрепили статус суверенного государства, субъекта международного права. Татарстан закрепил свое положение как государства «ассоциированное с РФ».

Республики равноправны в отношениях с субъектами, но не с самой Федерацией. В договорах речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, а не с раздела суверенитета и территории [36, с.324].

Неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик раскрыта в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.: «По смыслу преамбулы, ст. 3,4,5,15,65,66,71 Конституции в их взаимосвязи, республики не имеют статуса суверенного государства; решить этот вопрос в контекстах иначе они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства». [34, с.301].

Статус республик в составе РФ характеризуется тем, что она имеет свою территорию. Так Конституция Якутии устанавливает, что территория принадлежит многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Территория является пространственным пределом власти, она обладает территориальным верховенством в пределах территории. Территория не может быть изменена без ее согласия. В конституциях, уставах устанавливается порядок выражения такого согласия. Так, Конституция Бурятии устанавливает, что изменение территории осуществляется путем референдума, если проголосовало более половины граждан, в том числе Бурятской национальности.

Правовой статус республик РФ характеризуется наличием конституционно-правовой системы: конституция, законы, договоры и соглашения. Конституция устанавливает основы конституционного строя: права, свободы, государственно-правовой статус, систему, принципы организации, компетенцию органов власти. Они принимаются в порядке определенном самой республикой. Так в Карелии этот вопрос относится к ведению Палаты Председателей Законодательного Собрания.

Республики пользуются правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ; участвуют в разработке Федеральных законов по предметам совместного ведения. При Президенте РФ имеются постоянные представительства, для координации взаимодействия республиканских правительств с администрацией Президента РФ.

Республики имеют право собственности на землю, недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, памятники истории, культуры, объекты национального достояния. По взаимной договоренности часть природных ресурсов могут приобретать статус федеральных.

Республики могут устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления они употребляются наряду с государственным языком РФ. Согласно Степному Уложению Калмыкии, статус государственного языка предоставлен русскому и калмыцкому языкам, Бурятии – бурятскому и русскому, в Коми – коми и русскому языкам.

В местностях компактного проживания национальных групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований, наряду с государственным языком республик в официальных сферах общения могут использовать язык населения данной местности.

Говоря о международной правосубъектности можно привести пример. В ст. 62 Конституции Республики Коми говорится: республика является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами РФ, если это не противоречит Конституции России.

Республика самостоятельно утверждает Государственный флаг, герб, гимн – официальные символы государства, выражающие его самобытность и исторические традиции народов. Например, Государственный флаг Республики Тыва представляет собой прямоугольное голубое полотно, со стороны древка из верхнего и нижнего углов исходят наклонные и голубые полосы. Голубые полосы соединяются и образуют одну полосу. Параллельно ей, сверху и снизу проходят белые полосы. Условный треугольник имеет золотой цвет. Отношение ширины к длине – 1:2 м.

Государственным гербом является изображение на голубом фоне всадника в национальной одежде, скачущего на встречу лучам восходящего солнца. В основании герба на традиционной ленте «кадак» белого цвета надпись «Тыва». Изображение в обрамлении пятилепестковой формы с чередованием по контуру полос золотого и белого цвета. Республика имеет свой гимн. Столицей является город Кызыл, статус которого определяется законом Республики [32, с.327].

Самостоятельностью республики наделены и в вопросе своего наименования, пользуясь, чем почти все республики изменили свои наименования: Республика Горный Алтай переименована в Республику Алтай, Ингушская Республика – в Ингушетию, Северная Осетия – в Республику Северная Осетия-Алания. Большинство такого рода изменений было связано и с распадом СССР: Калмыцкая ССР – в Республику Калмыкия – Хальмг Тангч, Марийская ССР – в Марий Эл.

Согласно ст. 66 Конституции, статус республики может быть изменен по взаимному согласию РФ и республики, в порядке установленном Федеральным конституционным законом. Например, в республике Тыва, изменение статуса осуществляется на основе волеизъявления 2/3 ее граждан, обладающих избирательным правом [16, с.380].

Конституция РФ, Федеративный договор и конституций республик определяют предметы ведения республик. Часть из них составляют предметы совместного ведения. Перечень вопросов составляющих предметы совместного ведения РФ и субъектов, и предметы собственного ведения субъектов РФ был указан выше. По данным вопросам имеются договора РФ и субъектов. Например, договор РФ и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий». Согласно нему, органы РФ и органы Республики Татарстан совместно осуществляют и другие полномочия: защита суверенитета и территориальной целостности; организация подготовки народного хозяйства; вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и имущества, конверсия оборонной промышленности; руководство разработкой и производством вооружений, военной техники на территории республики; образование фондов регионального развития; проведение денежной политики, координация ценовой политики; деятельность геодезии, метеорологии, коллизионные вопросы гражданства; управление объектами собственности. РФ и Республика Татарстан совместно осуществляют полномочия по вопросам создания общих фондов для финансирования совместных программ; подготовку национальных кадров для школ, учебных заведений, учреждений культуры, СМИ, обеспечение дошкольных учреждений и учебных заведений литературой на родном языке; координация научных исследований в области истории, культуры народов и их языков; координация управления энергетической системой, железнодорожным, трубопроводным, воздушным, водным транспортом, связью; координация деятельности правоохранительных органов, органов безопасности, разработка и реализация целевых программ по борьбе с преступностью; обеспечение режима беспошлинного и беспрепятственного транспорта, грузов, продукции [46, с.204].

Говоря о предметах исключительного ведения республик, можно привести пример Республики Бурятия, – к исключительному ведению которой относятся принятие Конституции, внесение изменений и дополнений в нее, контроль за ее соблюдением; территория и административно-территориальное устройство; защита статуса; вопросы гражданства в Республике; установление системы республиканских органов государственной власти, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; установление республиканского бюджета; республиканские и местные налоги; создание фондов экономического, социального, культурного развития. В ее ведении находится заключение Федеративного договора, межпарламентские, межправительственные договора и соглашения.

Таким образом, подводя итог по вопросу конституционно-правового статуса республик, можно выделить основные моменты: они созданы по национально-территориальному признаку; в Конституции РФ они обозначены как государства, хотя это не дает им особых прав и привилегий; в перечне субъектов они поставлены на первое место; главным правовым актом является Конституция Республик; главный правовой акт может быть принят как законодательным органом власти, так и на референдуме, а в других субъектах только органом законодательной власти; они имеют право на установление своих государственных языков, для других субъектов такая категория не предусмотрена, хотя всем народам гарантируется сохранение и использование их родных языков [10, с.113].

2.2. Основные проблемы федеративных отношений в РФ на современном этапе

Проблема суверенитета в Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции РФ суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Наряду с этим, республики в составе Федерации признаются государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции), что свидетельствует о наличии у них суверенных прав.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 7 июня 2000 г. №10‑П, состоит в том, что субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Однако это не внесло определенности в статус республик в составе Российской Федерации. Четко и однозначно урегулировать статус субъектов России возможно только в рамках Конституции [41, с.97].

Выход из созданного Конституцией РФ противоречия в статусе ее субъектов, состоит в уточнении взглядов на суверенитет в федеративном государстве. Суверенитет – это верховная власть в формальном, внешнем аспекте. Государственным суверенитетом, согласно ст. 4 Конституции РФ, обладает Российская Федерация. Суверенитет Российской Федерации проявляется, прежде всего, в сфере международных отношений.

Сущностные свойства федерализма берут свое начало в особой природе суверенитета, состоящей в его осуществлении с участием органов власти субъектов федерации, что осуществимо в рамках классической системы разделения властей. Только сотрудничество и партнерство органов публичной власти разных уровней в состоянии обеспечить нормальное функционирование федеративных институтов. Основной упор в конституционном регулировании вопросов осуществления суверенитета должен быть сделан не на провозглашении суверенных прав субъектов РФ либо их государственной природы, а на гарантиях участия субъектов РФ в осуществлении власти на федеральном уровне. Особое значение в этой связи приобретает статус, порядок формирования и полномочия Совета Федерации.

Выводы:

– из Конституции РФ необходимо исключить положения о государственном статусе республик;

– усиление гарантий участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе способно усовершенствовать механизмы согласования интересов Федерации и ее субъектов;

– немаловажное значение имеет конституционное закрепление нового порядка формирования Совета Федерации путем непосредственных выборов населением субъектов РФ; усиления его роли в законодательном процессе путем перехода от схемы одобрения законопроектов к схеме внесения поправок, а также предоставления Совету Федерации отдельных полномочий «нижней» палаты парламента при рассмотрении некоторых категорий законопроектов [31, с.91].

Проблема равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции) [36, с.325].

Конституция РФ содержит целый ряд оснований для дифференциации статуса субъектов РФ. Среди них: наличие шести разновидностей субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65), государственный статус республик (ч. 2 ст. 5), различие в статусе основных законов для республик и других субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66), право устанавливать государственные языки для республик (ч. 2 ст. 68), феномен сложносоставных субъектов РФ (ч. 3, 4 ст. 66), особый статус города Москвы как столицы Российской Федерации (ч. 2 ст. 70).

Выводы:

– ограничение количества субъектов Федерации;

– регулярное и интенсивное взаимодействие между регионами и федеральным центром при обеспечении наибольшего участия заинтересованных сторон в решении тех или иных вопросов;

– равновесие сил в федеративной системе, использование механизмов сдержек и противовесов, взаимовыгодность сотрудничества [32, с.74].

Уточнение места и роли договоров в правовой системе Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

Несмотря на наличие нормы ч. 3 ст. 11, предметы ведения разграничены нормами самой Конституции РФ и дополнительному размежеванию не подлежат. Вследствие этого договорное право в правовой системе Российской Федерации четко ограничивается вопросами разграничения полномочий, так как перераспределение позиций компетенционных перечней Конституции (ст. 71–72) можно рассматривать как нарушение ее норм.

Договор – это средство нормализации федеративных отношений, апробированное многими федеративными государствами. Договорные инструменты урегулирования взаимоотношений между разными уровнями публичной власти могут быть особенно полезны ввиду нерациональности регулирования какого-либо вопроса на законодательном уровне.

Выводы:

Необходимо изменить редакцию ч. 3 ст. 11 Конституции РФ с тем, чтобы:

– точнее определить роль и место договоров в правовой системе Российской Федерации;

– сделать федеральные законы конституционным инструментом разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов;

– исключить упоминание Федеративного договора [46, с.62].

Проблема разграничения компетенции между органами государственной власти разных уровней. Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашается в качестве одного из принципов федеративного устройства ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Российскую конституционную модель размежевания компетенции можно охарактеризовать как двухзвенную, включающую в себя сферу ведения Федерации (ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения (ст. 72). Ведение субъектов Федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73).

Наиболее проблемным является совместное ведение Российской Федерации и субъектов. Практика наглядно продемонстрировала, что данная компетенционная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является, в том числе несовершенство самой конституционной модели разграничения компетенции, предусматривающей размежевание компетенции по различным критериям:

– по сферам общественных отношений (защита прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды);

– по объектам (особо охраняемые природные территории, адвокатура, нотариат);

– по отраслям законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство);

– по полномочиям (осуществление мер по борьбе с катастрофами, установление общих принципов налогообложения, выполнение международных договоров Российской Федерации).

Среди вариантов решения данной проблемы нельзя рассматривать упразднение сферы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), поскольку практическая полезность такого подхода вызывает большие сомнения. Возникновение сферы совместного ведения исторически было обусловлено невозможностью полного разграничения всего объема компетенции между федерациями и их членами. Поэтому грамотное конституционное закрепление совместного ведения в условиях отвечающей современным требованиям государственности способствует дальнейшему развитию федеративных отношений.

Международная практика разграничения компетенции свидетельствует о том, что наиболее эффективными являются сложные, дифференцированные модели разграничения компетенции. К таковым относится австрийская модель, предусматривающая размежевание полномочий не только по вертикали, но и по горизонтали. Аналогичная модель закреплена Основным законом ФРГ, где полномочия федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы единообразно для всех земель или целесообразно оставить их регулирование землям в их собственную сферу. Указанные модели разграничения компетенции подкреплены соответствующей финансовой базой и хорошо организованной судебной системой, включающей значительное число специализированных и независимых судов [27, с.127].

Решением проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации призвано стать четкое конституционное закрепление оптимальной модели разграничения компетенции по образцу ФРГ. Конституционному закреплению подлежат также наиболее существенные финансовые аспекты данного вопроса. Российская конституционная модель разграничения компетенции должна ориентироваться на следующие тенденции:

– усложнение конституционно-правовой конструкции разграничения предметов ведения и полномочий, ее распространение на вертикальные и горизонтальные властные отношения;

– использование принципа субсидиарности, при котором критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий становится удовлетворение потребностей населения тех или иных территорий; – перераспределение властных полномочий осуществляется мирным, конституционным путем;

– усиление «прозрачности» сфер совместного ведения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правового регулирования конкретного полномочия с его финансовым обеспечением.

Выводы:

– необходима коррекция конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти с учетом передового зарубежного опыта;

– недопустима как избыточная децентрализация полномочий, так и их неоправданная концентрация на федеральном уровне;

– при проведении конституционной реформы существующей модели разграничения компетенции целесообразно руководствоваться принципом субсидиарности, подразумевающим, что полномочия осуществляются на том уровне власти, где это будет сделано наиболее эффективным образом, и где население сможет осуществлять реальный общественный контроль за действиями наиболее близкого к нему «этажа» публичной власти [31, с.94].

Совершенствование субъектного состава РФ. Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции восемьдесят три субъекта Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидность субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых:

– большое количество субъектов РФ,

– разностатусность субъектов РФ.

– неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований), финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.

Выводы:

– реформа субъектного состава Российской Федерации давно назрела;

– данная реформа сопряжена с укрупнением субъектов Федерации и сокращением их численности;

– критерием оптимальности при реформировании субъектного состава являются преимущественно экономические факторы, однако ключевым в этом вопросе должно оставаться мнение населения субъектов Федерации [41, с.105].

Проблема единства системы государственной власти. Единство системы государственной власти провозглашено Конституцией РФ в качестве принципа федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Конституция РФ поверхностно закрепляет принцип единства системы государственной власти. Ориентиром для федерального законодателя является отсутствие в Конституции упоминания о жесткой подчиненности органов власти субъектов РФ федеральным органам власти, а также самого термина «вертикаль власти». Конституция умалчивает и о полном дублировании на уровне субъектов РФ структуры федеральных органов исполнительной власти. П. «н» ч. 1 ст. 72 говорит только об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Ст. 73 по умолчанию относит вопросы организации системы исполнительной власти в субъектах РФ к ведению самих субъектов, а ч. 1 ст. 77 Конституции устанавливает, что система органов государственной, в т.ч. исполнительной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Глава 3. Пути решения проблем развития федеративных отношений в России

Первая проблема, пожалуй, наиболее трудно решаема в силу своей объемности. Причем её специфика в том, что из этой первой проблемы вытекают и все проблемы последующие. 13 лет Российская Федерация жила в согласии с идеалами и политико-правовыми устоями, заложенными Конституцией 1993 года. За это время произошла глубочайшая трансформация всего общественного уклада, сменилось государственно-правовое и социально-экономическое обустройства страны. Но несмотря ни на что, именно это время выдалось щедрым на законодательные новеллы. В кратчайшие сроки была буквально воссоздана конституционно-правовая база Федерации, были приняты практически все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы, а также значительное число федеральных законов, не говоря уже о многочисленных подзаконных актах, судебных решениях и актах договорного права. Однако количество в полном согласии с универсальными законами развития сыграло злую шутку с качеством: законодательная база федеративных отношений несовершенна, бессистемна, противоречива и содержит множество пробелов. На таком «плавающем» законодательном фундаменте непросто возвести прочное здание Федерации. Полноценная федеративная реформа, сопряженная с упорядочением регионального законодательства, вряд ли принесет желаемые результаты без превращения самого федерального законодательства в стройную систему, не содержащую противоречий как внутреннего свойства, так и более основательных – противоречий Конституции России.

Данные мониторинга законодательной базы федеративных отношений показывают, что общими моментами отечественного стиля нормотворчества по-прежнему остаются недостаточная проработка и, следовательно, неработоспособность многих принимаемых актов. Качество законов и иных актов остается низким. Они в значительной мере декларативны, политически ангажированы, оторваны от реальной жизни и не обеспечены соответствующим ресурсным наполнением. Многие принимаемые сегодня законы содержат нормы, дефектные с точки зрения соответствия Конституции. Серьезно стоит вопрос также о согласованности принимаемых законов с уже действующим законодательством, – подавляющее большинство актов содержит положения, не соответствующие уже действующим. Нормы о «приведении в соответствие», разумеется, присутствуют практически во всех вновь принимаемых законах, но они, как правило, абстрактны и практически нереализуемы. Есть и другая негативная тенденция – изначально принимаются «сырые», некачественные акты с видом на их дальнейшее «доведение до ума» в процессе правоприменительной деятельности. В результате, как считает М.В. Глигич-Золотарева, практика идет в одном направлении, а законотворчество – в другом, и при этом ни то, ни другое направления не совпадают с конституционным руслом.

Вследствие целого комплекса факторов законодательная база Федерации сегодня крайне нестабильна. По целому ряду характеристик она напоминает знаменитый «тришкин кафтан». Законы меняют, даже не дожидаясь их вступления в силу. Широкое распространение получило и «лоскутное» нормотворчество, когда в закон вносится громадьё поправок, по своему объему сопоставимое с самим законом и коренным образом изменяющее его смысл и предмет правового регулирования. Законы буквально напичканы отсылочными нормами, что постепенно нивелирует их ключевую характеристику именно как актов прямого действия, причем распространены отсылки не только к реально действующим, но и к несуществующим актам, а также к абстрактному понятию «законодательство Российской Федерации». Вопреки положению ч. 3 ст. 15 Конституции РФ о том, что неопубликованные законы не применяются, подавляющее большинство из ныне действующих редакций федеральных законов официально не опубликованы. Ситуация с подзаконными актами и законодательством регионального уровня еще более удручающа.

Руководством страны неоднократно предпринимались попытки исправить сложившуюся ситуацию. В качестве примера можно привести деятельность Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Комиссия проделала огромную работу, ей было детально рассмотрено около трехсот федеральных законов. Результатом работы Комиссии стало принятие обновленной редакции федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ, а также целого пакета других законодательных актов.

Таким образом, настоящая Конституция РФ является документом противоречивым и половинчатым, в полной мере воплотившим собой все реалии переходного периода, и реальное государственное устройство России по-прежнему плохо вписывается даже в весьма условные конституционные рамки. Результатом реализации конституционных норм не стало создание динамично развивающегося в современных условиях федеративного государства, что обернулось следствием не только правоприменительной практики, но и несовершенства самих конституционных установлений. Конституция Российской Федерации несет в себе немалый груз как изначально заложенных в ней, так и вновь открывшихся противоречий, стратегия преодоления которых на сегодняшний момент не может ограничиваться рутинным упорядочением федерального и регионального законодательства.

Все это в очередной раз породило широкую волну общественно-политической дискуссии об эффективности существующей модели конституционного закрепления основ федеративного устройства, а также о перспективах модернизации всей системы осуществления публичной власти по следующим направлениям:

• суверенитет в Российской Федерации (в т.ч. проблема статуса субъектов РФ и представительства их интересов на федеральном уровне);
• равноправие субъектов Российской Федерации (проблема асимметрии в структуре Федерации);
• место и роль договоров в правовой системе Российской Федерации;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
• субъектный состав Российской Федерации (в т.ч. проблема укрупнения субъектов Федерации);
• единство системы государственной власти;
• ответственность в системе федеративных отношений.

Для решения второй и третьей проблем из обозначенных выше требуется, по мнению Столярова М.В., произвести «выравнивание регионов». Что под этим подразумевается?

Дело в том, что полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств в стране в целом и в отдельных регионах. Стремительно нарастают горизонтальные диспропорции. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения предоставляемой субъектам Федерации финансовой помощи углубляется дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Это требует выработки подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.

Тенденции нарастания горизонтальной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов предопределяют необходимость не только общегосударственного подхода к решению региональных проблем, но и учет специфических интересов регионов. Не случайно в России региональная политика за последнее время превратилась в одну из самых острых и напряженных проблем общественного развития. Она пронизывает все стороны российской экономической и политической жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия. Отечественная новейшая история не раз доказывала, что региональные особенности Российской Федерации из фактора потенциального могущества государства могут превратиться в фактор дезинтеграции. Многое говорит о том, что сегодняшняя ситуация близка к порогу, за которым необходимо в корне пересмотреть подходы к решению территориальных проблем, формировать государственную региональную политику, адекватную сегодняшней ситуации.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки нового, комплексного подхода и использования целой совокупности инструментов. При этом оптимизация практики бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Одного только бюджетного перераспределения недостаточно для противодействия негативным тенденциям. Необходимы также активные меры федерального Центра по реализации приоритетов экономического роста и структурной политики в региональном аспекте. Причем в этой ситуации особенно важным становится понимание того, что основные принципы государственной региональной политики формируются именно на федеральном уровне. Государственная региональная политика не является простой совокупностью отдельных «политик» регионов страны точно так же, как подлинная федерация не является арифметической суммой составляющих ее территорий.

Воздействуя на формирование бюджетных отношений путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует сложившиеся бюджетные взаимосвязи.

Сокращение «федеральных мандатов» – обязательное условие не только для успеха, но и самого начала реформы межбюджетных отношений. Необходим прямой запрет на принятие законов, других важных нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции, а также на принятие отсылочных норм об учете такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и / или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровней, должны автоматически закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов, либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.

В настоящее время существуют различные типы «федеральных мандатов», требующие отдельного регулирования. В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) – производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел уровня налогообложения-то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам).

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете. В нем закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. В федеративном государстве особое место занимают фонды, обеспечивающие финансовое выравнивание регионов и, в частности, фонды межбюджетного регулирования.

Фонды в российской и мировой практике – весьма многовариантное явление. Существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные, местные, отраслевые, межотраслевые, специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т.д. В основе деятельности фондов, действующих в настоящее время в России, заложены самые различные критерии и их сочетание: по принадлежности (государственные и негосударственные, частные); по территориальному принципу (федеральные, региональные, межрегиональные, местные); по отраслевому принципу (отраслевые и межотраслевые); по месту в федеральной системе (бюджетные и внебюджетные); по конкретному назначению – под целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим, инвалидам, спортсменам) и т.д. Как известно, бюджетные фонды, в свою очередь, подразделяются на целевые, резервные и фонды межбюджетного регулирования.

Завершающим элементом механизма реализации полномочий региональными и местными органами власти является выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня. В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации в среднесрочной перспективе финансовую помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации планируется предоставлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Аналогичные формы могут использоваться для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основная проблема в разделении доходных источников между уровнями бюджетной системы – определение доходных источников местных бюджетов, требующее уточнения сферы вопросов местного значения и форм и масштабов делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Собственные доходы местных бюджетов (установленные Налоговым кодексом поступления по местным налогам и местным надбавкам к региональным налогам) должны, в основном, соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены за органами местного самоуправления.

Бюджетным кодексом за местными бюджетами также могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения. Частично – для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе по подушевому принципу) для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономического и финансового кризисов.

Как вариант одного из методов «выравнивания регионов» может стать их «укрупнение», то есть создание новых субъектов путем объединения существующих. Конечно, уникальное разнообразие регионов – это потенциал развития России, основа ее реальных конкурентных преимуществ перед другими государствами. В то же время с позиций эффективности укрупнение в какой-то мере оправдано, и поэтому необходимо продолжить работу по объединению и укрупнению субъектов Федерации. Происходить это должно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни Федерации в целом невыгодно растаскивание страны на фрагменты, сотрясаемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами. Лучший способ контроля за складывающейся в регионах ситуацией – контроль гражданского общества. Из этого вытекает еще одна из важнейших задач текущего момента – создание условий для формирования в России элементов гражданского общества. Само укрупнение не решит тех задач, которые ставятся перед страной сегодня в области государственного устройства, если в новых субъектах Федерации не появится развитое гражданское общество со всеми атрибутами (разделение властей, местное самоуправление и др.). Вспомним, что политическая карта России начала претерпевать изменения еще до истечения первого срока президентства В.В. Путина, когда был принят Федеральный закон о слиянии Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного национального округа. Об объединении субъектов РФ начали говорить с начала 2002 г. Ярославский губернатор А. Лисицын первым заговорил о возможности объединения с Костромской областью. Центральная идея такого объединения – «чтобы не было много-много бедных регионов, а было несколько богатых». Депутаты Законодательного собрания Иркутской области также обсуждали вопрос объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Неоднократно речь заходила о проектах объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами, Иркутской области с Усть-Ордынским автономным округом, Хабаровского края с Еврейской автономной областью, города Санкт-Петербург с Ленинградской областью и др. Чтобы изменить статус субъекта или его административные границы, достаточно референдума (в случае слияния двух субъектов – референдумов в обоих регионах). Если объединение устраивает граждан, то власти приступят к выработке федерального конституционного закона, в котором предпишут схему объединения, порядок и сроки завершения данной процедуры. Затем закон будет утвержден в Госдуме, Совете Федерации, подписан Президентом. По завершении объединения требуется отразить фактическое изменение в конституции государства.

Конституция РФ содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции 89 субъектов Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидовость субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых:

• большое количество субъектов РФ,
• разностатусность субъектов РФ,
• неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований),
• финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.

Российская Федерация является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. Поэтому основной целью укрупнения, как представляется, является сокращение числа субъектов Федерации. При этом субъекты должны быть более или менее равноценными и экономически самодостаточными. Управление существующим сегодня количеством субъектов Федерации малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имела место в том числе и вследствие превышающего все разумные пределы количества регионов. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

Одновременно с этим встает вопрос об оптимальном количестве субъектов федерации. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, поскольку в состав современных федераций входит различное число субъектов, которое не является константным. Однако Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась «впереди планеты всей», ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов. Принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства, подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их числа исходя из экономических критериев оптимальности.

Таким образом, налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федерации, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория управления, например, говорит об оптимальном количестве «единиц управления», которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов Федерации.

Поэтому предложения об укрупнении субъектов Федерации, т.е. об уменьшении их количества с этой точки зрения вполне правомерны и находят широкий отклик. Разнятся только масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7–10 губерний В. Жириновского до 35–40 обновленных «земель». Есть проекты будущего территориального построения России по модели семи федеральных округов. Очевидно, что власть сама еще не определилась, в каком направлении будет осуществляться не только укрупнение субъектов Федерации, но и вообще дальнейшее государственное строительство.

Само по себе совершенствование субъектного состава Российской Федерации является всего лишь «верхушкой айсберга» на фоне решения проблем модернизации федерализма в целом. Здесь следует учитывать, что укрупнение субъектов Федерации неизбежно вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и потребует создания новой, более жизнеспособной в современных условиях. Реализация субъектами Федерации конституционного права на объединение предполагает, по сути, радикальную реформу всей государственности и крупномасштабную конституционную реформу, которая будет сопровождаться новым витком передела власти и собственности, – вот реальная цена модернизации федеративных отношений в России.

Для дальнейшего поступательного движения в этом направлении необходимо создание целостной концепции модернизации федеративных отношений, которая включала бы в том числе и вопросы, возникающие в процессе изменения субъектного состава Российской Федерации. В концепции должны быть закреплены основные цели и задачи укрупнения регионов, его приоритеты, этапы и пределы с учетом концептуальной проработки всего комплекса проблем модернизации. Начальные этапы укрупнения могут протекать на базе действующей Конституции РФ, однако, общественно-политические процессы, вызванные укрупнением, в перспективе способны повлечь за собой необходимость изменения ряда конституционных норм, в том числе и пересмотра Конституции. Кроме того, укрупнение может повлечь необходимость изменения порядка формирования Совета Федерации.

Четвертая в очереди, но не самая последняя по значимости проблема – разграничение полномочий по предметам совместного ведения.

В федеративных государствах проявляются два аспекта принципа разделения властей – горизонтальный и вертикальный. Горизонтальный срез означает разделение власти на федеральном уровне. Вертикальный срез означает, что при единстве системы государственной власти осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между ними и органами местного самоуправления.

Характерная особенность правовой базы регулирования разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов состоит в том, что изначально эта база не формировалась как единый, целостный массив нормативных правовых актов. По существу, сначала законодательная деятельность не играла активной роли в становлении новых федеративных отношений. Она лишь в правовой форме фиксировала практически сложившиеся балансы политических сил и интересов Центра и регионов. По сути, реформирование политической и правовой системы осуществлялось без продуманной системы оптимизации федеративных отношений.

В Конституции Российской Федерации применительно к органам исполнительной власти содержатся нормы двух видов: применяемые как общие начала и используемые в качестве специализированных. Среди норм первой группы необходимо выделить те положения Конституции, которые составляют основы конституционного строя. Среди норм второй группы положения: об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3–5, 10–12); об участии граждан в управлении государством (ст. 31, п. 4 ст. 29, ст. 46); о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71–78); о компетенции Президента РФ (ст. 83, 85–87); о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110–117).

Конституция РФ заложила правовую основу разграничения предметов ведения и полномочий, обозначила рамки осуществления государственной власти Федерацией и ее субъектами. Конституция установила, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11).

Исходя из содержания Конституции РФ, можно вести речь о двух способах разграничения полномочий. Первый способ – издание федеральных законов, нормативных актов по реализации каждого из предметов ведения, указанных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Второй способ разграничения предметов ведения и полномочий осуществляется соответствующими договорами, которые в силу этого становятся источниками права.

Разделение властей «по вертикали» предполагает, что на каждом уровне власти имеются свои ключевые органы и определенные финансовые средства, достаточные для осуществления стоящих перед ними задач. Полномочия Центра и субъектов Федерации, независимо от их природы, устанавливаются двумя способами: с одной стороны, с помощью механизма наделения ими, с другой – признанием остаточных полномочий.

Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.

Важными направлениями деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий являются:

– более четкое закрепление в Федеральном законе модели взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;

– следование этой модели в отраслевом законодательстве;

– сокращение совмещения регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций в одном органе.

Необходимо также рассмотреть возможность распространения действия наиболее удачных законов субъектов Федерации в федеральном масштабе.

В частности, возможны следующие пути решения этой проблемы:

– наиболее удачные законы субъектов Российской Федерации, принятые в опережающем порядке, могут быть рекомендованы соответствующим федеральным актом (в том числе указом Президента) в качестве «модельных» для других субъектов федерации;

– Федеральное Собрание Российской Федерации, приняв специальный закон, может распространить действие закона субъекта Российской Федерации на всю территорию страны впредь до принятия подробного федерального закона по соответствующему вопросу;

– закон субъекта Российской Федерации может быть принят в качестве концепции соответствующего федерального закона.

Разграничение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Разграничение компетенций между центральной властью и членами федерации – основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федерации. Задача эта является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная база как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно.

Пятая, актуальная сегодня проблема федеративных отношений – перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Институт полномочных представителей президента появился в России по указу Владимира Путина 13 мая 2000 года. Институт полпредства должен был усилить контроль над регионами, не случайно на посты полпредов были назначены в общей массе генералы. Полпредам вменялось в обязанность «повышать эффективность деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствовать систему контроля за исполнением их решений». Некоторые политологи указывали тогда, что институт полпредства нелегитимен, поскольку не прописан в Конституции. Пик деятельности полпредов пришелся на 2001–2002 годы, когда уставы многих регионов были приведены в соответствие с российской Конституцией. После этого политический вес полпредов пошел на убыль. Не имея реальных рычагов управления экономикой подведомственных регионов, они оставались лишь «всевидящим оком президента».

Должность полпреда девальвировалась настолько, что на нее стали назначать, как в почетную ссылку, бывших губернаторов и отставных военных.

На фоне падения авторитета института полпредства заявление Александра Вешнякова, который до 26 марта 2007 года являлся главой ЦИК, о возможном упразднении должности полпреда президента кажется и на сегодняшний день вполне логичным. «Не исключаю, что со временем в этом виде институт полпредов президента уже не будет требоваться», – заявил еще действующий на тот момент глава ЦИК Вешняков в Вологде на семинаре по реформированию выборной системы.

По мнению экспертов, институт полпредов в самом деле изжил себя. «В условиях фактического назначения губернаторов нет смысла оставлять еще и полпредов, – сказал замгендиректора Центра политических технологий Алексей Макаркин. – Полпреды – уходящая натура, они сделали свое дело – «построили» губернаторов, подогнали региональные законы под федеральные, теперь они могут уйти». Между тем на самом деле президент сохранил своих полпредов и даже придал им больше полномочий. Президент привел такую аналогию: глава государства – это как начальник цеха, полпред – прораб, а губернатор – мастер, в том смысле, что без прорабов нельзя.

Как будут развиваться события – покажет время, но можно предположить, что скоро институт полпредов может быть и вовсе ликвидирован – содержать его исключительно для отставных федеральных политиков, наверное, нерационально. А чтобы восстановить дееспособность данного института, пришлось бы полностью обновлять его руководящий состав.

Состояние и перспективы федеративных отношений в России — одна из наиболее актуальных проблем российского общества. Все большее число государственных деятелей, политиков и ученых начинает реально осознавать, что для Российской Федерации в начале нового века есть альтернатива — или она будет по-прежнему сверхцентрализованным унитарным государством, тяготеющим к режиму авторитарного типа, или же станет подлинно демократическим федеративным государством.

Федерализм в истинном смысле этого слова пока продолжает оставаться в значительной мере лишь ориентиром общественно-политического и экономического развития России, хотя в этом направлении и принят ряд необходимых решений. Однако, они, по сути, представляют собой лишь первые шаги к правовому государству и демократии, политическому плюрализму.

Речь идет о формировании такого типа федерализма, который предполагает организацию отношений между Центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. При этом Центр и регионы соответственно должны обладать теми правами, обязанностями и ресурсами, которые адекватны их предназначению, задачам и функциям.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. федерализм признан в качестве одного из основных направлений демократизации государства. В ст. 5 Основного Закона страны закреплено: “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации”. Федерализм, как принцип взаимоотношений Центра и субъекта Федерации предусматривает, что наряду с общегосударственными признаются и гарантируются интересы территорий и народов, проживающих в России.

Российская Федерация представляет собой исторически уникальное явление. Форма ее государственного устройства менялась под воздействием различных факторов и, прежде всего, под влиянием многонационального состава населения. Своеобразие российского федерализма в том, что в нем сочетаются как территориальный, так и национально-территориальный принципы.

Поэтому для Российского государства проблема «ухода от децентрализации» во многом предстает как борьба «с ложными мишенями», в особенности, когда речь заходит об изменении ее административно-территориального деления – «губернизации» республик или «республиканизации» краев и областей.

Становление федеративных начал в России зависит от цивилизованности форм решения национального вопроса, с другой стороны, — успешная федерализация невозможна без своевременного преодоления возникающих противоречий, как на национально-государственном, так и на административно-территориальном уровнях. Обе тенденции только в единстве могут стать прочным фундаментом реформирования Федерации в целом.

Недооценка значимости национального вопроса в нынешних условиях, возможностей его многовариантного решения находит свое выражение в пропагандируемых некоторыми политиками тезисах об отказе от принципа самоопределения народа, закрепленного в Конституции России и международно-правовых документах, в сведении решения национального вопроса до уровня создания культурно-национальных автономий. При таком подходе забывается, что национально-культурная автономия и принцип самоопределения народов соотносятся друг с другом как часть и целое, и потому — неразделимы. Вместе с тем этногенетическое многообразие социокультурных составляющих субъектов Федерации требует реализации поливариантной национальной политики, согласованной со специфическими условиями жизнедеятельности народов республик, краев, областей и автономий.

Особенность России в том, что ее федерализация проходила сверху, директивно, путем предоставления регионам вынужденных уступок. Ее асимметричность - это реальность, обусловленная в том числе и объективными факторами. Тем самым ошибочны как представления о том, что договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами сделали Федерацию асимметричной, так и стремление ее преодолеть, поскольку практически ни одна федерация в мире не является симметричной. В принципе, само существование федерации — показатель наличия несовпадающих интересов, которые могут учитываться и координироваться благодаря федеративному устройству.

Конституционное положение о равенстве субъектов Российской Федерации предполагает равные “стартовые условия” для определения объемов государственно-властных полномочий, пределы и содержание которых ограничены Конституцией Российской Федерации. При обязательном соблюдении принципа равноправия субъектов следует учитывать, что нет двух одинаковых регионов. Разнообразие регионов — это мощный потенциал поступательного развития России.

Политико-правовые коллизии, которые возникают между Центром и субъектами Российской Федерации, порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Среди причин возникающих проблем — отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях; незавершенность процесса разграничения полномочий; излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством; несовершенство модели бюджетного федерализма; перегруженность Центра несвойственными ему функциями; практикуемое вмешательство Центра в компетенцию органов государственной власти субъектов; различия в темпах развития федерального законодательства и законодательства отдельных субъектов Федерации.

Укрепление единства и целостности России актуализируют проблему формирования общего правового пространства. В сегодняшнем контексте политико-правового развития России речь в основном со стороны федеральных органов власти идет о “приведении в соответствие”, но никак не о гармонизации федерального и регионального законодательства; между тем, по многим направлениям законы субъектов Российской Федерации опережают федеральные. Очевидно, что рост авторитета федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах будет во многом предопределяться как взвешенной оценкой федеральными органами государственной власти опыта, накопленного в регионах и его применением в масштабах Федерации в целом, так и проводимой Центром политикой, не допускающей сковывания инициативы и творчества регионального законодателя.

Уточнение полномочий органов федеральной власти и субъектов Федерации по регулированию вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также обеспечение взаимного учета мнений в ходе разработки федеральных законов позволит снять возникшие коллизии в отношениях Центра с регионами. Результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.

Решение указанных проблем требует проведения согласованной политики федерального центра и субъектов Федерации. В этом направлении предпринимаются практические шаги. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации В.В.Путина создана специальная комиссия по разграничению полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, членом которой является Президент Республики Татарстан М.Ш.Шаймиев.

Важнейшим условием успешного функционирования Федерации выступают: распределение властных полномочий на всех уровнях без ломки конституционных основ государства; четкое разделение функций власти внутри каждого из уровней управления (федеральные органы, субъекты Федерации, территории местного самоуправления); плодотворное и взаимообогащающее сотрудничество федеральной и региональных властей.

На рубеже 90‑х гг. Татарстан одним из первых в Российской Федерации стал реально разрабатывать и внедрять в политическую практику механизмы построения новой модели федеративной государственности на базе федеральной Конституции, формирования адекватных нынешнему времени форм и оптимальных правил взаимодействия между федеральным и региональным уровнями власти. Значимым шагом в этом направлении стал Договор “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”, подписанный в феврале 1994г.

Семилетний опыт договорных отношений Татарстана с федеральным центром, сложившаяся договорная практика свидетельствуют, что субъекты Российской Федерации все больше становятся “точками роста” в процессе укрепления государственности и развития федеративных отношений, формирования сбалансированной системы прав и ответственности Центра и регионов, восстановления инвестиционного потенциала России.

Международный опыт доказывает, что в федеративных системах государственный суверенитет является свойством федеративного государства в целом, а значит — реализуется на общефедеральном и на уровне субъектов федераций. Развитие договорной практики и конституционность этого процесса — две взаимосвязанные стороны, фундамент российского федерализма, опираясь на которые можно выстроить уникальную Федерацию.

Процесс совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации настоятельно требует принятия ряда принципиальных решений, и в частности:

1. Внесения изменений и дополнений в Федеральный закон о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов в части более четкого разграничения и конкретизации совместных полномочий и исполнения законов в сфере совместного ведения;

2. Разработки механизма проведения экспертизы федеральных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Российской Федерации, а также излишней детализации в федеральном законодательстве, не позволяющей субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по соответствующим вопросам. Следует отработать организационные схемы согласительных и судебных процедур по устранению несоответствий в региональном и федеральном законодательстве;

3. Исходя из необходимости соблюдения баланса интересов федерального центра и субъектов Российской Федерации важно осуществлять постоянный мониторинг договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий с целью закрепления в федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения; повышать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договоров;

4. Следует разработать доктрину экономического выравнивания регионов как через совершенствование деятельности Федерального фонда поддержки развития регионов, так и через распределение налоговых поступлений, бюджетное регулирование между уровнями власти в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения. Важно отработать методику формирования межбюджетных отношений федерального и регионального уровней, обеспечивающей выполнение конституционных полномочий властями всех уровней и реализацию государственных гарантий всем гражданам на основе социальных стандартов и нормативов.

5. В рамках компетенции Российской Федерации необходимо обеспечить эффективную государственную власть, адекватную принципам разграничения полномочий между уровнями власти, исключив дублирование функций, конкуренцию полномочий и структур власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В российской транзитивной ситуации именно федерализм, как демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, получивший свое наиболее зримое воплощение в ряде государств Большой Европы, стоит в повестке дня.

В современной Европе правомерно рассматривать федерализм в двух измерениях: в отдельно взятых европейских государствах и в рамках Европейского Союза, т.е. в континентальном (межгосударственном) масштабе.

Федерализм как форма государственного устройства, характеризующаяся прежде всего распределением полномочий между уровнями власти внутри государства, твердо обосновался в ряде европейских государств, таких как Германия, Австрия, Швейцария. Это, так называемая, «классика федерализма». В ряде европейских государств – Италии, Испании, Франции, Польше, Венгрии, Чехии, Словакии – имеет место регионализация, являющаяся шагом к федеральной модели. Процессы передачи полномочий затронули также и наиболее централизованное государство Европы – Великобританию, где в результате проведенных референдумов некоторые полномочия отошли от центрального правительства Шотландии и Уэльсу.

Де-факто федерализм складывается на территории Европейского Союза, где отчетливо формируются три уровня власти: Европейского Союза, национальных государств, регионов и местных автономий в составе национальных государств. Каждый уровень имеет свой круг полномочий, причем основная тенденция состоит в передаче ряда полномочий национальных государств на высший уровень – органам Европейского Союза, и на низший уровень – европейским регионам.

Так, в законодательной сфере полномочия распределены следующим образом. Европейский Союз издает директивы. Национальные органы государственной власти принимают на их основе внутригосударственное законодательство. Европейские регионы либо применяют принятый закон, либо, если это регионы с законодательными полномочиями, имеющие кроме того еще и исключительную юрисдикцию, принимают региональные законы во исполнение решений ЕС.

Три уровня законодательной власти особенно отчетливо проявляются в федеративных государствах Европы, в которых субъекты федерации, обладающие законодательными полномочиями, начинают играть все более важную роль в формировании федеративной системы в рамках Европейского Союза. Они обеспечивают ее низший базовый уровень, привнося подлинный демократизм в процессы управления и реализуя принцип субсидиарности.

Подводя итог исследования по теме работы можно сделать следующие выводы:

1. Значение Федерации как формы государственного устройства в настоящее время очень велико. Уже было сказано, что федеративная система существует в более чем двух десятках стран мира – это десятая часть всех стран мира, треть населения и больше половины территории всех стран мира. Но эти показатели, которые делают федеративную форму наиболее эффективной, в вопросе о делении государства, не главные. Главное, на наш взгляд, то, что государства с федеративной формой устройства более динамичны в плане развития правовых отношений, и в разной степени, может осуществляться всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан.

2. Российская Федерация – нетипичная, отклоняющаяся от классических образцов конституционная форма федерации; в ее состав входят субъекты, организованные как по национальному, так и по территориальному признаку.

3. Еще одной особенностью российского федерализма является фактическая (в разрез с принципами Конституции РФ) разностатусность субъектов РФ. Такие Федерации принято называть асимметричными.

4. Выбор формы государственного устройства связан со многими факторами: историческими, экономическими, культурными, религиозными, географическими. Так, определяющим фактором выбора формы государственного устройства России является многонациональный состав ее населения (более 100 наций и народностей), притом, что 81,5% населения составляют русские, 3,7% – татары, 2,9% – украинцы, 1,2% – чуваши, 0,9% – башкиры, 0,7% – мордва, 0,6% – чеченцы и т.д. Федерация, позволяющая избежать сверхцентрализации с одной стороны, и устанавливающая гарантии прав субъектов Федерации, является оптимальной формой национально-государственного устройства для России.

5. В России идет развитие федеративных отношений. На ошибках и неудачах нашего руководства начала 90-х годов, когда была вероятность распада России на мелкие суверенные государства вслед за СССР, выросла новая страна, в которой много проблем национального, социально-экономического, политического характера. Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

В работе выделен ряд проблем связанных с федеративным устройством России и предполагаемые пути их разрешения.

В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных отношений. И поэтому необходимо не только принятие отдельных поправок, но и тщательная подготовка всего пакета конституционных изменений, касающихся федеративного устройства нашего государства.

Список используемой литературы и источников

1. Конституция Российской Федерации 1993 г. // СПС «Консультант-Плюс»
2. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в РФ и образование в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. (в ред. 2007 г.) Ν 11‑ФКЗ. // СПС «Консультант-Плюс»
3. Распоряжение Правительства РФ от 26.03.2013 N 435-р Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения»// СПС «Консультант-Плюс»
4. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов» от 24 июля 2003 г. (в ред. 2007 г.) Ν 119‑ФЗ. // СПС «Консультант-Плюс»
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов» от 05 августа 2000 г. (в ред. 2009 г.) Ν 84‑ФЗ. // СПС «Консультант-Плюс»
6. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. (в ред. 2004 г.) Ν 96‑ФЗ. // СПС «Консультант-Плюс»
7. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. – М.: Норма. 2011 г. -285 с.
8. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2. Учебник. – М.: Юристъ.2007 г. -778 с.
9. Авакьян С.А. Библиография по конституционному праву России. – М.: Зерцало. 2007 г. -446 с.
10. Авакьян С.А. Конституция РФ: природа, эволюция, современность. – М.: Юристъ. 2009 г. 719 с.
11. Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право России: Курс лекций. – М.: ООО «ПЕРСЭ». 2006 г. – 242 с.
12. Авакьян С.А. Сборник нормативных актов по конституционному праву. – М.: Проспект. 2007 г. -896 с.
13. Аналитический доклад: Развитие федерализма в Российской Федерации. Фонд «Индем». – М. 2004 г.
14. Арутюнян Г.Г. Конституционное право. Учебник. – М.: Норма. 2006 г. -544 с.
15. Бабаев В.К. Общая теория государства и права. – Нижний Новгород.: Юристъ. 2005 г. – 554 с.
16. Баглай М.В. Конституционное право России. Учебник для ВУЗов. – М.: Норма. 2007 г. – 782 с.
17. Баглай М.В. Малая энциклопедия российского права. – М.: БЭК. 2005 г. -505 с.
18. Баглай М.В., Габричидзе Б.И. Конституционное право России. – М.: Норма. 2005 г. -631 с.
19. Борисов В.И. Словарь по конституционному праву РФ. – М.: Экономика. 2004 г. 364 с.
20. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. – М.: Проспект. 2005 г. -281 с.
21. Габричидзе Б.Н. Конституционное право: Учебник. – М.: Проспект. 2007 г. – 472 с.
22. Гошуляк В.В. Конституционно-правовые основы российского федерализма. Учебник. – М.: Дрофа. 2006 г. – 405 с.
23. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. Журнал российского права №8. 2007 г. 41 с.
24. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства. – Новосибирск.: Инфра‑М. 2012 г. -257 с.
25. Захаров А.А. Ассиметричность Федерации. – М.: Юристъ. 2006 г. – 256 с.
26. Златопольский Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития. Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2007 г. – 109 с.
27. Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений в России. Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2007 г. – 47 с.
28. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. – М.: Проспект. 2007 г. – 254 с.
29. Карапетян Л.М. Федеративное устройство и правовой статус народов. – М.: Проспект. 2006 г. – 197 с.
30. Ливеровский А.А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. – СПб.: Изд. Дом «ПИТЕР». 2011 г. -492 с.
31. Морозова Л.А. Теория государства и права. Учебник. – М.: Юристъ. -593 с.
32. Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. – М.: Норма. 2005 г. -558 с.
33. Саликов М.С. Тенденции развития федерализма в России. – М.: Норма. 2007 г. – 402 с.
34. Чиркин В.С. Конституционное право России. Практикум. – М.: Юристъ. 2011 г. – 618 с.