Проблемы коммуникаций в современных организациях. (Управление государственными и муниципальными финансами)

Содержание:

Введение

Актуальность исследования. Состояние местных бюджетов является одним из основных показателей устойчивости экономики и совершенства социальной системы государства. В этой связи особое значение приобретает разработка эффективных механизмов управления бюджетными доходами и расходам, соответствующих современным требованиям открытости, четкости и контроля. В последние годы произошли изменения бюджетного процесса в РФ. В 2004г.былапринятаКонцепцияреформированиябюджетногопроцессав Российской Федерации, в основу которой была заложена идея разработки и принятиябюджетов,ориентированныхнарезультат.В2008г.врезультате внесения существенных поправок в Бюджетный кодекс РФ[2]были реализованы меры по модернизации бюджетного процесса, частично внедрены механизмы бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР).

Выше названные изменения повлекли за собой трансформацию процессов муниципального управления, формирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета. В этих условиях особое значение приобретает разработка единых, четко сформулированных рекомендаций по внедрению и применению новых методов планирования и управления доходами расходами бюджета, в частности – метода БОР.

Целью работы выступает изучение бюджетирования, ориентированного на результат в управлении финансами государства.

Задачами работы выступает:

• сформулировать сущность БОР;
• рассмотреть методологию БОР;
• сформулировать проблемы и перспективы внедрения БОР.

Объектом исследования выступают финансы государства.

Предметом исследования выступает бюджетирование, ориентированное на результат.

Информационно-эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ; законодательные и нормативные правовые акты РФ, Президента РФ, Правительства и Министерства финансов РФ, касающиеся функционирования российской бюджетной системы; справочные и иные материалы по теме исследования, опубликованные в специальной периодической печати и размещенные в справочных правовых системах и сети Интернет.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.

Глава 1. Управление государственными и муниципальными финансами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат

1.1.Аспекты функционирования системы государственных финансов

Как рассматривалось в первой главе работы, в Российской Федерации, исходя из федеративного устройства, государственные финансы включают два уровня:

• финансы федеральных органов власти;
• финансы региональных органов власти.

Муниципальные финансы являются низовым звеном и выделены в самостоятельный структурный уровень. [3.C.55]

Масштабы полномочий каждого уровня управления, выполняемые ими функции, предопределяют размеры их доходов, порядок формирования и использования. Согласно Конституции РФ [1], основные решения по вопросам формирования доходов и расходования средств могут приниматься на уровне центральных органов власти.

Все три уровня государственных и муниципальных финансов тесно связаны между собой и образуют единую систему. В структуре государственных и муниципальных финансов главным элементом выступают взаимосвязанные бюджеты трех уровней - федерального, регионального (субъекта РФ) и местного. Эти взаимосвязи обусловлены неравномерностью развития различных территорий и недостаточностью средств региональных и местных бюджетов. Поэтому для достижения сбалансированности бюджетов существует система перераспределения средств между бюджетами разных уровней. [4.C.16]

Средства, мобилизуемые через государственный и муниципальные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет частного предпринимательства. К ним относятся государственное управление, общественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона и др. При рассмотрении государственных финансов следует иметь в виду, что функция управления государственным сектором отлична от функций управления другими секторами экономики. Она сводится к оказанию нерыночных услуг населению, обществу в целом, к перераспределению доходов и собственности. Госсектор отличается от других секторов экономики также по способам финансирования затрат - с помощью налогов и иных обязательных платежей других секторов экономики. [4.C.17]

Государственные и муниципальные финансы играют важную экономическую, социальную, политическую роль и выполняют ряд функций: мобилизационную, перераспределительную, регулирующую, контрольную.

Суть мобилизационной функции заключается в том, что посредством функционирования государственных денежных фондов формируется национальный доход страны. [3.C.56]

Благодаря функции перераспределения происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. Функция перераспределения осуществляется через систему централизованных фондов. Ее результатом является:

1. перераспределение доходов рентабельных отраслей в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство);
2. содержание за счет бюджета учреждений непроизводственной сферы;
3. перераспределение доходов между различными социальными группами населения;
4. перераспределение доходов между различными территориальными образованиями. [5.C.7]

Регулирующая функция государственных и муниципальных финансов связана с образованием и использованием бюджетного фонда. Бюджетный фонд образуется за счет налогов, займов, доходов от государственной собственности. Через налоги государство может либо сдерживать экономическую активность и частное потребление, либо, наоборот, стимулировать их. Это же касается государственных займов, производительное использование которых может стимулировать рост национального дохода, а непроизводительное отвлекать и без того дефицитные ресурсы на выплату процентов по долгам. Формирование государственной собственности способствует развитию инфраструктуры и сферы общественных услуг, необходимых для нормального функционирования национального хозяйства и обеспечения доступности общественных благ для всех слоев населения. С другой стороны, приватизация сферы общественных услуг (коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование и др.) может сдерживать потребление отдельных групп населения, что приводит к снижению их уровня жизни. [4.C.17]

Использование бюджетного фонда осуществляется через целевые расходы. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса путем распределения бюджетных средств по разным направлениям деятельности государства и сферам общественного хозяйства. Таким образом, достигается сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных, с точки зрения государства, направлениях хозяйственной деятельности. Осуществляя бюджетные расходы, государство может изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяйствования, проводить социальные преобразования. [6.C.18]

Большое влияние на экономику страны бюджетный фонд способен оказывать благодаря тому, что он может использоваться в интересах ускорения научно-технического прогресса. [5.C.8] Создание принципиально нового механизма бюджетного финансирования науки, совершенствование государственной системы подготовки и переподготовки кадров, использование льготного налогового режима в части обложения прибыли от реализации новых видов продукции и тому подобные бюджетные меры призваны стимулировать научные открытия и новые технические достижения, сокращать сроки их внедрения в производство, а в итоге - служить катализатором ускорения научно-технического прогресса. [8.C.90]

Контрольная функция государственных и муниципальных финансов позволяет узнать, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение государства и местных органов власти, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются. Следует говорить о контрольной функции государственных и муниципальных финансов в узком и широком смысле. В узком смысле контрольная функция реализуется по следующим направлениям:

1. контроль за правильностью и своевременным перечислением средств в централизованные фонды;
2. контроль за соблюдением заданных параметров централизованных фондов денежных средств с учетом потребностей производственного и социального развития;
3. контроль за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов, осуществляемый на основе составления плановых и отчетных смет образования и расходования денежных средств. Контрольная функция государственных и муниципальных финансов заключается в том, что через формирование и использование фонда денежных средств государства происходит отражение экономических процессов, протекающих в структурных звеньях экономики. Благодаря этому бюджет может сообщать о том, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей. [5.C.31]

1.2.Методологический потенциал бюджетирования, ориентированного на результат

До недавнего времени самой распространенной моделью управления общественными финансами являлась модель постатейного (затратного) бюджетирования. Главная цель постатейного бюджетирования состоит в обеспечении целевого использования средств. Однако многолетний опыт использования данной модели в разных странах мира продемонстрировал низкую степень ее эффективности: это приводит к низкому уровню ответственности и инициативности нижнего звена государственного управления, отсутствию заинтересованности в экономии средств. [5.C.43]

Сложившаяся в России практика планирования, финансового управления и контроля деятельности в сфере государственного управления на основе затратной (постатейной) модели управления бюджетными средствами приводит к следующим недостаткам:

• Ответственность за принятие финансовых решений концентрируется на самых верхних уровнях управления, оказывающихся перегруженными и зачастую неспособными адекватно воспринимать поступающую информацию. Процесс принятия решений, требующий массы согласований, затягивается, и сами решения иногда становятся неактуальными.

• Снижается уровень ответственности и сдерживается инициатива нижнего звена государственного управления. Отсутствует заинтересованность в экономии средств, эффективном использовании локальных ресурсов. [11]

• Постоянно действуют стимулы роста расходов на единицу работ и услуг, поскольку чиновники, не имея иных возможностей улучшить себе жизнь, периодически обращаются с требованиями увеличить расходы на содержание, не проводя при этом внутренней рационализации.

• Конечные результаты деятельности оказываются вторичными по сравнению с соблюдением самодовлеющей финансовой дисциплины.

По сравнению с моделью постатейного бюджетирования, БОР обладает целым рядом преимуществ.

Благодаря внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, органы власти получают возможность [10.C.3]:

- регулярно получать более полную информа-цию о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;

- более эффективно распределять бюджетные средства между различными статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;

- экономии бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;

- сравнивать несколько предлагаемых вари -антов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;

- повысить контроль за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;

- выявить и упразднить дублирующие друг друга и неэффективные программы. [9.C.12]

Преимущества использования БОР для государственных учреждений:

- самостоятельное расходование бюджетных средств для достижения поставленных результатов (самостоятельное оперативное управление расходами, экономии средств, изменение структуры

затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);

- установление взаимосвязи между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, более качественное планирование своей деятельности;

- возможность подкрепить свои запросы об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы. [11]

Благодаря использованию БОР, общество лучше понимает, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени и какой ценой эти цели удается достичь. [5.C.43]

Методологический потенциал бюджетирования, ориентированного на результат, под которым понимается система действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами, очень велик. Несмотря на то, что данный метод не является специфическим новым средством организации финансовых отношений, а представляет собой лишь набор систематизированных инструментов, его возможности по упорядочению объемов финансирования, обеспечению четкой связи денежных и натуральных показателей, построению целевой зависимости отдельных этапов бюджетных операций от достигнутых и проектируемых показателей, повышению уровня контролируемости выполненного финансирования являются неоспоримыми [11].

Необходимым условием обеспечения эффективного внедрения принципов БОР и достижения устойчивых результатов реформирования бюджетного процесса является пересмотр роли государства в экономике. Внедрение БОР подразумевает решение вопросов совершенствования государственного управления и проведение реформы регулирования экономики.

Несмотря на единство принципов и подходов к системе управления расходами для осуществления бюджетирования, ориентированного на результат, на основе международного опыта в каждой стране с учетом опыта внедрения данного принципа, выделяются свои методики, инструменты и процедуры.[13.C.72] Цели и планируемые результаты государственной политики определяют рамки концепции «управление результатами» в формировании бюджетов всех уровней. Управление расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает взаимосвязь бюджетных ассигнований и достигнутых результатов деятельности. Соизмерить затраченные ресурсы и полученные результаты,оценить социальную и экономическую эффективность различных видов услуг, финансируемых из бюджета, является целью методики бюджетирования [11].

Важную часть бюджетной политики любого государства играет управление государственными расходами, что, в большей степени, определяется состоянием бюджетного процесса и его стадиями: планирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджета в части расходов. Важным инструментом повышения эффективности государственных и муниципальных расходов является совершенствование практики бюджетирования. Сложившаяся в настоящее время затратная (постатейная) модель бюджетного планирования не соответствует экономическому уровню развития в стране, поэтому, по мнению многих экспертов, требуется существенная перестройка действующей системы бюджетного управления [5.C.3].

В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т. е. максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов. При БОР распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов. [11]

Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении лишь высоко агрегированных расходов.

Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем за-

интересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти [16.C.22].

Используемые для оценки расходов источники информации включают:

- опросы населения о соответствии объема и качества получаемых услуг уровню налоговому бремени в стране;

- бюджетные отчеты о результативности финансовых расходов, разрабатываемые местными исполнительными органами власти;

- отчеты о сравнительном анализе качества и стоимости бюджетных услуг в других административно-территориальных образованиях как в пределах одной страны, так и за ее пределами [5.C.13].

Одно из отличий БОР от бюджетирования по постатейному принципу заключается в том, что политика БОР направлена на повышение ответственности министерств и ведомств за достижение поставленных целей. При этом министерства и ведомства имеют право самостоятельно решать, каким образом следует организовать свою деятельность и распределять ресурсы между статьями расходов для решения поставленных задач.

Самостоятельность действий государственных учреждений в реализации поставленных задач обеспечивается путем выделения бюджетных ассигнований в достаточно агрегированном виде. Как правило, государственное учреждение получает отдельные ассигнования на осуществление основной деятельности и отдельно — на внутреннее управление. [11]Государственные учреждения самостоятельно решают, как следует организовывать свою деятельность и использовать финансовые ресурсы, действуя в рамках установленных бюджетных лимитов. Финансы контролируются только в пределах агрегированных лимитов ассигнований по программам, видам деятельности и функциям. [15.C.21]

Другим способом, практикуемым во многих странах, который обеспечивает свободу принятия решений государственными учреждениями, является перенос остатков неиспользованных средств на следующий финансовый год. Возможность переносить неиспользованные ассигнования на следующий бюджетный год позволяет избежать проблемы нерационального расходования в конце года не использованных учреждениями бюджетных средств из-за опасения сокращения ассигнований в следующем году и позволяет учреждениям принимать более рациональные решения относительно времени осуществления закупок.

При переходе от традиционной модели постатейного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, происходит (по опыту стран, применяющих БОР) переход от кассового метода учета исполнения бюджета (учет расходов в момент осуществления платежа, а доходов — в момент их получения) к методу учета по начислениям (учет на момент возникновения расходных обязательств). Таким образом, учет расходов на основные фонды, материалы и т. п. ведется не по факту их приобретения, а по их фактическому использованию в процессе предоставления услуг, что делает расчет стоимости услуг более полным. [11]

При переходе от постатейного бюджетирования к БОР происходит постепенное изменение механизмов контроля за исполнением бюджета путем замены внешнего контроля (со стороны Министерства финансов, Счетной палаты и т. п.) на внутренний, осуществляемый самим министерством/бюджетным учреждением через ответственность конкретных исполнителей. Это связано с общей тенденцией повышения степени децентрализации и предоставления большей самостоятельности исполнителям в выборе способов и средств выполнения поставленных задач.

При переходе к БОР возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли поставленные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Подготовка подобных отчетов предполагает разработку системы критериев, которые могли бы позволить производить непрерывный мониторинг и оценку результатов произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат. [15.C.3]

Мониторинг представляет собой непрерывный процесс измерения и регистрации показателей результативности, достигаемых в ходе реализации программ.

Оценка результатов, в отличие от мониторинга, представляет собой, как правило, разовое мероприятие, позволяющее провести более глубокий анализ программ и охватывающее вопросы актуальности (пользы от реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивости ожидаемого (полученного) эффекта от реализации программ.

Оценка, которая проводится по завершению программы, позволяет сопоставить фактические и планируемые результаты ее реализации, включая воздействие программы на ее целевые группы, и проанализировать факторы, повлиявшиена выполнение программы, и проблемы, которые возникли в ходе ее выполнения. Результаты оценки предоставляют органам исполнительной и законодательной власти ценную информацию для определения и необходимой корректировки направлений государственной политики, для разработки новых программ. [11]

В концепции бюджетирования, ориентированного на результат, изменяется характер и степень ответственности отраслевых подразделений органов государственного управления за исполнение бюджета. На них, в первую очередь, возлагается ответственность за достижение запланированных конечных результатов и выполнение поставленных задач. Это выражается:

- в повышении уровня децентрализации и делегирования полномочий в рамках министерств и ведомств. Отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор более эффективных средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции;

- в организационной структуре государственных учреждений;

- в системе стимулирования эффективного выполнения программ. [11]

Организационная структура государственного учреждения, применяющего постатейный метод бюджетирования, чаще всего формируется по функциональному принципу. Организационное деление государственного учреждения на отделы и подразделения основано на том, какие функции они исполняют, а не на конечных результатах работы. При введении управления по результатам должна измениться организационная структура учреждения: оперативные подразделения и отделы внутри государственных учреждений должны отвечать за конкретные виды деятельности, т. е. за товары и услуги, предоставляемые данным учреждением. Затраты на вспомогательные функции (руководство, бухгалтерская, юридическая и т. д.) распределяются между оперативными отделами и подразделениями. [17.C.21]

К примеру, организационная структура учреждения, представляющего статистическую информацию в рамках управления по ресурсам, будет следующая:

- отдел по сбору статистической информации;

- отдел по обработке статистической информации;

- отдел методологии;

- типографский отдел.

При данной организационной структуре организации ни одно подразделение не несет ответственности за конечный продукт, т. е. за публикации по статистике. [16.C.22]

Организационная структура учреждения в рамках управления по результатам будет следующая:

- отдел по подготовке финансовой статистики;

- отдел по подготовке демографической статистики;

- отдел по подготовке статистики сельского хозяйства и т. д.

В качестве стимулирования эффективного выполнения программ и эффективного использования выделенных бюджетных средств используется система различных методов стимулирования эффективной реализации программ государственными учреждениями и санкций за невыполнение запланированных результатов.

По характеру эти методы можно подразделить на [5]:

1. Финансовые стимулы:

- зависимость заработной платы от показателей работы. Системы финансового премирования конкретных сотрудников за достижение высоких показателей результативности работы применяются во многих странах. Размер поощрения рассчитывается исходя из степени выполнения бюджетных показателей, соблюдения установленных нормативов, сроков предоставления услуг и т. д.;

- материальное поощрение учреждений и/или конкретных исполнителей программ. Данный метод финансового стимулирования учреждений или отдельных сотрудников за достижение высоких показателей результативности предполагает разовое выделение средств, которые могут быть израсходованы только на нужды организации, например, на повышение квалификации сотрудников или улучшение существующих условий труда; [11]

- увеличение ассигнований бюджетному учреждению в случае качественного и своевременного исполнения программы и достижения запланированных результатов;

- штрафные санкции за устойчиво плохие результаты. Наиболее радикальными и действенными финансовыми санкциями являются: снижение заработной платы, понижение в должности и увольнение. По мере распространения мониторинга результативности повышается вероятность того, что результаты мониторинга будут использоваться для обоснования таких санкций. Очевидно, что необходимо с особым вниманием подходить к использованию данных для таких «стимулов». [11]

С одной стороны, результаты работы легко увидеть и они основаны на достаточнообъективных данных. С другой стороны, результаты редко полностью подчиняются контролю со стороны руководителей государственных органов. В особом случае основу для таких решений должны составлять устойчиво низкие результаты, а не низкие результаты за один отдельно взятый период;

- снижение или прекращение финансирования организаций или программ, не получивших ожидавшихся результатов или не представивших достаточных данных для их оценки. Такие санкции должны быть тщательно продуманы, чтобы от них не пострадали клиенты плохо работающих программ. Подчеркнем еще раз, что такие санкции лучше применять в отношении программ, показывающих плохие результаты в течение достаточно длительного периода времени. При отсутствии признаков того, что клиенты получают пользу от какой-либо программы, следует рассмотреть возможность ее полного прекращения. [14.C.3]

Необходимо отметить, что отношение к использованию финансовых методов стимулирования эффективного использования бюджетных средств достаточно противоречиво. С одной стороны, поощрение организаций, достигнувших высоких показателей результативности и выполнивших запланированные цели и задачи, путем выделения им дополнительных ассигнований и «наказание» организаций, не достигнувших в полной мере поставленных целей, за счет снижения или сохранения в прежнем объеме размера ассигнований является с точки зрения экономической эффективности вполне логичным. Однако данный подход может подтолкнуть управляющий персонал организации при планировании бюджета к оппортунистическим действиям, а именно: руководству организации невыгодно устанавливать на стадии бюджетного планирования высокие целевые показатели, поскольку в случае их недостижения к организации будут применены штрафные санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований. И наоборот, запланировав в бюджете низкие целевые показатели и выполнив план, организация может получить финансовое поощрение в виде дополнительного финансирования. В итоге финансовое стимулирование по результатам деятельности может привести к еще большим проблемам. [11]

Плохие результаты деятельности организации не всегда являются результатом неэффективной работы и поводом к штрафным санкциям и сокращению финансирования. Низкие показатели результатов деятельности организации во многих случаях сигнализируют об имеющихся проблемах и необходимости дополнительных финансовых вложений для их решения. Поэтому в случаях, когда финансовое стимулирование завязано на достижение показателей результативности работы бюджетного учреждения, необходимо дополнительно включать в набор показателей индикаторы, учитывающие различные внешние факторы и отслеживающие возможные нежелательные негативные эффекты. [11] К примеру:

- если финансовое стимулирование увязано с количеством произведенного продукта или объемом оказанных услуг, то есть вероятность увеличения результативности работы в количественном выражении за счет снижения качества;

- низкие показатели успеваемости в отдель -ных учебных заведениях еще не свидетельствуют о неэффективной работе преподавателей, просто там больше учеников из неблагополучных семей. [11]

2. Нефинансовые стимулы:

• Предоставление руководителям учреждений большей свободы в использовании выделенных бюджетных средств в случае достижения запланированных целей. Большая степень гибкости может касаться:

- использования бюджетных средств (возможность переносить неиспользованные средства на следующий финансовый год, производить расходы за счет бюджета следующего года, производить перенос средств между статьями, выделение бюджетных ассигнований в агрегированном виде);

- права принимать, увольнять сотрудников, выплачивать премии и переводить сотрудников на другие должности и направления работы. [12.C.3]

• Учет результатов мониторинга при аттестации сотрудников учреждения. Для включения результатов мониторинга в процесс аттестации персонала используются два основных подхода:

- достигнутые результаты по показателям, на достижение которых может влиять сотрудник, сравниваются с целевыми показателями. Полученные результаты могут учитываться при аттестации как управленческого, так и вспомогательного персонала, особенно если дается оценка коллективной работы.

- определение степени использования результатов мониторинга руководителями программ.

На начальном этапе внедрения системы мониторинга результативности основным является второй подход, пока не будет накоплен достаточный опыт работы с данными о результативности или качестве услуг, в целях правильной оценки на их основе работы персонала. [11]

• Заключение договоров между вышестоящим органом и исполнителями с указанием целевых показателей результатов деятельности. В рамках этих договоров руководители организаций-исполнителей берут на себя обязательство получить определенные результаты при определенном уровне финансирования. При этом в договорах может быть предусмотрена возможность дополнительного персонального вознаграждения руководства организации в случае достижения целевых показателей или, напротив, сокращения оплаты его труда или даже отстранения от должности в случае неэффективной работы.

Система стимулирования эффективного использования бюджетных средств и достижения запланированных целей используется не только в отношении бюджетных организаций, получающих финансовые ассигнования. В последнее время эти методы активно применяются при разработке заданий и мониторинге работы подрядчиков, с которыми заключаются договоры с указанием планируемых результатов и показателей их исполнения.

Выводы:

Таким образом, с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, происходит постепенный переход от постатейного, сметного бюджета через исполнительский бюджет к программному бюджету. Программный бюджет является мощным инструментом бюджетирования, ориентированного на результат, так как он отражает, сколько средств было направлено на достижение конкретных результатов для общества. Его основой является долгосрочная оценка ожидаемых результатов [7].

Для того чтобы все преимущества БОР полностью реализовались, потребуется достаточно длительное время. Ускоренное проведение рефор -мы без необходимой подготовки может привести к отрицательным результатам.

Глава 2. Проблемы и перспективы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в управлении государственными финансами

2.1. Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

Важнейшей целью реализуемых в России административной, бюджетной реформ и реформы государственной службы является повышение эффективности государственного управления и контроля. Ориентация государственного управления на достижение стратегических целей модернизации российской экономики, а также решение задач социально-экономического развития регионов и муниципальных образований вызывают необходимость развития системы государственного и муниципального финансового контроля. Задачи модернизации различных сфер российской экономики могут быть достигнуты только за счет интеграции усилий всех субъектов государственной власти, управления и контрольных органов. Необходимость совершенствования государственного и муниципального финансового контроля обусловлена рядом важнейших факторов. [5.C.11]

Во-первых, негативное влияние глобального экономического кризиса обусловило объективную необходимость экономии бюджетных средств, что может быть обеспечено за счет высокой эффективности системы государственного и муниципального финансового контроля как важнейшего инструмента реализации финансовой политики в России. Необходимо повышение эффективности мероприятий, обеспечивающих контроль за расходованием средств государственной поддержки экономики. Субъектам контроля необходимо решать важнейшие задачи по содействию реализации единой программы антикризисных мер, принятой российским правительством, которая может быть исполнена только в результате эффективного взаимодействия всех ревизионных органов, а также применения ими новационных форм и методов контроля. Сегодня особенно важно, чтобы финансовые средства, направляемые государством на поддержку промышленного, аграрного производства и социальной сферы, были использованы по целевому назначению и с высокой степенью отдачи (результата). [11]

Во-вторых, объективная необходимость модернизации отечественной экономики актуализировала необходимость усиления контроля за эффективностью управления общественными ресурсами и государственной и муниципальной собственностью. Система государственного и муниципального финансового контроля нуждается в научно обоснованных практических и методических рекомендациях, выработанных на основе обобщения положительного отечественного и мирового опыта.

В-третьих, принятие многочисленных поправок в Бюджетный кодекс РФ придало новый вектор деятельности контрольных органов, во многом определив ее стратегическую направленность.

Научное и методологическое обоснование системы государственного и муниципального финансового контроля способно стать надежным базисом для реализации стратегических ориентиров на среднесрочную перспективу, определенных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008 - 2010 гг., - "содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов". Решение этой стратегической задачи невозможно без создания эффективной системы государственного финансового контроля (ГФК), способной обеспечить макроэкономическую сбалансированность, повышение результативности и прозрачности управления финансовыми потоками.

В России наблюдается увеличение объемов финансовых нарушений и нецелевого использования бюджетных средств (табл. 1, 2).

Таблица 1

Итоги работы Росфиннадзора в финансово-бюджетной сфере

за 2007 - 2008 гг. <1>, млн руб.

Показатель	2007 г.	2008 г.
Общая сумма проверенных использованных средств федерального бюджета	1 354 155	2 317 693
Охвачено расходов федерального бюджета (без учета обслуживания государственного долга)	34%	40%
Сумма средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере	218 394,4	514 414
Сумма средств федерального бюджета	173 180,4	393 022,0
Процент суммы средств федерального бюджета, использованных с нарушениями, от общей суммы средств, использованных с нарушениями	76%	79%
Объем средств, использованных с нарушениями законодательства в расчете на одно контрольное мероприятие	10,2	25,4
Объем средств федерального бюджета, использование которых проверено, в расчете на одно контрольное мероприятие	63,38	114,6
Объем средств, использованных не по целевому назначению	1 285	1 720
Возмещение средств, дополнительное поступление платежей, штрафных санкций	80 674	143 947
Процент общей суммы устраненных нарушений от суммы выявленных нарушений	36,94%	27,99%
Процент суммы устраненных нарушений в использовании средств федерального бюджета от суммы выявленных нарушений	42,09%	34,49%

--------------------------------

<1> Составлено автором по данным официального сайта Федеральной службы финансово-бюджетного надзора [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.rosfinnadzor.ru//.

Таблица 2

Итоги работы Счетной палаты РФ за 2006 - 2009 гг. <2>

Показатель	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Проведено контрольных и экспертно-аналитических мероприятий	587	504	501	502
Проведено экспертно- аналитических мероприятий	36	48	181	127
Проведено контрольных мероприятий,	551	456	320	375
в том числе по поручениям и обращениям палат Федерального Собрания РФ, из них:	28	30	11	12
по поручениям Совета Федерации и обращениям членов Совета Федерации	7	3	6	6
по поручениям Государственной Думы и обращениям депутатов Государственной Думы	21	27	5	6
Количество актов по результатам контрольных мероприятий	1500	1285	1147	1150
Выявлено нарушений законодательства в финансово- бюджетной сфере, млрд руб.	82,3	132,3	96,6	238
Выявлено нецелевое использование средств, млрд руб.	2,7	0,97	1,97	3,8
Устранено финансовых нарушений, млрд руб.,	1,2	58,3	1,0
в том числе блокировано, возмещено средств, использованных не по целевому назначению	0,5	0,59	0,69
Фактические затраты на содержание Счетной палаты РФ, млрд руб.	1,2	1,4	1,8	1,9
Количество направленных представлений и предписаний	392	391	267	320
Количество представлений и предписаний Счетной палаты РФ, снятых с контроля (исполненных)	271	261	188
Количество материалов, направленных в органы прокуратуры, иные правоохранительные органы	84	130	121	215
Количество возбужденных уголовных дел	87	40	25	41
Проведено заседаний Коллегии Счетной палаты РФ	51	59	60	65
Рассмотрено вопросов на заседаниях Коллегии Счетной палаты РФ,	736	780	825	921
в том числе по результатам контрольных мероприятий	376	360	395
Количество договоров, соглашений с контрольно-счетными органами субъектов РФ	86	86	84	83
Количество соглашений с зарубежными высшими органами финансового контроля	49	58	59	59

--------------------------------

<2> Составлено автором по данным отчета Счетной палаты РФ за 2009 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ach.gov.ru.

Государственный финансовый контроль является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Ослабление контрольной функции государства неизбежно приводит к серьезным просчетам в государственном управлении и тяжелым социально-экономическим последствиям.

Трансформация национальной экономики и бюджетного процесса обусловливает необходимость новой парадигмы ГФК в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Важнейшим этапом реформирования бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора является разработка комплекса мероприятий, направленных на обеспечение результативности бюджетных расходов и использование государственной собственности. Ядром новой организации бюджетного процесса и управления государственными финансовыми ресурсами становится широко применяемая в мире модель бюджетирования, ориентированного на результат, смысл которой состоит в смещении акцентов от управления ресурсами (затратами) на "управление результатами".

Бюджетная реформа вызывает необходимость развития системы ГФК, направленного на преодоление негативных моментов, совершенствования его структуры, функций, принципов, научного и нормативно-правового обеспечения, включающего формирование концепции развития государственного и муниципального финансового контроля, принятия на ее основе Федерального закона "Об общих принципах организации государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации", приведения методической базы в соответствие с современными российскими условиями и достижениями международной науки и практики, внедрения информационных технологий, повышения информационного взаимодействия контрольно-счетных палат субъектов РФ между собой и прозрачность системы.

Особую значимость в контексте новаций бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора приобретают новые подходы к организации ГФК, предполагающие модификацию алгоритма контрольно-ревизионных процедур, формирования интегрированной системы информационного обеспечения, инструментария, адекватного новым макро- и мезоориентирам экономики и целевой направленности контроля.

В условиях социально-экономических преобразований в стране система финансового контроля должна развиваться в направлении повышения эффективности управления общественными финансами, результативности расходования государственных финансов, повышения качества и ответственности деятельности главных распорядителей бюджетных средств и открывать новые возможности для решения социально-экономических задач развития России, регионов и муниципальных образований.

Современный подход к управлению общественными финансами отличается от действовавшего, что определяет особенности контрольных процедур высших органов ГФК.

Переход от контроля доходов и расходов бюджета к контролю за использованием всех государственных активов и пассивов согласуется с принципами рекомендаций Международного валютного фонда по реформированию государственных финансов, принятых в 2001 г., реализация которых началась во многих странах, и Концепцией реформирования бюджетного процесса, утвержденной Постановлением Правительства РФ 22.05.2004. Реформы, которые происходят в России в сфере бюджетного планирования и повышения качества государственного управления общественными финансами, требуют развития системы ГФК как одного из важнейших условий обеспечения гарантий эффективности проводимых преобразований.

Традиционно система ГФК была ориентирована на соблюдение целевой направленности выделяемых бюджетных средств. Новой тенденцией в организации ГФК стала оценка результативности использования выделяемых получателям государственных финансовых ресурсов, т.е. развитие аудита эффективности (рис. 1).

Такая постановка проблемы требует перестройки подходов контрольной деятельности и методик проведения контрольных мероприятий, модернизации структуры контрольных органов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает, с одной стороны, совершенствование внутреннего финансового контроля, а с другой - развитие государственного и муниципального финансового контроля как независимого субъекта оценки эффективности использования государственных средств и степени соответствия достигнутых результатов провозглашенным стратегическим целям.

Предпосылки развития системы государственного

и муниципального финансового контроля

┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Бюджетирование, ориентированное на результат │

└──────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘

┌──────────────────────────┴────────────────────────┐

\│/ \│/

┌───────┴──────┐ ┌───────────┐ ┌─────────────┴───────────┐

┌─┤Информационное│ │ Бюджетная │ │ Реестры, нормативы, │

│ │ обеспечение │ │ отчетность│ │стандарты государственных│

│ └──────────────┘ └───────────┘ │ и муниципальных услуг │

│ └─────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────┬────────────────────────────┐

│ │ \│/ \│/

│ ┌───────┴─────┐ ┌───────────┴──────────┐ ┌───────────┴───────────┐

│ │ Нормативно- │ │ Концепция развития │ │ Стандарты │

├─┤ правовое │ │ государственного │ │ профессиональной │

│ │ обеспечение │ │ и муниципального │ │ деятельности │

│ └─────────────┘ │ финансового контроля │ │ │

│ └──────────────────────┘ └───────────────────────┘

│ ┌──────────────────┬───────────────────────┬────────────────┐

│ │ \│/ \│/ \│/

│ ┌──────┴─────┐ ┌──────────┴─────────┐ ┌───────────┴─────────┐┌─────┴────┐

├─┤Методическое│ │Принципы финансового│ │Критерии и показатели││ Процедуры│

│ │ обеспечение│ │ контроля │ │ оценки ││ оценки │

│ └────────────┘ └────────────────────┘ └───────────┬─────────┘└──────────┘

│ ┌─────────────────────────┐ │ ┌────────────────┐

│ │ Эффективность бюджетных │<────┴───>│ Эффективность │

│ │ расходов │ │ ГФК и МФК │

│ └─────────────────────────┘ └────────────────┘

│ ┌──────────────────────────┬──────────────────────────┐

│ │ \│/ \│/

│ ┌─────────┴────────┐ ┌───────────┴───────────┐ ┌────────┴───────┐

├─┤ Эффективность │ │ Подготовка │ │ Формирование │

│ │бюджетных расходов│ │и переподготовка кадров│ │ КСО │

│ └──────────────────┘ └───────────────────────┘ └────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

└>│ Аудит эффективности │

└──────┬─────────────────┬─────────────────┬─────────────────┬──────────┘

┌──────┴─────┐┌──────────┴─────────┐┌──────┴─────┐┌──────────┴──────────┐

│ Счетные ││ Контрольно-счетные ││ Независимые││ Службы внутреннего │

│ палаты ││органы муниципальных││ аудиторы ││ контроля в органах │

│субъектов РФ││ образований │└────────────┘│исполнительной власти│

└────────────┘└────────────────────┘ └─────────────────────┘

Рис. 1

Источник: составлено автором.

В условиях перехода от парадигмы "управления затратами" к парадигме "управления результатами" меняются объекты ГФК и его целевые установки. Объектом внешнего ГФК становится не только целевое использование средств, но и результативность деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств при расходовании государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач, что вызывает необходимость преобразования структуры, форм и методов контрольной деятельности, изменение ее целевой направленности.

Новые макроуровневые ориентиры и целевые установки бюджетной реформы обусловливают необходимость разработки концепции развития государственного и муниципального финансового контроля, представляющей собой комплексное обобщение теоретических и методологических положений, закономерностей ее функционирования (рис. 2, Приложение ).

Суть основных положений концепции состоит в следующем:

- в условиях перехода экономики на инновационный путь развития, учитывая результаты бюджетной и административной реформ, усиливается контрольная функция государства за эффективностью бюджетных расходов, что вызывает необходимость развития системы ГФК в направлении перехода от контроля деятельности органов власти по управлению бюджетными средствами к контролю достижения качественного результата при эффективном управлении бюджетными средствами, перенесения акцентов ГФК на стратегические цели развития национальной экономики;

- повышение эффективности бюджетных расходов может быть достигнуто за счет повышения качества управления финансами в общественном секторе, создания механизмов стимулирования участников бюджетного процесса для повышения эффективности бюджетных расходов, комплексного развития системы государственного и муниципального финансового контроля;

- к потенциальным возможностям ГФК, которые могут быть реализованы в интересах стратегии социально-экономического развития страны, относятся: анализ состояния экономики и располагаемых финансовых ресурсов, резервов экономического роста, прогнозирование основных макроэкономических показателей развития; квалифицированная оценка финансовой составляющей стратегических планов и программ при планировании основных направлений социально-экономического развития; постоянный мониторинг реализации принятых управленческих решений, выявление отклонений от намеченных планов и программ; контроль качества управления общественными финансами в интересах избранной стратегии развития;

- создание эффективной единой системы государственного и муниципального финансового контроля предполагает комплексное развитие методологии, методов и изменение организационной структуры контрольных органов для исключения дублирования их полномочий, что подразумевает выделение основных субъектов контроля: Счетной палаты РФ, осуществляющей внешний контроль в соответствии с Конституцией РФ, логикой и международной практикой, и соответствующих подразделений внутреннего контроля, находящихся в каждом ведомстве, укрепление региональной составляющей системы финансового контроля и развитие финансового контроля в системе местного самоуправления, приведение системы и уровней контроля в соответствие с уровнями бюджетной системы РФ;

- единство системы государственного и муниципального финансового контроля во многом обеспечивается применением органами контроля единых форм и методов контрольной деятельности, с учетом специфических особенностей объектов контроля, направлений расходования государственных средств, экономической ситуации;

- вертикально-трехконтурная конструкция системы финансового контроля включает: президентский финансовый контроль; внешний финансовый контроль; внутренний финансовый контроль;

- на региональном уровне значение ГФК как инструмента финансовой политики возрастает, что вызывает необходимость децентрализации системы ГФК, позволяющей обеспечить качество управления и расходования финансовых ресурсов, содействие реализации социально-экономических реформ; создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, стимулирование региональных и местных стратегических инициатив, направленных на социально-экономическое развитие регионов, создание стимулов для реализации проектов по развитию социальной инфраструктуры и содействие региональным и местным властям в реализации таких проектов; мотивацию органов государственной власти субъектов РФ к ускоренному созданию условий для высоких темпов роста в базовых отраслях экономики и увеличению доходов региональных бюджетов;

- для результативности системы ГФК необходимы методики комплексной оценки эффективности ГФК и эффективности управления общественными финансами исходя из целевой установки - повышения качества жизни населения и ответственности субъектов контроля;

- состояние системы ГФК не отвечает принципам системного подхода, важнейшим из которых является принцип целостности. Создание единой включающей федеральный, региональный и муниципальный уровни системы финансового контроля в Российской Федерации, а также разработка и принятие федерального и региональных законов о ГФК позволят обеспечить организацию действенного финансового контроля не только за своевременным формированием и поступлением доходной части бюджета, но и за целевым использованием бюджетных средств и управлением государственной собственностью;

- необходимость развития системы контроля за использованием средств местных бюджетов вызвана введением в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", увеличением количества муниципальных образований, через которые расходуется около половины бюджетных средств субъектов РФ, переходом к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, от объектного к проектному управлению, развитием системы контрактации муниципальных закупок. Так как контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может быть подменена ГФК, муниципальный финансовый контроль необходим как обязательный элемент единой системы финансового контроля в Российской Федерации и инструмент, обеспечивающий повышение эффективности расходования бюджетных средств на местном уровне, сбалансированность местных бюджетов, усиление ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса муниципального уровня. Целесообразно формирование института внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях, так как система муниципального финансового контроля, являясь его составной частью, представляет собой совокупность местных контрольных органов, их взаимосвязь, способы и формы взаимодействия в границах не только одного муниципального образования, а также региона и Российской Федерации в целом.

Существенным резервом устойчивого социально-экономического развития страны является использование потенциала ГФК, позволяющего проводить стратегический анализ состояния экономики и располагаемых финансовых ресурсов, резервов экономического роста, прогнозировать основные макроэкономические показатели развития; давать оценку финансовой составляющей стратегических планов и программ при планировании основных направлений социально-экономического развития; осуществлять мониторинг реализации принятых управленческих решений, выявлять отклонения от намеченных планов и программ; контролировать достижение конечных результатов использования бюджетных средств и определять их эффективность в интересах избранной стратегии развития, что позволит повысить эффективность управления общественными финансовыми средствами, укрепить авторитет власти и доверие к ней граждан.

В настоящее время необходимо прежде всего обеспечить системный контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, выделяемых на осуществление мер по преодолению последствий кризиса, в том числе на поддержку реального сектора экономики и выполнение социальных обязательств перед населением (рис. 3).

Первоочередные направления деятельности контрольных органов

государственного и муниципального финансового контроля

┌───────────────────────┐ ┌─────────────────────┐ ┌───────────────────┐

│ Мониторинг │ │ Аудит эффективности │ │ Разработка │

│социально-экономической│ │ │ │ и утверждение │

│ ситуации │ │- утверждение │ │ концепции развития│

│ │ │стандартов │ │ ГФК │

│- ежемесячная │ │и объективных │ │ │

│подготовка │ │показателей качества │ │- повышение уровня │

│информационно- │ │систем внутреннего │<─>│взаимодействия │

│аналитических │<─>│финансового контроля │ │органов ГФК и их │

│материалов, отражающих │ │для организаций- │ │прозрачности; │

│динамику ключевых │ │бюджетополучателей; │ │- создание единого │

│финансово-экономических│ │- комплексный анализ │ │информационного │

│показателей; │ │эффективности │ │пространства │

│- разработка системы │ │расходования │ │контрольной работы │

│индикаторов, │ │государственных │ └───────────────────┘

│позволяющих проводить │ │ресурсов; │ ┌───────────────────┐

│мониторинг; │ │- проверка │ │Борьба с коррупцией│

│- мониторинг социально-│ │использования │ │ и рейдерством │

│экономической ситуации,│ │государственных │ │ │

│особенно │ │гарантий как │ │- антикоррупционная│

│на региональном │ │инструмента поддержки│ │экспертиза │

│и муниципальном уровнях│ │предприятий реального│ │законодательства; │

│ │ │сектора экономики; │<─>│- внедрение систем │

│ │ │- применение лучших │ │внутренней │

│ │ │мировых стандартов │ │безопасности │

│ │ │государственного │ │и оценка │

│ │ │аудита и повышение │ │их дальнейшей │

│ │ │прозрачности процедур│ │эффективности │

│ │ │контроля │ │ │

└───────────────────────┘ └─────────────────────┘ └───────────────────┘

Рис. 3

Источник: составлено автором.

2.2. Перспективы развития системы бюджетирования

В целом действенная система государственного и муниципального финансового контроля должна обеспечивать его надежное осуществление по трем основным направлениям:

- формирование и использование всех государственных и муниципальных средств;

- деятельность органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики;

- привлечение и использование средств юридических и физических лиц кредитными и иными организациями, которым законодательством предоставлено такое право. [11]

4. Алгоритм практических действий, обеспечивающих планирование муниципальных бюджетов на основе системы БОР, включает ряд последовательных действий:

– реорганизацию бюджетной сети, изменение организационно-правовой формы бюджетного учреждения на автономную или казённую, что предусмотрено современным федеральным законодательством;

– определение полного перечня услуг, оказываемых соответствующим публично-правовым образованием на основе ведомственного реестра услуг;

– расчет потребности в каждой муниципальной услуге;

– разработку стандартов качества оказания муниципальных услуг;

– оценку эффективности и качества предоставления муниципальной услуги;

– формирование муниципального задания подведомственным учреждениям, которое включает выделение финансовых средств территориальным финансовым органом для качественного предоставления муниципальной услуги населению. [11]

5. Применяемый сегодня инструментарий в системе бюджетирования, ориентированного на результат, можно разделить на две группы:

– инструменты целеполагания и планирования, обеспечивающие единство муниципальной политики в различных отраслях и по муниципалитету в целом: долгосрочные и ведомственные целевые программы;

– инструменты реализации установленных целей и задач: реестр муниципальных услуг (работ), стандарты качества муниципальных услуг, оценка потребности в муниципальных услугах, оценка стоимости муниципальных услуг, муниципальное задание на оказание услуг (выполнение работ).

По нашему мнению, в современном инструментарии недостает третьей важной группы – инструментов оценки эффективности предоставления муниципальных услуг, что прямо соответствует сущности БОР. В диссертационном исследовании обоснован ряд инструментов оценки эффективности предоставления муниципальных услуг и бюджетных расходов. Важнейшие из них – мониторинг результативности бюджетных расходов на основе системы показателей оценки качества предоставляемых услуг и аудит эффективности муниципальных расходов. Кроме этого, необходимо совершенствование современной системы отчетности бюджетных учреждений о реализации муниципального задания, которая, во-первых должна представляться в управление, в ведении которого находится учреждение, не один раз в год, как это имеет место сейчас, а ежеквартально, во-вторых следует расширить программу отчетности показателями, характеризующими количественные и качественные, промежуточные и конечные результаты деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств. Это позволит органам финансового управления иметь оперативную информацию по результативности, эффективности расходования бюджетных средств, что обеспечит возможность корректировки муниципального задания в течение года и проведения мониторинга качества оказания муниципальных услуг и использования финансовых ресурсов муниципального образования. [17.C.32]

Поскольку переход от сметного финансирования к новым формам распределения бюджетных средств должен осуществляться в тесной взаи­мосвязи с разработкой и внедрением новых методов контроля, новой эффек­тивной системы отчетности, это обуславливает необходимость применения принципиально нового метода государственного и муниципального финансового контроля – аудита эффективности. Аудит эффективности государственных и муниципальных расходов – это метод финансового контроля, позволяющий с помощью критериальных показателей эффективности оценить результативность управления финансовыми ресурсами и государственной (муниципальной) собственностью, а также учреждениями социальной сферы. Аудит эффективности включает также анализ показателей эффективности, на основе которого разрабатываются рекомендации по проведению мероприятий, направленных на получение экономического и социального результата от использования финансовых ресурсов муниципального бюджета.

Схематично взаимосвязи основных инструментов БОР представлена на рисунке 4.

Документы планирования социально-экономического развития муниципального образования (приоритеты муниципального развития)

РЕЕСТР РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ

Долгосрочные целевые программы

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности

Стандарты качества муниципальных услуг

Ведомственные целевые программы

Оценка

стоимости услуг

Реестры муниципальных услуг

Оценка

потребности в услугах

Население и потребители услуг – физические и юридические лица

Рисунок 4 – Взаимосвязь основных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (составлено автором)

Аудит эффективности – принципиально новый метод финансового контроля. Ему, в отличие от традиционного аудита, свойственен другой предмет контроля, так как наряду с целевой ревизией использования бюджетных средств проводится проверка эффективности их использования и выносится заключение о результативности управленческой деятельности органов местной власти.

Выводы:

Создание эффективной системы государственного и муниципального финансового контроля является основным фактором ускорения развития российской экономики и формирования гражданского общества.

Заключение

Бюджетирование, ориентированное на результат,–это метод управления доходами и расходами бюджета, который обеспечивает их планирование, формирование ираспределениевсоответствиис целями,задачамиифункциямисучетоможидаемыхнепосредственных, общественно значимых результатов.

Донедавнеговремениоднойизсамыхраспространенныхмоделей управленияобщественными финансамивРоссииивразвитыхстранахявлялась модельлинейно-объектногобюджетирования.Однакомноголетнийопыт использованияданноймоделиивРоссии,изарубежомпродемонстрировал низкийуровеньответственности и инициативности муниципального управления отсутствиезаинтересованностивэкономиисредств,и,вконечномсчете,ее неэффективность.

По сравнению с линейно-объектным методом бюджетирование ориентированное на результат:

-являетсяуниверсальным,таккакпозволяетодновременнообеспечить планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета;

-делаетнеобходимымчеткоеопределениецелей,задачифункцийвсех распорядителейбюджетныхсредств,чтопозволяетобеспечитьраспределение бюджетных ресурсов одновременно по целям, задачам и функциям;

-учитываетобщественнуюзначимостьрезультатовиспользования бюджетных средств.

Совершенствование практики БОР следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов и улучшения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг, то есть поступательного развития государства и его регионов.

Библиография:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
2. "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 29.07.2017)
3. Азизова И. А. Бюджетирование, ориентированное на результат: учебное пособие. Ташкент, 2010. 144 с.
4. Аксененко А.В. Бюджетирование, ориентированное на результат: региональный опыт внедрения // Финансы. 2014. №1. С. 16-19.
5. Батина И.Н., Тульская А.Ю. БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг // Финансы. 2014. №8. С. 3-7.
6. Бочкарева Е.А. Правовые проблемы внедрения эффективных методов сбалансированности бюджетов в Российской Федерации // Финансовое право. 2016. №11. С. 17-19.
7. Жигалов Д.В., Перирв Л.В., Чалая Ю.Ю. Применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, как метода программно-целевого управления в разрезе государственных программ // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. №12. С. 28-45.
8. Казаковцева М. В. Концептуальные модели управления бюджетными расходами на уровне субъектов Российской Федерации // Вестник Марийского государственного технического университета. 2012. № 1(14). С. 83-93.
9. Кленикова М.Д. Управление доходами и расходами муниципального образования на основе бюджетирования, ориентированного на результат: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2016. 24 с.
10. Никитина Е.Н. Организация финансирования муниципальной образовательной системы на основе бюджетирования, ориентированного на результат: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2014. 24 с.
11. Обзор международного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [Электронный ресурс]. http:// http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/ (дата обращения: 10.08.17).
12. ПетренковА.О. Применение международного опыта бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Ростов н/Д, 2013. 23 с.
13. Смоляр М. Я. Программный бюджет: на пути к эффективному финансовому менеджменту // Финансы. 2016. № 11. С. 71-72.
14. Траченко М.Б. Бюджетирование в системе управления финансами: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2012. 38 с.
15. Хабаев С.Г. Бюджетирование, ориентированное на результат, в здравоохранении: дис. ... д-ра экон. наук. М., 2010. 42 с.
16. Чернобровкина Е.Б. Применение бюджетирования, ориентированного на результат, как метода программно-целевого управления в разрезе государственных программ // Налоги. 2013. №13. С. 22-25.
17. Чигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2014. 23 с.

Приложение

Концепция развития государственного и муниципального

финансового контроля

┌────────────────────┐

│ Концепция развития │

│ государственного │

│ и муниципального │

│финансового контроля│

\┘ └/

\ /

\ /

\ /

\ /

\ /

\ /

\ /

\ /

\ /

\ /

\/

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│рассматривает ГФК как институт, призванный способствовать повышению │

│эффективности управления общественными финансами и другими ресурсами │

│общественного сектора экономики в целях повышения уровня и качества │

│социально-экономического развития, неотъемлемый элемент, функцию, │

│механизм системы государственного финансового менеджмента в условиях БОР,│

│эффективное средство обратной связи управления │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

┌──────────────────────────────────────────────────────┐

┌──────────┐ │ Создание эффективной системы государственного │

│ Цель │ │ и муниципального финансового контроля, построенной │

└──────────┘ │ на универсальных принципах │

└──────────────────────────────────────────────────────┘

┌─┌──────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Институциональная модернизация, создание единой, │

│ │целостной системы финансового контроля, развитие │

│ │контрольно-счетной деятельности на региональном │

│ │и муниципальном уровнях │

│ └──────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Совершенствование нормативно-правовой, информационной,│

│ │научно-аналитической базы обеспечения ГФК, развитие │

│ │информационных технологий, повышение профессионального│

┌──────────┐ / │уровня ревизоров │

│ задачи │ \ └──────────────────────────────────────────────────────┘

└──────────┘ │ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Определение порядка взаимодействия контролирующих │

│ │органов, утверждение единых стандартов контроля, │

│ │обеспечение единства принципов построения │

│ │и функционирования контрольно-счетных органов в России│

│ └──────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Развитие внутреннего финансового контроля, модификация│

│ │контрольно-ревизионных процедур │

└─└──────────────────────────────────────────────────────┘

┌─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ┬ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┐

│┌─────────────┐ │ ┌────────────────────┐ ┌─────────────────────────────┐│

│ │ │Текущие мероприятия,│ │ Перспективные, долгосрочные │

││ Временные │ │ │ краткосрочное, │ │ (на 10 лет, составляется ││

│ критерии │ │ на 1 год │ │1 раз в 5 лет); среднесрочное│

││ │ │ │ │ │ (на срок от 3 до 5 лет) ││

└─────────────┘ └────────────────────┘ └─────────────────────────────┘

└─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ┴ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┘

┌─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┐

│ ┌─────────────────────────────────────────────┐│

┌───────────────>│генетический - развитие от настоящего │

│ │ │к будущему на основе установленных ││

┌────────┴┐ │причинно-следственных связей │

││ Научные │ ┌───────────┐ └─────────────────────────────────────────────┘│

│ подходы │ │ системный │ ┌─────────────────────────────────────────────┐

│└────────┬┘ └───────────┘ │нормативно-целевой - предполагает определение││

│ │будущей цели и ориентиров к ее достижению │

│ └───────────────>│на основе нормативов, а также исследование ││

│условий и мер, которые нужно предпринять │

│ │для достижения результата ││

└─────────────────────────────────────────────┘

└─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┘

┌─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ┌─────────────────────────────────────────────────────┬┐

│ │Информация о результатах управленческой деятельности ││

│по использованию всего государственного имущества, │

│ │об объемах и динамике производства ВВП, темпах ││

│инфляции, объемах производства и реализации │

│ │продукции, размерах инвестиций, источниках ││

│финансирования, деятельности экономических субъектов │

│ ┌──────────────┐ │и эффективности общественного развития, программы и ││

│Информационно-│ │прогнозы развития государственного, муниципального и │

│ │ аналитическое│ │коммерческого секторов экономики, результаты оценки ││

│ обеспечение │ │социально-экономического положения страны, регионов и│

│ └──────────────┘ │муниципальных образований, данные об исполнении ││

│бюджетов различных уровней и другая информация │

│ └─────────────────────────────────────────────────────┘│

┌─────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Создание интегрированной системы учета и отчетности ││

│для обеспечения государственного и муниципального │

│ │финансового контроля ││

└─────────────────────────────────────────────────────┘

└─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┘

┌─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ┌─────────────────────────────────────────────────────┬┐

│ │Этапы, акценты, потенциал, тенденции развития системы││

│государственного и муниципального финансового │

│ │контроля ││

├─────────────────────────────────────────────────────┤

│ │Методология (сущность, классификация, методы, ││

┌───────────┐ │принципы, функции, субъекты, объекты, зарубежный │

│ │ Положения │ │опыт, требования к информационной среде) ││

│ концепции │ ├─────────────────────────────────────────────────────┤

│ └───────────┘ │Институциональные преобразования, единая система, ││

│организационные схемы взаимодействия субъектов ГФК, │

│ │стандартизация ││

├─────────────────────────────────────────────────────┤

│ │Методические основы оценки эффективности ГФК, ││

│управления общественными финансами │

└─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ └─────────────────────────────────────────────────────┴┘

┌─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ┌─────────────────────────────────────────────────────┬┐

│Создание единой целостной системы государственного │

│ │и муниципального финансового контроля, сокращение ││

│объема нецелевого расходования бюджетных средств, │

│┌────────────────┐│повышение финансовой дисциплины, обеспечение ││

│ Результат ││экономической безопасности │

││функционирования│└─────────────────────────────────────────────────────┘│

│ системы │┌─────────────────────────────────────────────────────┐

│└────────────────┘│Устойчивое социально-экономическое развитие страны, ││

│регионов, муниципальных образований, повышение │

│ │качества управления общественными финансами, ││

│результативность бюджетных расходов │

│ └─────────────────────────────────────────────────────┘│

└─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┘

Рис. 2

Источник: составлено автором.