Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Право государственной и муниципальной собственности (Понятие, объекты и правовой режим государственной и муниципальной собственности)

Содержание:

Введение

Актуальность выбранной темы заключается в том, что постоянно идет реформирование и разделение прав владения на объекты федеральной собственности.

В Российской Федерации государственная собственность долгое время оставалась ведущей формой собственности и имела наибольший удельный вес. Концентрация имущества в государственной собственности и, как следствие, ограничение имущественной сферы и правомочий других собственников, исключение частной собственности как таковой не дало положительных результатов.

В настоящее время законодательством закреплено равенство всех участников гражданских правоотношений, включая и государство (ст. 2 ГК РФ). Условиями, обеспечивающими равенство субъектов в отношениях собственности, явилось лишение государства ряда преимуществ (отказ от нераспространения исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и некоторых других льгот) и закрепление за всеми собственниками равного права на защиту их собственности (п. 4 ст. 212 ГК РФ).

Действующее законодательство рассматривает государственную и частную собственность не как противостоящие друг другу формы собственности, а как две составляющие экономических отношений собственности, не имеющие политической окраски.

В сложной системе экономических отношений государственная собственность представляет собой форму собственности, имеющую целью общенародное присвоение имущества, обособленного от имущества других организаций и граждан. Совпадение общенародных и государственных интересов в сфере присвоения материальных благ основывается на конституционном положении, согласно которому носителем и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч.1 ст.3 Конституции РФ).

Объектом исследования в данной работе являются общественные отношения, возникающие в процессе управления государственной и муниципальной собственностью.

Предметом исследования являются нормы права, с помощью которых осуществляется правовое регулирование государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Целью работы является определение основ и правовых механизмов регулирования государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

- рассмотреть понятие государственной и муниципальной собственности как публично – правовых институтов;

- изучить нормативное регулирование государственной и муниципальной собственности;

-рассмотреть гражданско-правовое регулирование создания экономической основы муниципальных образований;

-проанализировать гражданско-правовые проблемы и последствия разграничения права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

Методологическую основу составили современные общенаучные и специальные методы познания.

Источниковедческую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов по административному, конституционному, муниципальному и земельному праву, теории государства и права.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

1.Понятие, объекты и правовой режим государственной и муниципальной собственности

1.1.Понятие государственной собственности, ее состав

Собственность является объектом гражданских прав, а право собственности — базовым в гражданских правоотношениях, в связи с чем все отношения по поводу собственности регулируются ГК РФ [3] и в соответствии с ГК РФ федеральными законами. [4,5,6]

Так как гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации, законодательного регулирования гражданских правоотношений органами государственной власти субъектов РФ не предусмотрено, за исключением прямо установленных федеральными законами случаев, в основным связанных с реализацией правомочий собственника государственной собственности субъекта РФ.

Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ ст. 294, 296. [3]

Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. [12.C.31]

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. [22.C.65]

Объекты, составляющие основу национального богатства страны:

Ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации.
Охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение).
Объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.[31]

Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач:

Государственная казна Российской Федерации (средства федерального бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды). [34.C.6]
Имущество вооруженных сил, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации и других учреждений, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета Российской Федерации, а также расположенных на территории Российской Федерации учреждений, финансировавшихся из государственного бюджета СССР. [18.C.23]
Высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской Академии наук, отраслевых академий наук, Министерства образования Российской Федерации, Министерства науки и технической политики Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, государственных научных центров.
Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов.
Предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, службы защиты растений.
Предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны.
Государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение.
Предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев Министерства внутренних дел Российской Федерации. [21.C.28]]

Объекты оборонного производства:

Все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, взрывчатые и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение, предприятия и объекты, обеспечивающие обслуживание, запуск и сопровождение космических аппаратов, осуществляющие НИР и ОКР в указанных областях - независимо от доли военных заказов. [33.C.10]

Защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период. [24.C.60]

Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства:

Предприятия добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья (определяемого в соответствии с законодательством Российской Федерации). [26.C.11]

Предприятия топливно-энергетического комплекса.

Предприятия и объекты электроэнергетики

Предприятия и объекты отраслей железнодорожного, воздушного и трубопроводного транспорта, речного и морского флота, предприятия газификации.

Федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации. [22.C.65]

Предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры.

Государственные племенные и конные заводы и совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадромных видов рыб, серпентарии.

Прочие объекты:

Предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов.

Предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции. [34.C.7]

1.2. Понятие и нормативное регулирование муниципальной собственности

Развивая конституционный принцип разнообразия и равной защиты различных форм собственности, ГК РФ в ч.2 ст. 212 [3] устанавливает субъекты, в чьей собственности может находиться имущество: граждане, юридические лица, РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. ГК РФ характеризует (ст. 215 ГК РФ) [3] муниципальную собственность как собственность городских, сельских поселений и иных муниципальных образований.

Сам термин «муниципальное образование» был впервые введен в современное российское законодательство именно ГК РФ для обозначения особых субъектов гражданских правоотношений. Муниципальная собственность как один из элементов экономической базы местного самоуправления составляет ресурсную основу для выполнения социальных функций органов местного самоуправления. Это определяет не только состав имущественного комплекса муниципального образования, но и его целевое назначение. Как уже указывалось, Конституция РФ [1] установила, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Аналогичное положение закреплено и ГК РФ. Статьями 71–73 Конституции РФ [1]определены предметы ведения, в том числе в области экономических отношений и регулирования вопросов собственности, Российской Федерации и субъектов РФ, а статьями 130 и 132 вопросы, решаемые посредством местного самоуправления.

Рассмотрим основные положения законодательства, связанные с регулированием отношений по поводу муниципальной собственности. Особенностью отношений, связанных с публичной собственностью, является их правовое регулирование, без которого даже грамотное распределение правомочий собственника между действующими от его имени органами не позволит обеспечить интересов публичного образования.

Конституцией Российской Федерации [1] установлены основы правового положения муниципальной собственности и владения, пользования, распоряжения ею. Непосредственное законодательное регулирование в сфере отношений собственности осуществляется Гражданским кодексом РФ [3] и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами. Вопросы муниципальной собственности регулируются также федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами. Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[10] установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются федеральным законом. Специальный закон по данным вопросам не принят.

При этом надо отметить, что соответствующие нормы могут быть включены и в ГК РФ [3]. До введения специальных норм по названным вопросам следует руководствоваться нормами действующего гражданского законодательства. «Собственником муниципального имущества является муниципальное образование, однако реализуются его правомочия органами местного самоуправления. Это требует установления для данных органов муниципальными правовыми актами специальных правил осуществления от имени муниципального образования правомочий собственника муниципального имущества». [3]

Так как на основании конституционных норм местное самоуправление в РФ обладает собственной компетенцией и самостоятельностью в ее пределах, а Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями, уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления. [23.C.8]

Такое регулирование осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Надо еще раз подчеркнуть, что субъекты РФ не осуществляют правового регулирования гражданских правоотношений, в том числе вопросов муниципальной собственности. «Таким образом, правовую основу муниципальной собственности составляют федеральные правовые акты и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы формирования, владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью». [10]

Сделки с муниципальным имуществом совершаются на основании договора. Положения заключенного договора являются обязательными для сторон и определяют в ряде случаев не только судьбу вещи, но также правомочия и обязательства сторон в отношении имущества, т. е. также формируют правовые основы муниципальной собственности. Однако органам местного самоуправления при совершении сделок с муниципальным имуществом необходимо учитывать ограничения, установленные Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».[5[

Муниципальные образования в соответствии со статьями 130, 132 Конституции РФ [1] самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальной собственностью, управляют ею.

В развитие конституционных норм и норм гражданского законодательства Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований; подтверждено право муниципального образования передавать муниципальное имущество во временное и постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых в пользование объектов, в том числе условия использования земель, получать доходы в местный бюджет от использования и приватизации муниципального имущества, создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать муниципальным имуществом в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. [40.C.76]

Законодательство о местном самоуправлении определяет вопросы местного значения каждого типа муниципальных образований, за исключением внутригородских территорий городов федерального значения, часть полномочий органов местного самоуправления, включая исключительные, устанавливает требования к муниципальным правовым актам. [38.C.21]

Гражданское законодательство не только прямо регулирует ряд общественных отношений в сфере муниципальной собственности, но и определяет направления и пределы правового регулирования владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью муниципальными правовыми актами. [43.C.79]

На основании этих законодательных положений в муниципальном образовании должна быть сформирована система муниципальных правовых актов, в том числе и по регулированию вопросов, связанных с реализацией прав муниципальной собственности.

Выводы:

Муниципальная собственность, равно как и государственная собственность, нужна для решения задач, стоящих перед государством и муниципалитетами.

Если правильно использовать объекты собственности в хозяйственной деятельности публичных образований, то можно извлекать соответствующую прибыль и направлять ее в бюджеты всех уровней.

Поэтому Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования заинтересованы в увеличении массы тех объектов, которые окажут действительную помощь в их развитии. [44.C.19]

Однако для повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества должен быть разработан механизм их разграничения.

До сегодняшнего дня этот процесс не завершен по причине отсутствия закона, который бы урегулировал возникающие спорные вопросы по отнесению объектов собственности к различным уровням. В законе должны быть указаны принципы и критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности, чтобы не было споров между различными субъектами права собственности. [25.C.112]

2. Проблемы распоряжения и защиты государственной и муниципальной собственности

2.1. Распоряжение государственной и муниципальной собственностью

В сложившейся социально-экономической ситуации в стране объективно назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области распоряжения и управления государственным и муниципальным имуществом.

Процесс распоряжения и управления объектами собственности регулируется нормативными правовыми актами, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Что касается вопросов управления федеральным имуществом, то они возложены в настоящее время на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом согласно Постановлению Правительства от 5 июня 2008 г. № 432 239 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом». [11] Полномочия же собственника осуществляет Российский фонд федерального имущества.

Политика государства по распоряжению и управлению государственным имуществом и приватизации согласуется с основными положениями, изложенными в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 [12] и определяет региональные аспекты управления и приватизации собственности с учетом местных условий и специфики развития экономики.

В соответствии с Концепцией [12] основным направлением в системе управления и распоряжения собственностью является формирование и учет. Формирование собственности реализуется посредством разграничения права собственности, приобретения, обмена, дарения, создания, преобразования, отчуждения и восстановления собственности. [30.C.34] Осуществление же точного и полного учета объектов собственности является обязательным условием обеспечения эффективности процесса управления и распоряжения. При этом важной мерой и основным инструментом контроля за надлежащим использованием государственной собственности является инвентаризация имущества, а также проведение оценки объектов в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 1Э5-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».[8]

В настоящее время существует ряд проблем управления областными государственными унитарными предприятиями. Они выражаются в том, что юридическая конструкция права хозяйственного ведения ограничивает круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Напротив, субъекту хозяйственного ведения предоставлен широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Полномочия собственника, предусмотренные Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [6], в ряде случаев не дают ему возможности не только требовать от руководителей государственных унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей в деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.

Управление казной реализуется по отдельным составляющим казны: управление бюджетом, управление пакетами акций и долями области, земельными участками и иным имуществом, а также всей казной в целом.[34.C.11]

Однако существуют проблемы и в управлении казной области: не завершена инвентаризация объектов недвижимости, входящих в казну области, а также правоустанавливающих документов на них; не сформирована система рыночной оценки объектов, входящих в казну; права государства на принадлежащие ему объекты недвижимости не всегда зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими. [20.C.36]

Большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность; не сформирована эффективная система распределения средств от аренды памятников истории и культуры, недостаточно четко разграничены полномочия различных ведомств по распоряжению ими. [13.C.8]

К сожалению, на федеральном уровне вопросы распоряжения и управления имуществом, составляющим государственную казну и казну муниципальных образований, до настоящего времени не урегулированы. «Существует глубокое непонимание органами государственной власти и местного самоуправления того, что представляет собой имущество казны, и их неготовности вести учет казенного имущества в силу отсутствия соответствующей нормативной, организационной и финансовой основы».

В целом существующая система управления и распоряжения объектами государственной собственности нуждается в совершенствовании. С.В. Размыслович считает, что «это связано с тем, что до сих пор не сформирован полностью реестр государственной недвижимости; отсутствует четкое определение прав пользователя недвижимостью; полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени; права государства на объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законном порядке; распоряжение федеральными землями осуществляют органы местного самоуправления и т.д.» [36.C.37]

Следует отметить, что самостоятельность органов местного самоуправления в сфере распоряжения муниципальной собственностью явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.[32] В итоге рассмотрения были определены пределы реализации указанного правомочия - иные «конституционно защищаемые ценности». Указано: «Возлагая на органы местного самоуправления обязанность по предоставлению освободившихся жилых помещений, ранее занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, другим военнослужащим и членам их семей, - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и защита прав военнослужащих, - не исключают участие органов местного самоуправления в распределении таких жилых помещений, что призвано гарантировать правомочия муниципального образования как собственника жилья; при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью не нарушается». [32]

Одним из главных на сегодня является вопрос распоряжения земельными участками. [2] С точки зрения М. Попова, «законодатель отказался от идеи всеобъемлющего разграничения государственной собственности на землю и закрепил дуализм публичной земельной собственности, при котором одна часть земель будет иметь конкретного собственника - Российскую Федерацию, субъект Федерации или муниципальное образование, а другая часть будет находиться в не разграниченной бессубъектной государственной собственности», распоряжение которой, согласно ст. 2 Федерального закона № 53-ФЗ, будут осуществлять органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, государственная собственность на которые не разграничена. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в населенных пунктах, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных населенных пунктов, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. [34.C.66]

Категорично по этому вопросу высказывается О.И. Крассов: «Нынешнюю систему распоряжения публичными землями вполне можно сравнить с системой кормления, которая была в нашей стране в период феодализма. Эта система позволяет единолично главе местной администрации или высшему должностному лицу субъекта Федерации решать вопросы распоряжения такими землями. Отсутствует какой-либо механизм общественного контроля за решением таких вопросов. Пока эта проблема не будет решена, вряд ли можно говорить о законности в сфере распоряжения землями». Нужно заметить, что «одной из причин, которая не позволяет в полной мере реализовать поставленные задачи для выполнения приоритетного национального проекта “Доступное жилье”, является нехватка земельных участков для возведения малобюджетного жилья». Поэтому и было принято Постановление, которое ввело мораторий на распоряжение федеральными земельными участками. [25.C.13]

Кроме запрета на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, пунктом 2 Постановления установлен запрет на проведение инвестиционных аукционов в отношении федеральных земельных участков. В случае же принятия решений Правительством РФ о включении определенной категории федеральных земельных участков в границы населенных пунктов для целей жилищного строительства, а также комплексного освоения населенных пунктов, право по управлению и распоряжению такими федеральными земельными участками передается органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому запрет на федеральные земли, право управления и распоряжения которыми подлежит передаче с федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации, не распространяется. [43.C.6]

Кроме того, 22 июля 2008 г. было принято Постановление Правительства РФ № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд», которое утвердило Положение, определяющее порядок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд. [42.C.10] Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд - это своего рода способ распоряжения, а точнее, ограничение распоряжения земельными участками, находящимися в частной собственности, аренде, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, безвозмездном срочном пользовании, для развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры и создания особо охраняемых природных территорий. Несомненно, можно согласиться с тем, что «правовое значение такого ограничения заключается, прежде всего, в создании основ планирования использования земельных ресурсов». [26.C.9]

Исследуя проблемы разграничения и соответственно распоряжения собственностью, Д.В. Пятков отмечает, что «специфической для государственных и муниципальных образований является такая форма распоряжения собственностью, как приватизация. Государственное имущество, бывшее предметом разграничения, стало и объектом последующей приватизации». [35.C.127]

Причем приватизация, с точки зрения Т.В. Закупень, «с одной стороны, - это основание прекращения права государственной или муниципальной собственности, а с другой - одно из оснований возникновения права частной собственности. Основной ее результат состоит в том, что в России путем реформирования слоя частных собственников произошла демонополизация народного хозяйства, созданы конкурентная среда и благоприятные условия для развития социально ориентированной рыночной экономики». [22.C.35]

По мнению В.М. Шупыро, «формирование эффективной, социально ориентированной рыночной экономики, создание условий для свободной предпринимательской деятельности исключало монополию государственной собственности и могло быть успешно осуществлено лишь в условиях многообразия форм собственности, обеспечения гражданам реальной возможности стать собственниками». [44.C.6]

Однако задача по созданию экономически эффективной и социально справедливой системы разгосударствления собственности, а также управления оставшимся в собственности государства имуществом до настоящего времени не решена. В статье 217 Гражданского кодекса РФ приватизация рассматривается как своеобразный способ преобразования отношений собственности при создании рыночной экономики. [3]

Таким образом, приватизация - это правовая форма преобразования публичной собственности в частную по особым правилам, установленным законом. Она сочетает в себе специфические юридические приемы прекращения публичной формы собственности и приобретения собственности гражданами и юридическими лицами.

При определении понятия «приватизация» в статье 217 ГК РФ используется слово «передано» (в отношении имущества), которое включает как возмездное, так и безвозмездное отчуждение публичной собственности. Однако отчуждение имущества в собственность граждан и юридических лиц осуществляется только по решению собственника в порядке, предусмотренном законом о приватизации. [3] Между тем в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» под приватизацией понималось возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц. [4]

В Гражданском кодексе РФ говорится не только о приватизации государственного муниципального имущества (ст.ст. 217 и 235) [3], но и о национализации, т.е. обратной стороне приватизации. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Обращение в государственную собственность имущества граждан и юридических лиц производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ [3]. Возмещение выражается в форме выплаты лицу, лишенному права собственности, соответствующей рыночной стоимости имущества на момент его отчуждения; в полном объеме производится также возмещение убытков.

Согласно ст. 306 ГК РФ, в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Споры о возмещении убытков разрешаются судом. [3]

Таким образом, требуется специальный акт, который установил бы порядок определения и сроки возмещения убытков, а также конкретный государственный орган, возмещающий причиненные государством убытки.[22.C.21]

Надо отметить, что необходимость разработки и принятия такого закона не оспаривается учеными, его проекты разрабатываются на протяжении всех лет существования современной Государственной Думы РФ, однако закона пока нет. Как представляется, такое положение нельзя признать нормальным по крайней мере потому, что отсутствие законодательного обеспечения национализации исключает возможность осуществления ее на практике и делает все разговоры на эту тему лишенными прикладного значения.

По мнению В.М. Игнатова, «закон “О национализации” должен стать необходимым элементом правовой базы развития собственности в современной модели социального рыночного хозяйства, поскольку национализация должна быть реакцией государства на формальные нарушения установленных организационно-правовых процедур, а также на откровенно криминальные проявления в ходе приватизации». [24.C.24]

Поэтому Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» ознаменовался новый этап совершенствования правового механизма приватизации. «Этот Закон ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества и упразднил некоторые старые, а также превратил приватизацию из льготной и относительно дешевой в дорогую и никому не нужную». [4]

Согласно статье 1 указанного закона под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. [4]

Однако наряду с отрицательными моментами, существующими, судя по отрицательным высказываниям, происходящая у нас приватизация имеет и другую сторону. К ее положительным последствиям можно отнести рост эффективности производства, повышение конкурентоспособности производимой продукции, рост валового национального продукта, получение казной доходов от продажи государственного или муниципального имущества, сокращение дотирования неэффективных производств и активизацию внутренних инвестиций, расширение базы налогообложения в государстве. [33.C.8]

В вопросах распоряжения муниципальной собственностью также сыграл заметную роль процесс приватизации. Этот процесс продолжается и по сей день, хотя уже более скромными темпами. Однако неразумные, экономически и политически не просчитанные подходы к приватизации в свое время привели к тому, что более или менее доходные, рентабельные предприятия продавались частным лицам или юридическим лицам за минимальные средства. Муниципальная собственность стала исчезать на глазах. [14.C,81]

Первый опыт приватизации в России показал, что отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялось стихийно и непродуманно. Так, часто муниципальные образования, не успев стать собственниками, по распоряжению сверху должны были произвести отчуждение своей собственности. Приватизация осуществлялась в условиях, когда невозможно было определить подлинную цену отчуждаемых объектов, что являлось неоправданным расточительством. Полученные от приватизации муниципальной собственности средства оказались недостаточными не только для долгосрочных инвестиций, но и для решения неотложных текущих социальных проблем. Таким образом, многие муниципальные образования оказались и без собственности, и без финансовых ресурсов. [39.C.5]

Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» [4] предусматривает, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно, то есть они самостоятельно осуществляют все правомочия собственника в отношении принадлежащего ему имущества. «Но при реализации этих правомочий возникает множество проблем, связанных с несовершенством действующего законодательства. Так, в частности, не прописан механизм участия населения в гражданском обороте. Необходимо в законодательном порядке закрепить полномочия населения - собственника муниципального имущества: в каких случаях население может выступать в гражданско-правовых сделках непосредственно, а в каких опосредует свое право через представительный орган». [31.C.61]

Согласно ст. 124 Гражданского кодекса РФ [3] муниципальные образования выступают в отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Это положение означает и возможность свободного отчуждения муниципального имущества в собственность граждан и юридических лиц. Однако в статье 217 ГК РФ [3] сказано, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации. Данная норма допускает неоднозначное толкование: либо она предусматривает приватизацию муниципального имущества как возможный способ его отчуждения в собственность граждан или юридических лиц, либо приватизация является единственным разрешенным способом такого отчуждения. [12.C.9]

Согласно ст. 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» [4] под приватизацией понимается всякое возмездное отчуждение государственной и муниципальной собственности (не считая исключений, указанных в ст. 2 закона, - земли, жилищного фонда, природных ресурсов и т.д., приватизация которых регулируется отдельными федеральными законами). Отсюда следует, что ст. 217 ГК РФ необходимо толковать ограничительно и признать, что муниципальное образование не вправе распоряжаться своим имуществом иным способом, кроме как в порядке приватизации. К примеру, мена муниципального имущества либо передача его в залог должны признаваться приватизацией и осуществляться только в установленном законодательством о приватизации порядке. Если муниципальное образование распорядится муниципальным имуществом в ином порядке, такие сделки в соответствии с указанным Законом являются ничтожными. «Ясно, что при подобном положении гражданская правоспособность муниципального образования оказывается существенно урезанной, и о полноправном его участии в гражданском обороте, декларируемом статьей 124 ГК РФ, не может быть и речи». [3]

Как показывает отечественный и зарубежный опыт, в условиях отсутствия благоприятной рыночной конъюнктуры муниципальной собственности необходимо найти иное применение, в частности, она может быть использована для стимулирования предпринимательской деятельности путем передачи в долгосрочную аренду. [22.C.9]В этом качестве муниципальная собственность могла бы стать существенной поддержкой для малого бизнеса. Статус арендодателя позволил бы органам государственной власти и местного самоуправления формировать соответствующую экономическую среду. Появилась бы возможность создания условий для насыщения местных рынков товарами и услугами. Было бы обеспечено надлежащее функционирование производственной и социальной инфраструктуры территории. А арендная плата стала бы важным и стабильным источником доходов, с помощью которого можно было в определенной мере удовлетворить потребности социальной сферы, способствуя сохранению достигнутого жизненного уровня граждан. [29.C.3]

Несмотря на принятые федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11], по-прежнему нуждаются в регламентации взаимоотношения государства, государственных и муниципальных образований как собственников, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу, равно как вопросы содержания объектов собственности публичных образований и распоряжения ими. {27.C.23]

Поскольку процесс разграничения права собственности у нас в стране до настоящего времени не завершен, регулирование данного процесса, опирающегося лишь на подзаконные акты, является недостаточно эффективным.

Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» не в состоянии снять возникающие в сфере разграничения права собственности вопросы, а это может привести к множеству правовых коллизий в управлении и распоряжении объектами собственности, которые находятся в собственности различных публично-правовых образований. Примером этого служит судебная практика, связанная с трудностями в определении права собственности того или иного объекта. [24.C.2]

2.2. Реализация конституционного права на защиту при управлении муниципальной собственности

Муниципальная собственность выступает не только экономическим выражением самоуправленческих начал территориального коллектива, объединённого в границах муниципального образования, но и объектом управления. Местное самоуправление создаётся, в частности, именно для управления муниципальной собственностью в целях эффективного решения вопросов местного значения. [19.C.76]

Учитывая сказанное выше, необходимо рассмотреть некоторые способы управления муниципальной собственностью, а также конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту при осуществлении этих способов. Исследование названных гарантий путём анализа конкретных ситуаций, чаще всего возникающих в практике местного самоуправления, позволит дать более чёткую картину обеспеченности права на судебную защиту муниципальной собственности. [36.C.31]

Между городским поселением в лице главы городского поселения и индивидуальным предпринимателем был заключён договор доверительного управления муниципальным имуществом. На основании договора по акту приёма-передачи в доверительное управление были переданы два общежития. Указанное муниципальное имущество было передано в доверительное управление с целью получения доходов путём его использования в коммерческих целях, для чего предполагалось заключать договоры коммерческого найма койко-места. [24.C.7]

Через два года с момента заключения указанного договора глава городского поселения принял постановление о прекращении доверительного управления недвижимым имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Посчитав свои права нарушенными, доверительный управляющий обратился в суд с требованием признать незаконным и отменить указанное постановление. [40.C.6]

Глава городского поселения настаивал на том, что спорное постановление принято в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. [11] Доверительный управляющий не представлял отчёты о своей деятельности, не передавал доходы, полученные от доверительного управления. Муниципальное имущество, переданное в доверительное управление, не учитывалось на отдельном балансе, договоры коммерческого найма койко-мест не заключались. Помимо этого, сделки, связанные с использованием указанного имущества, не согласовывались с соответствующим органом местного самоуправления. Органы местного самоуправления неоднократно направляли в адрес доверительного управляющего письма с требованием представить отчёты о проделанной работе. Доверительный управляющий не осуществлял плату за коммунальные услуги, в результате чего работа доверительного управляющего была признана неудовлетворительной. С учётом выявленных нарушений было принято постановление о прекращении доверительного управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Представляется, что в такой ситуации суд обоснованно признал постановление главы городского поселения о прекращении доверительного управления законным, тем самым осуществив защиту муниципальной собственности. [25.C.21[

Эта конкретная ситуация отчётливо выявляет роль такой конституционно - правовой гарантии, как самостоятельное управление органами местного самоуправления муниципальной собственностью. Орган местного самоуправления (в рассматриваемом случае глава городского поселения) в рамках своих полномочий самостоятельно передал муниципальное имущество в доверительное управление для оптимизации доходной части местного бюджета. Отсутствие предполагаемого финансового эффекта привело к необходимости отказаться от такого способа управления муниципальным имуществом, как передача его доверительному управляющему. Следует отметить, что суд обоснованно указал на публичный и социальный характер имущества, переданного в доверительное управление. Соответственно неэффективное управление этим имуществом приводит к невозможности решения вопросов местного значения, следовательно, к неустойчивости всего института местного самоуправления на конкретной территории. [19.C.39]

Таким образом, разрешение подобных дел должно происходить с учётом публично-правовой природы муниципальной собственности, на основании в первую очередь норм муниципального законодательства с привлечением норм гражданского права дополнительно.

Отдельно следует остановиться на таком способе управления муниципальным имуществом, как преобразование муниципальных унитарных предприятий. Право муниципальных образований на создание унитарных предприятий предусмотрено ст. 17 Закона об общих принципах местного самоуправления [11]. Порядок их создания урегулирован Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Право муниципальных образований на занятие предпринимательской деятельностью путём создания унитарных предприятий является одной из гарантий местного самоуправления, поскольку составляет его экономическую основу. В то же время муниципальные образования могут заниматься предпринимательской деятельностью только в целях решения вопросов местного значения. Недопустимо создание хозяйствующего субъекта для оказания услуг, не отнесённых к сфере решения данных вопросов. [34.C.21]

Следует учитывать, что ст. 50 Закона об общих принципах местного самоуправления устанавливает целевой характер муниципальной собственности. Это означает, что муниципальное имущество должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникает право собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией социального предназначения местного самоуправления, которое состоит, прежде всего, в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. [35.C.21]

Если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. предусматривал право создания предприятий для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы, то ни было ограничений, то теперь эти предприятия образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной. Следовательно, действующий Закон об общих принципах местного самоуправления связал право муниципальных образований осуществлять предпринимательскую деятельность с целевым назначением муниципального имущества. [11] Думается, что эта позиция законодателя оправдана. Однако критерии для ограничения права собственности муниципальных образований излишне жёсткие. В связи с этим всё большее распространение находит практика, когда местное самоуправление отказывается от предпринимательской деятельности путём создания унитарных предприятий. [20.C.8]

Помимо этого, в науке высказывается мнение о том, что применение указанной организационно-правовой формы коммерческих организаций нецелесообразно. Это объясняется тем, что решение задач, возлагаемых на унитарные предприятия, противоречит правовой природе коммерческой организации. Основной признак и основная цель коммерческой организации - извлечение прибыли. Основной целью деятельности муниципальных унитарных предприятий является решение вопросов местного значения. Более того, такая своеобразная организационно-правовая форма, как юридическое лицо- несобственник, не свойственна развитому имущественному обороту. Она представляет собой исключение, сохранённое законом на период становления рыночной экономики, прежде всего для государственных и муниципальных собственников. Поэтому и в законодательной систематизации данная разновидность коммерческих организаций поставлена на последнее место. Для разрешения сложившейся ситуации органы местного самоуправления нашли достаточно адекватный механизм - преобразование существующих муниципальных унитарных предприятий в акционерные общества. [23.C.27]

Следует отметить, что преобразование муниципальных предприятий оценивается неоднозначно. Указывается, что приватизация, то есть преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, не гарантирует уменьшения долгов предприятий, повышения собираемости платежей за оказанные услуги и улучшения качества оказываемых услуг. Помимо этого, преобразование унитарного предприятия предполагает приватизацию муниципального имущества, которым было наделено предприятие. [30.C.12]Соответственно право муниципальной собственности на имущество прекращается, возникает право собственности акционерного общества на указанное имущество. [19.C.31]

Таким образом, муниципальное образование лишается определённых активов, что может негативно сказаться на его экономическом развитии. Вместе с тем участие унитарного предприятия в рыночных отношениях ограничено из-за его специальной правоспособности. В это же время акционерное общество обладает коммерческой гибкостью. Это позволяет ему использовать все возможности для получения дохода, осуществляя дополнительные виды деятельности, приносящей доход без каких-либо ограничений.

Кроме того, акционером, обладающим контрольным пакетом акций в таком акционерном обществе, является муниципальное образование, что позволит контролировать деятельность и имущество общества. Более того, в науке высказывается мнение о том, что акционерные общества со стопроцентным публичным капиталом (государственным или муниципальным) не могут рассматриваться в качестве субъектов права частной собственности. [41.C.17]

Форма собственности на объекты гражданских прав в этом случае остается публичной - государственной или муниципальной. Такой механизм управления муниципальной собственностью позволяет привлекать сторонний капитал за счёт продажи акций, повышать заинтересованность сотрудников в прибыльности предприятия и в конечном счёте расширять и улучшать услуги населению. [34.C.21]

В науке также отмечается, что смысл концепции Закона об общих принципах местного самоуправления в части имущественного статуса муниципального образования - ограничить участие публичных образований в коммерческих отношениях в условиях свободного рынка. Однако реализация указанных требований влечёт и негативные последствия: муниципальные образования лишаются законной возможности пополнять местный бюджет за счёт доходов от использования муниципального имущества. [10.C.32] Следует согласиться с этим мнением. В сложившейся ситуации единственная возможность для муниципальных образований получать дополнительные доходы - осуществлять преобразование унитарных предприятий в акционерные общества и приватизировать часть муниципального имущества. Интересным с практической точки зрения является и такой механизм управления муниципальной собственностью, как реорганизация муниципальных учреждений. Конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту при реализации этого механизма также требуют исследования. [24.C.87]

Муниципальное учреждение «Санаторий «Бодрость» было создано городским округом и предназначалось для оказания гражданам, в том числе детям и инвалидам, содействия в оздоровлении, реабилитации, повышении физической активности, работоспособности, улучшения психологического состояния. Учреждение являлось некоммерческой организацией, имущество которого находилось в муниципальной собственности. Его учредителем являлся городской округ.

Главой городского округа было принято постановление о реорганизации муниципального учреждения в форме присоединения к муниципальному унитарному предприятию. Орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ - правительство посчитало указанное постановление главы муниципального образования незаконным и нарушающим права и законные интересы субъекта РФ, а также создающим препятствия в осуществлении полномочий органов государственной власти субъекта РФ по вопросам социальной поддержки и социального обслуживания граждан. В связи с этим орган государственной власти субъекта РФ обратился в суд для признания постановления о реорганизации муниципального учреждения недействительным. [27.C.11]

Муниципальное образование настаивало на отсутствии у органа местного самоуправления безусловной обязанности по направлению органу государственной власти предложения о безвозмездной передаче муниципального имущества, возникшей в результате разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Администрация городского округа указывала на наличие права распоряжения муниципальным имуществом по собственному усмотрению, в том числе на возможность изменения его профиля деятельности. [31.C.31]

Суд признал постановление главы муниципального образования о реорганизации муниципального учреждения недействительным, применив нормы ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и посчитав, что в этой ситуации имеет место безвозмездная передача в собственность субъекта РФ имущества, находящегося в муниципальной собственности, которое может находиться в собственности субъекта РФ, если нахождение этого имущества в муниципальной собственности не допускается. Суд посчитал, что в результате разграничения полномочий спорное имущество подлежит передаче в собственность субъекта, соответственно решения, касающиеся статуса этого имущества, должны были приниматься по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ. [38.C.23]

Помимо этого, суд указал на п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [11]. В соответствии с указанной нормой к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, жертв политических репрессий, малоимущих граждан. Для осуществления указанных полномочий в собственности субъекта РФ может находиться имущество, необходимое для социального и медицинского обслуживания указанных категорий лиц. [28.C.20]

На этом основании суд сделал вывод о том, что деятельность муниципального учреждения соответствует полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере социального обслуживания и социальной поддержки перечисленных категорий граждан. Соответственно реорганизация такого учреждения без согласования с органами государственной власти субъекта РФ путём присоединения к муниципальному унитарному предприятию, выполняющему работы в сфере обеспечения жизнедеятельности органов местного самоуправления, создаёт препятствия для осуществления субъектом РФ указанных полномочий. [27.C.87]

Такая позиция суда представляется спорной и не соответствующей объективным потребностям практики управления муниципальным имуществом. Суд не учёл следующие обстоятельства. Реорганизованное учреждение было создано в целях оказания гражданам содействия в оздоровлении, реабилитации, повышении физической активности, работоспособности, улучшении психологического состояния безотносительно конкретных категорий граждан.

В то же время нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ чётко устанавливают перечень категорий граждан, в отношении которых органы государственной власти субъекта РФ правомочны осуществлять социальную поддержку и обслуживание. Более того, п. 30 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах местного самоуправления [11] к вопросам местного значения отнёс создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа.

Соответственно в собственности городского округа может находиться имущество, предназначенное для решения этого вопроса местного значения. Таким образом, необходимость безвозмездной передачи муниципального учреждения в собственность субъекта РФ представляется необоснованной.[23]

Думается, что в рассмотренном случае местное самоуправление не получило должной и адекватной судебной защиты, поскольку механизм управления муниципальным имуществом не был исследован и оценен соответствующим образом. P41.C.76]

Своеобразно проявляются конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту при таком способе управления муниципальной собственностью, как передача имущества в аренду. Между городским округом и индивидуальным предпринимателем в 2008 г. был заключён договор аренды земельного участка и находящегося на нём здания. Посчитав, что на него распространяется действие

Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ, предприниматель обратился в Комитет по управлению муниципальным имуществом с заявлением о передаче ему в собственность соответствующего земельного участка. Свою позицию предприниматель аргументировал своевременным внесением арендной платы по договору аренды земельного участка, а также наличием договора аренды здания, расположенного на указанном земельном участке. [34.C.98]

По его мнению, эти обстоятельства позволили ему претендовать на право преимущественного выкупа земельного участка. Комитет по управлению муниципальным имуществом отказал в передаче земельного участка в собственность предпринимателя. Орган местного самоуправления сослался на то, что предпринимателю не принадлежат на праве собственности какие-либо объекты недвижимости, находящиеся на земельном участке, соответственно у него отсутствует преимущественное право на приобретение в собственность спорного земельного участка. Более того, в связи с истечением срока аренды предприниматель обязан освободить занимаемый земельный участок и здание, расположенное на указанном земельном участке. [28.C.21]

В связи с этим муниципальное образование посчитало необходимым распорядиться недвижимым имуществом иным образом - наделить им унитарное предприятие. Об этом орган местного самоуправления сообщил предпринимателю в письменной форме. Предприниматель, посчитав свои права нарушенными, обратился в суд. [28.C.91]

Суд осуществил защиту муниципальной собственности, признав действия органа местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом законными и обоснованными. Его позиция сводилась к следующему. Действие Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ не распространяется на отношения по выкупу земельных участков. Приобретение земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, субъектами среднего и малого предпринимательства осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством и законодательством о приватизации. [24.C.71]

В это же время приобретение земельных участков в порядке приватизации возможно только при одновременной приватизации зданий, строений, сооружений, находящихся на этих земельных участках, при условии, что они необходимы для использования таких объектов недвижимости. Земельное законодательство устанавливает, что исключительное право на приватизацию земельных участков имеют лица - собственники зданий, строений, сооружений. При отсутствии права собственности на здание, строение, сооружение приобретение земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности, возможно только на торгах. В рассматриваемом случае городской округ как собственник земельного участка и находящегося на нём здания распорядился своим недвижимым имуществом, передав его в аренду предпринимателю. [35.C.91]

После истечения срока договора аренды городской округ решил наделить указанным имуществом унитарное предприятие, посчитав это более экономически выгодным для местного бюджета. Таким образом, городской округ не планировал осуществлять возмездное отчуждение муниципального имущества. Более того, в собственности у предпринимателя отсутствовало какое-либо имущество, находящееся на спорном земельном участке. Соответственно отсутствовало и преимущественное или исключительное право на приобретение в собственность указанного земельного участка.[28.C.28]

В рассматриваемой ситуации очевидна роль такой конституционно-правовой гарантии права на судебную защиту при управлении муниципальной собственностью, как самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов управления муниципальным имуществом. Представляется, что суд в этой ситуации своевременно и объективно признал действия органа местного самоуправления законными и обоснованными, поскольку число случаев злоупотребления частными лицами своими правами при использовании муниципального имущества достаточно велико и своевременная судебная защита муниципальной собственности объективно необходима. Это позволяет муниципальному образованию целенаправленно использовать муниципальное имущество, управлять им исходя из его целевого назначения и публичной природы. [28.C.29]

Вместе с тем не всегда муниципальное образование получает надлежащую судебную защиту своего имущества. Нередки случаи, когда суд, рассматривая дело, применяет только нормы гражданского права без учёта природы муниципальной собственности, её особенностей, предусмотренных муниципальным законодательством. [34.C.23]

Выводы:

Экономически неэффективное использование муниципальной собственности частными лицами влечёт возникновение дополнительных расходов в местном бюджете. В таком случае муниципальное образование правомочно изъять муниципальное имущество, в том числе путём досрочного одностороннего расторжения договора, поскольку от этого зависит решение важных вопросов жизнеобеспечения населения всего муниципального образования. [29.C.20]

Думается, что исследованные ситуации в достаточной мере иллюстрируют действие и эффективность конституционно-правовых гарантий права на судебную защиту при управлении муниципальной собственностью. Видна роль и самой судебной защиты, как одной из конституционно-правовых гарантий на местном уровне. Вместе с тем необходимо отметить, что в некоторых случаях суды разрешают споры, не учитывая публично-правовую природу муниципальной собственности. В связи с этим в таких ситуациях судебная защита оказывается неэффективной.

Заключение

Таким образом, подводя итог рассмотрению государственной и муниципальной собственности как форм публичной собственности, важно заметить, что имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, используется не только для осуществления публичных функций, хотя «публичная собственность является непременным спутником любой государственности». Государство и муниципальные образования активно участвуют в гражданских правоотношениях. Эффективность таких правоотношений во многом обеспечивается механизмом разграничения права собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Процесс законодательного разграничения права собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями должен осуществляться с учетом единых принципов: соответствия разграничения государственного и муниципального имущества установленному законодательством Российской Федерации разграничению полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями; целевого и оптимального использования имущества; равенства прав публичных собственников и соблюдения условий гласности и прозрачности проводимых процедур при разграничении объектов собственности и их отчуждении; подотчетности и подконтрольности всех участников процесса разграничения.

Способы формирования муниципальной собственности, длительность и масштабы этого процесса зависят от многих факторов: от степени развития местного самоуправления, финансовых возможностей, хорошо отрегулированной законодательной базы.

В настоящее время нет четко разработанного законодательного механизма, который бы способствовал разграничению права государственной и муниципальной собственности. Необходимо принять нормативный правовой акт в форме федерального закона, предусматривающий основные способы возникновения права муниципальной собственности: в результате разграничения государственной и муниципальной собственности; путем передачи объектов федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; путем получения продукции, плодов и иных доходов от использования муниципальной собственности; путем создания новых объектов муниципальной собственности за счет средств местных бюджетов, притока частных инвестиций на основании концессионных соглашений.

При определении критериев разграничения права государственной и муниципальной собственности следует исходить из перечня вопросов государственного значения и вопросов местного значения.

Кроме того, на практике возникают проблемы, связанные с учетом и регистрацией права собственности объектов государственной и муниципальной собственности. Отсутствует механизм воздействия на юридических лиц, которые не исполняют положение об учете имущества и порядке ведения реестра имущества. Сам процесс учета является долгим и трудоемким, продолжает осуществляться постановка на учет объектов, не прошедших регистрацию.

На государственном, региональном, муниципальном уровнях необходимо создать усовершенствованную автоматизированную систему учета имущества, которая будет включать в себя систематизированные данные обо всех объектах собственности. Для реализации этого мероприятия следует разработать единую систему показателей учета, контроля и анализа государственного и муниципального имущества, правил и процедур обновления данных, реализации мер ответственности за предоставление недостоверной информации, а также других мер, способствующих качественному обеспечению процесса распоряжения государственным и муниципальным имуществом.

В целом можно сделать вывод, что в сложившейся социально-экономической ситуации в стране объективно назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области распоряжения и управления государственной и муниципальной собственностью. Для этого целесообразно рассмотреть вопрос о принятии законодательного акта федерального уровня, раскрывающего основные понятия, принципы и критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности, порядок распоряжения федеральной государственной собственностью, государственной собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью.

Список использованных правовых актов и литературы:

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 07.02.2017)
Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016)
Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О защите конкуренции"
Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"
Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О кадастровой деятельности" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)
Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 05.07.2016) "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)
Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О концессионных соглашениях"
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017)
Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 432 (ред. от 04.04.2017) "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом"
Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 (ред. от 29.11.2000) "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации"
Абидова Ю.М. К вопросу об определении объектов муниципальной собственности в условиях нового этапа реформирования системы местного самоуправления в России // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2014. № 4
Андреев В.К. Право собственности. М.: Бек, 2016 -322c.
Барсукова В.А. Проблемы отчуждения и перепрофилирования муниципального имущества как завершающего этапа формирования муниципальной собственности в результате разграничения собственности // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2016. № 2.
Беренштейн И., Завьялов А. Формирование и учет имущества казны муниципальных образований // Хозяйство и право. 2007. № 3. С. 68.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л.: Госиздат, 1928.
Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1948.
Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2016. № 5
Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2016. № 12
Джагарян А., Джагарян Н. Муниципальная собственность в современной России: достояние местных сообществ и материальная основа государственности // Сравни¬тельное конституционное обозрение. 2016. № 2
Закупень Т.В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2016. № 8. С. 35.
Иванов А.А. «Странные» нормы Закона о приватизации // Правоведение. 2002. № 3. С. 107.
Игнатов В.М. Приватизация государственной собственности в Российской Федерации: проблемы правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,2016
Крассов О.И. Актуальные вопросы земельного законодательства // Закон. 2017. № 1. С. 17.
Мартемьянов В. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР // Хозяйство и право. 1990. № 9. С. 17.
Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М.: Юристъ, 2015
Минина Е.Л. Проблемы законодательства о резервирование земель для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 80.
Модин Н.А. Кто же собственник муниципальной собственности? // Закон. 2003. № 11. С. 121.
Нерсесянц В.С. Право гражданской собственности как основа цивилизма: концепция общественного договора // Журнал российского права. 2001. № 6.
Окунев А.И. Перспективы развития земельных правоотношений в связи с принятием отдельных актов Президента и Правительства Российской Федерации // Правовые вопросы недвижимости. 2008. № 2 .С. 5.
Определение Конституционного Суда РФ от 20 окт. 2005 г. № 443-о. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Петров А.Ю. Судебные споры о праве собственности на объекты жизнеобеспечения между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием // Законодательство. 2015. № 7.
Попов М. Публичная земельная собственность: что нового с 1 июля 2006 года // Хозяйство и право. 2016. № 7. С. 66.
Пятков Д.В. Участие РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2013. С. 127.
Размыслович С.В. Актуальные вопросы участия государства в гражданско- правовых отношениях в управлении государственным имуществом // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 2. С. 37.
Скловский К.И. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. М.: Статут, 2014
Сосна С.А. Государственная собственность: есть ли предел приватизации // Государство и право. 2014. № 12.
Субботина Е.Е. Проблемы управления муниципальной собственностью // Местное право. 2002. № 3-4. С. 70.
Толстой Ю.К. Субъекты права собственности в российском законодательстве // Хозяйство и право. 2016. № 4.
Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник Высшего Арбитражного Суда Рос. Федерации. 2013. № 8
Шарапов В.В. О запрете распоряжения федеральной землей // Право и экономика. 2008. № 6. С. 73.
Шугрина Е.С. Особенности арбитражной практики по некоторым вопросам муниципальной собственности // Российский юридический журнал. 2016. № 1
Шупыро В.М. Государственное регулирование отношений собственности и приватизация государственного имущества // Вестник Московского ун-та. Сер. Экономика (6). 2016. № 6. С. 6.