Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Право государственной и муниципальной собственности (Особенности реализации собственниками правомочий)

Содержание:

Введение

Институт собственности представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ конкретным лицам, возможность владеть, пользоваться и распоряжаться ими, а также обеспечивать защиту правомочий собственников в случае их нарушения.

«Собственность» является одной из наиболее изученных категорий как экономической, так и юридической наукой. Это объясняется особой важностью для общества отношений собственности и. следовательно, необходимостью их правового регулирования. Как известно, собственность представляет собой материальную основу жизнедеятельности любого общества.

В условиях рынка государственная и муниципальная собственность сохраняет достаточно важное значение. Главной особенностью государственной и муниципальной собственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований.

Еще одной особенностью является наличие у публично-правовых образований полномочий устанавливать для себя и иных собственников общеобязательные правила поведения в виде принятия нормативных актов различного уровня. У государства это полномочие основано на суверенитете, в силу которого оно обладает на территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти. У иных публично-правовых образований такое полномочие производно от суверенитета государства, на территории которого оно находится, и закрепляется за ними с санкции государства.

Конституционные нормы устанавливают в своей совокупности основы института собственности несколькими направлениями:

- устанавливая формы и виды собственности;

- определяя объекты собственности;

- формируя основы регулирования субъективного права;

- закрепляя принципы осуществления и обязанности органов власти в отношении собственности.

Основополагающим принципом является ст. 8 Конституции РФ, где говорится, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Конституционное регулирование отношений собственности имеет свою специфику. Она выражается в том, что главной его задачей является юридическое закрепление форм собственности, признаваемых и защищаемых государством. В Российской Федерации такими формами являются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности[1].

Государственная собственность Российской Федерации выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Разграничение государственной собственности Конституция относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст.72). В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В Конституции (ст.132) установлено, что органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В этой связи исследование гражданско-правового регулирования возникновения и осуществления права государственной и муниципальной собственности представляется актуальным.

Проблемам правового режима государственного и муниципального имущества, включая вопросы ограничений права государственной муниципальной собственности, посвящены труды Е.М. Андреевой, Ю.Н. Андреева, О.Г. Бартковой, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.Г. Голубцова, А.И. Гончарова, Т.В. Дерюгиной, А.А. Завьялова, В.П. Камышанского, С.В. Камышанской, А.Ю. Кийко, Н.Н. Колмаковой, Н.М. Коршунова, В.Д. Мазаева, Д.А. Медведева, В.П. Мозолина, В.А. Микрюкова, С.В. Нарушкевич, Д.В. Пяткова, О.Н. Садикова, К.И. Скловского, А.А. Соколовой, Е.А. Суханова, С.В. Тычинина, З.И. Цыбуленко, А.Е. Черноморца, В.В. Чубарова и других ученых.

Цель выполнения настоящей работы заключается в исследовании вопросов регулирования отношений, связанных с возникновением и осуществлением права собственности государства и муниципальных образований, особенности защиты.

Задачи исследования:

- проанализировать историю формирования собственности государства и муниципальных образований;

- рассмотреть особенного правового регулирования института государственной и муниципальной собственности Российской Федерации;

- рассмотреть субъекты и объекты права государственной собственности;

- определить субъекты и объекты права муниципальной собственности;

- раскрыть особенности реализации собственниками правомочий;

- определить правила и проблемы учета объектов государственной и муниципальной собственности.

Объектом данной работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования государственной и муниципальной собственности Российской Федерации.

Предмет исследования – предусмотренные гражданским правом нормы, регулирующие процесс образования и развития института государственной и муниципальной собственности Российской Федерации.

Информационной основой исследования являются законы и иные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также акты районных, городских, поселковых и сельских муниципальных образований; судебная практика по исследуемому вопросу.

1. Понятие и содержание права собственности государства и муниципальных образований

1.1. История формирования государственной и муниципальной собственности Российской Федерации

Государственная собственность в Российской Федерации согласно п.1 ст.214 ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущества, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Государственное имущество было одним из древнейших источников государственных доходов. Оно играло видную роль в хозяйстве классических Греции и Рима. А в Средние века, когда политическая жизнь пришла в упадок сравнительно с тем состоянием, до какого она дошла в Древнем Риме, государственные имущества, главным образом земли, служили почти единственным источником для покрытия несложных государственных потребностей той эпохи[2].Но государственные имущества в то время совпадали с государственными, т.е. с личными имениями государей. Феодальный политический строй еще более усилил значение земель. С землевладением соединялись всевозможные права суда и управления. Короли были полными властелинами только над принадлежавшими им лично землями; в землях же, которые получали вассалы, эти последние имели большинство прав. Королевские имения назывались доменами. Доходы от доменов служили главным источником для покрытия как личных расходов королей, так и таких, которые носили чисто государственный характер.

В феодальную эпоху, при господстве в государственном строе частноправовых начал, не было правильных налогов, и те, которые существовали, носили чрезвычайный характер. Феодализм особенно упрочился и держался долго в германских государствах. В этом отношении Германия сильно отстала от Франции и Англии, гораздо ранее сложившихся в целые политические тела и развивавших правильное податное хозяйство. Вследствие этого в хозяйстве германских государств домены гораздо дольше сохранили преобладающее значение. Когда к концу XVII века, возрастание государственных расходов потребовало усиление средств к их покрытию, в германских государствах главным путем к достижению этого представлялось усиление доходности домен, которые здесь назывались также камеральными имуществами. Германские государи стали обращать серьезное внимание на рациональную эксплуатацию своих домен и заботились об образовании для них сведущих администраторов.

История знает также много примеров увеличений государственных имуществ через обращение в таковые имуществ царствующих династий, путем конфискации имуществ духовенства и церквей, посредством покупок и т.д. Несмотря на такие увеличения, происходила заметное сокращение государственных имуществ. Таким образом, значение государственного имущества может быть двоякое: оно является доходной частью статей государственного бюджета и может служить для непосредственного удовлетворения разных государственных потребностей.

Российская дореволюционная правовая доктрина разделяла государственные имущества на три вида: общественные, казенные и камеральные, или удельные. Это разделение было заимствовано из французского права, где имущество различалось на общественное и государственное, и от обоих видов отличалось имущество, присвоенное короне. Общественным имуществом называлось то, которое находится в общем пользовании, например дороги, реки. Оно по преимуществу имеет государственный характер, ибо составляет принадлежность общества, как единого целого. Напротив, казенное имущество – то, которое принадлежит казне в качестве юридического лица. И здесь можно различать имущество, служащее для известного употребления, например, дома, а также движимое имущество разного рода, которое приписывается к определенным учреждениям и имущество, приносящее доход. Наконец, камеральное имущество есть государственное имущество, обращенное на расходы главы государства и его дома. От него отличается частное имущество тех же лиц. В Средние века, как отмечалось выше, государственное имущество и частное имущество князя вовсе не отличались, или, лучше сказать, было одно только частное имущество князей. Из него производились все общественные расходы. Но зачастую этого было недостаточно, то князья вынуждены были прибегать к податям, чего не могли делать без согласия чинов, которые, давая согласие, иногда сохраняли за собой право заведовать производимыми из них расходами. Отсюда в некоторых государствах образовалась двоякого рода казана: камеральная, находящаяся в распоряжении князя, и податная, состоявшая под контролем и даже в управлении чинов.

В соответствии с советской политико-правовой доктриной государственная собственность являлась всенародным достоянием, а советское государство – единым и единственным носителем (субъектом) права государственной собственности. Правовые основы состояния и управления государственной собственностью были заложены в советских конституциях. Так, согласно ст.15 Конституция РСФСР 1925г. вся земля, леса, недра, воды, фабрики и заводы, железнодорожный, водный и воздушный транспорт и средства связи составляли собственность рабоче-крестьянского государства на основах, определяемых особыми законами СССР и РСФСР. Аналогичные предложения сохранились в последующих Конституциях Союза и РСФСР[3].

В доперестроечный период наше государство взвалило на себя непосильное экономическое бремя, с которым само не могло справиться. В руках государства было сосредоточено около 90 процентов основных производственных фондов страны. Государственная собственность оказалась обюрокраченной и оказененной, недостаточно восприимчивой к достижениям научно-технической революции. Ныне полным ходом идет процесс приватизации, т.е. передачи государственной и муниципальной собственности в частную собственность юридических и физических лиц. По замыслам проводников политики приватизации, в результате должно произойти воссоединение средств производства с работниками производства, а собственность обретет свое подлинное содержание, основанное на строгом различении «моего» и «твоего».

Широкомасштабных целей, которые перед нею ставились, достичь пока не удалось. Продолжается спад общественного производства, обнищание народа, разрушение хозяйственных связей. Собственность постепенно концентрируется в руках немногих, представляющих далеко не лучшую часть общества. В невиданных размерах происходит утечка капиталов за рубеж. Акционирование предприятий, на которое возлагались такие надежды, далеко не во всех случаях привело к превращению трудовых коллективов в подлинных хозяев производства и притоку инвестиций.

В ходе проведения приватизации были допущены серьезные просчеты и прямые злоупотребления, что вынуждены признавать даже самые ревностные ее сторонники. Накопленный опыт приводит к выводу, что нормальное функционирование общества возможно лишь на началах здоровой конкуренции различных форм собственности, каждая из которых должна доказывать свою жизнеспособность на конкретных участках приложения труда и капитала.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» В нем собственность разделяется на: частную, государственную, муниципальную и собственность общественных объединений (организаций), утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года.

Формирование муниципальной собственности еще до новой Конституции Российской Федерации с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» от 6 июля 1991 г. № 1550-1[4].

Содержание субъективного права собственности традиционно описывается в гражданском праве с помощью триады правомочий - владения, пользования и распоряжения. Об этом говорится и в Конституции РФ (ст. 130), и в ГК РФ (ст. 209), и в Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления...» (ст. 29). Первенство введения этой триады в научный оборот и российское законодательство приписывается М.М. Сперанскому, хотя в качестве характеристики правомочий собственника она начала применяться уже в средние века[5]. Триада как модель субъективного права собственности - явление, наиболее присущее российскому гражданскому праву. Она крайне удобна для унифицированной характеристики любой формы права собственности.

В юридической науке достаточно давно обратили внимание на условность и неполноту триады. Еще тот же М.М. Сперанский обратил внимание на то, что право собственности сохраняется и тогда, когда не остается ни одного их трех правомочий: dominium nudum. Следовательно, право собственности не сводимо к сумме трех полномочий. По мнению Г.Ф. Шершеневича, «владение и пользование имуществом может быть временно отделено от права собственности на него, по каковом отделении оно все же не перестает существовать, а становится только неполным правом собственности». По мнению Ю. Барона включение в право собственности упоминания о тех или других отдельных правомочиях, входящих в его состав, представляется несущественным[6].

С наступлением советской эпохи эти сомнения не прекратились. По мнению А.В. Венедиктова, «если претензия взыскателя отпадет, право собственности восстановится в полном объеме в лице собственника (jus recadentiae - так называемая «упругость» или «эластичность» права собственности)… суммой трех правомочий не исчерпывается содержание права собственности. …против недооценки роли названных правомочий в деле осуществления права собственности…они не исчерпывают собой всего содержания права собственности». «Оставаясь же в плоскости юридического анализа самых правомочий собственника…, взятых вне их связи с различием в способах присвоения, исследователь оказался бы в плену у абстрактной формы этих правомочий… и так же не смог бы установить специфических различий между формами собственности…»)[7].

По мнению С.М. Корнеева, управление не образует самостоятельного правомочия, а представляет собой синтез распоряжения и пользования, а владение включает в себя учет имущества, установление правил его хранения и осуществление государственного контроля за его использованием[8].

На разносторонний характер содержания права собственности указывал и В.П. Мозолин, предложивший новый вариант концепции разделенной государственной собственности. С его точки зрения «юридические правомочия собственника… подходят лишь для раскрытия содержания права хозрасчетной собственности (т.е. прав предприятия). В отношении же права общегосударственной собственности они не всегда применимы. Основным правомочием в этом случае служит правомочие административно-организационного характера, направленное на обеспечение эффективного использования государственной собственности в интересах социалистического общества». Им охватываются «действия по созданию благоприятных условий хозяйствования... и осуществлению контроля»[9].

Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Сонета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» Постановление от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В развитие названного выше постановления Президент Российской Федерации своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности Распоряжение от 18 марта 1992 года № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. В перечни объектов включаются государственные предприятия, объединения государственных предприятий. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом городов и районов.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» Указ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

На формирование муниципальной собственности существенным образом влиял и процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния.

Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется на основе Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» Закон Российской Федерации от 3.07.91 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», а также Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утв. указом № 2284 от 24.12.93 г., местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления[10].

В связи с тем, что многие приватизируемые государственные предприятия имеют в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов – порядок использования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий, определены полномочия Правительства РФ по осуществлению передачи объектов федеральной объектов федеральной собственности муниципальную собственность, финансирование объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий, определен порядок передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности муниципальную собственность.

На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований.

На основании названных актов была сформирована муниципальная собственность в районах и городах областного подчинения. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов.

Как считает Широков А. Н., «большое внимание передаче объектов государственной собственности в муниципальную собственность уделяется в связи с тем, что изначально в СССР, а затем в Российской Федерации вся собственность являлась государственной, и первичное формирование федеральной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности происходит на основе разграничения общегосударственной собственности между уровнями власти»[11].

В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами.

Одним из важных условий успешного обеспечения экономической реформы, перехода к цивилизованному рынку является формирование муниципальной собственности как самостоятельной формы собственности, ее развитие на прочной законодательной базе в качестве экономической основы местного самоуправления.

1.2 Особенности правового регулирования института государственной и муниципальной собственности Российской Федерации

Собственность как общественные отношения нуждается в государственной защите. Такова, пожалуй, исходная идея, относящаяся к собственности, в Конституции РФ. В ч. 2 ст. 8 эта идея выражена в форме одного из принципов, образующих основы конституционного строя, - в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, и обладающих качеством особой неизменности.

Процесс управления и распоряжения объектами собственности регулируется нормативными правовыми актами как на федеральном, так и на региональном уровне. Что касается вопросов управления федеральным имуществом, то они возложены в настоящее время на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом согласно Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» (ред. от 29.03.2011)[12].

Основные положения по управлению государственным имуществом и приватизации изложены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ (одобрена Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29 ноября 2000 г.)) и определяют региональные аспекты управления и приватизации собственности с учетом местных условий и специфики развития экономики субъектов РФ

В целом существующая система управления и распоряжения объектами государственной собственности нуждается в совершенствовании. Это связано с тем, что до сих пор не сформирован полностью реестр государственной недвижимости; отсутствует четкое определение прав пользователя недвижимостью; полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени; права государства на объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке (это касается и объектов недвижимости, находящейся за рубежом). На Министерство имущественных отношений возлагалось создание автоматизированной системы учета, которая до настоящего времени не создана. По мнению многих специалистов, и не без основания, внешние долги РФ вполне могут быть обеспечены той собственностью, что находится за границей; распоряжение федеральными землями осуществляют органы местного самоуправления и т.д[13].

Все эти организационно-правовые предпосылки влияют на доходность объектов недвижимости. Поэтому необходимо обеспечить надлежащую (т.е. полную и своевременную) инвентаризацию федерального имущества и ведение его реестра в виде структуры информационных ресурсов — базы учетных данных (кадастрового учета), включающей многоаспектное освидетельствование полного перечня объектов недвижимости (техническое, экономическое, правовое) совместно с кадастровым учетом земельных участков, а также осуществить классификацию объектов федеральной собственности по признакам, определяющим специфику управления, определение цели государственного управления по каждому объекту управления

На местном уровне процесс управления и распоряжения муниципальной собственностью регулируется правовыми актами органов местного самоуправления, к которым относятся устав соответствующего муниципального образования и решения представительных и исполнительных органов, принятые по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с уставом.

Полномочия органов государственной власти в вопросах управления и распоряжения муниципальной собственностью исчерпывающим образом перечислены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[14]. К ним относятся: регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Следует отметить, что самостоятельность органов местного самоуправления в сфере распоряжения муниципальной собственностью являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В итоге рассмотрения были определены пределы реализации указанного правомочия — иные «конституционно защищаемые ценности». Указано: «…возлагая на органы местного самоуправления обязанность по предоставлению освободившихся жилых помещений, ранее занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, другим военнослужащим и членам их семей — в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и защита прав военнослужащих, — не исключают участие органов местного самоуправления в распределении таких жилых помещений, что призвано гарантировать правомочия муниципального образования как собственника жилья; при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью не нарушается»[15].

Таким образом, правовую основу муниципальной собственности составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, тексты федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряда других актов федерального законодательства, посвященные регулированию различных отношений в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также законов о местном самоуправлении ряда субъектов Российской Федерации, актов муниципальных образований.

2. Субъекты и объекты права государственной и муниципальной собственности

2.1 Субъекты и объекты государственной собственности

Государство как субъект права собственности занимает особое место среди других субъектов собственности.

Право государственной собственности — совокупность правовых норм, закрепляющих три полномочия собственника Российской Федерации и ее субъектов — по отношению к государственному имуществу. Эти нормы образуют институт права государственной собственности.

Государственное имущество должно использоваться субъектами государственной собственности по его целевому назначению.

Содержание права государственной собственности характеризуется в принципе теми же чертами, что и право собственности вообще. Это вытекает из общего конституционного положения, согласно которому права всех собственников в Российской Федерации признаются равными (ст. 8 Конституции РФ). Гражданско-правовое регулирование отношений собственности с участием субъектов права государственной собственности имеет место во всех случаях, когда указанные субъекты действуют в соответствующих правоотношениях на началах равенства, т.е. не пользуются своими властными полномочиями (ст. 124 ГК РФ).

Субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация и субъекты РФ.

Оно закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (п. 4 ст. 214 ГК РФ). Кроме того, право государственной собственности распространяется на землю и иные природные ресурсы, в отношении которых прочие субъекты права (граждане, юридические лица либо муниципальные образования) не имеют доказательств права собственности (п. 2 ст. 214 ГК РФ).

Объекты права государственной собственности имеют свои особенности. В круг объектов права государственной собственности входит имущество, составляющее исключительную собственность государства. К таким объектам относятся: недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа и другие природные объекты; объекты культурно-исторического наследия, имущество государственной казны, объекты ядерной энергетики и т.д. Перечень этих объектов определен в ст. 71 Конституции РФ.

В законодательстве четко определяется государственная собственность, принадлежащая Российской Федерации, и собственность, находящаяся в ведении субъектов Российской Федерации. К объектам, относящимся исключительно к федеральной собственности относятся:

объекты, составляющие основу национального богатства страны;

объекты, для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;

объекты оборонного производства;

объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;

прочие объекты: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.

Закон также определяет объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации. Это, например:

крупнейшие предприятия народного хозяйства;

предприятия атомного и энергетического машиностроения;

учреждения здравоохранения и народного образования;

научно-исследовательские организации;

предприятия телевидения и радиовещания и другие.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294-295 ГК РФ.

О каком бы виде объекта государственной собственности ни велась речь, в гражданско-правовом смысле это будет имущество. По ГК РФ понятия «вещи» и «имущество» применяются как синонимы. При этом для определения термина «имущество» используется формула: имущество — это все материальное, что имеет стоимость, а также все нематериальное, что, будучи материализовано, приобретает стоимость. Понятие имущества включает акции и имущественные права. Объектом права собственности может быть именно имущество, причем имеющее некую экономическую ценность. Часть объектов человеческой деятельности может регулироваться при помощи норм права собственности, но с особым правовым режимом, так как допускают не «полное хозяйственное господство», а лишь ограниченные возможности использования. Кроме того, есть категории, вообще не способные выступать в роли объектов права собственности по своей природе.

Между тем объект гражданского права и объект права собственности далеко не одно и то же. Как полагает В. А. Дозорцев, не всякое имущество может быть объектом права собственности, а лишь материальные вещи, ограниченные в пространстве[16]. Ни права, ни ценные бумаги, ни тем более объекты интеллектуальной собственности, по его мнению, не являются объектами права собственности. Исключением из этого правила он считает предприятие как имущественный комплекс, да и здесь в обособленном виде обязательственные требования и другие права на объекты, не имеющие вещественного характера, никак не могут входить в число объектов права собственности. Поэтому следует достаточно четко различать имущество как родовую категорию и объекты права собственности как одну из ее разновидностей. Кстати, понятия государственной собственности и государственного имущества употребляются как синонимы и в нормативных актах России.

Среди объектов права государственной собственности особого внимания заслуживает регулирование права на землю.

Как упоминалось выше, право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде: федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

На каждом уровне правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами, а также местными органами самоуправления, и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления.

Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК РФ). Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли — наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной собственности[17].

С развитием права государственной собственности связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной и право собственности субъектов РФ. Проблема вызвана недостаточно ясно выраженной позицией государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Используются два юридически несогласованных подхода. С одной стороны, предусматривается проведение жесткого разграничения права государственной собственности физически, по объектам, и юридически. С другой, разграничение права государственной собственности одновременно предусматривается путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.

Политическая поддержка первого подхода выражена в решении Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране, которое предусматривает разграничить право собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.

Данный подход реализован при определении правового режима некоторых категорий земель. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.

Одновременно, изначально Водный[18] и Лесной[19] кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают порядок согласованного совместного вынесения решений по вопросам правового режима соответствующих земель. В развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда — субъектной собственностью. Водные объекты частично разграничены, однако легитимность такого разграничения вызывает сомнения, так как на основании ст. 67 Конституции внутренние воды и территориальное море ни при каких условиях не могут быть субъектной собственностью, так как не входят в территорию субъектов РФ. В настоящее время дынные кодексы прекратили свое действие в связи с принятием новых законов (кодексов).

При этом независимо от того, какие действия будут предприняты в этой области, оба Закона предусматривают участие государственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.

Данное противоречивое положение порождает интересную ситуацию, когда наряду с федеральной и субъектной собственностью на землю, фактически, но вне закона существует еще один вид права государственной собственности - право некой «общей» (не разграниченной физически) государственной собственности.

Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляете соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя в большинстве случаев принцип, раздельного управления не реализуется.

Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус объектов государственной собственности содержится в целом ряде нормативных актов, относящихся к различным отраслям права.

2.2 Субъекты и объекты муниципальной собственности

Право собственности представляет собой наиболее широкое по содержанию вещное право, которое дает возможность своему обладателю-собственнику и только ему определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное «хозяйственное господство». В п. 1 ст. 209 ГК РФ правомочия собственника раскрываются с помощью традиционной для русского гражданского права «триады» правомочий: владения, пользования и распоряжения, охватывающих в своей совокупности все возможности собственника.

Под правомочием владения понимается основанная на законе (юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (фактически обладать им, числить на своем балансе и т. п.). Правомочие пользования представляет собой основанную на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Оно тесно связано с правомочием владения, ибо по общему правилу можно пользоваться имуществом, только фактически владея им. Правомочие распоряжения означает аналогичную возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству, уничтожение и т.д.).

Муниципальная собственность занимает в системе отношений, составляющих в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления, особое место: она является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования[20].

Именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования как социально-экономического комплекса, формирования самоуправляемого территориального коллектива.

Муниципальная собственность относится к обязательным атрибутам муниципального образования наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления, что вытекает из ст. 130 Конституции РФ, определяющей суть местного самоуправления как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность выступает не только экономическим выражением самоуправленческих начал территориального коллектива, объединенного в рамках муниципального образования, но и объектом управления. Местное самоуправление создается, в частности, именно для управления муниципальной собственностью в целях эффективного решения вопросов местного значения. Можно сделать вывод о том, что местному самоуправлению имманентно присущ принцип самостоятельного управления муниципальной собственностью. Этот принцип закреплен не только в ст. 130 Конституции РФ, но и в ст. 132, устанавливающей, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Конституция РФ, закрепляя этот принцип, гарантирует невмешательство государственных органов власти в компетенцию местного самоуправления, включая управление объектами муниципальной собственности (ст. 12) и равную защиту муниципальной собственности наряду с иными формами собственности в нашем государстве[21].

Гражданский кодекс ввел новое понятие «муниципальное образование», которое стало логическим продолжением понятийного ряда таких субъектов гражданского права, как Российская Федерация, субъекты Федерации (ст. 124).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Гражданским кодексом РФ устанавливает, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вместе с тем в литературе, посвященной вопросам местного самоуправления, встречается точка зрения, согласно которой муниципальная собственность трактуется как достояние местного сообщества, достояние населения; местное сообщество признается «первичным субъектом права муниципальной собственности», а муниципальная собственность — «разновидностью коллективной формы собственности». Законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований в ряде случаев также используют для характеристики муниципальной собственности понятия «достояние местного сообщества», «достояние населения».

К муниципальной собственности относится имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования. Здравоохранение, культура и спорт, другое движимое и недвижимое имущество.

Главный критерий включения имущественных активов в муниципальную собственность — их принадлежность к системе местного хозяйства. Выход за рамки этой системы при муниципализации объектов собственности является неоправданным и экономически неэффективным мероприятием.

Объекты муниципальной собственности можно классифицировать[22]:

1) по характеру - на недвижимое (здания, сооружения, земельные участки, коммуникации) и движимое (оборотные средства муниципальных предприятий и учреждений, доходы от муниципальной собственности, поступления от местных налогов и сборов) имущество;

2) по назначению - на объекты производственного (предприятия местной промышленности, ремонтные, строительные, эксплуатационные и т.п.) и непроизводственного (здравоохранение, образование, социальное обслуживание, культура и т.п.) назначения.

Значительную часть объектов муниципальной собственности составляют основные фонды непроизводственного назначения:

1) жилой фонд;

2) нежилой фонд (административные здания, школы, дошкольные учреждения, больницы, поликлиники, санатории, театры, кинотеатры, стадионы, бассейны и т.п.);

3) объекты инженерной инфраструктуры, относящиеся к жилищно-коммунальному хозяйству: сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, тепло-, электро-, газоснабжения, объекты внешнего благоустройства и санитарного надзора;

4) транспортные системы: дорожная сеть в пределах городской черты, предприятия городского пассажирского транспорта;

5) земельные участки, в том числе зеленые зоны в пределах городской черты (сады, парки, скверы).

Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью» и на этом основании выступают в качестве второстепенных субъектов права муниципальной собственности. К таким субъектам можно отнести:

главу муниципального образования;

представительный орган муниципального образования;

структурные органы и подразделения местной администрации;

орган управления муниципальным хозяйством;

муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований - население непосредственно[23]

Основной субъект владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью - местное сообщество, т.е. население муниципального образования в целом. При этом каждый член местного сообщества является собственником лишь в составе так называемого совокупного субъекта - общества. В то же время в качестве дополнительных субъектов отношений муниципальной собственности выступают органы, причастные к управлению ею. По данным характеристикам муниципальная собственность близка к общественной (в рамках общества, проживающего в границах муниципального образования) и государственной собственности.

Объектами муниципальной собственности, как показано выше, являются, прежде всего, муниципальные земли, ресурсы, финансово-кредитные организации, предприятия и их имущество, различное движимое и недвижимое имущество, т.е. в собственности муниципальных образований находятся самые разнообразные объекты, расположенные на соответствующей территории. Муниципальная собственность по своей природе обладает двумя важнейшими особенностями:

1. муниципальная собственность имеет социальную направленность. В исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые особенно важны для жизнеобеспечения определенного населенного пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно отнести, например, городские парки и памятники культуры. Таким образом, во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности (спортивные, образовательные и др.) социально ориентированы.

2. муниципальная собственность выполняет функции экономической основы местного самоуправления. Например, муниципальные предприятия в соответствии со статьей 113 Гражданского кодекса Российской Федерации являются коммерческими предприятиями. Имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую деятельность этих органов.

Таким образом, по характеру объектов собственнических отношений к муниципальной собственности наиболее близка государственная: здесь также в собственности в первую очередь находятся объекты жизнеобеспечения и объекты производственного и социально-экономического назначения (предприятия и учреждения).

Проведенный выше анализ показывает, что муниципальная собственность по своей природе наиболее близка к государственной собственности. Сущность первичного собственника в обоих случаях сходна: население соответствующей территории. Характер объектов государственной и муниципальной собственности также близок: среди основных функций этих объектов - стабилизирующая и обеспечивающая социально-экономическое благополучие населения. К особенностям и государственной, и муниципальной собственности относятся ее общественный характер (владеет не каждый член общества, а все вместе) и наличие органов-посредников, создаваемых для управления ею[24].

В зависимости от того, к какой форме и виду относится право собственности, принадлежащее тому или иному конкретному лицу, определяется правовой режим имущества, составляющего объект этого права и спектр тех возможностей, которыми в отношении указанного имущества располагает его собственник. При наличии в отношении объектов муниципальной собственности вещных прав лиц, не являющихся собственником, правомочия собственника имущества в отношении данной вещи ограничены. Надо отметить, что за исключением сервитутов, все иные вещные права в отношении муниципальной собственности возникают на основании решения собственника. Это означает, что муниципальное образование при передаче имущества на одном из вещных прав иному лицу добровольно ограничивает по отношении к данному объекту муниципальной собственности свои права.

2.3. Особенности реализации собственниками правомочий

Современная правовая наука под осуществлением субъективных прав понимает использование субъектами своих индивидуальных прав, которые закреплены в нормативно-правовых актах. В отличие от соблюдения норм права это активное правомерное поведение субъекта, осуществляющего свои права. Путем их использования реализуются управомочивающие нормы, содержащиеся в нормативно-правовых актах.

В отношении права собственности в качестве общего указания в законе говорится, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц[25], в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. То есть осуществлением права собственности является «совершение самим собственником действий по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом»[26].

Таким образом, поскольку право собственности предоставляет возможность совершения определенных действий в отношении вещи, регламентация осуществления этого права предполагает установление определенного порядка совершения фактических действий - действий по осуществлению правомочий, входящих в его содержание[27].

Объем осуществления прав связан с пределами их осуществления, потому что объем как мера возможного определяет те рамки, в которых лицо самостоятельно выбирает вид, способ и форму реализации субъективных прав[28].

Подходя к анализу осуществления права публичной собственности, следует отметить, в чем заключается его специфика.

Безусловно, исходным в характеристике права собственности публично-правовых образований является их особый правовой статус, который, с одной стороны, обусловлен наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой - реализацией этого права в публичных, общественных интересах.

Данный подход поддержан большинством современных ученых, однако он вызывает, и в некотором роде обоснованно, критику. Так, Д.В. Пятков пишет, что задачей публично-правовых образований на протяжении последних десятилетий является «иметь публичную власть и скрывать тот факт»[29]. Он полагает, что государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку таким образом в гражданских правоотношениях оно лишается своего сущностного признака, перестает быть государством. Для устранения такого противоречия ученый предлагает признавать существование одновременно двух субъектов: публично-властной организации (собственно государство, наделенное функцией принуждения) и хозяйственной публичной организации (как участника гражданских правоотношений).

Осуществление права собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в сравнении с иными участниками гражданского оборота имеет следующую специфику:

1) цели осуществления права собственности;

2) объекты, в отношении которых осуществляется право публичной собственности;

3) формы осуществления права;

4) субъекты, непосредственными действиями которых происходит осуществление права.

В Конституции РФ (ст. 7, 39, 41, 43 и др.) закреплен основополагающий принцип деятельности современного демократического социального государства: создание условий, обеспечивающих достойную жизнь гражданина, что является приоритетной задачей в первую очередь самого государства, которое должно предпринимать все возможные меры и создавать надлежащие условия, в том числе правовые, для должного исполнения своих функций[30].

Реформы, проведенные за последние два десятилетия в нашей стране, привели к устойчивому формированию политической установки на сокращение правовой и организационной роли государства в экономической и социальной жизни общества. Как следствие, это повлекло утрату важнейших государственных функций в социальной сфере - социально сбалансированного учета интересов всех основных социальных слоев, аккумуляции необходимых финансовых ресурсов для перераспределения средств, регулирования сферы труда, здравоохранения, образования и т.д[31].

Для восстановления социального баланса интересов необходимо предпринять ряд мер, в том числе и правового характера. Однако в любом случае экономическую основу таких преобразований должна составить публичная форма собственности, а следовательно, требуются новые подходы к правовому регулированию различных форм ее использования, а также к оценке его эффективности.

Для установления критериев оценки эффективности осуществления публичной собственности необходимо четко определить основные цели указанного вида реализации права. К ним, следует отнести следующие.

Во-первых, цель перераспределения материальных благ. Как таковая стадия перераспределения (распределения) является составной частью общественного воспроизводства, включающего также стадии производства, потребления и обмена[32]. Через распределительную функцию происходит накопление в руках государства (муниципального образования) денежных средств и их использование в целях удовлетворения общегосударственных (муниципальных) нужд. По бюджетным каналам осуществляется межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов[33]. Приобретение указанных денежных средств государством осуществляется через специальные механизмы: сбор налогов, а также прибыль, полученную от эффективного использования государственной собственности.

Во-вторых, цель капитализации, которая реализуется при поступлении в государственную собственность ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ. Наличие ценных бумаг в государственной казне связано главным образом с участием публичных субъектов в хозяйственных обществах. Это дает возможность оказывать в определенных случаях влияние на деятельность таких организаций, участвовать в операциях на вторичном рынке ценных бумаг, получать дивиденды, поступающие в бюджет публично-правового образования.

Третья цель - узко социальная. Она проявляется в использовании собственности в целях поддержания необходимого уровня жизни граждан, в заботе о слабозащищенных слоях населения; организации систем здравоохранения, пенсионного обеспечения; создании учреждений социальной защиты (дома престарелых, интернаты, библиотеки для слепых и т.п.); содействии развитию науки, культуры и образования[34].

Четвертая цель - организационно-управленческая. Она выражается в обеспечении деятельности органов государственной власти публичного субъекта, государственных унитарных предприятий и учреждений, направленной на наиболее эффективное управление указанным видом имущества.

Фактически объект права публичной собственности может быть объединен одним весьма емким словом «казна».

Законодатель, указывая в абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ на то, что «средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации», и закрепляя фактически аналогичное определение казны муниципального образования в абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ, имеет в виду казну как совокупность имущества, включающего вещи, имущественные права и иное имущество. Следовательно, объектом гражданских прав является не казна как таковая, а составляющие ее вещи, недвижимые и движимые, включая деньги и ценные бумаги, имущественные права и т.д.

В перечень видов объектов, которые могут находиться в государственной собственности, входят: недра, полезные ископаемые; земли сельскохозяйственного и иного назначения; водные ресурсы; леса и лесные богатства; имущественные комплексы в виде зданий, сооружений, жилых объектов, оборудования, других имущественных ценностей; памятники истории и архитектуры; унитарные предприятия; объекты интеллектуальной собственности; финансовые ресурсы, денежные средства, драгоценности[35].

Необходимо отметить ряд особенностей объектов публичной собственности. Существенной спецификой, несмотря на закрепленное в законе равенство публично-правовых образований с иными субъектами гражданского права, отличается режим бюджета (денежных средств) РФ, субъектов РФ и муниципальных образований[36]. В частности, источником правового регулирования отношений, связанных с их владением, пользованием и распоряжением, является не только ГК РФ, но и Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ). Для всех субъектов гражданского права ГК РФ закрепляет принцип свободы усмотрения при осуществлении гражданских прав, однако публично-правовые образования такой свободы лишены, так как ограничены в свободе своих действий положениями БК РФ.

Безусловно, данные ограничения оправданны. С позиций публичного права бюджет рассматривается как имущество, являющееся общественным благом, народным достоянием[37]. По мнению В.Д. Мазаева, это означает, что бюджет есть объект доступности и притязания всего народа, населения определенной территории на обладание этим благом. Назначение данного блага - обеспечить публичные интересы. Соответственно этому весь народ вправе претендовать на его справедливое распределение таким образом, чтобы публичные интересы за счет этого блага были удовлетворены максимально. Следует согласиться, что государство, обладая верховенством, самостоятельностью и независимостью власти (как носитель государственного суверенитета), является, таким образом, единственным субъектом, способным максимально эффективно обеспечить публичный интерес, исходящий из принадлежности народу такого общественного блага, как бюджет[38].

В составе объектов государственной собственности выделяется группа объектов, ограниченных в обороте и обладающих значительными особенностями правового режима. Перечень объектов исключительной государственной собственности не является постоянным и формируется с учетом не только естественных свойств объектов, но и их значимости для государства в конкретный момент времени, а также цели их использования[39].

Третьей особенностью государственной и муниципальной собственности являются формы осуществления указанного права.

Традиционно государство передает свое имущество для достижения социально полезных целей в хозяйственное ведение и оперативное управление, что следует относить к так называемым вещно-правовым формам осуществления прав публичного собственника.

Следующая группа форм использования имущества публично-правовых образований связана с использованием нераспределенного имущества на основании гражданско-правового договора с передачей их третьим лицам. В частности, речь может идти о договорах доверительного управления имущества, коммерческой концессии и аренды, по которым особые условия предоставляются в случае необходимости решения тех или иных социальных вопросов участниками договора либо третьими лицами, имеющими заинтересованность в их заключении. Данные формы мы условно будем именовать «договорные».

Непосредственной формой использования казны государства также является реализация социальных задач за счет денежных средств бюджета (казны в узком смысле данного слова). В указанном смысле состав государственной казны определяется в приложении N 1 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 и включает: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды.

Не вызывает сомнения целевая социальная направленность использования части указанных средств, в частности, речь идет о средствах Пенсионного фонда Российской Федерации, предназначенных для осуществления пенсионного обеспечения граждан, а также о средствах Фонда социального страхования, используемых для решения иных социальных функций и задач[40].

Следует выделять корпоративную форму осуществления права собственности публично-правовыми образованиями, которая имеет место в случае государственного участия в имуществе юридических лиц, позволяющего влиять на осуществление его деятельности.

Также отметим еще одну особенность осуществления права публичной собственности. От имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в вещных правоотношениях участвуют определенные государственные органы (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Следовательно, значимым является вопрос об их компетенции в сфере осуществления права собственности.

При выступлении от имени государства в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают самостоятельной правосубъектностью, их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица.

Следует отметить, что частноправовой статус государственных органов и органов местного самоуправления продолжает оставаться дискуссионным вопросом для современной науки.

Ряд ученых полагают, что государственные органы действуют от имени государства, осуществляют функции государства, а следовательно, юридическими лицами не являются[41].

В административных, иных публично-правовых отношениях указанные субъекты будут участвовать в правоотношениях как государственные органы. В гражданско-правовых отношениях в тех случаях, когда они решают свои хозяйственные задачи (их существование оправдано необходимостью организации деятельности такого субъекта), они выступают как юридические лица, как правило, созданные в организационно-правовой форме учреждения; в тех случаях, когда идет речь об их участии в гражданском обороте от имени публично-правового образования, де-юре участником правоотношения является РФ, субъекты РФ или муниципальные образования, де-факто - государственные органы, действующие от их имени.

Следует также отметить, что законодателем данная проблема решена: в ряде правовых актов содержатся нормы о том, что органы публичной власти обладают правами юридического лица, согласно другим актам данные органы являются юридическими лицами в организационно-правовой форме учреждения[42]. Так, нормы п. 2 и 3 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объявляют органы местного самоуправления муниципальными учреждениями, предписывают их государственную регистрацию в качестве юридических лиц, распространяют на них действие Федерального закона «О некоммерческих организациях»[43].

Итак, осуществление права собственности публично-правовыми образованиями также имеет особенности: цели его осуществления связаны с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества; объекты права публичной собственности весьма разнообразны, включая объекты, изъятые из оборота; формы осуществления права собственности различны, в зависимости от того, является ли имущество распределенным или нераспределенным; от имени публично-правовых образований при осуществлении права собственности выступают государственные органы, в этом случае наличие статуса юридического лица правового значения не имеет.

Заключение

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, существующая система управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной собственности нуждается в совершенствовании. Это связано с тем, что до сих пор не сформирован полностью реестр государственной недвижимости; отсутствует четкое определение прав пользователя недвижимостью; полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени; права государства на объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке (это касается и объектов недвижимости, находящейся за рубежом).

Во-вторых, специфической для государственных и муниципальных образований является такая форма распоряжения собственностью, как приватизация. Государственное имущество, бывшее предметом разграничения, стало и объектом последующей приватизации. Причем приватизация, с одной стороны, это основание прекращения права государственной или муниципальной собственности, а с другой, одно из оснований возникновения права частной собственности. Приватизация как способ разгосударствления собственности в РФ существует в этом качестве уже более двадцати лет.

В-третьих, первый опыт приватизации в России показал, что отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялось стихийно и непродуманно. Так, часто муниципальные образования, не успев стать собственником, по распоряжению сверху должны были произвести отчуждение своей собственности. Приватизация осуществлялась в условиях, когда невозможно было определить подлинную цену отчуждаемых объектов, что являлось неоправданным расточительством.

Полученные от приватизации муниципальной собственности средства оказались недостаточными не только для долгосрочных инвестиций, но и для решения неотложных текущих социальных проблем. Таким образом, многие муниципальные образования оказались и без собственности, и без финансовых ресурсов.

Для обеспечения правовой стабильности основных принципиальных подходов к управлению и распоряжению собственностью в стране целесообразно рассмотреть вопрос о принятии Федерального закона «Об общих принципах управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной собственности в РФ», стержнем которого должна стать Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

В этом Законе более подробно закреплен порядок формирования государственной и муниципальной собственности и определено понятие управления и распоряжения собственностью, определены категории объектов государственной и муниципальной собственности и их правовые режимы. Кроме того, необходимо предусмотреть порядок управления и распоряжения объектами государственной казны. И наряду с этим важно закрепить общие принципы организации системы управления и распоряжения собственностью. В частности, требует конкретизации компетенция представительных органов власти в области управления и распоряжения собственностью.

Полагаем, что закреплением на уровне федерального закона таких положений будет устранена почва для конфликтов по разграничению полномочий между органами власти и управления, что позволит гораздо быстрее разрешить вопрос разграничения собственности в стране.

Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно, то есть они самостоятельно осуществляют все правомочия собственника в отношении принадлежащего ему имущества. Но при реализации этих правомочий возникает множество проблем, связанных с несовершенством действующего законодательства.

Так, в частности, не прописан механизм участия населения в гражданском обороте. Необходимо в законодательном порядке закрепить полномочия населения — собственника муниципального имущества, в каких случаях население может выступать в гражданско-правовых сделках непосредственно, а в каких опосредует свое право через представительный орган.

Список использованных источников

Нормативные акты

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (действующая редакция) // Консультант Плюс, 2019
  2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (действующая редакция) // Консультант Плюс, 2019
  3. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (с изм. и доп.) // Российская газета от 23, 25 ноября 1995 г.

Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (с изм. и доп.) // Российская газета от 4 февраля 1997 г.

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (действующая редакция) // Консультант Плюс, 2019
  2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (действующая редакция) // Консультант Плюс, 2019
  3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действующая редакция) // Консультант Плюс, 2019
  4. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «О приватизации государственного и муниципального имущества // (действующая редакция) // Консультант Плюс, 2019
  5. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Консультант Плюс, 2019
  6. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «О некоммерческих организациях» // Консультант Плюс, 2019
  7. Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2284 (ред. от 20.03.2008, с изм. от 16.10.2010) «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ.1994. №1.

Специальная литература

  1. Бугаев И.Е. Об особенностях права собственности субъектов Российской Федерации // Гражданское право. №3. 2009.
  2. Виницкий А.В. Административно-правовое регулирование перераспределение публичной собственности // Административное и муниципальное право. №8. 2010.

Выдрин И.В. Муниципальное право России М., 2008.

  1. Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся. М., 2007.
  2. Гатин А.М. Гражданское право: учебное пособие. М.: Дашков и К., 2008.
  3. Гражданское право: учебник / под ред. С.С.Алексеева. М.: ТК Велби, 2007.
  4. Гражданское право: Учеб. Том I / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. О.Н. Садикова. М., 2006.
  5. Гришаев С.П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // Консультант Плюс, 2019.
  6. Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // Законодательство и экономика. 2006. № 9.
  7. Дерюгина Т.В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: пределы осуществления и ограничения // Российская юстиция. № 6. 2008.

Дозорцев В. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А..Л. Маковский.М., 1998.

Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. - 1998. - №5.

  1. Иванов А.А. Об основных направлениях совершенствования законодательства о вещных правах // Вестник гражданского права. 2008. № 4
  2. Карасева М.В. Новое в бюджетном законодательстве и бюджетно-правовая теория // Законодательство и экономика. 2007. № 9.
  3. Кодина Е. Вопросы формирования и управления муниципальной собственностью // Муниципальная власть. №2. 2008.
  4. Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. АНО «Центр публично-правовых исследований», 2006.

Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008.

  1. Корнеева И.Л. Гражданское право Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2005.
  2. Короткова О.И. Нормативный правовой акт как правовой рычаг построения системы управления государственной собственностью // Законодательство и экономика. №3. 2009.
  3. Короткова О.И. Проблемы управления и распоряжения государственной собственностью // Современное право. 2011. №3.

Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007

  1. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004.
  2. Малько А.В., Корсакова С.В. Муниципальное право России. М.: Изд-во Юрайт, 2011.
  3. Малько А.В. Муниципальное право России. М.: Изд-во Юрайт, 2010.
  4. Муниципальное право России / Под ред. А.С.Прудникова, И.А.Алексеева. М., 2009.
  5. Модин Н.А. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности: сравнительное исследование // Современное право. 2007. №3.
  6. Модин Н.А. Правовой режим нераспределенных объектов муниципальной собственности // Российская юстиция. 2010. №2.
  7. Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992.
  8. Нуртдинов А.А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны // Финансовое право. 2007. № 10.
  9. Олефиренко Н.П. Правовая природа управления муниципальной собственностью // «Черные дыры» в российском законодательстве. №4. 2007.

Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2003.

  1. Поротикова О.А. Проблема злоупотребления субъективным гражданским правом. Саратов, 2002. С. 11; Медведев М.Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. Волгоград, 2002.
  2. Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. М.: Статут, 2008.

Парахина В.Н. Муниципальное управление. 2-е изд., стер. М., 2008

  1. Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003
  2. Роик В.Д. Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10.
  3. Соловьев В.Н. К вопросу о передачи имущества из государственной в муниципальную собственность как специальном способе приобретения права собственности // Юридический мир. №11. 2009.
  4. Соловьев В.Н. Современные учения о типах, формах и видах права собственности // Гражданское право. №2. 2010.
  5. Соловьев В.Н. Отношения собственности и иные вещные отношения с участием некоммерческих организаций в социальной сфере: Монография. М.: ИГ «Юрист», 2008.
  6. Спектор А.А. Понятие и особенности юридического механизма распоряжения государственной и муниципальной собственностью // Административное и муниципальное право. 2009. №3.
  7. Спектор А.А. Распоряжение государственной и муниципальной собственностью // http://www.portal-law.ru.
  8. Суханов Е.А. Гражданское право России. М.: Стаут, 2008.
  9. Тужилова Е.М. Осуществление права собственности граждан Российской Федерации на современном этапе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1999.
  10. Файнгерш С.И. Институт государственной собственности в истории России // История государства и права. №5. 2008.
  11. Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. № 12.

Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление). М.: Муниципальная власть, 2004.

  1. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2003. ↑

  2. Файнгерш С.И. Институт государственной собственности в истории России // История государства и права. 2008. №5. С.8. ↑

  3. Файнгерш С.И. Институт государственной собственности в истории России // История государства и права. 2008. №5. С.8. ↑

  4. Выдрин И.В. Муниципальное право России М., 2008. 320 С.122. ↑

  5. Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С.126. ↑

  6. Модин Н.А. Правовой режим нераспределенных объектов муниципальной собственности // Российская юстиция. 2010. №2. С.16. ↑

  7. Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С.129. ↑

  8. Муниципальное право России / под ред. А.Н.Костюкова. М., 2007. С.332. ↑

  9. Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С.129. ↑

  10. Малько А.В. Муниципальное право России. М., 2010. С.133. ↑

  11. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление). - М., 2004. С.135. ↑

  12. Консультант Плюс, 2019 ↑

  13. Спектор А.А. Распоряжение государственной и муниципальной собственностью // http://www.portal-law.ru. ↑

  14. Консультант Плюс, 2019 ↑

  15. Спектор А.А. Распоряжение государственной и муниципальной собственностью // http://www.portal-law.ru. ↑

  16. Дозорцев В. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А..Л. Маковский.М., 1998. С 205. ↑

  17. Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, ркгулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. - 1998. - №5. - С.13-19. ↑

  18. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (с изм. и доп.) // Российская газета от 23, 25 ноября 1995 г. ↑

  19. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (с изм. и доп.) // Российская газета от 4 февраля 1997 г. ↑

  20. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С.178. ↑

  21. Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С.237. ↑

  22. Парахина В.Н. Муниципальное управление. 2-е изд., стер. М., 2008. С.238. ↑

  23. Муниципальное право России / Под ред. А.С.Прудникова, И.А.Алексеева. М., 2009. – С.221. ↑

  24. Муниципальное право России / Под ред. А.С.Прудникова, И.А.Алексеева. М., 2009. С.224. ↑

  25. См.: Поротикова О.А. Проблема злоупотребления субъективным гражданским правом. Саратов, 2002. С. 11; Медведев М.Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. Волгоград, 2002. С. 7 - 28. ↑

  26. Грибанов В.П. Что надо знать каждому о гражданском законодательстве. М.: Знание, 1978. С. 84. ↑

  27. См.: Иванов А.А. Об основных направлениях совершенствования законодательства о вещных правах // Вестник гражданского права. 2008. № 4. ↑

  28. См.: Тужилова Е.М. Осуществление права собственности граждан Российской Федерации на современном этапе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 6 - 7. ↑

  29. Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. С. 9. ↑

  30. См.: Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // Законодательство и экономика. 2006. № 9. ↑

  31. См.: Роик В.Д. Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10. ↑

  32. См.: Нуртдинов А.А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны // Финансовое право. 2007. № 10. ↑

  33. См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. АНО «Центр публично-правовых исследований», 2006. ↑

  34. См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. АНО «Центр публично-правовых исследований», 2006. ↑

  35. См.: Короткова О.И. Нормативный правовой акт как правовой рычаг построения системы управления государственной собственностью // Законодательство и экономика. 2009. № 3. ↑

  36. См.: Модин Н.А. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности: сравнительное исследование // Современное право. 2007. № 3. ↑

  37. См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004. С. 166; Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. М., 2004. С. 125. ↑

  38. См.: Карасева М.В. Новое в бюджетном законодательстве и бюджетно-правовая теория // Законодательство и экономика. 2007. № 9. ↑

  39. См.: Гришаев С.П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // КонсультантПлюс, 2009. ↑

  40. См.: Соловьев В.Н. Отношения собственности и иные вещные отношения с участием некоммерческих организаций в социальной сфере: Монография. М.: ИГ «Юрист», 2008. ↑

  41. См.: Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. № 12. ↑

  42. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». //Консультант Плюс.2019 ↑

  43. Консультант Плюс. 2019 ↑

СПИСОК ДЛЯ ТРЕНИРОВКИ ССЫЛОК