Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Понятие и значение приватизации

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Прошло более десяти лет с начала приватизации в нашей стране, но до сих пор продолжаются споры о ее законности, целесообразности и правовых последствиях. Вопрос приватизации становится еще более актуальным при обсуждении перспектив ее «второй волны». Целью приватизации в настоящее время является снижение участия государства в рыночных процессах и сокращение доли государственного имущества, а также привлечение дополнительных средств в бюджет.

Актуальность вопроса заключается прежде всего в том, что современное правовое регулирование должно адаптироваться к изменяющимся правовым отношениям и учитывать ошибки прошлых лет. Однако в настоящее время вопросы приватизации в основном регулируются нормативными правовыми актами, принятыми более десяти лет назад, и государственная политика в этой области не изменилась.

Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы познания общественных процессов. В процессе исследования использовались системно-структурный, сравнительно-правовой, исторический, логический, формально-юридический подходы. Их применение позволило автору исследовать рассматриваемую проблему во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Объект исследования – отношения, возникающие в сфере приватизации.

Предмет исследования – нормы российского законодательства, устанавливающие особенности приватизации в РФ.

Цель исследования – изучить понятие и значение приватизации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. рассмотрение понятие и сущность института приватизации;

2. изучить модели приватизации;

3. изучить гражданско-правовое регулирование отношений приватизации;

4. исследовать некоторые проблемы гражданско-правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации;

5. рассмотреть формирование нового типа предпринимателей в результате проведения приватизации в России.

1. Особенности понятия и сущности приватизации в РФ

1.1 Понятие и сущность института приватизации

В современных условиях переориентации российской экономики в результате падения цен на углеводородное сырье, в связи с риском неисполнения государством своих, прежде всего, социальных функций, неизбежно встает вопрос о мобилизации доходов государственного бюджета. Одним из способов такой мобилизации, а также повышения эффективности экономики, является приватизация государственного имущества.

Сам термин «приватизация» имеет латинское происхождение. Он образован от латинского privatus, переводимого как «частный, находящийся в частной собственности». Этим словом терминологически обозначается увеличение роли частных собственников в национальной экономике. Введение в научный оборот термина «приватизация» многие отечественные исследователи связывают с именами американских исследователей Питера Друкера (1969) и Роберта У. Пула (1976). В зарубежной литературе встречаются иные точки зрения.

Согласно словарю Уэбстера, впервые слово «приватизация» как научное понятие было употреблено в 1948 году. Однако упоминание о приватизации как о правовом и экономическом явлении в литературе встречалось и ранее. В 1937 году в статье американского юриста Роберта Купера, посвященной исследованию идей о создании Административного суда США, термин «приватизация» используется в связи с увеличением влияния частных лиц на работу административных органов.

Первый этап введения в научный оборот термина «приватизация» в современном значении связан с исследованием экономических процессов в Германии периода 1930–1940-х годов. В 1934 году в немецком журнале «Der Deutsche Volkswirt» была опубликована статья Х. Маршнера, где предлагалось вернуть систему общественного транспорта в частные руки. Для обозначения данного процесса использовалось слово «reprivatisierung», которое можно перевести на русский язык как «реприватизация». Несколько месяцев спустя Ганс Баумгартен использовал тот же термин для обозначения возможного перехода банковской системы в частный сектор экономики [7, c. 213].

Динамика развития представлений о понимании приватизации за рубежом показывает, что приватизация традиционно трактовалось достаточно широко. Под приватизацией, в ряде случаев, понималось не только отчуждение государственного имущества в частные руки, но и в целом стремление к уменьшению роли государства в экономике.

В отечественной науке, по понятным причинам, приватизация начала широко изучаться только в конце 1980-х гг. Многие отечественные исследователи давали широкую и узкую трактовку приватизации. Так, по мнению В.М. Игнатова, в широком смысле, приватизация является одним из институтов регулирования экономики через сокращение государственного сектора и увеличение вклада частного сектора в хозяйственное развитие, а приватизация в узком смысле слова означает полную или частичную передачу права собственности на капитал определенным физическим и юридическим лицам [13, c. 11].

Разграничение понимания приватизации на «широкое» и «узкое» является, по мнению автора данной статьи, небесспорным. Убедительной представляется позиция Г.М. Гукасьян и ряда других авторов, согласно которой приватизация, как передача государственной или муниципальной собственности за плату или безвозмездно в частную собственность, является частью более широкого процесса – разгосударствления, понятие которого во многом сходно с понятием приватизации в широком смысле [15, c. 64].

При исследовании различных трактовок понимания приватизации в научной литературе можно отметить следующие тенденции. Приватизация в широком смысле (разгосударствление) рассматривается, в основном, представителями экономических наук. Ученые-юристы, как подчеркивают исследователи в свою очередь, трактуют приватизацию, как правило, в узком смысле. Так, И.В. Ершова под приватизацией понимает правовой институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающий прекращение права собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности [12, c. 102].

Д.А. Герцев считает, что под приватизацией следует понимать урегулированный нормами права порядок передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность физических и (или) юридических лиц за плату или безвозмездно, который осуществляется в строго установленных законодательством о приватизации формах и предполагает: издание органом власти акта ненормативного характера, в котором содержится решение о передаче имущества в частную собственность; совершение сделки по отчуждению указанного имущества; исполнение этой сделки.

С предложенными формулировками определения понятия приватизации можно соглашаться или не соглашаться. Авторская позиция: приватизацию можно трактовать как процесс, связанный именно с отчуждением государственного имущества, а не только как частичное уменьшение роли государства в экономике.

В юридической науке имеют место попытки авторов создать некое универсальное понятие приватизации. Так, В. С. Белых, указывая на узость юридического понятия, определяет приватизацию как взаимосвязанное юридически и экономически обоснованное явление, заключающееся в возмездном отчуждении имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц с целью повышения эффективности экономики [10, c. 84].

Подобный подход вызывает интерес, но согласиться с конкретной приведенной трактовкой трудно. Основанное на узком юридическом понимании приватизации, данное определение указывает на экономическую обоснованность и эффективность экономики. Однако, как показывают примеры, в различных государствах на разных исторических этапах причины и действительные цели приватизации не всегда соответствовали требованиям обоснованности и эффективности экономики.

Если говорить о возможности (и необходимости) выработки некоего универсального для науки, прежде всего, экономической и юридической, понятия приватизации, можно отметить следующее. Как уже указывалось выше, понимание приватизации в узком (юридическом) и широком (экономическом) смыслах можно соотнести между собой как часть и целое. Таким образом, по мнению автора, необходимость в создании общего для науки понимания приватизации отсутствует.

Приватизацию можно понимать в узком смысле, как часть более широкого процесса разгосударствления. Последнее включает в себя также иные меры по снижению степени участия государства в экономической жизни, такие как отмена государственного регулирования цен, ликвидация государственных монополий и т.д.

Из приведенных выше определений видно, что приватизация в узком смысле также трактуется учеными также по-разному. Различные исследователи видят в приватизации «передачу собственности», «правовой институт», «порядок передачи имущества», «явление, заключающееся в возмездном отчуждении имущества». По мнению автора, наиболее верно будет отражать сущность приватизации понимание ее в качестве «передачи имущества в частную собственность».

Дальнейшее осмысление сущности приватизации наводит автора на вопрос: право собственности на какое имущество может быть передано в результате приватизации? Исследователи отвечают на этот вопрос по разному. Одна часть ученых говорит о государственной и муниципальной собственности, другие говорят об общественной собственности.

Ответ на этот вопрос зависит от понимания форм собственности.

К примеру, Конституция Российской Федерации говорит о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности [1].

Сложно не согласиться с мнением, согласно которому в гражданском обществе собственность существует в таких основных формах, как публичная и частная, а все остальные формы собственности являются производными от них. Таким образом, объектом приватизации является имущество, находящееся в публичной собственности.

Урегулированность специальными нормами общественных отношений, связанных с передачей имущества из публичной в частную собственность, является, по мнению автора, существенным признаком приватизации. Если не учитывать это обстоятельство, то под приватизацией становится возможным понимать такие ситуации, когда имущество, находящееся в публичной собственности, передается в частную собственность нелегально.

Таким образом, можно выделить следующие существенные признаки приватизации, исходя из которых, можно сформулировать ее научное определение, отражающее сущность:

1) Объект приватизации – имущество, находящееся в публичной собственности;

2) Субъекты приватизации определяются законом;

3) Содержание приватизации – нормативно-правовое регулирования порядка, условия, целей и задач приватизации.

4) Возникновение права частной собственности на основе воли публичной власти, выраженной в издаваемых органами публичной власти правовых актах.

Таким образом, под приватизацией следует понимать урегулированную правовыми актами публичной власти передачу имущества из публичной собственности в частную.

Нормативное определение приватизации в законодательстве разных стран неодинаково. Причина этого кроется в различных целях проведения приватизации в разных государствах, обусловленных обстоятельствами объективной реальности. Кроме того, в законодательстве в ряде случаев закреплялись различные определения понятия приватизации для разных видов отчуждаемого имущества.

В модельном законе о приватизации и юридическом руководстве по проведению приватизации, подготовленных в начале 1990-х гг. Подразделением правовых реформ и развития частного сектора правового управления Всемирного Банка, иллюстрирующих возможные подходы к решению ключевых вопросов при разработке законодательства о приватизации, она определена как сделка, осуществляемая с использованием предусмотренных законом методов, в результате которой частные лица приобретают долю в уставном капитале государственного предприятия, значительную часть его активов, либо получают оперативный контроль над государственным предприятием или значительной частью его активов.

В некоторых развивающихся странах нормативно-правовое закрепление приватизации осуществлялось в соответствии с рекомендациями Всемирного Банка. Так, в Кении под приватизацией понимается сделка (или сделки), в результате которых осуществляется передача иному, чем государственному, лицу активов публичной организации включая акции государственных корпораций.

Как и в науке, приватизация в законодательстве ряда государств трактуется шире, чем просто продажа государственного имущества.

Так, в Непале, согласно закону 1994 года, приватизация означает вовлечение частного сектора в управление государственной собственностью, продажу или аренду государственной собственности, или переход правительственной собственности в общественную, а также действия, направленные на участие в управление государственными активами любыми способами, полностью или частично, частного сектора, работников предприятий или всех иных заинтересованных лиц.

В истории отечественного законодательства термин «приватизация» впервые встречается в Законе РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 «О собственности в РСФСР». Статья 25 Закона имела название «Приватизация государственного и муниципального имущества».

Содержание статьи раскрывало понятие приватизации следующим образом: «Предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, могут быть отчуждены в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий».

В действующем федеральном законе под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

1.2 Модели приватизации: понятие и критерии классификации

Использование приватизации в привычном понимании данного явления берет начало в середине ХХ века. Наибольших масштабов приватизационные процессы достигли в 1980-1990-х гг. Однако и ранее в истории можно найти примеры передачи государственной собственности в частные руки. Так, в России в XVII веке была осуществлена приватизация уральских казенных заводов.

Нужно отметить, что в литературе различают понятия приватизации- процесса и приватизации-результата. Приватизация понимается большинством авторов как урегулированный нормами права процесс отчуждения частично или полностью государственной собственности в частные руки безвозмездно или за плату. Модель приватизации является совокупностью ключевых специфических характеристик данного процесса в зависимости от намеченных целей [8, c. 213].

Основываясь на данном определении понятия приватизации, изучив нормативно-правовые акты и материалы, а также особенности приватизационных процессов в различных странах, можно выделить критерии классификации моделей приватизации.

По объему приватизируемого имущества приватизацию можно классифицировать на массовую и точечную. Данный критерий, как правило, совпадает, с целевым критерием приватизации. Массовая приватизация, характерная для постсоциалистических государств 1980-1990-х гг., имеет целью разгосударствление экономики. Точечная приватизация используется, как правило, для пополнения бюджета, роста конкуренции и повышения эффективности предприятий в странах с рыночной экономикой, таких как Великобритания, где в 1980-е гг. были приватизированы предприятия различных сфер.

Следующим критерием является степень отчуждения государственного имущества. Под степенью отчуждения, в данном случае, понимается объем отчуждаемых государством при приватизации прав на имущество. По данному критерию можно выделить модели с полным или частичным отчуждением имущества.

При использовании модели с полным отчуждением, государство не сохраняет своей доли в проданном имуществе, как в Аргентине в 1990-х гг. При использовании модели с сохранением доли государства, размер этой доли может оставаться решающим, как в Малайзии в середине 1980-х годов (при акционировании телекоммуникационного сектора государство осталось собственником 60% акций), так и номинальным. Примером использования последней является модель, использовавшаяся при приватизации в Марокко Банка внешней торговли в 1994-1995 гг., когда доля государства была сокращена до 7% [6].

Использование той или иной модели приватизации зависело и от типа приватизируемого имущества. По данному критерию можно выделить приватизацию государственных предприятий и «малую приватизацию» - продажу мелких предприятий сферы торговли и бытового обслуживания. Осуществление «малой приватизации» было характерным для государств, переходивших от плановой экономики к рыночной, в частности, для Польши первой половины 1990-х гг.

По данному критерию возможно выделить отдельно приватизацию жилья, характерную для большинства государств.

По кругу потенциальных приобретателей модели приватизации делятся на ограниченные и неограниченные. Круг претендентов может быть ограничен по признаку гражданства, как в Чехословакии в 1991-1993 гг. Одним из самых демократичных механизмов локализации круга собственников является продажа предприятия трудовому коллективу - такая схема часто используется в США.

Еще один способ ограничения круга претендентов - приоритетный выкуп арендуемого имущества. Данная модель была распространена в Беларуси в 1998-2010 гг. Иногда возможность концентрации акций приватизируемых предприятий в одних руках ограничивается (в Великобритании до 1993 года, в ряде случаев, объем капитала для частных собственников ограничивался до 10%).

Еще одним критерием приватизации является возмездность. Обычно, приватизация подразумевает денежную компенсацию, однако, применялись и безвозмездные схемы, например при приватизации сельскохозпредприятий в Казахстане в 1992-1995 гг. Дополнительно можно выделить приватизацию по льготной стоимости (модель применялась в Азербайджане с 2000 г. при продаже акций предприятия членам коллектива), и ваучерную приватизацию - модель проявила себя в Чехии в 1993-2000 гг.

Критерием классификации приватизационных моделей может выступать использование конкурентных или безальтернативных процедур. Как правило, при проведении приватизации используются конкурентные механизмы, но также применяется модель, при которой имущество отчуждается на усмотрение администрирующего органа. Примером может служить «малая приватизация» в Польше, где значительная часть объектов приватизации отчуждалась без проведения конкурентных процедур.

Нормативно-правовое регулирование приватизации в России позволило, декларируя ее конкурентный характер, осуществить передачу имущества заранее определенным лицам. Наличие в законодательстве неопределенных норм, возможно, заранее предусмотренных, способствовало тому, что действия должностных лиц, при формальном соответствии закону, могли идти вразрез с заявленными целями приватизации.

Анализ приватизационных процессов показывает, что они, в отдельных случаях, носили имитационный характер, поскольку имели своей целью передачу государственного имущества конкретным лицам на определенных заранее условиях. Модель российской приватизации 1990-х гг., оцениваемая в юридической и экономической литературе, как носящая антиобщественный, хищнический характер, является предметом отдельного исследования.

На протяжении истории использовались различные модели приватизации, каждая из которых обладала специфическими признаками. Выделение критериев классификации моделей приватизации позволяет выделить и систематизировать их с позиций теории и истории права, а также оценить с точки зрения соответствия поставленным целям.

1.3 Гражданско-правовое регулирование отношений приватизации

Приватизация – форма преобразования собственности, представляющая собой процесс передачи-продажи (полной или частичной) государственной (муниципальной) собственности в частные руки. В приватизации участвуют минимум две стороны, и обязательно одна из сторон – организация (даже такая, как государство).

Под приватизацией обычно понимается передача контролируемой теми или иными государственными органами общественной собственности в частный сектор. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»: под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц [4].

Субъектами приватизации являются собственники (продавцы) приватизируемого имущества, с одной стороны, и покупатели - с другой.

Собственниками государственного имущества является РФ, субъекты РФ (входящие в состав РФ республики, края, области, автономные округа, города Москва, Санкт-Петербург, Севастополь). Отметим, что в отличие от государства СССР, которое выступало в качестве единого собственника государственного имущества, сейчас существуют два вида государственной собственности - федеральная и собственность субъектов РФ. Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, не относящаяся к государственной (ст. 8 Конституции РФ).

По правилам, установленным для приватизации государственных предприятий, приватизируются и муниципальные предприятия, являющиеся собственностью муниципальных образований.

Право собственности от имени РФ, субъектов РФ осуществляют органы власти, действующие в пределах своей компетенции. Сравним: если своим имуществом распоряжается физическое или юридическое лицо, право собственности осуществляется гражданско-правовыми способами, путем совершения сделок с имуществом. Государство сочетает законодательную и исполнительную власть, являясь в то же время собственником. Это накладывает отпечаток на осуществление им права собственности.

Сначала государство непосредственно в законе устанавливает порядок, способы приватизации. Наиболее важные объекты (они указаны в п. 4 ст. 7 Закона о приватизации) могут быть приватизированы на основе специального закона. На основе Закона о приватизации Правительство РФ принимает постановления - подзаконные акты в целях реализации Закона.

В порядке, предусмотренном законом, органы государственной власти принимают решения о приватизации.

До недавнего времени функции продавца имущества РФ выполняло специализированное учреждение - Российский фонд федерального имущества. После его упразднения функции по организации продажи имущества возложены на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Указанное агентство, в свою очередь, имеет право привлекать на конкурсной основе юридических лиц для продажи приватизируемого федерального имущества. Правительство РФ вправе своим решением поручить юридическим лицам организовывать от имени РФ продажу федерального имущества и (или) осуществлять функции продавца. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2010 г. утвержден перечень таких юридических лиц.

Компетенция органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по принятию решений о приватизации и организации продажи имущества определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Покупателями могут быть любые физические и юридические лица, кроме унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также организаций с долей государства, муниципальных образований в уставном капитале более 25%.

В отличие от двух предыдущих законов о приватизации (1991 г. и 1997 г.), действующий Закон о приватизации не предусматривает каких-либо льгот для членов трудового коллектива приватизируемого унитарного предприятия, а также созданного в процессе приватизации акционерного общества. Работники могут на равных условиях с другими покупателями приобретать приватизируемое имущество.

Однако согласно ст. 43 Закона о приватизации (она называется «Переходные положения»), если работники, реализуя свои льготы по старым законам, без конкурса и аукциона подписались на акции по закрытой подписке до вступления в силу Закона и если им направлены соответствующие извещения о цене, номинальной стоимости и количестве акций, причитающихся им по закрытой подписке, то правила нового Закона к закрытой подписке не применяются.

В качестве покупателей государственного и муниципального имущества в РФ могут выступать наряду с российскими физическими и юридическими лицами, также и иностранные.

В соответствии со ст. 14 Закона об иностранных инвестициях иностранный инвестор может участвовать в приватизации на условиях и в порядке, которые определены законодательством РФ о приватизации. Закон о приватизации непосредственно не устанавливает каких-либо ограничений иностранного участия в приватизации. В установленных законом случаях может быть предусмотрено преимущественное право лица на приобретение приватизируемого имущества. Суть этого права заключается в возможности выкупа имущества по рыночной стоимости без конкурса и аукциона. Такое право имеет, например, концессионер по окончании срока действия концессионного соглашения, если объект концессионного соглашения включен в прогнозный план (программу) приватизации (ст. 30.2 Закона о приватизации).

Специфично положение самого приватизируемого унитарного предприятия. С одной стороны, это имущественный комплекс, объект приватизации. С другой - до преобразования в хозяйственное общество оно сохраняет статус субъекта - государственного предприятия как юридического лица.

В соответствии со ст. 14 Закона о приватизации со дня утверждения прогнозного плана (программы) приватизации и до дня государственной регистрации созданного хозяйственного общества унитарное предприятие не вправе без согласия собственника его имущества:

- сокращать численность работников предприятия;

- получать кредиты;

- осуществлять выпуск ценных бумаг, выступать учредителем хозяйственных товариществ или обществ, а также приобретать и отчуждать акции (доли) в уставном капитале хозяйственных товариществ или обществ;

- ограничивается также возможность в совершении других сделок, в частности, совершать без согласия собственника сделки, цена которых превышает 5% балансовой стоимости активов предприятия.

Объекты приватизации - это то государственное или муниципальное имущество, которое может быть приватизировано в соответствии с Законом о приватизации. Как уже отмечалось, ряд объектов выведен из сферы действия данного Закона. Закон перечисляет объекты, подлежащие отчуждению по другим федеральным законам (например, государственный и муниципальный жилищный фонд), но не содержит перечня объектов, подпадающих под действие Закона о приватизации. Не содержал такого перечня и Закон о приватизации 1997 г.

Анализ норм о приватизации все же позволяет сделать вывод, что основными объектами приватизации являются предприятия как имущественные комплексы и принадлежащие государству, муниципальным образованиям акции акционерных обществ.

Объектами приватизации являются, прежде всего, сами государственные предприятия как имущественные комплексы. Напомним, что ГК РФ различает государственное, муниципальное унитарное предприятие как субъект права - юридическое лицо (ст. 113 ГК РФ) и предприятие как объект права. Предприятие как объект - это имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. В его состав входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, в том числе здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также исключительные права (на коммерческое обозначение, товарный знак и др.).

Несмотря на то что в имущественный комплекс входит как недвижимое, так и движимое имущество и даже долги и права по обязательствам, предприятие как объект признается недвижимостью (ст. 132 ГК РФ).

Другим объектом приватизации являются принадлежащие государству акции акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

В Законе отражены особенности приватизации других объектов. Например, земельных участков, на которых предприятия находятся, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся на балансе унитарного предприятия, объектов культурного наследия. Так, земельные участки, хотя они учитываются за балансом предприятия, поскольку используются ими либо на праве аренды либо на праве постоянного (бессрочного) пользования, включаются при приватизации в состав имущественного комплекса предприятия.

Продажа объектов культурного наследия сопровождается возложением на покупателя охранного обязательства. Приобретая их, покупатели знают, что это связано с обременениями по содержанию, сохранению, использованию (включая реставрационные работы, ремонт) объектов.

Объекты электросетевого хозяйства, источники тепловой энергии, тепловые сети, централизованные системы горячего водоснабжения и отдельные объекты таких систем могут приватизироваться при условии их обременения обязательствами по строительству, реконструкции и (или) модернизации (инвестиционные обязательства), обязательствами по эксплуатации (эксплуатационные обязательства) (ст. 30.1 Закона о приватизации).

Находящиеся на балансе унитарного предприятия объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта), коммунально-бытового назначения, если они используются в интересах жителей соответствующего поселения, в составе имущественного комплекса не приватизируются, а передаются в установленном порядке в муниципальную собственность (п. 1 ст. 30 Закона о приватизации).

Подобные объекты, используемые только в рамках самого предприятия, в интересах его работников, могут быть приватизированы. При этом обязательным условием приватизации является использование их по назначению, но не более 5 лет с момента приватизации.

В случае нарушения собственником условия о сохранении назначения приватизированного объекта социально-культурного и коммунально-бытового назначения в течение указанного срока органы местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском об изъятии посредством выкупа такого объекта для муниципальных нужд.

Как объекты культурного наследия, так и социально-культурного и коммунально-бытового назначения, могут остаться в распоряжении государства, не включаться в состав имущественного комплекса и в дальнейшем приватизироваться как самостоятельные объекты.

В зависимости от возможности и порядка приватизации различается имущество, которое:

а) может находиться только в государственной собственности;

б) приватизируемое в общем порядке;

в) приватизация которого ограничена. К нему относятся унитарные стратегические предприятия и акции стратегических акционерных обществ.

Закон о приватизации ввел понятие «стратегические предприятия и акционерные общества». К таковым относятся федеральные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ и акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства.

Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ утверждается указом Президента РФ на основании представления Правительства РФ. Правительство РФ вправе выходить с предложением к Президенту РФ об изменении указанного перечня, уменьшении степени участия РФ в стратегических акционерных обществах. После внесения таких изменений, исключенные из числа стратегических предприятия и акции стратегических акционерных обществ могут быть объектами приватизации (ч. 3 ст. 7 Закона о приватизации). В настоящее время по данному вопросу действует Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ».

Указанные стратегические объекты включаются в Прогнозный план приватизации только после принятия решения Президентом РФ об исключении унитарного предприятия из перечня стратегических или о прекращении, уменьшении доли участия РФ в стратегических акционерных обществ.

Акции акционерных обществ «Газпром», «Атомный энерго-промышленный комплекс» могут быть включены в прогнозный план приватизации на основании федерального закона.

Законодательство о приватизации, в частности Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными государственными (муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения.

Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество.

Гражданские правоотношения отличаются от административных по общему характеру построения: отношения равенства и отношения власти и подчинения; по субъектному составу: отношения с органом, осуществляющим хозяйственную функцию, и отношения с органом, осуществляющим функцию организации и управления; по объекту: правоотношения, связанные с хозяйственной деятельностью данного органа, и правоотношения, связанные с его организационно-управленческой деятельностью; по объему правомочий и обязанностей (обязанность, соответствующая правомочию как притязанию; обязанность, соответствующая правомочию как велению).

При приватизации государственного или муниципального имущества гражданско-правовые отношения лиц, независимо от их субъектного состава, характеризуются равенством.

Говоря об участии государства в гражданских отношениях, М.И. Брагинский подчеркивал необходимость юридической равноправности субъектов, независимо от того, что всякое правовое отношение регулируется нормами права, установленными или санкционированными государством. «Вступая в гражданские имущественные отношения, государство подчиняется установленному им же режиму. Это находит свое проявление в следующем: во-первых, в какой форме ни осуществлялось бы подобное участие, в гражданско-правовых имущественных отношениях государство всегда должно выступать в качестве имущественно обособленного субъекта и, во-вторых, государство должно всегда участвовать в гражданско-правовых имущественных отношениях как равный другой стороне субъект» [11, c. 63].

Юридическое равноправие субъектов гражданских правоотношений проявляется в равноправии всех форм собственности, имущественно-распорядительной самостоятельности при организации хозяйственных связей между ними, а также в равенстве мер юридической гражданско-правовой ответственности их друг перед другом при нарушении нормального хода реализации отношений, регулируемых гражданским правом.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц.

Кроме того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные отношения (в части определения нормативов и порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения.

В юридической литературе высказывалась точка зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

В обоснование этого приводятся положение абз. 2 п. 3 ст. 96 «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (далее – ГК РФ) о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Однако с данной позицией трудно согласиться [2].

Действительно, регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует особых законодательных правил, учитывающих специфику данных отношений. Необходимо отметить, что кроме приватизации существуют и другие отдельные виды деятельности: антимонопольная деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в сфере коммунальных услуг и прочее, где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения.

Публично-правовое вмешательство в область частного права, необходимое при регулировании отдельных видов деятельности, не требует оформления специальной правовой отрасли, носит разноотраслевой характер и само по себе не может являться основанием для обособления.

Очевидно, что в данном случае можно говорить только о комплексном характере законодательства о приватизации, содержащего нормы гражданского, административного, финансового, земельного и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих при приватизации государственного имущества, можно отнести к той или иной отрасли права, но даже все вместе они не составят что-либо целостное и системное.

Законодательство о приватизации в основном является частью гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений (переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в статью 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором правовых актов приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства.

Соотношение приватизационного и общего гражданского законодательства определяется как соотношение специальной и общей нормы, при этом специальные нормы приватизационного законодательства не могут противоречить общим принципам гражданского права. Соблюдением этого правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее, не будет разрушать целостность гражданского законодательства.

В.А. Майбородова отметила неестественность ситуации, когда «возникнут две системы собственности: одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая – на основе общего гражданского законодательства. Это очень большая проблема и ее нужно решать путем издания специальных актов, касающихся действия приватизационного законодательства» [14].

В связи с этим представляется недостаточно удачным включение в Гражданский кодекс РФ положений о возможном определении законами и иными правовыми актами о приватизации особенностей правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий. Такие особенности должны регулироваться Федеральным законом № 208-ФЗ от 26.12.1995 «Об акционерных обществах», а не в законодательных и иных актах о приватизации [3].

В связи с этим возникает вопрос о соотношении приватизационного и общего гражданского законодательства. Статья 217 ГК РФ содержит общее положение о том, что при приватизации государственного и муниципального имущества правила, предусмотренные Кодексом, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Этот подход допустим только в отношении оснований приобретения и прекращения права собственности.

Нельзя признать правильным участие в гражданском обороте одновременно субъектов, правовое положение которых и статус принадлежащего им имущества определены на основе приватизационного законодательства, и других субъектов, подчиняющихся общему гражданскому законодательству.

Однако п. 5 ст. 1 Федерального закона №208-ФЗ от 26.12.1995 «Об акционерных обществах» [3] устанавливает, что особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются федеральным законом и иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25 процентов акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении указанными акционерными обществами («золотая акция»), определяются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.

Представляется, что особенности создания акционерных обществ при приватизации должны определяться правовыми актами о приватизации, а деятельность любого действующего акционерного общества – на основе Федерального закона № 208-ФЗ от 26.12.1995 «Об акционерных обществах».

В действующем в настоящее время Федеральном законе от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» достаточно последовательно выдерживается линия, направленная на соблюдение норм и общих принципов гражданского законодательства. Положениями названного закона прямо предусмотрено, что к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным Законом о приватизации, применяются нормы гражданского законодательства.

Таким образом, отношения (в преобладающем большинстве), возникающие при приватизации государственного или муниципального имущества, то есть отношения по передаче в частную собственность объектов приватизации, являются гражданско-правовыми и регулируются гражданским правом. В этой связи отметим справедливое замечание Ю.А. Тихомирова, что «к предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя эти идеи в виде подотраслей и институтов».

Представляется важным отметить еще один аспект. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» законодательство о приватизации составляют помимо федеральных законов и иных нормативных актов федерального уровня законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, Закон указывает на нормативные акты органов местного самоуправления.

Вопрос о возможности издания субъектами Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, регулирующих отношения приватизации и относящихся к гражданскому законодательству, необходимо рассматривать в комплексе всех конституционных норм, посвященных федеральному устройству Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов Российской Федерации находятся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В силу этого субъекты Российской Федерации самостоятельно при решении данных вопросов обладают всей полнотой государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления – суть местного самоуправления. Однако никакая самостоятельность действий и решений невозможна без наличия имущественной базы, а именно муниципальной собственности и реальной возможности управлять и распоряжаться данной собственностью.

Часть 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливает: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В свою очередь, управление и распоряжение собственностью субъектами Федерации и муниципальными образованиями неразрывно связаны с отношениями приватизации, основная часть которых, как было указано, регулируется гражданским законодательством.

Таким образом, для реализации предусмотренных Конституцией РФ положений субъектам Федерации и органам местного самоуправления необходимо предоставить соответствующие права и в данной сфере. В противном случае нарушаются общие конституционные принципы построения федерации и местного самоуправления.

Оценивая состояние законодательства Российской Федерации о приватизации, необходимо сказать, что в настоящее время создана необходимая система нормативных актов федерального уровня, обеспечивающая проведение приватизации публичной собственности. С принятием Закона о приватизации и нормативных актов в его развитие устранена двойственность подхода к регламентации процесса приватизации государственного и муниципального имущества, когда зачастую превалировали политические установки в ущерб правовому регулированию.

2. Практические аспекты современного регулирования приватизации в РФ

2.1 Некоторые проблемы гражданско-правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации

Развитие государственной экономики, а также обеспечение ее эффективного функционирования зависит от способности правовой поддержки и государственного регулирования этих процессов. Будучи важнейшим звеном в экономическом благосостоянии страны, от которого зависит стабильность социальной сферы, особое внимание привлекает процесс приватизации государственной и муниципальной собственности, который периодически нуждается в систематической модернизации.

Распад СССР, радикальное изменение экономической деятельности страны, попытка перейти на рельсы рыночной экономики в начале 90-х годов. потребовал полной перестройки экономической структуры новообразованного государства.

Перед лицом неопределенности и дефицита бюджета стране пришлось решать задачи подавляющего характера: демонополизация, развитие конкуренции на рынке, создание частной собственности путем преобразования государственной собственности и т.д.

Учитывая политизацию процесса приватизации, а также неэффективность реформирования экономической системы, это явление только ухудшило социальную ситуацию среди агрессивно настроенных слоев общества. Чрезвычайно поспешное проведение приватизации, ее непоследовательность и чрезмерная возмездная составляющая привели к необходимости ее законодательного регулирования.

В связи с вышеуказанными проблемами на первом этапе приватизации заметно ощущался дефицит и неоднородность правового контроля.

Существует множество вариантов разграничения этапов приватизации. Согласно классификации А.Р. Радыгина, приватизация в России делится на четыре этапа:

– первый этап 1991–1994 гг., «ваучерная приватизация». На данном начальном этапе был принят Закон «О приватизации государственной и муниципальной собственности в РФ», а также «Государственная Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий РФ на 1992 год»;

– второй этап 1994–1997 гг., «постчековая» приватизация. Был принят Указ Президента № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1994 г.

– третий этап 1997–2001гг., этап «индивидуальных» проектов приватизации крупных предприятий. Принимается Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» в 1997 г.

– четвертый этап 2001–настоящее время. Принятие Закона в 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» [17, c. 12].

Само понятие «приватизации» также менялось на протяжении времени, что отражало неопытность влияния государства на этот процесс. Понимание приватизации гражданами в постсоветский период в негативном ключе требовало радикального правового преобразования, позволившего обеспечивать должный уровень своего функционирования.

Тем не менее, многократное обновление приватизационного законодательства не поставило окончательную точку в решении проблем такого комплексного правового явления как приватизация и по настоящее время [18, c. 42].

Следует остановиться на многовариативной трактовке понятия «приватизация», которая отражает нестабильность формирования данного института, а также указывает на неопределенность правового понимания приватизационного процесса. Так, например, утративший в настоящее время силу закон № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 1991 г., впервые определял приватизацию государственных и муниципальных предприятий в широком смысле, что создавало трудности в его применении. Формулировка «приобретение… у государства в частную собственность» приводила к тому, что традиционное отчуждение собственности регулировалось иными нормативно-правовыми актами, в частности постановлением Правительства «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».

К 1996 году адаптация приватизационного законодательства и его концептуальных основ не была востребована, учитывая быстро меняющуюся государственную структуру. Во многих секторах стало невозможным в кратчайшие сроки, как это было раньше, осуществить масштабную трансформацию государственной собственности в частную. Кроме того, государству было просто невыгодно раздавать имущество практически бесплатно. В связи с этим происходит изменение подходов к приватизации, и для регулирования этого процесса принимается новое законодательство.

С принятием нового (ныне утратившего силу) № 123-ФЗ в 1997 г. приватизация стала пониматься совершенно в ином ключе, как «возмездное отчуждение… в собственность физических и юридических лиц». Т. е. с этого момента приватизацией стал считаться акт продажи имущества в частные руки. Однако и этот Закон не смог обеспечить должного эффективного регулирования приватизации в России в связи с половинчатостью его норм, а также ориентированностью на несостоявшуюся госпрограмму приватизации.

Принятие Закона № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в 2001 стало новым знаковым явлением в становлении приватизационной деятельности РФ. Указанный закон определил приватизацию государственного и муниципального имущества как процесс возмездного отчуждения имущества из собственности РФ в собственность физических и юридических лиц. Такая трактовка, не отягченная более разнообразным целевым предназначением, существенно повлияла на однообразное применение законодательства и устранила некоторые проблемные аспекты правоприменения прошлых лет связанных с определением приватизации как таковой.

Однако, несмотря на то, что Закон о приватизации является более проработанным и детализированным, имеет свои положительные стороны в сравнении с первоначальными модификациями, существуют проблемы, требующие своего дальнейшего преобразования в рамках всей системы законодательства о приватизации.

Так, выступая в ходе предвыборной кампании в 2012 г. В.В. Путин справедливо отметил, что тема приватизации в Российской Федерации по сей день остается острым вопросом, который необходимо полноценно решить. Также он отметил, что процесс приватизации нередко сводился к дележу «государственного пирога».

К числу проблем правового регулирования процесса приватизации государственного и муниципального имущества можно отнести такую проблему, как – незавершенность обеспечения соответствия норм приватизационного законодательства нормам ГК РФ и Конституции РФ в части защиты прав государства как собственника.

Законодательство о приватизации существует в различных Федеральных законах, Гражданском Кодексе, Указах Президента о государственной программе приватизации, в Постановлениях правительства. Весь этот нормативно-правовой массив, хотя и называется системой, носит все же «несистематизированный в полной мере» характер. В связи со стремительным развитием экономической жизни страны возникают новые вопросы, которые необходимо разрешать, и в связи с этим возникают соответствующие проблемы.

Нередко правоприменитель, не находя определенной нормы, вводит в заблуждение как себя, так и других, тем самым усложняя весь правоприменительный процесс. В действующем приватизационном законодательстве существует некая двусмысленность в вопросе о соотношении общего законодательства о собственности и приватизационного законодательства в целом. На основании отсутствия четких пределов, законодателю следует обратить внимание на их установление и отграничение взаимопроникновения законодательства о приватизации и законодательства о собственности. Кроме того, следует разрешить вопрос о том, какие положения этих норм имеют преимущественное значение друг для друга и в каких случаях они применяются.

Подобное положение отчетливо прослеживается в толковании и применении приватизационного законодательства по отношению к муниципальному имуществу. Так, некоторые представители органов местного самоуправления, опираясь на статью Конституции Российской Федерации, где говорится, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью…» убеждены, что на основании конституционного права иные государственные органы не имеют полномочий устанавливать в их отношении правила приватизации муниципального имущества, и более того, не могут устанавливать предельную цену.

Однако такое положение идет вразрез со ст. 217 ГК РФ, в которой указывается, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном «законами» о приватизации государственного и муниципального имущества.

Эта проблема была затронута Конституционным Судом РФ в Определении от 15 июня 1999 г. № 64-О «По делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535» [5], в котором указывается, что местные органы вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества. Тем не менее, на практике нередко возникают вопросы применения данных норм, потому что в части отсутствия нормативного регулирования актами местного самоуправления, действуют федеральные нормативные акты, что создает множество проблем.

Помимо вопросов приватизации муниципального имущества, стоит отметить, что до конца не разрешена проблема половинчатости и неурегулированности с нормативной точки зрения, интересов государства в вопросе процедуры акционирования государственных унитарных предприятий. В 2011 г. статья 13 № 178-ФЗ была дополнена положением 1.1, в котором стало говорится о таком способе приватизации государственного и муниципального имущества как «преобразование унитарного предприятия в ООО».

Казалось бы, проблема сложной процедуры акционирования для некрупных унитарных предприятий, не обладающих необходимым капиталом (100 тыс. руб. в соответствии с № 208-ФЗ), была разрешена, тем не менее, регулирование акционирования происходит через иные нормативно-правовое акты, в то время как этот процесс необходимо признавать полной формой приватизации и применять именно с позиции приватизационного законодательства.

Однако такой способ приватизации как акционирование остается довольно-таки недооцененным и непопулярным. Это связано с заблуждением и непониманием того, что владение стопроцентными акциями хозяйственного общества со стороны государства не являются основанием несостоятельности приватизационного процесса.

Следует отметить, что акционирование как процесс перехода государственного предприятия в публичную форму, безусловно, является приватизационным процессом.

Однако отношение к нему как к «недоприватизации» обуславливает игнорирование двенадцатой статьи вышеуказанного ФЗ о том, что необходимо установить начальную цену того государственного либо муниципального имущества, которое будет приватизироваться. Подобная практика оценки имущества акционируемого предприятия посредством расчета балансовой стоимости чистых активов предприятия, не подвергшихся переоценке и потому недооцененных, по сей день – проявление двойного стандарта при оценке приватизируемого государственного имущества.

Несмотря на детальное урегулирование процедуры акционирования, возникают проблемы с ее применением. Это связано не столько с противоречиями законодательства, сколько с отсутствием правового регулирования соблюдения государственных интересов.

Другой правовой проблемой, заслуживающей внимание является отсутствие нормы финансового контроля за процессом приватизации государственного имущества в законодательстве. В более ранней редакции № 178-ФЗ (до 2005 г.) оговаривалось, что Счетная палата являлась самостоятельным направлением финансового контроля и учета в вопросе распоряжения государственной собственностью.

Однако, в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ и приведением в соответствие с ним отдельных актов РФ, статья о контроле за порядком и своевременностью перечисления средств от продажи государственного имущества была официально упразднена в 2008 году, что создало новый пробел правового регулирования процесса приватизации и вакуум в вопросе его надзора.

Кроме того, несмотря на вышеуказанные правовые проблемы, также существуют объективные предпосылки, могущие стать основным препятствием успешного практического применения системы законодательства о приватизации, как например:

- половинчатость реформ и недостаточность законодательной базы в условиях современного развития государства;

- коррупционная составляющая чиновнического аппарата, стремящегося регулировать самостоятельно процессы приватизации с учетом собственных потребностей;

- несоблюдение легитимности документации, ее ошибочность при оформлении перехода прав в частную собственность, пренебрежение стандартными правилами;

- искажение и ошибочное применение законодательства в сфере практической реализации приватизационной деятельности.

- отсутствие системности законодательства;

- наличие противоречивых положений;

- отставания правовой базы от развивающихся «новаций» преступных схем.

Следует также подчеркнуть, что подобные проблемы провоцируют возникновение нарушений в сфере распределения государственной и муниципальной собственности, а также затрудняют регулирование стратегических планов. Кроме того, игнорирование этих и иных проблем может стать одной из причин возникновения новых преступлений в экономической сфере, а также сформировать почву для незаконного отмывания денежных средств.

При всем этом, следует принимать во внимание, что российское законодательство идет по пути уточнения и дополнения нормативных предписаний в сфере приватизации.

Во многом это связано с тем, что наличие основного нормативного акта с учетом времени порождает необходимость в его дополнении, а это, в свою очередь, порождает проблемы, которые зачастую становятся причиной разрастания обновленного нормативно-правового массива. Это, в свою очередь, также сказывается на качестве законодательства в целом и на системе приватизационного законодательства в частности.

По мнению автора необходимо учитывать эти и иные факторы, влияющие на неэффективность действия Закона, а также своевременно реагировать на подобные явления. Лишь четкая правовая регламентация, надзор за соблюдением законодательства, а также система превентивных мер смогут обеспечить совокупность нормативно-правового и практического регулирования.

На этом фоне целесообразно указать на некоторые возможные методы регулирования процесса приватизации в РФ на более продуктивной основе, а именно: наладить систему контроля в данной сфере путем ежегодного отчета со стороны правительства перед парламентом об итогах и результатах реализации приватизационных программ и эффективности их выполнения; наладить мониторинг прозрачности процедуры приватизации, а также постприватизационных процессов; создать оптимальные условия для взаимодействия и реализации совместных проектов частных фирм и госпредприятий с целью развития и совершенствования экономики.

Кроме того, считаем, что, необходимо устранять противоречивые нормы для их единообразного понимания, а также не вносить изменения в законодательство без крайней необходимости с целью избегания двусмысленного трактования.

Тем не менее, вышеобозначенные негативные тенденции не умаляют положительных преобразований в законодательстве о приватизации, следует учитывать моменты его модернизации, а также продолжать преобразование в тех частях, не это необходимо. Лишь совершенное законодательство является действенным механизмом регулирования общегражданских проблем, нацеленных на справедливое разрешение.

Таким образом, при комплексном, и что, не менее важно, объективном анализе негативных и позитивных тенденций возможно выявить слабые стороны правового регулирования и предотвратить их на стадии зарождения.

2.2 Формирование нового типа предпринимателей в результате проведения приватизации в России

Процесс создания нового типа предпринимателя для экономики новой рыночной России являлся одним из важных процессов для интенсивного развития государства, как нового участника международных экономических и политических отношений, ведь экономика России основывалась на достижениях СССР, который функционировал с плановой системой управления на протяжении долгого времени и был не готов к быстрой формации в рыночную систему экономики, однако этого требовала ситуация, в которой России было необходимо в кратчайшие сроки создать эффективную экономическую модель в стране: новый рынок, новых потребителей и новых предпринимателей.

Процесс «приватизации» предусматривает в своём процессе создание «эффективного собственника». Приватизация в России имела весьма быстрый темп, что было обусловлено множеством политических и личностных факторов, что повлияло на планы создания этого «нового» типа предпринимателя для «прогрессивной» экономики новой страны.

Предприниматель, доход которого завязан на его эффективном использовании заинтересован в поиске лучших вариантов использования своего капитала: денежного и производственного. Новый тип предпринимателя пытался поймать тенденции того времени: игра на бирже, западные кредиты и ГКО, нелегальный вывоз капитала.

Проблемой вполне закономерного провала приватизации в России стало не наличие плана по осуществлению данной приватизации, тогда существовали только лозунги и планы, но не были расписаны поэтапные действия для достижения результатов.

Ювелирных навыков требует способность настройки экономики новой России, здесь играют психологические факторы человека и невозможность мгновенного восприятия русского народа идей рыночной экономики, следовательно, множество проблем и потерь национального богатства в период «шоковой терапии». Данные реформы были скорее фарсом, чем коренными изменениями, потому что не имели под собой изменений в психологии людей и предпринимателей в их лице. Было множество возможностей провести приватизации с лучшими результатами: введение именных ваучеров, которые нельзя продать, тогда начал бы расти аграрный сектор экономики [9, c. 65].

Взят был курс на приватизацию предприятий: фабрик, заводов, аэропортов, помещений для хранения товаров, сырьевая промышленность, главным образом эксплуатация месторождений. В процессе приватизации множество готовых к ведению бизнеса предпринимателей было отделено от капитала и было невозможно осуществление зарождения нового типа участников на рынке. В том время, как в Европе предполагается сочетание в бизнесе двух компонентов: организатор и создатель.

Стоит заметить, что государство не предоставляло обширной информации по текущим акциям и запрещало обмен ваучера на рубли по номиналу. В рекламе информировали о ложных сведениях о положении многих фондов и фирм, исходя из коммерческого интереса (МММ, Тибет, Хопер и т. п.), ведь они не несли никакой ответственности перед налогоплательщиками.

Следствием данных процессов, стала большая не информированность и неуверенность нового класса предпринимателей на финансовом поприще, потому что народ не имел возможности учувствовать в непосредственном управлении организацией и, максимум, довольствовался дивидендами с дохода компании, что было достаточно редко.

В связи с ростом инфляции и резкого падения уровня жизни населения, многие ваучеры были проданы ниже собственного номинала, что породило массовую скупку и скопление производственного и денежного капитала в руках маленькой прослойки людей, часто руководителей политического аппарата, что означало неэффективное использование ресурсов и попытка вывести деньги за границу из-за недоверия к экономике страны.

Трудовые коллективы, также потерпели неудачи в результате приватизации данного типа организаций, потому что, совмещая в себе множество поколений, возникали противоречия по поводу управления компании: вкладывать в выплату дивидендов или вкладывать в будущее компании [16, c. 74].

Вместо эффективного сособственника, мы получили иной тип предпринимателя, который занимается беспощадной борьбой за государственную собственность и ресурсы, почти все «народные» ресурсы (нефть, газ и другое) находятся в частных руках и не приносит народу никакого дохода, но какое это тогда народное достояние, если доходы от данных ресурсов получают частные лица. Вместо создания нового типа предпринимателя страна получила узаконенный передел народной собственности.

Приход к власти демократов, либерализация цен и стремительное раскручивание инфляционной спирали создавали сразу несколько возможностей быстрого обогащения. Экспортные льготы позволяли в короткие сроки делать большие состояния как чиновникам, так и бизнесменам.

Деловые связи играли второстепенную роль в бизнесе, дело решали связи, информации и взятки. Поспешная и проводимая по низким ценам приватизация государственной собственности открыла большие возможности для директоров и руководителей предприятий, что позволило им скупить управляющие пакеты в приватизированных компаниях, что ограничило круг лиц, которые получили доходы от этой приватизации, так называемая «номенклатурная приватизация».

Таким образом, стало возможно сделать выводы о том, что формирование нового типа предпринимателя не произошло в полной мере в итоге проведения приватизации, так как не были учтены многочисленные факторы, имело место быть перераспределение доходов между высокими чиновниками и руководителями, деньги буквально уходили от народа. Не сформировался и класс «эффективного собственника» в России. Однако, было положено начало для новых преобразований в бизнес-структуре государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования стало возможным сделать следующие выводы.

Приватизацию следует понимать в узком смысле как часть более широкого понятия – разгосударствления. Разгосударствление, помимо непосредственно приватизации, как отчуждения имущества, находящегося в публичной собственности, может включать в себя иные меры по снижению степени участия государства в экономической жизни общества.

Общее (научное) определение понятия приватизации, основанное на ее сущностных признаках, может трактоваться следующим образом: приватизация – это урегулированная правовыми актами публичной власти передача имущества из публичной собственности в частную.

Нормативное определение приватизации в законодательстве различных государств отличается от научного. Как правило, оно учитывает специфику развития конкретных государств, цели и задачи проведения приватизации, а также может включать в себя элементы более широкого понятия – разгосударствления, а также цели осуществления приватизации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. – 2014. - № 31. - ст. 4398.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // СЗ РФ. - № 32. - ст. 3301.
Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от 04.11.2019) «Об акционерных обществах» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020) // СЗ РФ. – 1996. - № 1. - ст. 1.
Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. – 2002. - № 4. - ст. 251.
Определение Конституционного Суда РФ от 15.06.1999 № 64-О // СЗ РФ. - № 25. - 21.06.1999. - ст. 3169.
Агешкина Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Т.А. Гусевой // СПС «Консультант Плюс». 2016.
Алексеев С.С. Гражданское право: учебник: в 2 т. / С.С. Алексеев, О.Г. Алексеева, К.П. Беляев и др.; под ред. Б.М. Гонгало. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2018. - Т. 1. - 528 с.
Андреев В.К. Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики: монография / В.К. Андреев, Л.В. Андреева, К.М. Арсланов и др.; отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова. - М.: Юстицинформ, 2017. - 432 с.
Баяртсайхан Н. К некоторым проблемам государственного регулирования экономики / Н. Баяртсайхан. - Иркутск: Изд-во Байкальского гос. ун-та, 2017. - 159 с.
Белых В.С. Предпринимательское право России: учебник для бакалавров / В. С. Белых, Г. Э. Берсункаев, С. И. Виниченко и др.; ответственный редактор В. С. Белых. – М.: Проспект, 2017. - 649 с.
Брагинский М.И. Договорное право. Книга 2. Договоры о передаче имущества / М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. - 2-e изд., стер. – М.: Статут, 2011. - 780 с.
Ершова И.В. Предпринимательское право: субъекты предпринимательской деятельности, регулирование предпринимательской деятельности, правовое регулирование отдельных видов и сфер предпринимательской деятельности: правовое сопровождение бизнеса: учебник для магистров / И.В. Ершова, Р.Н. Аганина, В.К. Андреев. – М.: Проспект, 2017. - 848 с.
Игнатов В.М. Приватизация государственной собственности в Российской Федерации: проблемы правового регулирования: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.03 / Юрид. ин-т МВД РФ. – М., 2002. - 21 с.
Майборода В.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СПС «Консультант Плюс», 2019.
Маховикова, Г. А. Экономическая теория: учебник и практикум для бакалавриата и специалитета / Г. А. Маховикова, Г. М. Гукасьян, В. В. Амосова. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2019. – 443 с.
Предпринимательское право России: итоги, тенденции и пути развития: монография / Е.Г. Афанасьева, А.В. Белицкая, В.А. Вайпан и др.; отв. ред. Е.П. Губин. - М.: Юстицинформ, 2019. - 664 с.
Радыгин А. Д. Приватизация 30 лет спустя: масштабы и эффективность государственного сектора / А. Д. Радыгин, Р. М. Энтов, А. Е. Абрамов. – М.: Дело, 2019. - 74 с.
Шукурова К.Б. Правовые основы приватизации и ее регламентации в праве Российской Федерации и Республики Таджикистан // Право и экономика. - 2019. - № 6. - С. 41 - 49.