ВВЕДЕНИЕ

В начале 1990-х гг. о местном самоуправлении в нашей стране довольно много писали и еще больше говорили. В основном, позитивно, восхваляя его видимые и затаенные достоинства, потенциальные качества, стимулирующие развитие местной демократии и всего гражданского общества. Восторгались его близостью к людям, на тот момент новыми характеристиками, вроде формы народовластия и основ конституционного строя России, приобретшими впоследствии правовое выражение.

Впрочем, иногда звучали и пессимистические нотки. Одна из опубликованных тогда журнальных статей, называлась «Местное самоуправление – трудное дитя России». Это сравнение, к сожалению, оказалось пророческим. И хотя по истечении двадцати лет местное самоуправление уже переросло детский возраст, судьба его по-прежнему, остается сложной и до конца неопределенной. Автор той статьи будто предвидел посыпавшиеся вскоре в адрес местного самоуправления многочисленные упреки и выпады в оторванности от системы государственной власти, надуманности его конституционной модели, разрушившей некогда единую вертикаль управления.

В настоящее время наблюдется сокращение муниципальных образований, в первую очередь сельских как наиболее слабых территорий. Это главный тренд в местном самоуправлении наших дней. По данным бывшего министра регионального развития РФ В. Басаргина (ныне губернатора Пермского края), самостоятельно решают все вопросы местного значения чуть более 3,5 тыс. муниципальных образований, главным образом, городских поселений. Сельские поселения в большинстве своем не готовы осуществлять закрепленные за ними функции. Причина, по мнению экс-министра, все та же: необходимость учета экономического потенциала и перспектив развития муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривалась.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления^[1]. Соответственно в России принципы демократии должны лежать в основе функционирования всех публично правовых институтов, в том числе в основе функционирования местного самоуправления. Именно на местном уровне более всего должны реализовываться демократические начала публичной местной власти, поскольку она самым тесным и непосредственным образом взаимодействует с населением.

Однако сегодня российская практика местного самоуправления еще далека от демократических стандартов. Реализация непосредственной демократии на местном уровне связана с серьезными проблемами и препятствиями как юридического, так и социально-психологического порядка, в том числе со сложившейся ситуацией безразличия граждан к возникающим общественным проблемам, отстраненности от процессов их решения. Как отмечается Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, необходимо поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни^[2].

Действительно, сегодня возникла реальная потребность приблизить муниципальную власть к населению, повысить активность самого местного населения, усилить его ответственность за процессы, происходящие в сфере местного самоуправления.

Целью курсовой работы является систематизация, закрепление и расширение теоретических знаний в области изучения содержания и роли местного самоуправления, а также развитие аналитических навыков, овладение элементами самостоятельной исследовательской работы.  

Достижение цели настоящего исследования обеспечивается выполнением следующих задач:

1. Изучить историю местного самоуправления в России
2. Провести исследование конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: изучить тенденции, проблемы и перспективы развития.
3. Изучить особенности понятия, структуры системы местного самоуправления в РФ.
4. Проанализировать пробелы и коллизии правового регулирования формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации.
5. Сформулировать проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления.
6. Рассмотреть основные перспективы местного самоуправления.

Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные законы, регулирующие реализацию различных форм непосредственной муниципальной демократии, законы субъектов Российской Федерации, посвященные указанным вопросам, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается методологической обоснованностью и непротиворечивостью его исходных теоретических положений, внутренней логикой исследования, применением надежных и апробированных методов, адекватных сущности изучаемого явления, а также поставленной цели и задачам исследования.

Объект исследования – общественные отношения в сфере содержания и роли местного самоуправления.

Предмет исследования – проблемы формирования, компетенции, правового регулирования местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные аспекты совершенствования правового регулирования местного самоуправления рассматриваются в целом ряде научных работ. Глубокий и всесторонний анализ вопросов непосредственной демократии местного самоуправления содержится в трудах Н.С. Бондаря «Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России» (2008 г.), а проблемы реализации прав граждан на местное самоуправление исследовались в работе Е.С. Шугриной «Гарантии права на осуществление местного самоуправления» (2008 г.). Исследованию муниципальной демократии в России за период новейшей истории России было посвящено несколько диссертационных работ. Однако, несмотря на наличие ряда работ, касающихся вопросов развития демократии в местном самоуправлении, в отечественной науке отмечается недостаток фундаментальных правовых исследований, дающих целостное представление о населении муниципального образования как об основном субъекте муниципальной власти, о полномочиях и ответственности местного сообщества.

Теоретические основы местного самоуправления в Российской Федерации

Историко-теоретические основы местного самоуправления в России

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Тем не менее нельзя не согласиться с мнением В.И. Васильева, автором ряда публикаций о местном самоуправлении, который считает, что «местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 году после крестьянской реформы 1861 года и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие попытки установить в России местное самоуправление на сколько-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права»^[3].

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель: децентрализация управления и развитие начал местного самоуправления в России. Положением о земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 губерниях из 69. Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К распорядительным органам относились уездные и губернские земские собрания, к исполнительным органам – уездные и губернские земские управы[7].

Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ). К ведению земств относились: устройство и содержание местных путей сообщения; земская почта; земские школы, больницы, приюты; развитие местной торговли и промышленности; постройка церквей, тюрем.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и было основано, по сути, на тех же принципах, что и земское самоуправление, но, если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений.^[4]

Разработчики Положения 1864 г. как и Городового положения 1870 г. находились под значительным влиянием «общественной теории самоуправления», трактуя земские учреждения как общественные по своей сути, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. На волостном уровне земские учреждения не создавались. При Александре III были пересмотрены и Положения о земских учреждениях (в 1890 г.) и Городовое положение (в 1892 г.) [12]. Эти реформы преследовали, во-первых, цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Во-вторых, в литературе, научных и общественных кругах России к началу 90-х гг. XIX в. получает распространение «государственная теория самоуправления», которая послужила теоретической основой проведенных изменений старых положений о земском и городском самоуправлении. ^[5]

В земстве была усилена роль дворянства, крестьяне лишились права избирать гласных, последние назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 3 мая 1917г. декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан России, достигших 20 лет. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917г. ^[6]

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменили на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918г. в основу организации власти на местах закрепила принцип единства системы Советов как органов государственной власти.^[7] В соответствии с Конституцией 1918 г., система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов[15].

После принятия Конституции СССР 1936 г. все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.^[8] Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами. Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства: два года – с 1937 по 1978 г.г.; два с половиной года – с 1979 по 1988 г.; с 1989 г. срок полномочий местных Советов был увеличен до 5 лет.^[9] Местные Советы действовали на уровне краев, областей, автономных областей и округов, районов, городов, поселков. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Вопросы в пределах своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия длилась один день. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа. Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов социально-экономического развития и составлении бюджета. Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Советов.[8] Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, также образовывали отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительных комитетов, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.^[10]

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм. В соответствии с этим принципом в ведении вышестоящих Советов находились нормотворчество и планово-регулирующая деятельность.^[11] Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов Советов. Они были подотчетны Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего, в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось руководство ими Коммунистической партии. Несмотря на то, что исполнительные комитеты формально были подотчетны и подконтрольны Советам, реально Советы находились в зависимости от исполнительных органов. На сессиях Советов практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные исполнительным комитетом решения, в которые не вносили какие-либо существенные дополнения и поправки.^[12]

В конце 1980-х гг. в Советском Союзе предпринимается попытка улучшить организационную структуру Советов: были созданы президиумы Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежащие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий и др.)^[13].

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. [10] Закон ввел понятие «коммунальная собственность». С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начинается процесс реформирования местных органов власти и формирование системы местного самоуправления в Российской Федерации. Данные законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, конфронтация органов государственной власти и местных органов в итоге привели к роспуску Советов и изданию Положения «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993г.

Понятие местного самоуправления, его место в науке и законодательстве

Термин «местное самоуправление» (МСУ) в отечественной науке не имеет единого толкования, которое разделяли бы все ученые. Ю.А. Дмитриев определяет местное самоуправление как «инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задач, отнесённых к их ведению законом или актом местного самоуправления»^[14]. И.В.Выдрин [13] определяет местное самоуправление «как процесс управления низовыми территориальным сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей»^[15].

Официальная законодательная формулировка понятия «местное самоуправление» содержится в п.1 ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[5] «Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»^[16].

Местное самоуправление целесообразно рассматривать как низовой уровень публичной власти в государстве.^[17] При реализации своих полномочий оно не должно нарушать определенные законом рамки, его функционирование не вправе противоречить государственной власти. [19]. В статье 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998г., «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [1] восприняла положения Европейской хартии 1985 г. и хотя не содержит определения местного самоуправления, на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала его одной из основ конституционного строя (ст. 3, 12, 18, 130 и др.).^[18]

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в Российской Федерации» [2], местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральным законодательством, а в случаях, установленных им, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций^[19].

Местное самоуправление можно рассматривать как одну из основ конституционного строя, как форму народовластия или как элемент правового статуса гражданина. Среди основ конституционного строя местное самоуправление является важнейшим институтом, в большой мере определяющим Российское государство как демократическое и правовое.^[20] В Конституции о МСУ говорится в связи с осуществлением народом своей власти, распределением форм собственности. При этом подчеркивается роль самоуправления в общем механизме управления обществом. Учитывая, что данные нормы имеют особую юридическую силу, законодатель должен руководствоваться ими при дополнении или изменении Конституции. [19]

Европейская хартия МСУ закрепляет, что именно на местном уровне непосредственно может быть обеспечено участие граждан в управлении государством. В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации признается народ (источник власти един). Формы реализации власти различны.^[21] Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти^[22]. Данное положение создает предпосылку для противопоставления государственной и муниципальной власти, государства и МСУ. В действительности статья 12 Основного Закона говорит об относительном организационном обособлении местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления состоят по преимуществу или полностью из депутатов, для которых эта работа "на общественных началах". Объем вопросов, которые решаются посредством прямой демократии, у органов местного самоуправления выше, чем у органов государственной власти. Иначе говоря, возможности прямого воздействия населения на местные дела значительно весомее, чем на государственные дела. Следует признать муниципальную власть самой близкой к населению. Право гражданина на осуществление МСУ не относится к числу основных прав и свобод человека и гражданина. Однако, несомненно, что оно имеет конституционное значение, на что обращает внимание Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 01.12.2015 № 30-П [3] Конституционный Суд установил, что закрепляя самостоятельность МСУ в качестве основного принципа его взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, она не предполагает отрицания организационного и иных форм взаимодействия органов МСУ и органов власти, но, однако, исключает решающее участие органов государственной власти в собственно формировании органов МСУ, равно как и подмену органов МСУ органами государственной власти при решении вопросов местного значения^[23].

Самостоятельность местного самоуправления, проявляющаяся и в вопросах определения структуры его органов, служит, таким образом, не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов власти в дела МСУ, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней - на основе баланса интересов - межуровневого взаимодействия.^[24] Органы государственной власти призваны оказывать на МСУ регулирующее воздействие, в частности путем определения основных, принципиальных параметров организационного устройства муниципальной власти и взаимосвязей между ее элементами. Исходя из этого структура органов местного самоуправления должна определяться населением не произвольным образом, а в рамках установленных федеральным законом общих принципов организации местного самоуправления.

Право гражданина на осуществление местного самоуправления воплощает в себе широкий круг возможностей человека принимать участие в решении местных вопросов.^[25] Так, важнейшее значение имеют права: избирать и быть избранными в органы МСУ; принимать участие в местном референдуме; поступать на муниципальную службу; обращаться в органы МСУ. [20] Осуществление местного самоуправления включает и иные полномочия граждан:

а) индивидуальные, принадлежащие каждому гражданину и реализующиеся отдельными членами местного сообщества независимо от других его членов, например, право на доступ к муниципальной службе;

б) коллективные, осуществляющиеся посредством коллективных действий членов местного сообщества. Например, право на правотворческую инициативу, право принятия решений по местным вопросам, право формировать органы местного самоуправления.

В последние годы принимаются решения по повышению эффективности местного самоуправления. Их можно разделить на несколько блоков:

а) совершенствование вопросов территориальной организации местного самоуправления,

б) оптимизация разграничения полномочий, материальных и финансовых ресурсов между уровнями власти.

Устойчивые темпы экономического роста, модернизация экономики, могут быть достигнуты только с активным участием субъектов РФ и муниципалитетов. Органы МСУ должны иметь больше полномочий по формированию инвестиционного климата и решения социально-экономических вопросов на местных территориях. Поэтому им необходимы соответствующие публично- властные полномочия и финансовая база. [14]

1.3. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Вопросы правового регулирования предметов ведения местного самоуправления, как показывает зарубежный опыт, а также дореволюционная отечественная практика, могут решаться по-разному. В современных условиях содержание предметов ведения местного самоуправления определяется Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Так, статья 132 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление обеспечивает решение населением (путем форм прямого волеизъявления, через органы местного самоуправления) вопросов местного значения.^[26] Она же дает основание для вывода о том, что к предметам ведения местного самоуправления могут быть отнесены вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления.^[27]

Основное содержание предметов ведения местного самоуправления составляют вопросы местного значения. Согласно статьи 2 Федерального закона 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.^[28] Федеральный закон 2003г. о местном самоуправлении более конкретно, чем Федеральный закон 1995г. о местном самоуправлении, определяет перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении местного самоуправления. Так, Федеральный закон 2003г. закрепляет свой перечень вопросов местного значения:

- для городских и сельских поселений;

- для муниципальных районов;

для городских округов.

Перечень вопросов местного значения для муниципальных образований городов Москвы и Санкт-Петербурга устанавливается законами данных субъектов Федерации. В основном перечни вопросов местного значения городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов совпадают, но имеются и различия, обусловленные особенностью их правового статуса.

Закон закрепляет следующее вопросы местного значения:

а) к ведению муниципальных образований отнесены вопросы формирования, утверждения, исполнения местного бюджета и контроль за его исполнением; установления, изменения и отмены местных налогов и сборов; владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Решение этих вопросов определяет основы всей муниципальной деятельности;

б) к ведению муниципальных образований относятся также вопросы, связанные с оказанием населению различного рода услуг:

- вопросы образования, здравоохранения, культуры, отдыха и спорта;

- вопросы охраны общественного порядка, гражданской обороны, опеки и попечительства;

- вопросы жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, строительства, торговли и бытового обслуживания;

- вопросы организации благоустройства и озеленения территории, содержания мест захоронения, охраны окружающей среды;

- вопросы формирования и содержания муниципальных архивов.

К ведению муниципального района закон отнес особый вопрос – выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района. [16] Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями: в области социальной защиты населения (социальная поддержка многодетных семей, ветеранов труда и т.д.); в области сельского хозяйства (поддержка сельскохозяйственного производства в форме субсидий на животноводческую продукцию); в области образования и организации комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.^[29]

Закон устанавливает формы государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Например, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных им на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Полномочия местного самоуправления – это закрепляемые нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, за муниципальными образованиями в целом права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления. К полномочиям местного самоуправления могут быть отнесены также отдельные государственные полномочия, которыми в соответствии с Конституцией РФ могут наделяться федеральным законом, законом субъекта РФ органы местного самоуправления. ^[30]

Из понятия «полномочия местного самоуправления» следует, что именно за населением муниципальных образований закон признает право на осуществление местного самоуправления.^[31] Населению принадлежит право избирать представительные органы местного самоуправления, выборных должностных лиц, выражать свою волю через местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан и т.д. Так, на сходе граждан население вправе осуществлять исключительные полномочия представительного органа (утверждение местного бюджета, принятие устава и т.д.). Оно вправе отозвать выборных лиц местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления осуществляются также органами и должностными лицами местного самоуправления. В этом случае полномочия местного самоуправления выступают основным элементом их правового статуса, входят в их компетенцию. Понятие «компетенция органа публичной власти», как отмечает В.И. Фадеев, является важнейшим для системы публичного права, ибо понятие «компетенции органа власти» основывается на идее, что власть не является собственностью того органа или лица, которые обладают властными полномочиями. Эти органы и должностные лица должны действовать в интересах всего государства и в рамках своей компетенции (1).

Установление компетенции органов публичной власти влечет за собой установление иерархии правовых аспектов, издаваемых этими органами, поэтому правовой акт, изданный некомпетентным органом, должен быть отменен в судебном порядке или вышестоящим органом. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующей компетенцией, структура которой складывается из предметов ведения и полномочий.^[32] Предметы ведения органов местного самоуправления – это круг определенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставом муниципального образования вопросов, обусловленных задачами и целями местного самоуправления, решение по которым принимает соответствующий орган местного самоуправления, наделенный для этого собственными полномочиями.^[33]

Предметы ведения как структурный элемент понятия «компетенция», является способом юридического обозначения тех вопросов, которые очерчивают сферу деятельности органа местного самоуправления. Предметы ведения органа местного самоуправления включают вопросы местного значения, по решению которых орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями, и вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

Второй элемент компетенции – это «полномочия» (права и обязанности), которые являются основным, главным ее содержанием, так как свои задачи орган местного самоуправления реализует путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.^[34] Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, муниципальное право подразделяет на полномочия общего и конкретного характера. Полномочия общего характера определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления, а полномочия конкретного характера связаны с решением определенных вопросов оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод, что новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как самоорганизации граждан. Местное самоуправление — это наиболее приближенный к населению уровень публичной власти в государстве. Компетенция органа местного самоуправления представляет собой совокупность полномочий, необходимых для решения вопросов, отнесенных к его ведению.

Современное состояние местного самоуправления и перспективы его развития

2.1. Современное состояние местного самоуправления в России

Организация местного самоуправления образует основу демократизации системы государственного управления. Работники местного самоуправления являются носителями социально-психологических качеств не только профессиональных управленцев, но и членов гражданского общества, в которое они интегрированы как реальные субъекты жизнедеятельности.^[35]

Анализ мероприятий, проводимых на федеральном уровне и прямо или косвенно касающихся местного самоуправления, показывает несколько устойчивых тенденций[18]:

- на повестку дня выходят вопросы совершенствования российского федерализма, региональной политики, региональной экономики, о местном самоуправлении говорится как о неотъемлемом элементе и того и другого;

- увеличилось количество мероприятий, на которых рассматривается комплекс проблем взаимодействия регионов и муниципальных образований (эти вопросы возникали, например, в контексте обсуждения стратегического развития, разграничения полномочий, соразмерности финансирования и др.);

- местное самоуправление звучит в контексте обсуждения особенностей пространственного развития территории, трансформации ее в «территорию, комфортную для проживания»^[36];

- в мероприятиях, посвященных собственно местному самоуправления стараются обсуждать особенности вовлечения населения в местное самоуправление. Это говорит об определенном смещении акцентов - меньше говорится об обособленности, самостоятельности местного самоуправления, но больше о необходимости комплексного подхода, важного для развития территории.

Весной 2016 года в Совете Федерации появился проект основных направлений государственной региональной политики в Российской Федерации, в экспертных кругах усилилась дискуссия о важности разработки и концепция развития местного самоуправления. [21] На этом фоне особо следует выделить выездное совещание, которое было проведено 20 июня 2016 года в Якутске и в работе которого приняли участие представители всех ключевых федеральных органов государственной власти, деятельность которых связана с вопросами развития федерализма.^[37] Ежегодно проводится огромное количество разноплановых мероприятий, посвященных местному самоуправлению. Это и экспертные дискуссии, проводимые специализированными организациями, и крупные форумы, например Международный Московский урбанистический форум (июнь, 2016; http://mosurbanforum.ru/), Всероссийский Форум Живых городов (июль 2016; http://2016.urbanfest18.ru/)[11].

Вместе с тем следует констатировать, что на крупнейших российских экономическом и юридическом форумах в 2016 году впервые были сформированы площадки, на которых проводились экспертные дискуссии по вопросам местного самоуправления. Это говорит о том, что обсуждение муниципальной тематики переходит на качественно иной уровень — о нем говорят на довольно высоком экспертном и политическом уровне; о нем говорят в контексте обсуждения региональной экономики.

В январе 2016 года в Москве в рамках Гайдаровского форума 2016 прошла экспертная дискуссия «Местное самоуправление на современном этапе общественного развития». В рамках дискуссии экспертам было предложено выделить те события, которые стали наиболее значимыми для муниципальной сферы в 2015г. Это позволило поговорить о перспективах местного самоуправления, дать свой прогноз его развития в ближайшем будущем и обозначить круг проблем, которые должны быть решены в первоочередном порядке.^[38]

В мае 2016 г. в Санкт-Петербурге проходил VI Петербургский международный юридический форум. Тема одной из конференций — «Модели организации регионального и местного управления: лучшие практики регулирования для экономического роста». На конференции обсуждались экономические аспекты взаимоотношений региональных и муниципальных органов власти.^[39]

29 января 2016 года Общероссийский Конгресс муниципальных образований при поддержке Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления провел учредительную конференцию Общероссийской Ассоциации территориального общественного самоуправления. В работе Конференции приняли участие представители территориального общественного самоуправления от 65 регионов страны. На конференции был избран председатель Ассоциации, им стал председатель Комитета ГД по федеративному устройству, президент ОКМО Виктор Кидяев. В августе 2016 года НКО «Общенациональная Ассоциация территориального общественного самоуправления» была зарегистрирована Министерством юстиции РФ по Москве. Целями зарегистрированной организации станут координация деятельности ТОСов по всей стране, представление и защита интересов членов ассоциации, а также содействие широкому участию граждан в решении вопросов самоуправления на территории, где они проживают.

Как неоднократно отмечал Виктор Кидяев, ТОСы – важный элемент системы местного самоуправления, позволяющий реализовать свободы и права граждан и формирующий партнерские отношения общества и власти. [21] «Президент РФ Владимир Путин поставил задачу поддерживать гражданскую активность, — напомнил Кидяев, — а федеральное законодательство позволяет решить эту задачу. Мы видим только две основные трудности – обеспечение источников финансирования, достаточных для работы ТОСов, и подготовку кадров для них. Решением этих задач и займется Ассоциация в первую очередь».^[40]

Состояние бюджетного процесса на местном уровне характеризует высокий процент исполнения бюджета по доходам и по расходам свидетельствует, что механизм бюджетного процесса в целом налажен. Фактически в пределах финансовых возможностей местных органов власти обеспечивается приемлемый уровень планирования бюджета и взаимодействие всех участников бюджетного процесса.

Учитывая то, что система муниципальных финансов, в полном смысле, создана только в 2009 году и при остром дефиците квалифицированных кадров, можно говорить, что современное состояние бюджетного процесса на данном уровне бюджетной системы является серьезным достижением.^[41]

В тоже время, если оценить текущее состояние с точки зрения необходимого уровня организации, безусловно, предстоит еще многое сделать в части совершенствования бюджетного планирования с использованием реестра расходных обязательств и методов формирования программных бюджетов. Также предстоит серьезная работа по оптимизации бюджетной сети, во-первых, за счет сокращения неэффективных расходов, а во-вторых, за счет совершенствования методов предоставления бюджетной услуги с применением современных технологий.

2.2. Местное самоуправление в условиях кризиса

Местное самоуправление – это основа и фундамент гражданского общества. Именно оно «поставляет» гражданскому обществу организованные группы населения и потому должно охватывать все населенные пункты России – от небольшого села до многомиллионного города. Но основа основ такого самоуправления, и в целом гражданского общества, - достаточно сильное и мощное государство.^[42] Пока наше государство будет в полукризисном состоянии и в должной мере не окрепнет, надежд на успешное и хорошо работающее местное самоуправление будет оставаться не много. Но обе эти стороны могут развиваться только при опоре друг на друга.

Невзирая на объявленную самостоятельность местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере, большинство муниципальных образований всегда испытывали сложности в части местных финансов, но в условиях кризиса эти трудности значительно возросли, и деятельность муниципалитетов в бюджетной сфере во многом свелась к поиску средств для покрытия насущных ежедневных потребностей. Весьма небольшое число регионов и муниципалитетов обеспечили расходы за счет собственных доходов.^[43] Например, как отмечает В. В. Левина[27], в 2014 году бюджеты более 75 % от общего количества сельских поселений характеризовались величиной межбюджетных трансфертов в объеме собственных бюджетов более 30 %, а более чем в 35 % поселений данный уровень превысил 70 %, то есть к каждому четвертому сельскому поселению в настоящее время применяются существенные ограничения в реализации бюджетной политики.^[44]

Наиболее очевидным методом, позволяющим выжить муниципальным образованиям в условиях кризиса, явилась оптимизация как доходов, так и расходов муниципальных образований, при этом в силу федеративного устройства нашего государства несомненно влияние региональных властей на пути оптимизации, избираемые муниципальными образованиями на территории конкретного субъекта. Часто регионы организуют совместную работу на местах по социально-экономическому развитию территорий в условиях кризиса.

Наиболее жестким методом рационализации местных бюджетов на территории региона, который использует сам субъект, наверное, следует признать объединение (укрупнение) муниципальных образований. Что касается способов, используемых самими муниципалитетами, на первом месте по распространенности использования практически во всех муниципалитетах и регионах стоит оптимизация, а по сути — сокращение, расходов местного бюджета.^[45]

Среди направлений оптимизации расходов особое внимание уделяют сокращению расходов на органы местного самоуправления, в том числе уменьшение разовых выплат муниципальным служащим и сотрудникам бюджетной сферы, расходов на командировки и т. п. При этом следует отметить, что доля расходов на органы местного самоуправления все равно чаще всего выше, чем на культуру, образование, защиту окружающей среды и так далее, что придает политическую окраску оценке населением мероприятий по сокращению соответствующих направлений расходов.

Также стараются снизить расходы на содержание муниципальных учреждений, в том числе за счет сокращения рабочих мест или объединения учреждений, при этом иногда даже утверждается об избыточности числа бюджетных учреждений на территории, изменения планирования муниципальных заданий, хотя следует отметить проблемы планирования заданий, не связанные со сложным финансовым положением муниципальных образований, которые при этом влияют на объемы финансирования — например, отсутствие методики расчета прогнозируемой численности потребителей конкретной муниципальной услуги, а также за счет объединения структур, обслуживающих учреждения.^[46]

Для повышения эффективности часто составляются планы мероприятий по оптимизации расходов, заключаются соглашения с регионом, используются так называемые «дорожные карты». Хотя следует отметить, что, к сожалению, не всегда муниципальные образования детально продумывают направления сокращения расходов и показатели мероприятий, которые позволили бы выявить эффективность и результативность избранного пути.^[47] В рамках использования данного метода уделяется внимание повышению эффективности муниципальных закупок за счет включения в договоры положений, предусматривающих в случае сокращения соответствующих ассигнований бюджета изменение существенных условий контракта, в том числе цены, сроков исполнения контракта, объема работы или услуги, а также осуществление детализации направлений расходования по объектам закупки, что позволяет главным распорядителям иметь достоверную информацию о возникающей экономии по результатам торгов.

Также в рамках данного направления можно упомянуть рационализацию бюджетных расходов за счет совершенствования мер социальной поддержки граждан, исходя из обязательности соблюдения принципов адресности предоставления муниципальных услуг и нуждаемости. Это происходит в связи с пересмотром как самих льгот, так и категорий их получателей, повышения доли платных услуг, сокращения социальных программ муниципалитетов. Кроме непосредственного снижения расходной части бюджетов некоторые муниципальные образования стремятся устанавливать приоритетность расходных обязательств путем разделения их на группы и определения первоочередных направлений.^[48]

Наряду с оптимизацией расходов из бюджетов муниципальных образований наиболее распространенным способом решения финансовых проблем на местном уровне следует считать использование межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов. Следует учесть, что поступление межбюджетных трансфертов в бюджеты городских округов в среднем по России несколько отличается от аналогичных поступлений в бюджеты муниципальных образований других типов. Уровень поступления дотаций в бюджеты городских округов ниже, а субсидий и субвенций — выше, что связано с большим объемом передаваемых городским округам государственных полномочий. ^[49]

Очевидно, что в нынешних условиях регионы, выделяющие трансферты, усиливают контроль за ними, в том числе путем установления дополнительных условий для получателей средств.

Таким образом, можно выявить следующие тенденции в финансово-бюджетной сфере муниципальных образований в условиях кризиса:

— большая часть усилий сводится к поиску средств для покрытия ежедневных потребностей муниципальных образований, а не к стратегическому планированию в бюджетной сфере;

— необходимость подчиняться общим тенденциям бюджетной политики региона и страны в целом, в том числе следовать избранным на региональном уровне путям и способам преодоления кризиса;

— это влечет повышение взаимодействия с региональными властями, в том числе путем разработки общих планов и так называемых «дорожных карт», подписания соглашений, образования совместных комиссий и т. п.;

— при этом необходимо соблюдать требования федеральных и региональных нормативных актов (например, реализовывать так называемые «майские указы» Президента РФ) при зачастую недостаточном объеме собственных средств;

— наиболее распространенный способ решения бюджетных проблем — оптимизация доходов и расходов местных бюджетов (на содержание органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, систематизация адресной помощи населению, рациональное использование имущества и т. д.) и увеличение зависимости от межбюджетных трансфертов, что повышает влияние на деятельность муниципалитетов вышестоящих субъектов.^[50]

2.3. Перспективы развития местного самоуправления в настоящее время

Система органов местного самоуправления — это организационно упорядоченная совокупность органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, закрепленных в действующем законодательстве, имеющих самостоятельный статус, обладающих собственной компетенцией, находящихся во взаимосвязи, взаимозависимости и объединенных едиными целями и задачами по решению вопросов местного значения в интересах населения. [9] Дефицит местных бюджетов и определяющая доля межбюджетных трансфертов в их доходах не позволяют им в полной мере проявлять свою роль в развитии муниципальных образований. Однако по мере укрепления экономики, расширения доходной базы и повышения статуса местного самоуправления, возрастания роли муниципального образования в решении конкретных проблем и нужд населения значение местных бюджетов будет возрастать. В связи с этим необходимо совершенствовать и укреплять финансовую базу органов самоуправления, основу которых составляют местные бюджеты.^[51]

Необходимо так же отдельно рассмотреть вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между муниципальными районами и поселениями. В настоящее время в Федеральном законе № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения поселения сохранить в основном для городских поселений, а перечень вопросов местного значения сельских поселений свести к минимуму, ограничив его вопросами обустройства и содержания территорий. ^[52]

Необходимо также существенно сократить объем финансовой и статистической отчетности для сельских поселений. Значительная честь рабочего времени работников сельских администраций уходит на написание отчетной документации. Одновременно предоставить право высокоэффективным сельским поселениям по соглашению с муниципальными районами принимать на себя решение отдельных дополнительных вопросов местного значения с предоставлением субвенций на их исполнение из бюджетов муниципальных районов.

Система формирования доходной базы муниципальных бюджетов не позволяет в полной мере реализовать возможности бюджета, количественно и качественно влиять на муниципальную экономику. Учитывая, что огромная часть социальных и экономических расходов государства финансируется именно за счет средств местных бюджетов, бюджеты муниципальных образований должны выступать в качестве экономического регулятора, способствующего установлению оптимальных пропорций общественного производства в территориальном масштабе, стимула развития и структурной перестройки экономики, повышения инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, оживления предпринимательства на местах.^[53]

В современной России развитие местного самоуправления возможно только в результате достаточного финансового обеспечения муниципальных образований, социальной поддержки населения, а также развития культурных ценностей и самоорганизации населения проживающих на территории муниципальных образований. ^[54]

В принципиальном плане муниципальная власть сочетает в себе начала государственной и общественной власти. Соотношение этих начал непостоянно. Оно может меняться, и на практике меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и социального свойства. Однако при любом "раскладе" должны сохраняться присущие российскому местному самоуправлению как форме публичной власти признаки, а именно: важнейшие органы местного самоуправления формируются на основе всеобщих, равных и прямых выборов и подотчетны избирателям; местное самоуправление подчиняется только Закону и в рамках, очерченных Законом, имеет достаточные финансовые, материальные и организационные возможности решать вопросы местного значения; в решении этих вопросов органы местного самоуправления самостоятельны, хотя могут взаимодействовать с органами государственной власти.^[55] Данные признаки отражены в Конституции Российской Федерации и в международно-правовых документах, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Однако на практике, как мы видим, они подвергаются серьезной деформации.

Установление федеральным законодательством участия региональных органов государственной власти в подборе глав местной администрации, принципиальная возможность для органов государственной власти осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления; расширение финансовой помощи из государственных бюджетов только при соблюдении муниципалитетом определенных, достаточно жестких требований; возможность внесудебного отстранения от должности глав муниципальных образований представительными органами местного самоуправления по инициативе региональных органов исполнительной власти и др.; встраивает их в систему органов государственной власти, приближает к роли прямых агентов этой власти на местах, и тем самым отдаляет местное самоуправление от конституционной модели.^[56]

Сейчас уже можно уверенно констатировать, что местное самоуправление находится на развилке путей своего развития.^[57] Это развитие и, соответственно, его законодательное регулирование может пойти разными путями. Первый из них связан с возрождением и усилением политики государства, направленной на утверждение и поддержку названных выше присущих российскому местному самоуправлению и закрепленных в Конституции и федеральном законодательстве свойств и качеств. Это последовательно демократический путь, реально ведущий к повышению эффективности ведения местных дел и в целом к усилению результативности управления экономическими и социальными процессами в стране. Второй путь постепенно лишает местное самоуправление указанных свойств и качеств и превращает его в структуру местной исполнительной государственной власти.

Это путь сокращения участия в решении местных дел населения, усиления единства подходов к решению этих дел, ужесточению государственной дисциплины. Однако одновременно в этих условиях неизбежно снижается действенность государственного управления.

Наконец, третий путь может привести к "смешанной" системе местного самоуправления, где, например, рядом с выборным представительным органом местного самоуправления будет действовать подчиненный не только этому органу, но и "вышестоящей" государственной инстанции исполнительно-распорядительный орган местной власти. Смысл такого пути состоит в том, чтобы попытаться соединить преимущества местного самоуправления как децентрализованной формы публичной власти и централизованной власти государственного аппарата.^[58]

Различные варианты МСУ существовали в истории и используются в современной практике многих государств. Теоретически они подкрепляются доктринами децентрализации и деконцентрации управления, первая из которых предполагает самостоятельность в рамках своей компетенции местных выборных органов, а вторая - автономию подчиненных центральным исполнительным органам их местных структурных подразделений. Доктринальные конструкции, соединяющие оба подхода, обосновывают огромное количество вариантов "смешанных" систем местной власти.

Применение этих вариантов обусловлено политическими, экономическими и социокультурными объективными и субъективными условиями развития каждого конкретного государства. Очевидно, что именно современные условия развития российского государства влияют на изменение положения местного самоуправления, ограничение его демократических форм и дальнейшее усиление присутствия государства в организации территориальных сообществ.^[59]

Однако следует учитывать, что в условиях правового государства не должно быть противоречия норм Конституции об организации власти и практики этой организации. В данной связи оптимальный путь развития правовых основ местного самоуправления должен быть связан с утверждением конституционной модели местного самоуправления. [6] Должны быть реально гарантированы самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, осуществление местного самоуправления гражданами и прежде всего выборными органами местного самоуправления, автономия муниципалитетов от государственной власти и другие нормы Конституции. Для этого нужны последовательные усилия федеральных и региональных органов, направленные на устранение несоответствия законов Конституции. Свое слово должны сказать судебные органы, и прежде всего Конституционный Суд Российской Федерации.^[60]

Как отмечается Президентом Российской Федерации В.В. Путиным[4], необходимо поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни.^[61]

Задачи, которые сформулированы в рамках развития местного самоуправления, достаточно широки. Они охватывают как перечень вопросов, касающихся первоочередных задач жизнеобеспечения населения, так и создания условий для развития социально-правовой и духовной составляющей общин, проживающих в масштабах территориальных образований.

В связи с этим в Российской Федерации еще предстоит существенная работа по созданию условий для трансформации неформальных социальных структур в гражданско-правовые общественные объединения, которые смогут обеспечить достаточный уровень общественной инициативы и контроля в сфере хозяйствования муниципалитетов. В процесс становления местного самоуправления и используя это в качестве инструмента формирования гражданского общества, следует исходить как из установки на реализацию конституционно гарантированных прав и свобод человека в личной форме, так и из установки на государственную поддержку процесса гражданско-правового структурирования местных сообществ.^[62]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление – это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен; именно на этом уровне решаются вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения, и именно здесь ошибки и неэффективность дорого обходятся людям. Именно местное самоуправление и является той частью публичной власти, которая обеспечивает, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов.

С принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался новый этап в развитии местного самоуправления в нашей стране. В настоящее время одним из основных документов, регламентирующим вопросы местного самоуправления, является Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Главное направление совершенствования местного самоуправления - это максимальное приближение муниципальной власти к населению. Упор должен быть на ключевое, первичное звено – поселения и внутригородские районы, где живут люди и где решаются их самые насущные проблемы. Устранение разрыва между властью и населением, формирование власти, до которой «можно дотянуться рукой», будет способствовать решению еще одной важнейшей задачи – усилению гражданского контроля за работой местных администраций, снижению коррупции на муниципальном уровне.

Кроме того, регионам должно быть предоставлено право самим определять способы избрания глав муниципальных образований (напрямую населением или из состава представительного органа власти), формирования всех органов местного самоуправления на своей территории. Это позволит каждому субъекту Федерации найти оптимальную форму организации МСУ, отвечающую как особенностям региона, так и входящих в его состав муниципальных образований.

В конечном счете, задача заключается в том, чтобы обеспечить баланс по всей цепочке – губернатор и законодательное собрание, местные элиты, население, – устранив причины для возникновения возможных конфликтов. Опыт показывает, что муниципальная власть может эффективно работать только при активном содействии губернатора. Речь идет о сотрудничестве самостоятельных уровней власти, объединяющих усилия для достижения единой цели – благополучия граждан.

С одной стороны, есть необходимость четкого разграничения полномочий властей. С другой, государственная и муниципальная власти должны работать в едином ключе, в едином стиле, по единым нормативам.

Ситуация сегодня такова, что налоговые доходы концентрируются в основном в крупных, экономически развитых муниципальных образованиях, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований – городские и сельские поселения – остаются без должного финансирования. Отсюда – недофинансирование системы ЖКХ, содержания дорог, дошкольного образования, благоустройства. Зачастую денег хватает только на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и заработную плату их работникам. К тому же, отсутствие прямой зависимости финансового положения муниципальных образований от состояния собственной налоговой базы никак не стимулирует их социально-экономическое развитие.

Выявленные практикой проблемы российского местного самоуправления остры и нуждаются в комплексном решении. Российская Федерация, отвечая на вызовы XXI века, нуждается в эффективном функционировании и отлаженном взаимодействии всех уровней публичной власти – федеральной, региональной, местной. На федеральном и региональном уровне в последние годы предприняты многие давно назревшие преобразования. Федерация восстанавливает властную вертикаль, создает дееспособные территориальные органы. Приводится в соответствие с федеральными нормами региональное законодательство. Выработаны и подходы к совершенствованию местного уровня публичной власти. Осуществление политических, экономических, законодательных мер в соответствии с предлагаемой системой приоритетов позволит существенно продвинуться в направлении выстраивания гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации.

В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.

Я считаю, что для эффективной работы местного самоуправления необходимо пересмотреть перечень полномочий различных типов муниципалитетов, прописанных в отраслевом законодательстве, исключить двоякую трактовку ряда базовых понятий, и самое необходимое - определить стабильные источники наполнения муниципальных бюджетов, что потребует в том числе и внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Так как для развития местной экономики необходимо чтобы в местные бюджеты поступали налоговые платежи малого и среднего бизнеса.

В конечном итоге необходимо превратить местное самоуправление в России в мощный общественный институт, силами которого будут осуществляться развитие и обустройство российских территорий, укрепление национальной экономики и социальной сферы. Иначе говоря, местное самоуправление должно стать опорой развития страны в целом.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.), URL: http://constitution.garant.ru/rf/chapter/1/#block_1000 (дата обращения 09.01.2017)

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 09.01.2017)

Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Госудаственной Думы». URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/44917.html (дата обращения 09.01.2017)

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек., URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_138990/ (дата обращения 09.01.2017)

1. Собрание законодательства Российской Федерации 1995 №35 Ст.3506; 1996 №17 Ст.1917; 1997 №12 Ст.1378; 2000 №32 Ст.3230; 2003 №40 Ст.3822. URL: http://www.szrf.ru/doctitle.phtml?nb=edition00&year=1997&div_id=1&numb=&st=&tn=0&tx=&ora=0 (дата обращения 06.01.2017)
2. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении : учебное пособие / Н.С. Бондарь. - М.: Городец, 2012. – 351с.

Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / Васильев В.И. - М.: Юринформцентр, 1999. - 453 c.

Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. — М: Юстицинформ, 2012 - С. 234

Воронин Н. М. Особенности функционирования муниципальных образований в современных социально-экономических условиях: исторические и правовые характеристики // Молодой ученый. — 2016. — №11. — С. 642

1. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник/ О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев.- 3-е изд., перераб.и доп.- М. : Проспект, 2014.- 672

Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017)

1. Малько, А.В., Корсакова С.В. Муниципальное право России: учебник/ А.В. Малько, С.В. Корсакова.- М. : Юрайт, 2010.- 398 c.
2. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Выдрин И.В. - Екатеринбург, 1998. - 259 c.
3. Муниципальное право России : Учебник для бакалавров [Текст] / под ред. А.Н. Кокотова. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2014. - 567 С
4. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник / Борисова Н.Е., Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В., и др.; Под ред.: Дмитриев Ю.А. - М.: Изд-во МЦУПЛ, 1999. - 512 c.

Муниципальное право: учебник/ Под ред. Н. В. Постового.- М. : Юриспруденция, 2014.- 398 c.

Левина, В. В. Управление муниципальными финансами : учеб. пособие / В.В. Левина, В.А. Яговкина ; Рос. акад. народ. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ. - М. : Изд. дом "Дело" РАНХиГС, 2016. - 405 с

Петухов Р. В., Луценко Е. В. Местное самоуправление на современном этапе общественного развития. Экспертная дискуссия в рамках Гайдаровского форума — 2016 //Муниципальное имущество: право, экономика управление. 2016. №1. С. 3–9.

Реброва Т.П., Алямкин С.Н. К вопросу о понятии местного самоуправления в науке и законодательстве// Мир науки и образования. – 2016 - №1(5).

1. Шугрина Е. С. Муниципальное право [Текст]: учебник: / Е. С. Шугрина.- 3-е изд., перераб.и доп.- М. : Норма, 2014.- 528 c.
2. http://ako.ru/OFFICIAL/M-O/16-08-2016.docx (дата обращения 09.01.2017)
3. http://www.kremlin.ru

1. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.), статья 3, часть 2, URL:http://constitution.garant.ru/rf/chapter/1/#block_1000 (дата обращения 09.01.2017) ↑

2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек., URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_138990/ (дата обращения 09.01.2017) ↑

3. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / Васильев В.И. - М.: Юринформцентр, 1999. - С.29. ↑

4. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / Васильев В.И. - М.: Юринформцентр, 1999. - С.46 ↑

5. Малько, А.В., Корсакова С.В. Муниципальное право России: учебник/ А.В. Малько, С.В. Корсакова.- М. : Юрайт, 2010.- С.56 ↑

6. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / Васильев В.И. - М.: Юринформцентр, 1999. - С.61 ↑

7. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник / Борисова Н.Е., Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В., и др.; Под ред.: Дмитриев Ю.А. - М.: Изд-во МЦУПЛ, 1999. – С.94 ↑

8. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. — М: Юстицинформ, 2012 - С. 81 ↑

9. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / Васильев В.И. - М.: Юринформцентр, 1999. – С.92 ↑

10. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. — М: Юстицинформ, 2012 - С. 99 ↑

11. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник/ О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев.- 3-е изд., перераб.и доп.- М. : Проспект, 2014.- 672. - С.77 ↑

12. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / Васильев В.И. - М.: Юринформцентр, 1999. – С.94 ↑

13. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник/ О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев.- 3-е изд., перераб.и доп.- М. : Проспект, 2014.- 672. - С.77-80. ↑

14. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А.Дмитриева. Москва. 1999. С.12. ↑

15. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Выдрин И.В. - Екатеринбург, 1998. – С. 46. ↑

16. Собрание законодательства Российской Федерации 1995 №35 Ст.3506; 1996 №17 Ст.1917; 1997 №12 Ст.1378; 2000 №32 Ст.3230; 2003 №40 Ст.3822. ↑

17. Реброва Т.П., Алямкин С.Н. К вопросу о понятии местного самоуправления в науке и законодательстве// Мир науки и образования. – 2016 - №1(5) ↑

18. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.), статья 3, часть 2, URL:http://constitution.garant.ru/rf/chapter/1/#block_1000 (дата обращения 09.01.2017) ↑

19. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 09.01.2017)

    ↑

20. Реброва Т.П., Алямкин С.Н. К вопросу о понятии местного самоуправления в науке и законодательстве// Мир науки и образования. – 2016 - №1(5) ↑

21. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.), статья 3, часть 2, URL:http://constitution.garant.ru/rf/chapter/1/#block_1000 (дата обращения 09.01.2017) ↑

22. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.), статья 3, часть 2, URL:http://constitution.garant.ru/rf/chapter/1/#block_1000 (дата обращения 09.01.2017) ↑

23. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 N 30-П. URL:http://www.consultant.ru/law/hotdocs/44917.html (дата обращения 09.01.2017) ↑

24. Шугрина Е. С. Муниципальное право [Текст]: учебник: / Е. С. Шугрина.- 3-е изд., перераб.и доп.- М. : Норма, 2014.- С. 248 ↑

25. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. — М: Юстицинформ, 2012 - С. 113 ↑

26. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.), статья 3, часть 2, URL:http://constitution.garant.ru/rf/chapter/1/#block_1000 (дата обращения 09.01.2017) ↑

27. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.), статья 3, часть 2, URL:http://constitution.garant.ru/rf/chapter/1/#block_1000 (дата обращения 09.01.2017) ↑

28. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 09.01.2017) ↑

29. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 09.01.2017) ↑

30. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 09.01.2017) ↑

31. Малько, А.В., Корсакова С.В. Муниципальное право России: учебник/ А.В. Малько, С.В. Корсакова.- М. : Юрайт, 2010.- С. 116 ↑

32. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / Васильев В.И. - М.: Юринформцентр, 1999. – С.118 ↑

33. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник/ О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев.- 3-е изд., перераб.и доп.- М. : Проспект, 2014.- С.487 ↑

34. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / Васильев В.И. - М.: Юринформцентр, 1999. – С.120 ↑

35. Реброва Т.П., Алямкин С.Н. К вопросу о понятии местного самоуправления в науке и законодательстве// Мир науки и образования. – 2016 - №1(5). ↑

36. Петухов Р. В., Луценко Е. В. Местное самоуправление на современном этапе общественного развития. Экспертная дискуссия в рамках Гайдаровского форума — 2016 //Муниципальное имущество: право, экономика управление. 2016. №1. С. 5 ↑

37. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

38. Петухов Р. В., Луценко Е. В. Местное самоуправление на современном этапе общественного развития. Экспертная дискуссия в рамках Гайдаровского форума — 2016 //Муниципальное имущество: право, экономика управление. 2016. №1. С. 3–9. ↑

39. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

40. URL: http://ako.ru/OFFICIAL/M-O/16-08-2016.docx (дата обращения 09.01.2017) ↑

41. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

42. Петухов Р. В., Луценко Е. В. Местное самоуправление на современном этапе общественного развития. Экспертная дискуссия в рамках Гайдаровского форума — 2016 //Муниципальное имущество: право, экономика управление. 2016. №1. С. 7 ↑

43. Левина В. В., Яговкина В. А. Управление муниципальными финансами. Учебное пособие. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016. С. 135 ↑

44. Левина В. В., Яговкина В. А. Управление муниципальными финансами. Учебное пособие. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016. С. 135 ↑

45. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

46. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

47. Петухов Р. В., Луценко Е. В. Местное самоуправление на современном этапе общественного развития. Экспертная дискуссия в рамках Гайдаровского форума — 2016 //Муниципальное имущество: право, экономика управление. 2016. №1. С. 8 ↑

48. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Выдрин И.В. - Екатеринбург, 1998. – С.209 ↑

49. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

50. Воронин Н. М. Особенности функционирования муниципальных образований в современных социально-экономических условиях: исторические и правовые характеристики // Молодой ученый. — 2016. — №11. — С. 642 ↑

51. Воронин Н. М. Особенности функционирования муниципальных образований в современных социально-экономических условиях: исторические и правовые характеристики // Молодой ученый. — 2016. — №11. — С. 642 ↑

52. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 09.01.2017)

    ↑

53. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

54. Воронин Н. М. Особенности функционирования муниципальных образований в современных социально-экономических условиях: исторические и правовые характеристики // Молодой ученый. — 2016. — №11. — С. 643. ↑

55. Воронин Н. М. Особенности функционирования муниципальных образований в современных социально-экономических условиях: исторические и правовые характеристики // Молодой ученый. — 2016. — №11. — С. 645. ↑

56. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

57. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

58. Левина, В. В. Управление муниципальными финансами : учеб. пособие / В.В. Левина, В.А. Яговкина ; Рос. акад. народ. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ. - М. : Изд. дом "Дело" РАНХиГС, 2016. – С.346 ↑

59. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑

60. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении : учебное пособие / Н.С. Бондарь. - М.: Городец, 2012. – С.301 ↑

61. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек., URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_138990/ (дата обращения 09.01.2017) ↑

62. Маккаева Р.С.А., Маккаева Х.С.М. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/76525 (дата обращения: 06.01.2017) ↑