Местное самоуправление в РФ: тенденции и перспективы развития

Содержание:

Введение

Актуальность исследования состоит в том, что местное самоуправление составляет одну из главных основ современного государства. Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Закрепление местного самоуправления (далее – МСУ) в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением. Следовательно, перед органами МСУ ставится одна из важнейших задач, которая заключается в создании условий для интенсификации экономического роста, улучшения качества жизни населения. На местном уровне это выражается в обеспечении комплексного социально-экономического развития, что неразрывно связано с эффективным управлением органами местного самоуправления. Финансовая основа местного самоуправления - это его бюджет.

Актуальность работы определяется необходимостью социально-политического осмысления проблем реформирования российского общества и формирования гражданского общества во взаимодействии с системой местного самоуправления.

Особую актуальность данной проблеме на современном этапе придают следующие обстоятельства: системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе; потребность в развитой региональной и муниципальной политике, обусловленной быстрым ростом экономического влияния регионов, острой необходимостью решения многих региональных проблем, и важностью эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти; анализ и сравнительная характеристика института местного самоуправления и Запада для выявления наиболее интересных предложений по его организации.

Степень разработанности темы. Наиболее активно в данном научном срезе изучена проблема теоретического осмысления природы и форм местного самоуправления, его социокультурных и исторических оснований институционализации в российском обществе, проблем и противоречий, наметившихся в данном процессе в современной социально-политической реальности российского государства. К трудам, в которых данным аспектам исследования местного самоуправления в России уделено много внимания, следует отнести работы таких ученых, как: Володин A.A., Газизова Л.И., Долгов В.М., Долгова Т.Н., Дроботенко И.И., Игнатов В.Г., Рудой В.В., Лапин В.А., Матвеев М.Н., Нечипоренко B.C., Понеделков A.B., Шамхалов М.А., Шуба К.Д., Я.А. Пляйс.

Методологическим основанием данного исследования выступает парадигма, базирующаяся на принципах и положениях теории модернизации, трансформации, а также неоинституционального подхода, в отечественной науке представленного трудами Т.И. Заславской, С.Г. Кирдиной, О.Э. Бессоновой и др.

В работе активно применяются методы сравнительно-исторического,­ аксиологического, социокультурного, функционального, комплексного подходов, широко используется накопленный в науке опыт в области теории и практики местного самоуправления.

Нормативно-правовую базу составили законодательные акты в области местного самоуправления.

Целью работы является анализ института местного самоуправления современной России, особенностей функционирования российской модели.

Предмет исследования – особенности функционирования российской модели местного самоуправления.

Объект исследования – институт местного самоуправления современной России.

Задачами работы является: изучить становление местного самоуправления в России; проанализировать правовое регулирование местного самоуправления; изучить особенности функционирования региональных властей и самоуправления;

Структура работы обусловлена её целью. Дипломная работа состоит из четырех глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Местное самоуправление: концептуализация

1.1. Местное самоуправление: понятие, функции, сущность

Местное самоуправление на сегодняшний день рассматривается как важнейший элемент демократических государств, как наличие публичного управления в обществе. Местные органы власти являются практическим отражением принципа разделения властей и существования в обществе плюрализма. Институт местного самоуправления – средство прямого взаимодействия граждан и государства.

Институт местного самоуправления изменялся с течением времени, соответствуя стадии развития, на которой находилось общество. Его история насчитывает не один десяток лет. Каждая отдельно взятая страна имеет свои сложившиеся традиции, свой определенный тип организации общества и уникальный исторический опыт. Специалисты утверждают, что не существует двух стран, о которых можно было бы сказать, что их системы местного самоуправления абсолютно идентичны. Так, например,­ в североевропейских странах, с учетом общего исторического развития, системы местного самоуправления разнообразны. В Норвегии местное самоуправление - было введено в 1837 году после нескольких лет конфликта между норвежским парламентом и королем Швеции. А в Финляндии первые законы о местном самоуправлении появились в период с 1865 по 1873 года, а полную автономию после отделения от Российской Империи^[1].

В Древней Руси классическим примером самоуправления городских общин являются Новгород и Псков, однако вече могли собирать не только народ, но и князья. Во времена Московской Руси была развита система кормления, которая была своеобразным прототипом местного самоуправления. Свои современные истоки развитие местного самоуправления получило еще в дореволюционной России, когда император Александр II, преследуя цель децентрализации управления, подписал закон о городской и земской реформе. В советский период развития страны феномен местного самоуправления отрицался существующими властями как буржуазный принцип организации местной власти, не характерный коммунистическим принципам. В современной же России первые шаги на пути утверждения новых начал организации управления на местном уровне начали осуществляться лишь после 1990 года.

Необходимо осознавать, что в настоящее время перед руководством России одной из главных задач в сфере построения эффективного механизма местного самоуправления является поиск оптимального варианта устройства местной власти, который будет в себе сочетать принципы централизма и децентрализации.

Несмотря на значительный исторический период своего развития, термин «местное самоуправление» не имеет четко определенных и устоявшихся понятий. Об этом свидетельствует многообразие трактовок данного термина, содержащихся в различного рода публикациях российских авторов, неоднозначно трактующих сущность понятия «местное самоуправление».

Вместе с тем, трактовка данного термина (особенно трактовка данного термина в правовом смысле) имеет ключевое значение для определения всего российского политико-правового поля, связанного с вопросами местного значения.

Европейские источники права, в частности Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году (далее – Европейская хартия), дают несколько отличное определение понятия местного самоуправления, нежели закрепленное в Закон о местном самоуправлении^[2].

Так под местным самоуправлением в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования».

Европейская хартия определила главные юридические составляющие, необходимые для практического применения, а именно: природу, предмет и субъект местного самоуправления. Данный документ установил, что под природой понимается право граждан участвовать в «управлении государственными делами». Субъектом Европейская хартия определила органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, имеющие широкую автономию в отношении своей компетентности, порядка ее осуществления и необходимым для этого средств, а предметом – реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею.

Современное понятие местного самоуправления в Российской Федерации определяется рядом нормативно-правовых актов, действующих в нашей стране.

Так, в соответствии с п.2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций^[3].

В октябре 1994 года в Санкт-Петербурге Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ приняла Декларацию «О принципах местного самоуправления в Государствах Содружества», ст. 1 которой гласила, что «под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства».

Главным отличием понятия местного самоуправления между Европейской хартией и Законом о местном самоуправлении является то, что европейский законодатель приоритет в способности и ответственности за решения закрепляет за органами местного самоуправления, в то время как российское законодательство возлагает аналогичные задачи на население муниципального образования.

Что касается научного определения термина местное самоуправление, то, например, политические словари дают немного иное толкование данного понятия.

Так, например, большая актуальная политическая энциклопедия под редакцией А. Белякова трактует понятие местного самоуправления как одну из форм народовластия, саморегулирующееся общественное устройство, позволяющее территориальным образом решать вопросы местного значения без привлечения органов центральной власти.

В другом политическом словаре под редакцией Б. Пономарева под местным самоуправлением понимается одна из форм организации публичной власти, сущность которой состоит в обеспечении самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного значения.

Хочется отметить комплексное определение, изложенное в работах российского ученого В.Г. Батычко, где местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения^[4].

Таким образом, можно констатировать, что понятие местного самоуправления не устоялось в российской политико-правовой системе, вместе с тем существует концептуальное, установленное Законом о местном самоуправлении понятие, предоставляющее возможность анализировать данный механизм власти, опираясь на установленные Законом о местном самоуправлении постулаты.

Функции местного самоуправления продиктованы его природой, местом муниципального самоуправления занимаемым в системе народовластия, а также задачами и целями, к достижению которых направлена деятельность муниципалитетов.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

Таким образом, местное самоуправление является одной из основ любого демократического государства, а также обеспечивает форсирование управления к гражданам, будучи выражением власти народа. Местное самоуправление основано на принципах демократии и децентрализации власти, оно обладает самостоятельностью в решении вопросов местного значения, а также способствует наиболее оптимальному сочетанию местных и государственных интересов, обладает наибольшей эффективностью в реализации социально-экономического потенциала муниципального образования. Самоуправление на местном уровне реализует задачи по обеспечению интересов населения, социальной защите граждан, через самостоятельное решение вопросов.

Что касается сущности местного самоуправления, то необходимо отметить следующие черты данного механизма власти: признание права гражданина быть источником местной власти, самостоятельно принимать решения и отвечать за их последствия. Так, например, профессор Игнатов В.Г. выделяет несколько основных положений сущности местного самоуправления: это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество; направлено на решение вопросов местного значения; основополагающим принципом местно самоуправления является самоответственность; должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.; в муниципальных образованиях должны присутствовать выборные органы местной власти^[5].

Также сущность местного самоуправления раскрывается в том, что наряду с личными и государственными интересами реализуются интересы местные. При этом государственные и местные интересы рассматриваются как равные.

Подводя итог вышесказанному можно констатировать, что определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого института публичной власти.

Сама же теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.

1.2. Основные концепции и модели института местного самоуправления

В учебной и научной литературе обосновываются различные точки зрения касаемо появления и существования различных концепций или теорий местного самоуправления. Это обуславливается многосторонней и сложной природой местного самоуправления.

Научному сообществу известны различные подходы к концепции о местном самоуправлении, основанных на взаимоотношениях местных и государственных органов, истоки которых уходят в далекое историческое становление государства. Некоторые ученые расходятся в точном определении количества теорий местного самоуправления, например, российский ученый, профессор В.И. Фадеев выделяет пять теорий: теория свободной общины, общественная теория, государственная теория, теория дуализма муниципального управления и теория социального обслуживания. Тогда как русский юрист Н.И. Лазаревский выделял четыре теории местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теория самоуправления, самоуправляющая единица как юридическое лицо, политические теории. Концепции местного самоуправления отличаются отношением местной власти к государству^[6].

В современном обществе остаются актуальными некоторые теории местного самоуправления: теория свободной общины, общественная, государственная и дуалистическая теория.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Ее авторами считаются немецкие юристы Р. Гнейст, Э.Майер, О.Ладанд, О. Расслер и другие. Эта теория настаивала на том, что права общин заведовать своими делами такое же естественное как права человека, так как община появилась раньше государства, которое должно уважать свободы независимого управления общиной, т.е. община по существу не зависима от государства. Теория свободной общины выдвигала основополагающие начала управления: избираемость органов управления членами общины; разделение дел на собственные и порученные ей государством; дела общин отличны от дел государственных; государство не вправе вмешиваться в компетенцию органов управления общиной, оно может только следить за пределами этой компетенции^[7].

Положения этой теории в силу давности представления фактически не соответствуют современной действительности, поскольку полное невмешательство государства в дела местного самоуправления не соответствует мировой практике регулирования института местного самоуправления. Также в этой теории нет четкого определения объекта местного самоуправления. При наличии государства в обществе, община не может быть полностью свободна.

Следующая теория – это общественная теория (Р. Моль, А. Васильчиков). Как и теория свободной общины эта теория исходит из противопоставления государства и общества. Но все же следует отметить, что общественная теория на первый план выдвигала хозяйственную природу своей деятельности органов местного самоуправления. В соответствие с этой теорией, самоуправление – это заведование делами местного хозяйства. Как отмечают критики данной теории, она смешивает самоуправляющиеся территориальные единицы с частноправовыми объединениями.

Как показывает практика применения данной теории, что органы местного самоуправления осуществляли функции не только частноправового характера, но и публично-правовые, которые свойственны всем органам публичной власти, а именно сбор налогов, принятие общеобязательных решений. Впоследствии оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно местных и дел, порученных общинам государством. Вопросы, решаемые органами местного самоуправления, не могут быть только общественными и противопоставляться государственным вопросам, так как они могут представлять интерес не только для местного населения, но и для государства.

На смену общественной теории, приходит государственная теория. Ее основатели немецкие ученые Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст. Согласно данной теории под самоуправлением понимается форма организации местного управления, источником полномочий местного самоуправления служит государственная власть, управление осуществляется выборными представителями, заинтересованными в результате местном управления. Как следствие можно сказать, что местные вопросы имеют схожую природу с государственными, тогда как передаются они местным органам с целью обеспечить наиболее эффективное решение вопросам возникающих на местах.

В рамках общей государственной теории самоуправления выделяют два основных направления: политическое, сторонником которого является Гнейст, и юридическое, разработанное Штейном. Гнейст и сторонники его политического направления считали, что основанием самостоятельности органов местного самоуправления является порядок их формирования, а именно управление на местах должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Именно безвозмездная основа должна была гарантировать работу муниципалитетов на благо общества и государства. Тогда как сторонники юридического направления видели основу местного самоуправления в том, что органы местно самоуправления являются не непосредственно органами государственной власти, а органами на которые государство возлагает определенные полномочия^[8].

Теория дуализма местного самоуправления основывается на двойственном характере муниципалитетов и их деятельности: самостоятельное решение местных дел и осуществление на муниципальном уровне определение государственных функций. Поэтому когда органы местного самоуправления выходят за пределы своей компетенции, должны действовать как инструмент государственного управления. «Успешность становления и развития местного самоуправления обусловлена тем, насколько оба способа формирования местного самоуправления – государственный («сверху») и общественный («снизу») – приобретут равную силу и будут провялятся в единстве и взаимодополняемости», - как полагает О.А. Петухов.

Возникновение концепций (теорий) местного самоуправления было продиктовано объективным и неизбежным процессом зарождения и развития местного самоуправления, то есть его историей. Для большинства современных теорий общим моментов является критика в адрес центральной власти, которая осуществляет постоянное давление на местное самоуправление под влиянием интересов, которые зачастую противостоят местным интересам.

На основе концепций строились различные модели местного самоуправления.

Модель местного самоуправления -это система взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местной и государственной власти, их взаимодействия с демократическими институтами, самостоятельности и ответственности всех субъектов в общей систему публичной власти. Разнообразие подходов к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти^[9].

Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, национальные особенности и местный муниципальный опыт.

Так, например российский правовед Чиркин В.Е. выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, романо-германскую или континентальную и иберийскую. Другой российский ученый Емельянов Н.А. указывает на следующие модели: англосаксонская, континентальная или французская, смешанная или гибридная, советская. Все модели различаются между собой взаимоотношением местных органов с государством и между собой.

Англосаксонская модель получила свое развитие в Великобритании, США, Австралии и других странах. В данной модели можно выделить несколько типологических особенностей: местные власти наделяются полномочиями путем принятия специальных нормативно-правовых актов в парламенте, что является следствием их высокой легитимности и зависимости от парламента; избираемые населением местные власти имеют большую политическую самостоятельность в пределах своей компетенции;

отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов муниципалитета вышестоящим; важное место в управлении местными делами занимают формируемые депутатами профильные комитеты и комиссии; отсутствие на местах представительств центрального правительства, работа местных властей регламентируется через суды или налоговую систему; местное население может избирать не только депутатов, но и других должностных лиц.

Анализируя вышеизложенные позиции можно заметить, что­ постсоветская Россия в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти». Аналогичной точки зрения придерживается профессор А.А. Акмалова, которая в своих трудах приходит к выводу о том, что взаимодействие местного самоуправления и государства РФ было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. Англосаксонская модель управления незначительно связана с российскими традициями и не учитывает ментальность российского общества^[10].

Европейская континентальная модель, в отличие от англосаксонской модели, характеризуется сочетанием прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях, «построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления». В некоторой степени в данной модели ограничиваются права местного самоуправления со стороны назначенного чиновника. Некоторые российские ученые отмечают, что данная модель обеспечивает необходимую для государства централизацию, в частности в условиях несформированности у граждан необходимой политической и правовой культуры. В странах с исторически сильной ролью государства в жизни общества европейская модель управления наиболее оптимально подходит для местного самоуправления. Она имеет следующие отличительные черты: органы местного самоуправления подотчетны одновременно представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; выход за пределы своих компетенции муниципалитетам наказываются в соответствии с законом; приоритет отдается обеспечению единых условий для всех граждан; финансовые дотации ограничивают автономию муниципалитетов;

на всех уровнях работают одновременно выборные органы территориальных общин и назначенные представители государства.

Иберийская модель несколько схожа с континентальной моделью, на всех уровнях государства есть выборные советы, а также избираемые советом либо населением их исполнительные органы – алькады. Назначаемых сверху должностных лиц нет, тем не менее, избранные алькад утверждается центром как представитель государства в данном административно-территориальной единице.

Не стоит обходить стороной советскую модель местно самоуправления. Например, профессор Велихов Л.А. признавал наличие особой советской модели. Большим недостатком данной модели является несамостоятельность местных Советов, полная централизация, и фактическая зависимость всех местных органов от партии. Данные недостатки исходят из положения отрицания всего накопленного исторического опыта. Для данной системы характерны следующие черты: принцип жесткой централизации; функционирование органов местного самоуправление в системе государственных органов; отсутствие муниципальной собственности и местных бюджетов.

Советская модель характеризовалась структурно-функциональным смешением в стороны задач государственного управления, при этом функции общественного самоуправления были ослаблены и идеологизированными.

Смешанная модель сочетает в себе европейскую и англосаксонскую модель управления, но при этом обладает собственными характерными чертами: сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Существует еще несколько моделей выдвинутых разными учеными. Например, Дугин А.Г. и Бондарев С.В. поддерживают идею евразийской модели управления, которая заключается в участии местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур. Не менее интересную модель выдвинули Игнатов В.Г. и Рудой В.В. в своей работе по местному самоуправлению. Они сводят все модели к двум основам: модель автономного местного самоуправления и модель наблюдаемого местного самоуправления.

Некоторые ученые (О. Оффердал, М. Голдсмит, Г. Балдерсхайм) говорят о существовании скандинавской модели местного самоуправления, характерной для североевропейских государств: Дании, Финляндии, Швеции и Норвегии. Для муниципалитетов североевропейского региона характерна высокая активность и ответственность за широкий спектр задач. В данных странах распространена идея, что местная власть может использоваться в качестве органов предоставления различного рода услуг, и тем самым способствовать реализации целей государства всеобщего благосостояния^[11].

На основе вышеизложенных моделей можно сделать вывод, что в России существует континентальная модель местного самоуправления. Допускается контроль центральной власти над органами местного самоуправления, определенная подчиненность муниципалитетов государственным органам, а иногда и прямое управление государством на муниципальном уровне. Закон о местном самоуправлении базируется на континентальной модели. Данная модель подходит для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью. Тем не менее, российская модель содержит в себе черты так же англосаксонской модели. Таким образом, в России существует комбинированная модель местного самоуправления, с преобладанием континентальной модели, с некоторыми чертами англосаксонской и советской модели, так же присутствует некоторая приближенность к германской практике, которая учитывает выраженный конституционный принцип муниципальной автономии, и в тоже время характерна для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью. В связи с этим можно выдели следующие особенности: муниципальная автономия в действительности ограничена; отсутствие четкого разграничения компетенций между муниципалитетами и субъектами федерации; инициатива развития поступает сверху; местная фискальная автономия очень ограничена; развитие местных публичные услуг находится на низком уровне; механизмы реального государственного контроля вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ.

Проанализировав понятие, сущность и функции местного самоуправления, указав особенности применения теоретических основ в РФ, можно перейти к изучению реализации анализируемого института местного самоуправления в современной России.

Глава 2. Особенности функционирования российской модели местного самоуправления

2.1. Правовое регулирование местного самоуправления

Поправки, внесенные в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) 27 мая 2014 г. и положившие начало очередному этапу муниципальной реформы, в период обсуждения законопроекта получили отрицательную оценку со стороны большинства экспертов в области муниципального права. Несмотря на это, проект с небольшими корректировками был принят, подписан Президентом РФ и вступил в силу^[12].

Новые положения Федерального закона № 131-ФЗ существенно расширили правомочия субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправления, которые отныне своими законами вправе: образовывать новые виды муниципальных образований - городские округа с внутригородским делением, наделять статусом муниципальных образований их внутригородские районы; определять порядок формирования, срок полномочий, количественный состав и другие вопросы, связанные со структурой органов местного самоуправления, которые прежде регулировались уставами муниципальных образований; регулировать ряд существенных вопросов, касающихся компетенции местного самоуправления.

В рамках данной главы остановимся на новеллах, касающихся изменений порядка формирования компетенции местного самоуправления. Как известно, ключевым термином в определении компетенции местного самоуправления является установленная Конституцией РФ категория «вопросы местного значения».

В соответствии со ст. 130 Конституции, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Именно в целях решения вопросов местного значения создается и функционирует местное самоуправление как институт публичной власти в Российской Федерации, и именно вопросы местного значения определяют пределы и содержание полномочий его субъектов – населения, органов и должностных лиц местного самоуправления^[13].

Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 2 определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения, до внесения поправок Федеральным законом от 27.05.2014 г., носил закрытый характер,­ устанавливался исключительно Федеральным законом № 131-ФЗ для каждого вида муниципального образования и не мог ­быть изменен, иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Однако указанный Федеральный закон от 27.05.2014 г. закрепляет исключения из этого правила, и в новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ теперь содержатся следующие положения: Законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (ч. 3 ст. 14); Иные вопросы местного значения, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (ч. 4 ст. 14); Законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом вопросов местного значения городских округов (ч. 2 ст. 16.2).

Общий смысл этих положений заключается в возможности перераспределения вопросов местного значения между разноуровневыми муниципальными образованиями, созданными на одной территории (муниципальный район и городской округ), но в пределах, установленных соответствующими статьями Федерального закона № 131-ФЗ для данных территорий. В этом случае необходимо уточнить вопрос о том, что может являться объективным критерием подобного перераспределения. В отношении муниципального района и его сельских поселений таким критерием, на наш взгляд, должны быть реальные экономические, финансовые, социально-культурные, демографические и иные возможности конкретных поселений решать более широкий круг вопросов, чем закрепленный в Федеральном законе № 131-ФЗ минимум.

Возможность договорного перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в его состав поселений была предусмотрена и раньше (ч. 4 ст. 15). На практике органы местного самоуправления муниципальных районов нередко злоупотребляли этой своей возможностью, неоправданно ограничивая права сельских муниципалитетов.

Поэтому, если субъекты РФ будут более объективны в определении возможностей поселений и справедливо подойдут к определению­ круга вопросов, решаемых на районном и поселенческом уровнях местного самоуправления, исходя из своей региональной специфики, то данное положение можно оценивать положительно.

Главное, чтобы при этом не забывалось то обстоятельство, что районы как муниципальные образования создавались для решения вопросов местного значения именно - межпоселенческого характера, для оказания помощи поселениям. Главная же задача органов государственной власти состоит в том, чтобы создавать стимулы для развития потенциала поселенческого уровня муниципальной власти как наиболее приближенной к населению, находящейся от него в «шаговой доступности», и именно этот уровень местного самоуправления сделать реально жизнеспособным.

Конечно, в ситуации, когда сельским поселениям хронически не достает средств для самостоятельного осуществления закрепленной за ними компетенции, более привлекательным был бы вариант передачи им необходимых доходных источников, нежели изъятия вопросов из их компетенции, особенно памятуя о том, что это вопросы именно местного, то есть их поселенческого уровня. Но как промежуточный вариант реформирования муниципальной власти, обусловленный нашей сегодняшней объективной реальностью, направленный на выправление ситуации от нынешнего плачевного состояния к будущему укреплению и развитию российского сельского самоуправления, он более или менее приемлем. Иначе обстоит дело с городскими округами^[14].

Хотелось бы сразу подчеркнуть, что ситуация с расчленением единого городского организма на несколько самостоятельных муниципальных­ образований не может рассматриваться положительно в принципе. Рассуждения о том, что городская власть в крупном городе слишком отдалена от населения и потому неэффективна, представляются надуманными. Имеющиеся в некоторых крупных городах проблемы вполне могут быть разрешены в рамках действовавшего до сих пор законодательства и с сохранением целостной муниципальной организации городских округов. Для этого, например, вполне допустимо провести оптимизацию структуры органов местного самоуправления, увеличить количество депутатов представительных органов, сформировать в их составе депутатские группы по территориальному принципу, объединяющие депутатов, избранных от одного района (кстати, такая практика существовала прежде в местных Советах).

Можно, наконец, подумать о расширении возможностей и форм организации территориального общественного самоуправления, более активного использования других форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Тем не менее, коль вариант, предусматривающий создание самостоятельных муниципальных образований в городских районах ­законодательно закреплен, остается непонятным, почему вопросы определения компетенции, а именно круг вопросов местного значения городских и внутригородских муниципальных образований, должны решаться законами субъектов РФ, а не уставом городского округа? Город, в отличие от муниципального района, не просто территория, не просто совокупность составляющих его районов, это единый населенный пункт, единый целостная организация пространства со сложившимися устойчивыми связями. Поэтому оптимальная организация внутригородского местного самоуправления, определение компетенции составляющих его муниципальных образований должна осуществляться самим городом.

Ведь эффективность функционирования городского хозяйственного комплекса во многом зависит от того, каким образом будет распределены объекты городского имущества, источники доходов местных бюджетов между городским округом и его внутригородскими районами, а также от множества других вопросов, индивидуально присущих конкретным городам. На основе каких подходов и критериев будет осуществляться законодательное регулирование этих вопросов субъектами РФ, смогут ли они в полной мере учесть особенности отдельных городов и не приведет ли к это выравниванию под «одну гребенку» разных по своих характеристикам городов?

Не меньше вопросов вызывает норма ч. 3 новой ст. 16.2: «Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению установленных ч. 1 и в соответствии с ч. 2 настоящей статьи вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта Российской Федерации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов».

Это означает, что если какой-то конкретный вопрос местного значения закреплен как элемент компетенции внутригородского района, то полномочия по его решению, в соответствии с законом субъекта РФ, могут исполняться не органами местного самоуправления данного внутригородского района, а органами местного самоуправления городского округа. Получается, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ у органов местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений имеется возможность договорного перераспределения полномочий между собой, а в городских округах такой возможности нет, и все права в этом случае принадлежат органам государственной власти субъектов РФ^[15].

Думается, более логично было бы также предоставить право органам местного самоуправления городского округа и входящих в его состав внутригородских районов заключать соответствующие договоры о передачи друг другу своих полномочий. И совсем уж непонятно, как следует оценивать следующее положение, предусмотренное новой ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ: «Законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств».

До сих пор наше законодательство, исходя из ст. 132 Конституции РФ, предусматривало возможность передачи органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ отдельных государственных полномочий. Порядок передачи данных полномочий, в том числе передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов, исполнения органами местного самоуправления, а также контроля со стороны органов государственной власти установлен гл. 4 Федерального закона № 131-ФЗ.

Не вызывает сомнений то обстоятельство, что в данном случае сами вопросы остаются государственными, являются частью компетенции органов государственной власти, а передаются лишь отдельные полномочия, связанные с реализацией данных вопросов. Однако в ч. 3 ст. 16 речь идет не о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, и даже не о перераспределении вопросов местного значения между отдельными муниципальными образованиями в рамках, предусмотренных федеральным законом, а об установлении дополнительных вопросов местного значения^[16].

Как следует понимать эту норму? Означает ли это право органов государственной власти субъектов РФ вопросы, считавшиеся до этого вопросами государственного регионального значения, признавать вопросами местного значения? Может ли значимость вопроса (государственный он или местный) самостоятельно определяться субъектами РФ, исходя лишь из их собственных представлений, даже если они в этом случае и передадут городским округам необходимые материальные и финансовые ресурсы?

И каково же в этом случае значение конституционной категории «вопросы местного значения», если ее содержание может быть столь­ неопределенным, меняться в зависимости от субъективного усмотрения отдельных органов государственной власти, причем даже не федерального, а регионального уровня?

В этом случае мы должны автоматически признать возможность самостоятельного уменьшения органами государственной власти субъектов РФ своей компетенции, определенной Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 № 184-ФЗ.

Ведь если какой-то вопрос переходит в категорию вопросов местного значения, то это означает, что он тем самым исключается из числа вопросов государственного значения, ведь других вопросов, подведомственных органам публичной власти, просто не существует. Еще одна процедура, не известная прежде нашему законодательству, устанавливается ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ: «Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 настоящего Федерального закона». Перераспределение полномочий, если исходить из значения этого слова в русском языке, означает возможность передачи полномочий как «сверху вниз», от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления, так и наоборот, «снизу вверх», от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ.

Чем в данном случае перераспределение полномочий «сверху вниз» будет отличаться от процедуры передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, предусмотренной ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона № 131ФЗ? Может быть, тем, что в данной норме ничего не сказано про необходимость передачи материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления? А реализация органами государственной власти субъектов РФ своего права на перераспределение полномочий «снизу вверх» означает практически ничем не ограниченное их право вмешиваться в решение вопросов местного значения. Если до этого у органов государственной власти существовала ограниченная возможность подобного вмешательства в трех ситуациях, предусмотренных ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, то после вступления в силу поправок от 27.05.2014 г. эти возможности существенно расширились. В этом случае уже вряд ли можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, которая рассматривается как основополагающий конституционный принцип^[17].

Подобные законодательные новеллы приводят де-юре к возникновению предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, чего наша Конституция не предусматривает. Они размывают содержание конституционной категории «вопросы местного значения», поскольку позволяют их произвольно переводить в компетенцию органов государственной власти. Кроме того, появляется возможность, опять-таки без установления четких критериев и процедур, передавать органам местного самоуправления государственные полномочия без соответствующего материального и финансового обеспечения, как того требует Конституция РФ. Федеральный закон от 27.05.2014 г. не вполне соответствует требованиям юридической техники, поскольку вводит ряд новых терминов без легального определения их содержания.

Так, в муниципально-правовой науке использовались такие понятия, как: собственные полномочия органов местного самоуправления, то есть полномочия по решению отнесенных к ведению соответствующих муниципальных образований вопросов местного значения. Эти полномочия предусмотрены ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, а также другими федеральными законами; делегированные полномочия, то есть отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, то есть, по сути, государственным вопросам, но право решения этих вопросов предоставляется органам местного самоуправления опять-таки федеральными законами (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ и другими федеральными законами)^[18].

В новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ появились понятия: перераспределение вопросов местного значения (в муниципальных районах и городских округах с внутригородскими районами); установление дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением; – разграничение полномочий между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов; перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Все это должно осуществляться законами субъектов РФ, но каким образом, на основе каких критериев, нужно ли в этих случаях выявлять мнение органов местного самоуправления и будет ли оно иметь хоть какое-то значение — эти и другие подобные вопросы новый Федеральный закон оставляет без ответа.

В этой связи вновь становится актуальным вопрос, какое же именно содержание вкладывается законодателем в понятие «вопросы местного значения», какое место оно занимает в структуре компетенции местного самоуправления. Представляется, что правовое регулирование компетенции субъектов публичной власти, как государственной, так и муниципальной, должно осуществляться на основе единых подходов. Однако при определении компетенции органов государственной власти федеральные законы, и прежде всего Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», не оперируют категорией «вопросы государственного значения», а говорят о предметах ведения и полномочиях органов государственной власти.

Причем термин «полномочия» в тексте указанного закона используется как синоним понятию «вопросы». Так, в ч. 2 ст. 26.3 данного закона сказано: «К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов…». Если сопоставить содержание данной части, то есть полномочий органов государственной власти субъектов РФ с содержанием ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ, которые называются «Вопросы местного значения», то окажется, что редакция многих положений совпадает практически дословно. Вот, к примеру, в соответствии с п. 9.1 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится решение вопроса поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества, организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества».

В то же время п. 33 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ вопросом местного значения называет «оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству». О проблемах в употреблении этих терминов в силу тождественности их содержания говорили в свое время Э. Маркварт и О. Савранская. Исходя из вышеизложенного, категория «вопросы местного значения», в силу своего конституционного закрепления, должна иметь концептуальный характер и рассматриваться в качестве целей и задач местного самоуправления в определенных сферах (областях) общественных отношений (предметов ведения), направленных на обеспечение непосредственной жизнедеятельности населения муниципального образования^[19].

Цели и задачи для местного самоуправления должны устанавливаться федеральным законом, причем именно Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. Реализация указанных целей и задач обеспечивается посредством закрепления полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах (областях) общественных отношений. Тем самым будут устранены существующие ныне коллизии в нормативных правовых актах, регулирующих компетенцию местного самоуправления. Таким образом, совершенствование правового регулирования компетенции местного самоуправления как института публичной власти требует единообразного применения компетенционных терминов, как в отношении органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.

Помимо четкого закрепления полномочий органов местного самоуправления различных муниципальных образований по предметам их ведения на федеральном уровне, в Федеральном законе № 131-ФЗ необходимо определить возможности, условия, пределы органов государственной власти субъектов РФ перераспределять, дополнять эти полномочия или иным образом влиять на объем компетенции местного самоуправления. В противном случае резко возрастает возможность и вероятность нарушения органами государственной власти субъектов РФ конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Подобная ситуация уже имела место в истории российского местного самоуправления, а именно в период действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ. Одной из основных причин принятия нового Федерального закона № 131-ФЗ в 2003 г. стала негативная практика неоправданного вмешательства органов государственной власти регионов в компетенцию местного самоуправления. Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ фактически возвращает на «круги своя» эту в свое время подвергнутую справедливой критике ситуацию, что вряд ли можно отнести к позитивным явлениям в нашем законодательстве о местном самоуправлении.

2.2. Региональные власти и местное самоуправление

В соответствии с установленной Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством структурой законодательного регулирования, муниципально-правовые отношения регулируются на двух уровнях — федеральном и региональном. Конституция Российской Федерации регулирует разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Регулирование муниципально-правовых отношений отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне устанавливаются основные принципы местного самоуправления, а субъекты Российской Федерации в соответствии с ними вправе осуществлять самостоятельно правовое регулирование в этой сфере^[20].

Иными словами, на государственном уровне законодатель принимает общие, рамочные законы, которые устанавливают принципы и основные направления регулирования муниципальных отношений, а региональное законодательство устанавливают конкретизацию федеральных нормативно — правовых актов, с учетом местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Современная структура правового регулирования муниципальных отношений, закрепленная Конституцией Российской Федерации, состоит из трех уровней — вопросы ведения исключительно Российской Федерации, вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и вопросы собственного ведения субъектов Российской Федерации. Это в теории. К сожалению, на практике пределы законодательного регулирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко не разграничены и не отражены в действующем законодательстве.

Сложный режим законодательного регулирования вопросов местного самоуправления требует согласованности распределения полномочий между данными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской федерации.

При регулировании разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по предмету их совместного ведения в сфере правового регулирования вопросов организации местного самоуправления, Конституция Российской Федерации в статьях 130-132 закрепляет за населением муниципальных образований и органами местного самоуправления право на самостоятельное решение вопросов местного значения. Однако, меру и глубину законодательного регулирования муниципальных отношений на федеральном и региональном уровне Конституция Российской Федерации не определяет. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является базовым, специальным нормативно — правовым актом, конкретизирующим нормы Конституции Российской Федерации и регулирующим правовые отношения в данной сфере. Ныне действующий Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»« от 06.10.2003 № 131-ФЗ был принят и вступил в силу более десяти лет назад и сыграл большую роль в становлении важнейшего института народовластия.

Закон о местном самоуправлении в Российской Федерации регулирует полномочия федеральных и региональных государственных органов и должностных лиц в сфере местного самоуправления. Согласно статье 6 действующего Федерального Закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», региональные органы государственной власти регулируют вопросы организации местного самоуправления в соответствующих субъектах Российской Федерации; права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, которые осуществляют местное самоуправление в данном субъекте Российской федерации по предметам исключительного или совместного ведения субъектов Российской Федерации и Российской Федерации. Изучив данный Федеральный Закон, мы пришли к выводу, что он в большей степени носит отсылочный характер и предполагает принятие каждым субъектом в Российской Федерации собственного регионального закона, более детально и конкретно регулирующего компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальных отношений^[21].

В результате законотворчества субъектов Российской Федерации, местное самоуправление реализуется в самых невероятных формах, очень часто противоречащих Конституции Российской Федерации и принципам местного самоуправления. С 2000 по 2007 год органами прокуратуры опротестовано более 14,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Стремление в кратчайшие сроки кодифицировать и сформировать законодательство, обеспечивающее реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление, повлекло неравномерное развитие, бессистемность и противоречивость муниципального законодательства. Поскольку муниципальное законодательство представляет собой хотя и комплексную, но очень важную составную часть всего законодательства Российской Федерации, развитие правового регулирования в области муниципальных отношений должно осуществляться главным образом путем кодификации имеющихся нормативно - правовых актов. Федеральное и региональное законодательство должно быть систематизировано, в нём должно быть детально зафиксировано разграничение полномочий на федеральном уровне и конкретизированы данные положения на уровне субъектов Российской Федерации, по возможности избегая отсылочных норм. По нашему мнению, в региональном законе четко и ясно должны быть найдены ответы на все вопросы, которые возникают в практике субъектов. Оно должно регулировать местное самоуправление с учётом географических, социальных и демографических особенностей не только в теории, но и на практике^[22].

Так как предметом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской федерации является установление общих принципов власти на местах, соответственно, на наш взгляд, федеральный законодатель должен определять и пределы данного регулирования. Кроме того, регулируя муниципальные отношения, федеральные органы государственной власти не должны выходить за рамки установления именно общих принципов организации местного самоуправления, оставляя пределы частного, конкретного органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако, практика правового регулирования муниципальных отношений пошла путем закрепления значительной части вопросов муниципальных отношений и более конкретных правовых норм на уровне федерального регулирования, а именно в Федеральном Законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а региональное законодательство очень узко охватывает вопросы местного значения, во многих своих положениях ссылаясь и дублируя положения данного законы.

Соответственно, расчет федерального законодателя на квалифицированное правотворчество субъектов Российской Федерации явно не оправдался. Рамки данной главы не позволяют затронуть другие проблемные вопросы совершенствования ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и упорядочивания положений главного федерального закона с положениями Закона о местном самоуправлении в Республике Башкортостан. Конечно, коренное изменение федерального или регионального законодательства — операция долговременная, сложная и требующая тщательного анализа всего законодательства Российской Федерации, в последующем с внесением изменений во многие кодексы и законы нашего государства.

Создать качественную и эффективно регулирующую муниципальные отношения законодательную базу на практике очень сложно, так как изменение федерального законодательства влечет внесение изменений в Гражданский и Бюджетный Кодексы и многие другие Федеральные Законы, регулирующие вопросы местного самоуправления. В таком случае законодатель сталкивается с проблемой, которая возникла осенью 2003 года, с необходимостью полной систематизации муниципального законодательства в связи с отсутствием конкретных норм правового регулирования и разграничения полномочий между субъектами муниципальных отношений. Решением данной проблемы на этом этапе было принятие нового Федерального Закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На наш взгляд, новая редакция Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона о местном самоуправлении в Республике Башкортостан не нужна и нереализуема в условиях реальной действительности. Необходимо внести, так сказать, конкретизирующие изменения и дополнения в данный закон, полно, последовательно и качественно регулирующие разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации^[23].

Несмотря на то, что законодательная база, регулирующая местное самоуправление сформирована в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, она является несистематизированной и отсутствует согласованность одних нормативно - правовых актов с другими.

По нашему мнению, данные актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере разграничения полномочий между субъектами свидетельствуют, что становление и развитие муниципального права как отрасли права и науки еще не закончено.

Проанализируем далее основные нормативные правовые документы, регламентирующие систему оценки эффективности деятельности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В настоящее время законодательное пространство Российской Федерации обладает рядом нормативных документов, направленных, прежде всего, на оценку эффективности деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти, а практически в каждом субъекте РФ имеется своя, закрепленная в местном законодательстве, методика оценки уровня социально-экономического развития.

Одним из первых документов, призванных оценить эффективности деятельности региональных органов власти явился Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с Указом был утверждён перечень для оценки эффективности из 43 показателей, который включал: данные социально-экономической статистики развития региона (объём валового регионального продукта, уровень безработицы, доля расходов консолидированного бюджета региона на финансирование услуг социальной сферы и т. п.), удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью^[24].

В развитие Указа Президента РФ было принято Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Данный документ утвердил перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (всего 239 дополнительных показателей).

В 2010 г. Президентом РФ Д. Медведевым был подписан Указ от 13 мая 2010 г. № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности».

Данным указом в перечень для оценки эффективности были внесены 5 новых показателей, связанных с энергосбережением и энергоэффективностью (энергоемкость валового регионального продукта, удельная величина потребления энергетических ресурсов на одного человека и др.). В соответствии с данным указом, общее число показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ достигло 48.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года № 322 Минрегионом России подготовлен Доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2010 г. (в качестве базового периода был принят 2007 г.).

В докладе учитывались 74 показателя, касающихся таких сфер, как экономическое развитие, здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и жилищное строительство, дорожное хозяйство, обеспечение безопасности граждан и организация государственного управления. Также проведена оценка в сферах энергосбережения и повышения энергетической эффективности, охраны окружающей среды.

Показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации рассчитывался как сумма значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, показателей эффективности расходования бюджетных средств и оценки населением результатов деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по каждой из перечисленных сфер. Аналогичный доклад был подготовлен Минрегионом и по итогам 2011 года.

Кроме того, представители экспертного сообщества регулярно готовили рейтинги, оценивающие эффективность управления в субъектах РФ и политическую выживаемость глав регионов. Основой такого рода рейтингов стали экспертные опросы. Данные исследования представляют определенный интерес, однако их методика не всегда может быть признана достаточно корректной в силу того, что эксперты, как правило, не объясняют критериев оценки.

Следует отметить, что субъекты РФ разрабатывают региональные нормативные правовые акты в целях реализации Указов Президента РФ и исполнения Постановлений Правительства РФ, например, в Ростовской области Постановление Правительства Ростовской области от 19.02.2015 г. № 124 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199»^[25]. Таким образом, все законодательные акты в области оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления можно условно разделить по иерархическому принципу на следующие: Указы Президента РФ, Постановления и Распоряжения Правительства РФ, нормативные законодательные акты субъектов РФ.

Следующим этапом в формировании нормативной правовой базы по оценке эффективности деятельности органов власти в РФ стал подписанный Президентом В.Путиным Указ № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым утвержден перечень из 12 показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Во исполнение данного Указа принято Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

В связи с выходом данных нормативных актов Минрегион изменил методику составления своего рейтинга — в его докладах об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам 2012 и 2013 гг. комплексная оценка эффективности высчитывалась на основе 12 показателей, что соответствует положениям Указа Президента РФ № 1199. Таким образом, методика оценки эффективности была упрощена, сокращен перечень показателей, отменен расчет неэффективных расходов.

Кроме того, введен учет среднегодовых значений показателей, что позволило сделать мониторинг оценки эффективности более понятным и целеориентированным. В тоже время, это достаточно жёстко привязало нынешнюю методику составления рейтинга Минрегиона к годовому циклу и сделало невозможным использование большинства показателей в исследованиях эффективности глав регионов с меньшим временным шагом.

Заключение

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Активное развитие местного самоуправления в России принято относить к середине XIX - началу ХХ вв. Именно в то время, русские ученые обратили внимание на действующие в зарубежных странах модели местного самоуправления, стараясь осмыслить взаимоотношения государства с местной самоорганизацией и определить роль местного самоуправления в механизме государственной власти. Хотя задолго до этого времени в нашей стране уже прослеживались отдельные признаки наличия организации управления на отдельных административно- территориальных единицах. Но эта организация не носила системного характера, существовало в очень ограниченных рамках и почти не регулировалась нормами права. Местное самоуправление является понятием, состояние которого напрямую отражают проблемы и особенности взаимодействия государства и общества в определенный промежуток времени в определенной стране. Поэтому существует такое разнообразие моделей и теорий этого института, воплощенных в разных организационных формах. Основными теориями местного самоуправления, повлиявшими на его становление в нашей стране, считаются теория свободной общины, общественная (хозяйственная) и государственная теории. В России термин «местное самоуправление» стали использовать только в середине XIX в. Под ним подразумевалась деятельность органов, отличных от государственных, с целью удовлетворения потребностей местного населения. Но чаще, употреблялось понятие «общественное управление». Россия является примером государства, в котором на разных исторических отрезках местное самоуправление строилось по разным моделям. Первоначально, в период земской и городской реформ (1860-1870гг.) развитие земского, то есть местного управления происходило на положениях общественной теории, позднее (1890-1900гг.) - на основе государственной, а советский период (1917-1993гг.) характеризуется развитием местного самоуправления по советской модели. Поэтому, был сделан вывод о том, что отечественная теория местного самоуправления развивалась под влиянием и при заимствовании зарубежных теорий. Но также она имеет присущие только нашей стране национальные черты и особенности, потому что на её становление и развитие оказывали влияние различные исторические, социально-экономические и национальные факторы. Теория местного самоуправления в нашей стране до конца не оформилась. Она находится в постоянном развитии, целью которого является поиск оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с государством.

Цели и задачи для местного самоуправления должны устанавливаться федеральным законом, причем именно Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. Реализация указанных целей и задач обеспечивается посредством закрепления полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах (областях) общественных отношений. Тем самым будут устранены существующие ныне коллизии в нормативных правовых актах, регулирующих компетенцию местного самоуправления. Таким образом, совершенствование правового регулирования компетенции местного самоуправления как института публичной власти требует единообразного применения компетенционных терминов, как в отношении органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Помимо четкого закрепления полномочий органов местного самоуправления различных муниципальных образований по предметам их ведения на федеральном уровне, в Федеральном законе № 131-ФЗ необходимо определить возможности, условия, пределы органов государственной власти субъектов РФ перераспределять, дополнять эти полномочия или иным образом влиять на объем компетенции местного самоуправления. В противном случае резко возрастает возможность и вероятность нарушения органами государственной власти субъектов РФ конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Подобная ситуация уже имела место в истории российского местного самоуправления, а именно в период действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ. Одной из основных причин принятия нового Федерального закона № 131-ФЗ в 2003 г. стала негативная практика неоправданного вмешательства органов государственной власти регионов в компетенцию местного самоуправления. Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ фактически возвращает на «круги своя» эту в свое время подвергнутую справедливой критике ситуацию, что вряд ли можно отнести к позитивным явлениям в нашем законодательстве о местном самоуправлении.

В каждой стране путь развития местного самоуправления должен соответствовать историческим, территориальным и иным особенностям ее развития, менталитету ее населения. Считаем необходимым пересмотреть подход к местному самоуправлению.

Идеальный вариант для России – максимально возможное взаимодействие местного самоуправления с государственной властью, не разделение этих уровней, а их симбиоз, взаимное дополнение и сочетание исходя из общегосударственных интересов. И в этой связи перспективной представляется идея включения местных органов исполнительно-распорядительной власти (местных администраций) в единую систему органов государственной власти, но при этом сохранение независимых и формируемых на выборных основах местных представительных органов, наделенных собственной компетенцией, существенными бюджетными правами и контрольными полномочиями.

Список литературы

Нормативные правовые акты

1. «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // «Бюллетень международных договоров», № 11, 1998
2. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.12.2016) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822
4. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 02.06.2014, № 22, ст. 2770
5. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005
6. Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 (ред. от 13.05.2010) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 02.07.2007, № 27, ст. 3256.
7. Указ Президента РФ от 13.05.2010 № 579 (ред. от 14.10.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» // «Собрание законодательства РФ», 17.05.2010, № 20, ст. 2432
8. Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 27.08.2012, № 35, ст. 4774.
9. Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 (ред. от 04.09.2012) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации») // «Собрание законодательства РФ», 27.04.2009, № 17, ст. 2083
10. Постановление Правительства РО от 19.02.2015 № 124 (ред. от 04.02.2016) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199» // «Собрание правовых актов Ростовской области», № 2, ст. 264
11. Постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 (ред. от 26.11.2015) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 12.11.2012, № 46, ст. 6350

Учебная и научная литература

1. Андреева Л. А. К вопросу о реформировании местного самоуправления // Вопросы современной юриспруденции. 2014. № 37. С. 5–7.
2. Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии. СПб.: ИПК «Вести», 1997. – С. 155–161.
3. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2013. 200 с.
4. Васильев, В.И. Муниципальная реформа: состояние и перспективы / В.И. Васильев // Журнал российского права. – 2014. – №9. – С. 5–15
5. Всемирный экономический форум: Рейтинг глобальной конкурентноспособности 2011–2012 [Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий. Гуманитарные технологии и развитие человека. Экспертно-аналитический портал [сайт]. URL: http://gtmarket.ru/№ews/ state/2011/09/07/3330
6. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. Сравнительный анализ политико-социологических аспектов. СПб., 1998. - С. 161-169
7. Салов О.А. Зарубежный опыт местного самоуправления. М., 2006. - С. 88-100
8. Дементьева О. Совершенствование законодательного регулирования компетенционных основ местного самоуправления // Муниципальное право. 2015. № 1.- С. 8–15.
9. Дунаева Н. С. Современное состояние институтов местного самоуправления: свежий взгляд на проблемы // Молодой ученый. - 2015. - №21. - С. 595-597.
10. Евдокимов В.Б. Местные органы власти зарубежных стран. – М, 2011. 195с. – 203 с.
11. Евсеева В.Ф. Организация местного самоуправления в Норвегии // Государство и право: теория и практика. Сборник научных трудов / Отв. ред. В.П. Прокопьев. Калининград, 2001. - С. 112-123
12. Колехмайнен А. Некоторые итоги: «Новый муниципалитет-2017» // Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства / под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с финского Е. Богданова. – СПб.: ИПК «Вести», 2011. – С. 73–86
13. Костикова Г.В. Особенности формирования компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 8. - С. 50–53.
14. Курочкин А.В. Сетевые формы регионального и местного управления: опыт современной Финляндии // Местное самоуправление и развитие территорий. – 2011. – № 8. – С. 105–112.
15. Линкола Т. Система местного самоуправления в Финляндии: современные вызовы // Бюджет. – 2010. – № 01. – С. 88–92.
16. Мазуров В. Новая четырехзвенная структура административного деления Финляндии (краткий абрис надрегионального уровня) // Право и жизнь. – 2010. – № 148(10). – С. 1–3
17. Майкова Э. Ю., Симонова Е. В. Тенденции развития местного самоуправления // Власть. 2013. № 6.- С. 2–4
18. Майойнен К. История изменений территориальной организации местного самоуправления в Финляндии // Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства/под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с финского Е. Богданова. – СПб., ИПК «Вести», 2011. – С. 10–18.
19. Майойнен К. История изменений территориальной организации местного самоуправления в Финляндии // Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства/под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с финского Е. Богданова. – СПб., ИПК «Вести», 2011. – С. 10–18.
20. Марченко, С.А. Местное самоуправление в России. Законодательство, действительность и пути развития / С.А. Марченко // Проблемы местного самоуправления. – 2010. – №6. – С. 54–56.
21. Матвеев Д. Н. Институт местного самоуправления в политической системе современной России: диссертация кандидата политических наук: 23.00.02/ Матвеев Д. Н.;, — Москва, 2008. -160 с.
22. Мирошник В.А. Политико-правовые проблемы реализации вопросов местного значения // Местное право. 2012. № 1.- С. 7–18.
23. Непомнящих С.С. Вопросы местного значения как элемент компетенции местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 5. -С. 22–24.
24. Полянский, В.В. Гармонизация публичной власти – цель реформы местного самоуправления / В.В. Полянский, В.Э. Волков // Lex Russica. – 2014. – №7. – С. 772–782.
25. Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. СПб., 1998. -С. 156.
26. Скоробогатый, П. Местное самоуправление: истоки, проблемы и суть реформы / П. Скоробогатый // Эксперт. – 2014. – №16. – С. 80–89
27. Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11. -С. 15–21.
28. Федеральный научно-практический журнал Конституционное и муниципальное право: 2007.№ 6.-19 с.
29. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992. С. 117-121; Прудников А.С., Ларина Л.А., Максютин М.В. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. М., 2007. -С. 224-232
30. Цлаф В. М. Муниципальные ресурсы и местное самоуправление// Основы экономики, управления и права. 2014. № 6 (18). - С. 4.
31. Чистяков, Б.М. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации / Б.М. Чистяков // Проблемы местного самоуправления. – 2010. – №3. – С. 72–78.
32. Шегаев И. С. Институт местного самоуправления как инструмент формирования публичной политики в условиях современной России // Армия и общество. 2013. № 2 (34). - С. 71–74.
33. Шегаев И. С. Проблемы становления и развития института местного самоуправления в условиях современной России: диссертация кандидата политических наук: 23.00.02/ Шегаев Илья Сергеевич;. - Москва, 2013. - 150 с.
34. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации.-М.:2009.-664с.
35. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. - С. 26–31.

1. Майкова Э. Ю., Симонова Е. В. Тенденции развития местного самоуправления // Власть. 2013. № 6.- С. 2 ↑

2. «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // «Бюллетень международных договоров», № 11, 1998 ↑

3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.12.2016) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822 ↑

4. Дунаева Н. С. Современное состояние институтов местного самоуправления: свежий взгляд на проблемы // Молодой ученый. - 2015. - №21. - С. 595-597. ↑

5. Шегаев И. С. Проблемы становления и развития института местного самоуправления в условиях современной России: диссертация кандидата политических наук: 23.00.02/ Шегаев Илья Сергеевич;. - Москва, 2013. – С. 50 ↑

6. Курочкин А.В. Сетевые формы регионального и местного управления: опыт современной Финляндии // Местное самоуправление и развитие территорий. – 2011. – № 8. – С. 105 ↑

7. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992. С. 117-121; Прудников А.С., Ларина Л.А., Максютин М.В. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. М., 2007. -С. 224 ↑

8. Майойнен К. История изменений территориальной организации местного самоуправления в Финляндии // Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства/под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с финского Е. Богданова. – СПб., ИПК «Вести», 2011. – С. 10 ↑

9. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. - С. 26 ↑

10. Андреева Л. А. К вопросу о реформировании местного самоуправления // Вопросы современной юриспруденции. 2014. № 37. С. 5 ↑

11. Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии. СПб.: ИПК «Вести», 1997. – С. 155 ↑

12. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.12.2016) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822 ↑

13. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398 ↑

14. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации.-М.:2009.-С 265 ↑

15. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.12.2016) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822 ↑

16. Чистяков, Б.М. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации / Б.М. Чистяков // Проблемы местного самоуправления. – 2010. – №3. – С. 72 ↑

17. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398 ↑

18. Полянский, В.В. Гармонизация публичной власти – цель реформы местного самоуправления / В.В. Полянский, В.Э. Волков // Lex Russica. – 2014. – №7. – С. 772 ↑

19. Федеральный научно-практический журнал Конституционное и муниципальное право: 2007.№ 6.-С. 16 ↑

20. Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11. -С. 16 ↑

21. Скоробогатый, П. Местное самоуправление: истоки, проблемы и суть реформы / П. Скоробогатый // Эксперт. – 2014. – №16. – С. 80 ↑

22. Мирошник В.А. Политико-правовые проблемы реализации вопросов местного значения // Местное право. 2012. № 1.- С. 9 ↑

23. Матвеев Д. Н. Институт местного самоуправления в политической системе современной России: диссертация кандидата политических наук: 23.00.02/ Матвеев Д. Н.;, — Москва, 2008. –С, 87 ↑

24. Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 (ред. от 13.05.2010) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 02.07.2007, № 27, ст. 3256. ↑

25. Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 27.08.2012, № 35, ст. 4774. ↑