Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Местное самоуправление Российской Федерации: тенденции и перспективы развития

Содержание:

Введение

Актуальность. В последние годы процессы преобразований в России совершаются по всем направлениям внутренней политики государства. Для них характерна реализация положений административной реформы, составной частью которой является процесс реформирования местного самоуправления, в связи с чем предполагается перераспределение полномочий между уровнями власти, а также модернизация его правовой, территориальной, организационной и экономической основ.

Реформа местного самоуправления, которая проводится в настоящее время в России, должна содействовать совершенствованию социально-экономической системы городов и повышению на этой основе жизненного уровня населения. Местным самоуправлением, как и всей российской политической системой, накапливается положительный опыт функционирования в качестве полноправного института. Однако, вместе с тем, требуется его дальнейшее развитие и совершенствование.

Цель работы – исследовать развитие местного самоуправления в Российской Федерации; выявить существующие проблемы и определить пути их решения.

Задачи работы:

1) рассмотреть реформы местного самоуправления в дореволюционной России;

2) исследовать организацию местного самоуправления в советский период;

3) исследовать реформирование местного самоуправления в постсоветский период;

4) рассмотреть опыт местного самоуправления во Владимирской области;

5) выявить проблемы местного самоуправления в России и определить перспективные направления дальнейших реформ.

Объект исследования – местное самоуправление в Российской Федерации.

Предмет исследования – проблемы местного самоуправления в России.

Научно-методическая основа работы – нормативные и законодательные акты, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации, научные труды, публикации по исследуемой теме.

Структура работы. Работа включает введение, две главы, заключение, список литературы.

Глава 1. История развития местного самоуправления в России

1.1 Реформы местного самоуправления в России в дореволюционный период

Исторический опыт государственно организованного устройства человеческого общества показывает возможность существования трех основных моделей соотношения публично-властной организации людей на местном территориальном уровне (поселение, объединение поселений) и на государственном уровне в целом:

1) определенная организационно-функциональная самостоятельность по отношению к государственно-властной системе;

2) жесткое вплетение в систему государственной власти в качестве ее низового звена;

3) сбалансированное сочетание самоуправленческих и государственно-властных начал в том или ином виде^[1].

С эпохи правления царя-реформатора Петра I в России попеременно, а то и одновременно, наблюдаются все три модели соотношения организации публичной власти на местах и государственной власти в целом при очевидном доминировании огосударствления местной власти^[2]. Причем периоды концептуального утверждения и правового закрепления организационно-функциональной самостоятельности управления населения местными делами под собственную ответственность через непродолжительное время сменялись привычной для России централизацией государственной власти сверху донизу^[3].

«Европеизация» Петром I России в начале XVIII в. и последующие социально-политические изменения при его приемниках на основе сочетания российской самобытности с самодержавием и крепостническим общественным укладом и опыта развитых на то время европейских стран постепенно формировали «гибридную» модель публичного управления на местном (поселенческом, уездном) уровне. При этом преобладало централизованное государственное управление со строгой иерархической соподчиненностью социальных групп и государственно-управленческих звеньев^[4].

В этих условиях в первой половине XIX в. получают распространение теории свободной общины, общественного самоуправления^[5]. Они легли на благодатную почву, в том числе в связи с объявлением в 1861 г. реформы крепостного права, а по сути предоставления большей части населения Российской империи – крестьянству – социально-экономической свободы. Формально-юридическое значение для расширения самоуправленческих начал в губерниях и уездах имели утвержденные императором Александром II Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. вводилось в действие лишь в 34 из 69 губерний (не вводилось на территории царства Польского, Литвы, Белоруссии, Сибири и Юго-Западного края). Очевидно, учитывались природно-географические, демографические и исторические факторы^[6].

Организация земского и городского самоуправления строилась по схожим принципам. В частности, вводились прямые (и ограниченно косвенные – от сельских обществ) выборы так называемых гласных (депутатов); организационно-функционально обособлялись земские собрания, городские думы и избирательные собрания (местные представительные органы) от управ (местных администраций); разграничивалась компетенция как между самими самоуправляющимися публично-территориальными субъектами (например, собраниями и сходами, с одной стороны, и выборными должностными лицами, с другой стороны; губернскими и уездными земскими, городскими и сельскими обществами (с 1862 г. большинство городов вошло в уезды и было подчинено уездным исправникам), так и между земскими, городскими органами самоуправления и органами центральной исполнительной власти^[7].

Принятые положения не предусматривали подчинения земских и городских органов самоуправления центральным органам исполнительной власти. Однако все же органы самоуправления осуществляли свою деятельность под контролем назначаемых центром губернаторов и Министерства внутренних дел правительства Российской империи^[8].

Четверть вековая практика внедрения местного самоуправления при сохранении в целом самодержавной централизации государственного правления выявила недостатки Земской и Городской реформ. Как тогда полагали современники, основной из них заключался в обособленности земских учреждений от установлений правительственных, во взгляде законодательства на земства и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляде, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельно через посредство выборных исполнительных его органов деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства». Последнее порождало «отсутствие единства и согласия в действиях правительства и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм. Практическое неприятие развивавшегося земского самоуправления было подкреплено усиливавшей влияние в последней трети XIX в. государственной теории самоуправления или теории огосударствления местной власти^[9].

На этом фоне логичным стало принятие при императоре Александре III нового Положения о губернских и уездных земских учреждениях (1890 г.) и нового Городового положения (1892 г.). Внешне сохранялись прежние земские собрания с гласными, земские управы, органы крестьянского самоуправления (сходы, старосты). Но теперь центральная власть установила иерархическое соподчинение представительных и исполнительных органов, своеобразный «демократический централизм» через назначение должностных лиц низовых управленческих звеньев, учреждение органов административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления («губернские по земским и городским делам присутствия»), за органами управления волостей и отдельных сельских поселений («земские начальники»), унификацию сельского самоуправления Положением о земских начальниках 1889 г. Тем самым ни официальная идеология, ни укоренившаяся самодержавная форма правления, ни стратегия развития огромной разноликой империи не приняли ростки местного самоуправления как одного из условий развития демократии в российском обществе. Подспудно господствовавшие в тот период социально-политические слои видели в упрочении местного самоуправления угрозу самодержавию, источник «смут и потрясений».

1.2. Организация местного самоуправления в Советской России

Кризис экономической и политической систем Российской империи начала XX в., апогеем которого стали буржуазно-демократическая и пролетарская (социалистическая) революции 1917 г., вновь поставил вопрос о сущности, формах и роли управления на местах. Принятые в марте-августе 1917 г. Временным правительством России свыше 20 положений и постановлений в части реформирования уездного, городского и сельского управления в направлении усиления их самоуправленческих начал предполагали возврат к идеям земского и городского самоуправления 60-80-х гг. XIX в.^[10]

Однако последовавшая затем Октябрьская революция 1917 г. перечеркнула намерения либерально-демократических кругов России. В обращении Народного комиссариата по внутренним делам (орган правительства большевиков) ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» от 24 декабря 1917 г. последние призывались к взятию решения «местных вопросов» в свои руки. Вслед за этим были приняты революционные меры по ликвидации земства вообщ^[11]е. В соответствии с первой российской конституцией – Конституцией РСФСР 1918 г. – устанавливалась единая централизованная власть Советов сверху донизу, в том числе на местном уровне областные, губернские, уездные и волостные органы советской власти – съезды Советов, Советы депутатов и их исполкомы (ст. 53-63). В первое десятилетие советской власти местные органы, несмотря на иерархическое соподчинение, контроль и возможность вмешательства вышестоящих государственных органов в дела нижестоящих органов вплоть до отмены их решений, все же обладали определенной самостоятельностью, особенно в организационно-хозяйственной сфере. Однако с 1927 г. был избран политический курс на централизацию государственной власти и управления, который сопровождался тотальным огосударствлением местного самоуправления, превращением его в низовое звено государственной власти и управления, финансовым обеспечением местных хозяйств (территорий) по остаточному принципу (после затрат на индустриализацию), тесным переплетением государственных органов всех уровней с аппаратом господствовавшей в политической жизни страны партии – РКП(б), ВКП(б) и КПСС^[12].

На рубеже 80-90-х гг. XX в. на волне переосмысления сущности общественного строя России (СССР), стремления широких кругов общественности к децентрализации и деконцентрации экономической, политической и государственно-правовой жизни идея замены местного государственного управления самоуправлением на местах стала восприниматься как одно из условий перехода к демократическому развитию, обеспечению свободы и благополучия личности. При этом тщательно изучались и активно прививались принципиальная схема местного самоуправления, рекомендованная Советом Европы, опыт западноевропейских и североамериканских государств^[13].

Тогда казалось, что достаточно обозначить отдельные условия самоуправления (собственность, местный бюджет, выборность местных представительных органов и должностных лиц, управление населения местными делами под собственную ответственность), а также организационно отделить осуществление публичной власти на местах от государственного управления, как местный самоуправленческий уровень начнет формироваться в качестве важнейшей предпосылки достижения вышеупомянутых целей.

Однако жизнь показала сложность решения задачи в современной России по переориентации укоренившегося местного государственного управления на местное самоуправление. Изменение территориальных, финансово-экономических и организационных основ решения местных дел затронуло все сферы социально-экономической, культурной и политической жизни. Соответственно, оно могло быть осуществлено лишь в контексте происходящих преобразований на федеральном и региональном уровнях. При этом, как оказалось, должно быть учтено множество факторов, начиная от неприятия концепции местного самоуправления вообще до учета природно-климатических, географических и исторических особенностей^[14].

Фундаментальное значение для правового закрепления местного самоуправления имел Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах самоуправления и местного хозяйства СССР», открывший первый этап в движении общества к самоуправлению на местах. В стремлении преодолеть командно-бюрократический стиль централизованного государственного управления общесоюзный законодатель тесно увязал учреждение определенной автономии сел (поселков), городов, районов, краев и областей с развитием местной хозяйственной инициативы, коммунальной экономики. Примечательным для данного закона было отнесение к местному уровню также краев и областей, признание их основным звеном в системе местного самоуправления^[15].

Впервые в советской истории вводилось само понятие местного самоуправления как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» (ст. 1). В силу быстро изменявшейся политической обстановки этот закон не успел воплотиться в практическое действие.

1.3. Реформирование местного самоуправления в постсоветской России

Большое значение для развития местного самоуправления в России имел Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», с которым связывают начало второго этапа на пути формирования местного самоуправления. В соответствии с ним местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (теперь нет краев и областей) населением через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения (ТОСН). Закон сохранил пришедшую с советских времен соподчиненность представительных органов и местной администрации соответственно занимаемому уровню: решения Совета низшего звена могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация (с персональной ответственностью ее руководителя) была подотчетна одновременно и Совету своего уровня, и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу, которые были вправе отменять ее решения^[16].

В отличие от Закона СССР Закон РСФСР иначе определял и само местное самоуправление, рассматривая его как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР (ст. 1).

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (далее – Конституция РФ) провозгласила местное самоуправление как один из основополагающих конституционных принципов, одну из форм народовластия и одно из важнейших конституционных прав граждан^[17].

При этом оговаривается, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, а их структуру население вправе устанавливать самостоятельно^[18].

В развитие Конституции РФ был принят Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 154-ФЗ), который заложил правовую основу для современной системы местного самоуправления и олицетворял собой начало третьего этапа на пути к местному самоуправлению. ФЗ № 154-ФЗ дал определение местного территориального сообщества – «муниципального образования» (впервые этот термин был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г.) – и местного самоуправления.

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1 ФЗ № 154-ФЗ). Одновременно вслед за ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление определялось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций (ст. 2 ФЗ № 154-ФЗ). Ориентиром для конституционной концепции местного самоуправления стали положения Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15.10.1985 Советом Европы и вступившей в юридическую силу для России с 01.09.1998 после ее ратификации Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ (далее – Европейская хартия)^[19].

Отмечая позитивное значение ФЗ № 154-ФЗ и многочисленных принятых в его развитие федеральных законов и подзаконных актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, следует подчеркнуть, что все же концепция местного самоуправления по Европейской хартии не получила завершенного оформления; практика реализации ее положений выявила определенные проблемы и противоречия, в том числе и в тексте базового закона № 154-ФЗ^[20]. На определенное несовершенство указывало, например, то, что на уровне городских и сельских поселений, особенно районов, в значительной мере сохранялись наряду с созданными муниципальными образованиями и местным самоуправлением местные административно-территориальные единицы и местные органы государственной власти. Так как субъекты Российской Федерации имели широкие права по правовому регулированию местного самоуправления, то к 2003 г. сложилась неоднородная система местного самоуправления: в 13 субъектах Российской Федерации применялся лишь поселенческий принцип организации местного самоуправления, в 42 субъектах Российской Федерации – территориальный принцип организации местного самоуправления (районы и города регионального (областного) значения), в 33 субъектах Российской Федерации – одновременно поселенческий и территориальные принципы организации местного самоуправления. В последнем случае оставались нерешенными вопросы разграничения источников доходов местных бюджетов, объектов муниципальной собственности и компетенции между органами местного самоуправления муниципальных образований различных типов^[21].

В целях дальнейшего совершенствования местного самоуправления 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[22] (далее – ФЗ № 131-ФЗ), вступивший в полную силу с 1 января 2009 г. и получивший развитие в более чем 1300 федеральных правовых актах, включая свыше 150 федеральных законов.

ФЗ № 131-ФЗ изменил понятие муниципального образования: это «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» (п. 1 ст. 10). В ФЗ № 131-ФЗ не предусмотрено наличие административно-территориальных единиц и местной государственной власти; повсеместно введена двухуровневая система муниципальных образований (первый уровень – городские и сельские поселения и внутригородские территории городов федерального значения; второй уровень – муниципальный район и городской округ); осуществлена дифференциация вопросов местного значения муниципальных образований с учетом их вида; унифицирована структура органов муниципальных образований, в том числе в качестве обязательных органов местного самоуправления определены представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация; обновлены основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; установлен перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности; расширена система непосредственного волеизъявления граждан по вопросам местного значения^[23].

Несомненно, последний базовый закон о местном самоуправлении дал дополнительный импульс к развитию личной и локально-коллективной ответственности граждан за их собственное благополучие, устойчивое социально-экономическое развитие местных территориальных сообществ; к поиску новых оптимальных форм баланса интересов (взаимодействия) муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Федерации в целом^[24].

Вместе с тем он усилил некоторые «старые» и породил новые проблемы на пути развития местного самоуправления^[25].

Выводы

Проведенное исследование реформ местного самоуправления в России позволяет выделить исторические этапы этого процесса:

1) XVIII век: сочетание российской самобытности с самодержавием и крепостническим общественным укладом и опыта развитых на то время европейских стран; формирование «гибридной» модели публичного управления на местном (поселенческом, уездном) уровне. Преобладание централизованного государственного управления со строгой иерархической соподчиненностью социальных групп и государственно-управленческих звеньев.

2) XIX век: распространение теории свободной общины, общественного самоуправления; реформа крепостного права. Расширение самоуправленческих начал в губерниях и уездах в результате реформ 1864-1870 гг. Принятые положения не предусматривали подчинения земских и городских органов самоуправления центральным органам исполнительной власти. Однако все же органы самоуправления осуществляли свою деятельность под контролем назначаемых центром губернаторов и Министерства внутренних дел правительства Российской империи.

3) Советский период: политический курс на централизацию государственной власти и управления, который сопровождался тотальным огосударствлением местного самоуправления, превращением его в низовое звено государственной власти и управления, финансовым обеспечением местных хозяйств (территорий) по остаточному принципу (после затрат на индустриализацию), тесным переплетением государственных органов всех уровней с аппаратом господствовавшей в политической жизни страны партии – РКП(б), ВКП(б) и КПСС.

4) Постсоветский период: принятие Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон сохранил пришедшую с советских времен соподчиненность представительных органов и местной администрации соответственно занимаемому уровню: решения Совета низшего звена могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация (с персональной ответственностью ее руководителя) была подотчетна одновременно и Совету своего уровня, и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу, которые были вправе отменять ее решения. Принятие Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который заложил правовую основу для современной системы местного самоуправления. Принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон дал дополнительный импульс к развитию личной и локально-коллективной ответственности граждан за их собственное благополучие, устойчивое социально-экономическое развитие местных территориальных сообществ; к поиску новых оптимальных форм баланса интересов (взаимодействия) муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Федерации в целом.

Глава 2. Современный этапы развития местного самоуправления в России

2.1. Опыт местного самоуправления на примере Владимирской области

Принятие Федерального закона от 27.05.2014 №136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ознаменовало новый этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Этот закон закрепил за органами государственной власти субъектов Российской Федерации новые полномочия в сфере МСУ, например, возможность вводить на территории субъекта два новых типа муниципальных образований – городские округа с внутригородским делением и, соответственно, внутригородские муниципальные районы.

Закон дал право регионам перераспределять вопросы местного значения с муниципального уровня на уровень региона, а также с уровня поселений на уровень соответствующих муниципальных районов. Было предоставлено право регулировать законами субъектов и некоторые вопросы организации местного самоуправления, в частности порядок избрания глав муниципальных образований на территории субъекта и способ формирования представительных органов муниципальных районов. Впрочем, во Владимирской области начало нового этапа реформы МСУ следует отнести к более раннему времени — в конце 2013 г. Законодательное Собрание Владимирской области приняло поправки в областной Избирательный Кодекс, которые в духе тенденций федерального законодательства отменяли в муниципальных образованиях Владимирской области выборы депутатов по спискам политических партий и вводили во всех муниципалитетах исключительно прямые выборы местных депутатов.

Несмотря на то, что при голосовании за законопроект высказались все партии, представленные в ЗСВО, принятый закон вызвал различные формы протестов и обращений к Губернатору Владимирской области, которая в результате отказалась подписать принятый Закон, предложив его доработать. Стало ясно, что при решении вопросов, связанных с реформой МСУ, на этапе подготовки законопроектов необходимо более полное привлечение к обсуждению представителей различных партий, экспертного сообщества, изучение общественного мнения и отказ от принятия скоропалительных решений.

Принятая после обсуждения в Общественной палате Владимирской области и на площадке Владимирского филиала РАНХиГС новая редакция поправок в Избирательный кодекс Владимирской области, допустила избрание депутатов-списочников в муниципалитетах с населением свыше 150 тысяч человек. Таким населением в настоящий момент обладает только областной центр — город Владимир, приближается к этой цифре город Ковров. Устав областного центра в его нынешней редакции предусматривает соотношение одномандатных и списочных депутатов на муниципальных выборах 2015 г. 50 на 50 %, в действующем составе Совета народных депутатов Владимира лишь 7 (20%) из 35 депутатов избраны по спискам политических партий.

Для принятия оптимального решения по новым полномочиям регионов в сфере регулирования МСУ в выделенный федеральным законом переходный период, Законодательным собранием Владимирской области были проведены следующие мероприятия:

1. В мае 2014 г. Постановлением Законодательного Собрания была создана представительная рабочая группа по разработке соответствующих областных Законов. Помимо депутатов всех фракций ЗС в группу вошли руководители профильных структур Администрации Владимирской области, а также Главы ряда муниципальных образований области – руководители Палат сельских, городских поселений, муниципальных районов и городских округов, являющиеся членами правления областной Ассоциации муниципальных образований. Было проведено шесть заседаний рабочей группы, которая действовала по принципу консенсуса. Таким образом, в итоговых законопроектах, помимо мнений муниципальных и региональных чиновников, были учтены предложения региональных отделений политических партий «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР. Позиция партии Справедливая Россия, имеющей одного представителя в ЗСВО, так же была учтена в других форматах обсуждения. Можно утверждать, что реформа местного самоуправления во Владимирской области проведена усилиями всех парламентских партий.

2. Разработчики законопроектов о реформе МСУ старались в максимальной степени учесть точку зрения глав и депутатов муниципальных образований Владимирской области. Большая работа была проведена совместно с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Владимирской области» и ВРОО «Всероссийский Совет местного самоуправления». Ассоциация провела анкетирование руководителей МСУ, а так же обобщила их предложения по законопроектам. Часть этих предложений вошли в итоговые тексты законов.

3. Была проведена большая работа с экспертным сообществом. На различных площадках с широким участием профессорско-преподавательского состава Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и заинтересованной общественности проведено три больших круглых стола. Немалое значение сыграл социологический опрос, проведённый по заказу нескольких депутатов Законодательного Собрания Владимирской области общественной организацией «Вольная Владимирская академия» для выявления отношения жителей Владимирской области к институтам МСУ.

В исследовании приняли участие около 750 респондентов из муниципалитетов с разными структурами органов МСУ (городские округа Владимир и Муром, Вязниковский район и городское поселение «город Вязники»). В результате проделанной работы разработаны и приняты два закона Владимирской области: №120-ОЗ от 14.11.2014 г. «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов Владимирской области и порядке избрания глав муниципальных образований Владимирской области» и №121-ОЗ от 14.11.2014 г. «О закреплении за сельскими поселениями Владимирской области отдельных вопросов местного значения».

Указанные законы имеют некоторые особенности по сравнению с аналогичными законами других регионов:

1. В области продолжают сосуществовать модели, при которых глава муниципального образования как избирается прямым голосованием населения (крупные городские округа Ковров, Муром, Гусь-Хрустальный), так и из своего состава местными депутатами (данная модель предполагает, что администрациями руководят нанятые Советами по результатам конкурса главы местных администраций).

2. С 1 января 2015 г. сельские поселения Владимирской области продолжают самостоятельно исполнять 20 из 38 вопросов местного значения из числа предусмотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона №131-ФЗ для муниципалитетов поселенческого уровня. Это произошло, потому что Законодательное Собрание Владимирской области воспользовалось правом наделять сельские поселения, помимо 13 общеобязательных, дополнительными вопросами из числа исполняемых ранее. Перечень дополнительных вопросов составлен с учётом мнения самих глав сельских поселений и глав районных администраций, в основном эти вопросы не являются затратными, а носят организационный характер.

3. Регион не стал использовать своё право устанавливать для муниципалитетов сроки их полномочий, оставив выбор, на какой срок избираться, за самими муниципальными образованиями области. Продолжается «тонкая настройка» полномочий органов МСУ. Практическая реализация муниципальными органами власти принятых региональных законов будет непрерывно отслеживаться и в случае необходимости, будут вноситься соответствующие изменения.

2.2. Проблемы местного самоуправления

Учитывая особенности развития современного российского общества, исторические корни местного самоуправления, зарубежный муниципальный опыт, полагаем, что современной моделью следует считать модель развитого местного самоуправления, которое сочетается с сильной государственной властью на федеральном уровне. Такая модель смогла бы преодолеть региональный сепаратизм в России, потому что в единстве государства заинтересованы как федеральная власть, так и власть местного самоуправления.

Современная российская система местного самоуправления является наследницей не только и не столько хаотичных реформ новой России, но в большей степени пожинает плоды ушедшей в небытие системы советского государственного правления. В жесткой централизованной системе государственного руководства сверху донизу местное самоуправление фактически было исполнительным механизмом, который регулировал жизнь на самых низких уровнях — в поселках, сельсоветах, городских районах. После развала Советского Союза Москва сделала ставку на инициативу снизу. Лишившись контроля партии, местное самоуправление формально получило довольно широкие правовые и финансовые возможности в обмен на политическую лояльность^[26]. Однако местное самоуправление, едва зародившись, стало заложником стремительной социально-экономической деградации страны и территорий. Нередко регионы стремились максимально усилить контроль над муниципалитетами, чтобы полностью регулировать территории, и, по сути, замещали местное самоуправление на местах послушными госорганами. Криминал либо выдавливал местное самоуправление, либо брал его под контроль, а к концу 1990-х сам активно пошел во власть, обеляя преступные доходы. Местные бюджеты разворовывались на корню, элиты скупались, практически вся жизнедеятельность на локальных территориях зачастую оказывалась под контролем одной или нескольких криминальных группировок.

В России новый формат местного самоуправления появился в самый разгар перехода от государственной собственности к частной, от плановой экономики к рыночной, от однопартийной системы к многопартийной.

Сегодня любой представитель местного самоуправления любого уровня и с любым потенциалом территории своей главной проблемой назовет нехватку средств. Причина кроется в Бюджетном кодексе и в межбюджетной распределительной системе. Суть схемы — вертикальное движение госфинансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. Логика такого движения денег в том, чтобы за счет богатых регионов дотировать бедные. Причем та же схема работает и на местном уровне, внутри отдельно взятой области или района. В результате такой бюджетной централизации органы местного самоуправления лишены какой-либо самостоятельности в формировании бюджетов и исполнении своих полномочий.

Государство оставляет им налоговые крохи и вынуждает гадать, какие средства и под какие задачи система выделит на этот раз, а какие полномочия останутся недофинансированными. Еще один актуальный нюанс: муниципалы повсеместно жалуются, что деньги сверху поступают с опозданием на полгода, а то и больше. Местные бюджеты в основном пополняются тремя налогами: на землю, имущество и доходы физических лиц. Если посмотреть на структуру поступлений, то основную часть местных бюджетов формируют отчисления от налога на доходы физических лиц, при этом органы местного самоуправления не могут оказывать на его администрирование никакого влияния. Причем регулярно идет сокращение нормативов отчислений с НДФЛ в местные бюджеты в пользу региона. Так, в 2013 г. он был снижен с 10 до 5% для поселений, с 20 до 15% для муниципальных районов и городских округов. Поступления от земельного налога в среднем составляют лишь 4 % всех собственных доходов местных бюджетов, вклад налога на имущество физических лиц и того ниже — 0,5%. Не удивительно, что консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Если в 1997 г. он составлял 10,9%, то в 2012 — лишь 5,1% к ВВП. Муниципалитеты беднеют, причем неравномерно. Наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория — городские и сельские поселения — консолидирует весьма скудные средства. И это притом, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов — это оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплата заработной платы их работникам.

Для решения своих проблем муниципалы просят не абстрактных дополнительных средств, а денег, собранных на своей территории, радикального увеличения нормативов отчисления с местных налогов. Это решение, в свою очередь, создаст стимулы для более эффективной и целенаправленной работы глав поселений и районов. Даже сельские территории сегодня имеют огромный потенциал роста^[27].

Одна из проблем местного самоуправления с точки зрения современного развития России, видится в сохраняющейся тенденции к всеохватывающему огосударствлению местной власти в рамках общей тенденции к централизации государственной власти^[28]. Трудности в решении разноплановых внутригосударственных задач и международного положения нашей страны не способствуют развитию децентрализации, системы «многоцентрия» принятия публично-властных решений. Отсюда – теряется качество динамичности, инициативности и ответственности на различных уровнях социально-экономической и политической жизни общества^[29].

Предпринимаемые в последнее время (2013-2014 гг.) «точечные» законодательные меры по более эффективной реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, усилению финансово-экономической самодостаточности муниципальных образований и рационализации механизма самоуправления могут лечь в основу нового витка развития самоорганизации граждан на местном уроне, хозяйствования, культуры и управления. Но они могут стать эффективными, если будут осуществляться синхронно с развитием различных институтов общественного и государственного устройства^[30].

2.3. Реализация новых норм законодательства о местном самоуправлении

26 мая 2014 г. состоялось заседание Совета при Президенте по развитию местного самоуправления, на котором обсуждались вопросы реализации новых норм законодательства о местном самоуправлении в рамках реализации положений Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина. Согласно конституционному установлению Президент Российской Федерации 12 декабря 2013 г. обратился с ежегодным Посланием Федеральному Собранию (далее – Послание). Владимир Владимирович Путин подчеркнул, что Конституция Российской Федерации содержит два базовых незыблемых приоритета – высочайший статус прав и свобод граждан, а также сильное государство, их взаимную обязанность уважать и защищать друг друга, это и есть ключевые национальные объединительные идеи России. В Послании в качестве приоритетного направления развития Президентом Российской Федерации была поставлена задача обновления системы местного самоуправления.

Социальный характер российской Конституции выражается во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина. В настоящее время наблюдается растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимателей участвовать в различных формах политической и социально-экономической жизни страны. Такую гражданскую активность необходимо поддерживать в первую очередь в муниципалитетах, создавая реальную возможность для участия граждан в управлении своим двором, кварталом, поселком или городом, в решении повседневных вопросов местного значения, которые, в конечном счете, определяют качество жизни человека.

Являясь наиболее приближенной к населению, местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог «дотянуться до нее рукой», а потому важнейшей задачей, по мнению Президента РФ, сегодня является уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

В апреле 2014 г. депутатами Государственной Думы В. Б. Кидяевым, В. С. Тимченко и другими, а также членом Совета Федерации С. М. Киричуком вносится проект закона, направленный на изменения в организации местного самоуправления. Данная инициатива вызвала неоднозначные оценки среди депутатов Федерального Собрания (принятие закона сопровождалось многочисленными и сложными дебатами), исследователей гражданских институтов (Комитета гражданских инициатив, Центра политических технологий, Аналитического центра Юрия Левады), губернаторов и мэров. В мае 2014 г. изменения были приняты и реализованы в Федеральном законе от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ‒ Федеральный закон № 136-ФЗ), в котором вводится новая территориальная организация местного самоуправления, изменяются структура муниципальных органов и система их формирования.

Федеральным законом № 136-ФЗ введены новые виды муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Принципиальным содержанием «районов» и «территорий» является осуществление местного самоуправления населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, территориально и численно местное самоуправление должно приблизиться к населению, обеспечивая тем самым «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»^[31].

Решения об организации внутригородских районов как муниципальных образований будут закрепляться в законах субъектов, здесь же будут установлены основания для административного выделения городских округов. Эти вопросы являются исключительно прерогативой регионов, которые, учитывая специфику, финансовое положение, возможно территориальные и иные особенности городов, установят соответствующие критерии. Тем самым, тезис критиков реформы о попытке создания «единой и единственной системы организации местного самоуправления для всех городов страны (или всех крупных городов)»^[32] видится не вполне состоятельным. Решение об изменении статуса муниципальных образований – городских округов на городские округа с внутригородским делением, ‒ связанные с этим вопросы преобразования, установление границ, а также, в некоторой степени, определение их полномочий принимаются законодательным органом субъекта РФ, который должен учесть мнение населения соответствующих городских округов и внутригородских районов.

Все перечисленное позволяет утверждать, что закон защитил российские города от возможного давления центральной власти в решении вопросов организации новых муниципальных образований. Обратим внимание на тот факт, что органы представительной власти субъекта, принимая законы, связанные с преобразованием городских округов, определением границ внутригородских районов, должны учитывать мнение населения, которое можно узнать посредством различных форм его непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления. В главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены формы: референдум, публичные слушания, собрания, опросы и др. Учет мнения населения территорий при изменении границ муниципальных образований, их преобразовании должен закрепляться в законах субъекта, и для него законодатель устанавливает одну форму – местный референдум, такое правило следует из содержания ч. 3 и 5 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ. Важно, что обе нормы носят императивный характер и, во-первых, обязывают проводить голосование, во-вторых, обеспечивают всем гражданам РФ равные права и возможности определения дальнейшей судьбы городских округов, внутригородских районов и не позволяют субъектам устанавливать упрощенные формы учета мнения населения, например, опросы, конференции и другое, тем самым облегчая себе работу и обеспечивая принятие решения исключительно публичными органами. В-третьих, такое правило должно способствовать приобщению граждан к решению вопросов местного сообщества. Способствовать этому должна также ч. 6 ст. 24 указанного закона, устанавливающая, что голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей, обладающих избирательным правом. Согласие считается полученным, если за изменения проголосовали более половины принявших участие в голосовании. При этом, учитывая низкую электоральную активность на уровне муниципалитетов, инициатору голосования будет трудно добиться от населения участия в голосовании, и, как следствие, учета его мнения органом власти. В этой связи перспективность подобных преобразований можно прогнозировать только в тех городских округах, где в появлении внутригородских районов будут заинтересованы не только региональные и муниципальные власти, но и само население. Вслед за преобразованием территориальной структуры закон предполагает реформирование как представительных, так и исполнительных органов власти. Проанализируем в этой связи, какие изменения произойдут в структуре муниципальных органов и системе их формирования.

Создание внутригородских районов со статусом муниципального образования, прежде всего, обусловит организацию представительных органов власти данных муниципальных образований. Состоять они будут из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, их численность будет определяться законом субъекта и уставом муниципального образования. Таким образом, в каждом внутригородском районе сформируется орган, представляющий интересы проживающего на его территории населения. По мнению авторов реформы, эти депутаты должны быть более связаны с нуждами и проблемами граждан и будут в большей степени мотивированы на их решение. В этом случае достигается одна из целей всех реформ местного самоуправления – полнота народовластия: власть от народа – для народа – через народ. Однако достижение данной цели осложняется некоторыми особенностями электорального поведения населения.

Первая – это недостаточный уровень развития сознательности и ответственности выбора, свидетельствующий о росте бытового абсентеизма. Почти два века назад Дж. Актон отметил: «чтобы сузить полномочия власти, необходимо расширить пространство сознательности». Рассуждая вслед за ним, можно предположить, что если власть идет на сужение полномочий, то проблемы, которые она решала, на себя должны взять сознательные граждане, при этом «сознательность» определяется как умение, способность разбираться в окружающей действительности и в том, как надлежит действовать. Эти способности вырабатываются трудом и упорством, а в социальной среде предполагают еще и существенную нравственную работу. Хотя проведенные в марте 2014 г. Левада-Центром исследования показывают, что, по мнению трети опрошенных, гражданская позиция людей и личная ответственность увеличились (до 34% и 32% соответственно)^[33]; это почти не касается муниципальных выборов, явка на которые в течение двух десятилетий не превышает в большинстве муниципалитетов 20-30%.

Вторая особенность – недоверие ко всем видам власти, в том числе выборной. Сформировать широкий депутатский корпус, действующий в интересах населения, сложно в связи с тем, что население не понимает необходимости его увеличения, так как не видит реальных результатов их работы. Большинство граждан ощущают себя отчужденными от власти. Результаты деятельности депутатов воспринимаются населением скорее как реализация интересов узкого круга, чем основа или часть гражданского общества^[34]. Вследствие подобного положения дел и сами народные избранники в большей степени безответственно относятся к исполнению наложенных на них обязанностей, в том числе и по представительству интересов населения в законодательном органе.

Третья особенность – представление обывателя о том, что публичная должность «выборная или назначаемая» влечет за собой доступ к материальным благам. Они могут быть выражены в различных формах и представлять собой повышенную заработную плату, комфортные кабинеты (у депутатов - приемные), режим наибольшего благоприятствования развития бизнеса и многое другое. Все это ложится бременем на кошельки избирателей, на бюджеты различных уровней. Тем самым, приближение власти к населению требует значительной работы как электората, так и его представителей.

Изменения в структуре органов власти в результате реализации закона не только определяют создание внутригородских депутатских корпусов, но и позволяют установить новый порядок формирования представительных органов городских округов с внутригородским делением. Федеральный закон № 136-ФЗ изменил редакцию ч. 5 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в новой редакции № 131-ФЗ установил два способа: прежний – муниципальные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и новый – формирование путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов с представительством от районов, устанавливаемый городскими уставами. В итоге, законодательный орган субъекта должен определить, какой способ наиболее приемлем для региона в целом или для конкретного муниципального образования. В этой связи необходимо подчеркнуть диспозитивный характер федерального законодательства, не устанавливающего отмену прямых выборов депутатов.

Реализация реформы в городских округах предполагает трансформацию и исполнительной власти, она коснется главы муниципального образования и главы администрации. Теперь порядок выборов главы определяется не только уставом муниципального образования, но и законом субъекта, в соответствии с которым он по-прежнему избирается: либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава (п. 1 ст. 2 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). В этом случае закон ставит выбор муниципального образования под контроль государственной власти, а именно представительного органа субъекта. С одной стороны, подобное положение унифицирует систему самоуправления и может создать ситуацию, когда городам региона не предоставят выбора и установят общий, возможно для кого-то неприемлемый способ. Кроме того, региональные парламенты нередко находятся под контролем партии власти и работают в тандеме с губернатором. Тем самым, решение об отмене всенародных выборов глав муниципальных образований может быть инициировано региональной властью, особенно там, где губернатор и мэр столицы субъекта являются оппонентами. В этом случае, оставив вариант выборов главы из состава представительного органа, в результате чего глава становится его председателем, думы субъектов лишат глав крупнейших городов возможности быть главами их администраций, что следует из п. 4 ч. 2 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, где содержится прямой запрет на одновременное исполнение полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Главы городов сохранят нормотворческие полномочия, будут играть ведущую роль в определении политики представительного органа, в том числе в принятии бюджета и контроле над его исполнением, представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, но потеряют возможность руководства администрацией.

Если двигаться в логике реформы, то руководство представительным органом главой муниципального образования должно придавать в глазах населения ему значительно больший статус и сделать администрацию действительно подконтрольной городским думам (советам). Это также может устранить систему двоевластия, которая формируется в результате выборов и депутатов, и глав муниципальных образований населением городов. Но готовы ли горожане принять подобный порядок организации власти? Скорее нет, чем да. В декабре 2013 г. Левада-Центр провел опрос, в котором выяснялось отношение россиян к предложению отменить прямые выборы мэров крупных городов; результаты показали, что положительно к данной идее отнеслись только 21% респондентов, 48% – отрицательно, а затруднились ответить – 31%^[35]. Отвечая в апреле 2014 г. на вопрос о том, как должны выбираться мэры крупных городов, 77% опрошенных посчитало, что населением городов, 8% – депутатами законодательных собраний городов, 9% – губернаторами регионов^[36]. Такое отношение респондентов к возможным изменениям организации власти объясняется несколькими обстоятельствами; вот некоторые из них, которые озвучены экспертами Левада-Центра: есть иллюзия выборов, и она очень живучая, люди подозревают, что им выдадут новую иллюзию, боятся, что новое будет хуже старого, людям не объяснили суть реформы. Позицию, что «отмена выборов мэров только усугубит отдаленность людей от власти», поддержал мэр Екатеринбурга Е. Ройзман^[37].

Оценивая реформы местного самоуправления, эксперты – президент Института национальной стратегии М. Ремизов и эксперт фонда «Индем» И. Коргунюк связывают нововведения с попыткой решить конфликт между мэрами и губернаторами, а также с исключением возможности оппозиции избрать своего кандидата на пост мэров крупных городов. Между тем, исследователи положительно оценивает идею приближения власти к народу, считая, что теоретически большое число депутатов, избранных прямым голосованием, действительно способно решить эту задачу^[38]. Как попытку ограничить местную демократию определяют отмену выборов мэров эксперты Комитета гражданских инициатив А. Максимов и И. Бунин, они считают, что это может вызвать эскалацию протеста в среде городского среднего класса^[39]. Кроме того, как показывают политический опыт и современные исследования^[40], это может стать поводом для активизации радикально настроенной молодежи.

Таким образом, попытка усовершенствования организации власти на местах вызывает неоднозначную реакцию и различные оценки как населения, так и экспертного сообщества. Наибольшее беспокойство у всех вызывает возможность отмены выборов. Однако закон не предполагает развития событий в регионах исключительно в направлении их упразднения, а оставляет на усмотрение субъектов РФ выбор устройства местного самоуправления. Решение данного вопроса находится в руках региональных парламентов. Именно парламентов, а не губернаторов. В этой связи, чтобы принять адекватное для субъекта решение, региональным парламентариям необходимо внимательно проанализировать множество факторов, среди них: электоральную активность горожан на выборах в местные органы власти, наличие или отсутствие конфликта властей, опыт развития городов своего и других регионов. Так, например, Законодательное Собрание Иркутской области в июне 2014 г., принимая Закон об организации местного самоуправления, остановилось на варианте муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, посчитав данную модель «прошедшей апробацию, наиболее оптимальной», а имевшийся опыт создания института сити-менеждеров в некоторых городах региона был определен как больше способствовавший «созданию конфликтных ситуаций, чем улучшению хозяйственной деятельности»^[41].

В контексте реализации предлагаемой реформы в случае, когда прямые выборы мэра не проводятся и глава муниципального образования возглавляет представительный орган, должность главы администрации замещается по контракту. Данное обстоятельство закреплялось в предыдущей редакции закона и не является новеллой, кроме того, во многих городах РФ такой способ замещения должности главы администрации был апробирован и получил название «сити-менеджер». О назначении градоначальника на контрактной основе было принято решение в Челябинске, Орле, Тамбове, Костроме, ряде городов Иркутской области и других. Отметим, что данная система получает в самых различных публикациях множество нареканий.

В рамках усовершенствования организации самоуправления современная редакция закона отчасти меняет порядок проведения конкурса на замещение этой должности. Принципиально он по-прежнему устанавливается представительным органом муниципального образования, изменяется состав конкурсной комиссии. Ранее городские советы и думы назначали в нее две трети представителей, и только одну треть – региональная власть, теперь каждая из сторон формирует половину, кроме того, устанавливать ее состав стал руководитель исполнительной власти региона. Именно этот факт дает основание для утверждения, что муниципальная власть переходит под контроль государственной, в частности, исполнительной власти губернаторов. Хотя явного приоритета в решении вопроса о назначении главы администрации местного самоуправления у губернаторов по предложенной в законе системе нет, тем не менее, его лобби может быть достаточно сильным и определяющим. Представляется, что основная цель реформы в данном контексте состояла не в усилении влияния региона на муниципалитеты, а в намерении согласования интересов города (в лице представительного органа) и субъекта (в лице руководителя), необходимости нахождения оптимальной кандидатуры, способной руководить хозяйством города, подотчетной двум ветвям власти.

Политический аспект («переход муниципальной власти под контроль государственной») – не основная проблема в системе назначения сити-менеджеров. Замещение должности главы администрации по контракту по- рождает множество проблем организационного, управленческого и иного характера. Первая из тех, которую необходимо обозначить, – это отсутствие подготовленных профессиональных кадров, вторая – ответственность за принимаемые решения, в том числе и юридическая (гражданское, административное, уголовное законодательство требуют детальной проработки этих вопросов). Третья – увеличение расходов местных бюджетов (можно предположить, что наличие главы муниципального образования и главы администрации сделает более затратным содержание муниципальных руководителей). Четвертая – человеческий фактор (занять место сити-менеджера сможет как компетентный профессионал, с целью преобразования и изменения городской среды, так и лицо, целью которого является получение личной выгоды). И в этом случае контроль со стороны губернаторов видится как осознанная необходимость, гарантия принятия ответственного решения.

В целом подчеркнем еще раз – изменение системы формирования городских органов власти является прерогативой народных представителей субъектов, при принятии решения они должны осознавать все последствия реформы, просчитать ее эффективность. Таким образом, государственные инициативы по изменению организации местного самоуправления (формирование внутригородских районов городских округов, изменения в формировании муниципальных органов) – это еще одна попытка законодателя реализовать основную идею местного самоуправления – приближение власти к народу и осуществление ее народными представителями. Принятый Федеральный закон № 136-ФЗ не отменяет прямые выборы мэров, не унифицирует местное самоуправление по всей стране, не устанавливает диктат центральной власти, а, скорее, предлагает еще один способ реализации интересов населения российских городов. Но возможность претворения его в жизнь осложняется особенностями электорального поведения россиян, а именно бытовым абсентеизмом, недоверием к власти, боязнью перемен. Их преодоление позволит в итоге перейти от модели субъект-объектных отношений на местах к модели субъект-субъектных отношений, утверждающих партнерство основных субъектов местного самоуправления - населения муниципального образования и органов местной власти.

Выдвинем ряд предложений по реформированию местного самоуправления. Представляется целесообразным сохранить всенародное избрание глав муниципалитетов с одновременным сокращением сроков их полномочий с 5 до 3 лет, в том числе депутатов. Необходимо принять реально действующий акт и выработать механизм отзыва глав местного самоуправления и депутатов избирателями, в том числе по основанию «утрата доверия» по инициативе 10% избирателей или 2/3 депутатского корпуса, или представления главы субъекта РФ. Решение об отзыве должно осуществляться, если за отзыв данного лица проголосует большее число избирателей, чем ранее голосовало за его избрание. Нужно увеличить численность депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления с целью уменьшения размеров избирательных округов и повышения доступности депутатских мандатов для кандидатов, не связанных с бизнесом и административным ресурсом и реальной представительностью населения муниципалитета.

Считаем также, что назрела необходимость упростить процедуру выдвижения кандидатов, предоставив возможность выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения, в том числе на основании избирательного залога, от инициативных групп граждан, от трудовых коллективов, общественных организаций и политических партий. Думается, будет рационально на первом этапе реформы проводить выборы только по одномандатным округам, на втором этапе предоставить возможность представительства до 1/3 состава депутатского корпуса депутатам от различных социальных групп и слоев общества, как это фактически было в Советах народных депутатов, с целью реального отражения в составе депутатского корпуса структуры общества. Выборы по партийным спискам в местное самоуправление следует считать необъективными.

В случае сложения полномочий депутата новые выборы до истечения срока полномочий данного созыва представительного органа не проводятся, а депутатом по округу становится кандидат, занявший на прежних выборах второе место. На первом этапе реформы работают депутаты на общественных началах, кроме председателя представительного органа и его заместителей. На втором этапе количество депутатов, работающих на постоянной основе, определяется Уставом местного самоуправления.

Заключение

XVIII век характеризуется сочетанием российской самобытности с самодержавием и крепостническим общественным укладом и опыта развитых на то время европейских стран; формирование «гибридной» модели публичного управления на местном (поселенческом, уездном) уровне. Преобладание централизованного государственного управления со строгой иерархической соподчиненностью социальных групп и государственно-управленческих звеньев.

В XIX веке распространяются теории свободной общины, общественного самоуправления; проводится реформа крепостного права. Расширение самоуправленческих начал в губерниях и уездах в результате реформ 1864-1870 гг. Принятые положения не предусматривали подчинения земских и городских органов самоуправления центральным органам исполнительной власти. Однако все же органы самоуправления осуществляли свою деятельность под контролем назначаемых центром губернаторов и Министерства внутренних дел правительства Российской империи.

В советский период принят политический курс на централизацию государственной власти и управления, который сопровождался тотальным огосударствлением местного самоуправления, превращением его в низовое звено государственной власти и управления, финансовым обеспечением местных хозяйств (территорий) по остаточному принципу (после затрат на индустриализацию), тесным переплетением государственных органов всех уровней с аппаратом господствовавшей в политической жизни страны партии – РКП(б), ВКП(б) и КПСС.

В постсоветский период принимается Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон сохранил пришедшую с советских времен соподчиненность представительных органов и местной администрации соответственно занимаемому уровню: решения Совета низшего звена могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация (с персональной ответственностью ее руководителя) была подотчетна одновременно и Совету своего уровня, и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу, которые были вправе отменять ее решения. Принятие Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который заложил правовую основу для современной системы местного самоуправления. Принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон дал дополнительный импульс к развитию личной и локально-коллективной ответственности граждан за их собственное благополучие, устойчивое социально-экономическое развитие местных территориальных сообществ; к поиску новых оптимальных форм баланса интересов (взаимодействия) муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Федерации в целом.

В мае 2014 г. были приняты и реализованы изменения в Федеральном законе от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ‒ Федеральный закон № 136-ФЗ), в котором вводится новая территориальная организация местного самоуправления, изменяются структура муниципальных органов и система их формирования.

Изменение системы формирования городских органов власти является прерогативой народных представителей субъектов, при принятии решения они должны осознавать все последствия реформы, просчитать ее эффективность. Таким образом, государственные инициативы по изменению организации местного самоуправления (формирование внутригородских районов городских округов, изменения в формировании муниципальных органов) – это еще одна попытка законодателя реализовать основную идею местного самоуправления – приближение власти к народу и осуществление ее народными представителями. Принятый Федеральный закон № 136-ФЗ не отменяет прямые выборы мэров, не унифицирует местное самоуправление по всей стране, не устанавливает диктат центральной власти, а, скорее, предлагает еще один способ реализации интересов населения российских городов. Но возможность претворения его в жизнь осложняется особенностями электорального поведения россиян, а именно бытовым абсентеизмом, недоверием к власти, боязнью перемен. Их преодоление позволит в итоге перейти от модели субъект-объектных отношений на местах к модели субъект-субъектных отношений, утверждающих партнерство основных субъектов местного самоуправления - населения муниципального образования и органов местной власти.

Список литературы

О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 2003. № 40. Ст. 3822.

Володин А.А. Местное самоуправление в России: политические аспекты реформы института // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. № 10 (110). С. 119-121.

Госдума принялась за отмену выборов мэров в мегаполисах [Электронный ресурс]. URL: http://www.bbc.co.uk/ russian/russia/2014/04/140415_russia_cities_mayors_drop.shtml (дата обращения: 13.05.2017).

Изменения за последние десять лет [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/11-03-2014/izmeneniya-zaposlednie-desyat-let (дата обращения: 06.03.2018).

Ким В. В. Молодежный фанатизм: факторы возникновения и особенности проявления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2012. № 7 (21). Ч. 2. С. 72-75.

Кирьян П. Традиция местного самоуправления в России (на историческом материале Российской империи) // Муниципальное право. 2010. № 4. – С. 58.

Комарова В.В. К 15-летию реформы: местное самоуправление сегодня – некоторые проблемы и пути их решения // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2014. № 10-2. С. 126-128.

Косинский П.Д., Абраменко О.А. Реформа местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы развития // Вестник Кемеровского государственного университета. 2013. № 1 (53). С. 251-256.

Мавлюдов А.А. Реформа местного самоуправления в конце XVIII века в Российской империи // Научные труды Центра перспективных экономических исследований. 2013. № 6. С. 248-254.

Максимов А., Бунин И. Комментарий экспертов КГИ: в поисках оптимальной модели местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: http://komitetgi.ru/publications/1139/ (дата обращения: 01.03.2018).

Местное самоуправление в России после реформы Петра I и Екатерины Великой // Самоуправление. 2011. № 12. С. 44-45.

Монин В.В. Анализ подходов к реформе местного самоуправления // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2014. № 3. С. 042-045.

Невинский В.В. Местное самоуправление в России: от земской реформы до наших дней // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2015. № 1 (28). С. 26-31.

Отмена прямых выборов мэров и блокировка сайтов [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/16-01-2014/otmena-pryamykh-vyborov-merov-i-blokirovka-saitov (дата обращения: 02.03.2018).

Павлов А. Мэров по-прежнему будут избирать народным голосованием [Электронный ресурс]. URL: http://www.ogirk.ru/ news/2014-06-02/42689.html (дата обращения: 05.03.2018).

Понеделков А.В., Черкасова Т.П. Итоги реформы и перспективы развития местного самоуправления в России в поле зрения научного сообщества // Власть. 2013. № 8. С. 170-172.

РИА «Клуб регионов» [Электронный ресурс]. URL: http://club-rf.ru/opinions/869 (дата обращения: 13.05.2017).

Россияне о выборах мэра [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/19-05-2014/rossiyane-o-vyborakh-mera (дата обращения: 02.03.2018).

Рыжков Д. Л. «Права человека» и социальное неравенство: социально-философский анализ // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. № 3 (41). Ч. 2. С. 164-167.

Скоробогатый П. Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы // Эксперт. № 16(895)14. Апр. 2014.

Тахаутдинова С.С. Проблемы реализации реформы местного самоуправления // В сборнике: УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНОВ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ сборник научных статей 4-й Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор Горохов А.А.; Юго-Западный государственный университет. Курск, 2014. С. 256-259.

Целищева Е.Ф. Формирование местного самоуправления и муниципальная реформа в России в постсоветский периода // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 2 (5). С. 48-59.

Фадеев В.И. Правовая основа местного самоуправления // Муниципальное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2014. – С. 102.

Феоктистова О.А., Нестерова Н.А. Развитие реформы местного самоуправления в России // В сборнике: Наука, образование, общество: тенденции и перспективы Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: в 3 частях. ООО «АР-Консалт». 2014. С. 86-87.

Комарова В.В. К 15-летию реформы: местное самоуправление сегодня – некоторые проблемы и пути их решения // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2014. № 10-2. С. 126-128. ↑
Мавлюдов А.А. Реформа местного самоуправления в конце XVIII века в Российской империи // Научные труды Центра перспективных экономических исследований. 2013. № 6. С. 248-254. ↑
Местное самоуправление в России после реформы Петра I и Екатерины Великой // Самоуправление. 2011. № 12. С. 44-45. ↑
Комарова В.В. К 15-летию реформы: местное самоуправление сегодня – некоторые проблемы и пути их решения // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2014. № 10-2. С. 126-128. ↑
Мавлюдов А.А. Реформа местного самоуправления в конце XVIII века в Российской империи // Научные труды Центра перспективных экономических исследований. 2013. № 6. С. 248. ↑
Мавлюдов А.А. Реформа местного самоуправления в конце XVIII века в Российской империи // Научные труды Центра перспективных экономических исследований. 2013. № 6. С. 250. ↑
Мавлюдов А.А. Реформа местного самоуправления в конце XVIII века в Российской империи // Научные труды Центра перспективных экономических исследований. 2013. № 6. С. 248-254. ↑
Володин А.А. Местное самоуправление в России: политические аспекты реформы института // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. № 10 (110). С. 119-121. ↑
Володин А.А. Местное самоуправление в России: политические аспекты реформы института // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. № 10 (110). С. 119-121. ↑
Невинский В.В. Местное самоуправление в России: от земской реформы до наших дней // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2015. № 1 (28). С. 26-31. ↑
Володин А.А. Местное самоуправление в России: политические аспекты реформы института // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. № 10 (110). С. 119-121. ↑
Невинский В.В. Местное самоуправление в России: от земской реформы до наших дней // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2015. № 1 (28). С. 26-31. ↑
Володин А.А. Местное самоуправление в России: политические аспекты реформы института // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. № 10 (110). С. 119-121. ↑
Невинский В.В. Местное самоуправление в России: от земской реформы до наших дней // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2015. № 1 (28). С. 26-31. ↑
Володин А.А. Местное самоуправление в России: политические аспекты реформы института // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. № 10 (110). С. 119-121. ↑
Невинский В.В. Местное самоуправление в России: от земской реформы до наших дней // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2015. № 1 (28). С. 26-31. ↑
Целищева Е.Ф. Формирование местного самоуправления и муниципальная реформа в России в постсоветский периода // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 2 (5). С. 48-59. ↑
Невинский В.В. Местное самоуправление в России: от земской реформы до наших дней // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2015. № 1 (28). С. 26-31. ↑
О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695. ↑
Фадеев В.И. Правовая основа местного самоуправления // Муниципальное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2014. – С. 102. ↑
Феоктистова О.А., Нестерова Н.А. Развитие реформы местного самоуправления в России // В сборнике: Наука, образование, общество: тенденции и перспективы Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: в 3 частях. ООО «АР-Консалт». 2014. С. 86-87. ↑
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 2003. № 40. Ст. 3822. ↑
Фадеев В.И. Правовая основа местного самоуправления // Муниципальное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2014. – С. 67. ↑
Монин В.В. Анализ подходов к реформе местного самоуправления // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2014. № 3. С. 042-045. ↑
Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2010. № 1. – С. 5-10. ↑
Кирьян П. Традиция местного самоуправления в России (на историческом материале Российской империи) // Муниципальное право. 2010. № 4. – С. 58. ↑
Скоробогатый П. Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы // Эксперт. № 16(895)14. Апр. 2014. ↑
Тахаутдинова С.С. Проблемы реализации реформы местного самоуправления // В сборнике: УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНОВ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ сборник научных статей 4-й Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор Горохов А.А.; Юго-Западный государственный университет. Курск, 2014. С. 256-259. ↑
Косинский П.Д., Абраменко О.А. Реформа местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы развития // Вестник Кемеровского государственного университета. 2013. № 1 (53). С. 251-256. ↑
Понеделков А.В., Черкасова Т.П. Итоги реформы и перспективы развития местного самоуправления в России в поле зрения научного сообщества // Власть. 2013. № 8. С. 170-172. ↑
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». ↑
Максимов А., Бунин И. Комментарий экспертов КГИ: в поисках оптимальной модели местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: http://komitetgi.ru/publications/1139/ (дата обращения: 01.03.2018). ↑
Изменения за последние десять лет [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/11-03-2014/izmeneniya-zaposlednie-desyat-let (дата обращения: 06.03.2018). ↑
Рыжков Д. Л. «Права человека» и социальное неравенство: социально-философский анализ // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. № 3 (41). Ч. 2. С. 164-167. ↑
Отмена прямых выборов мэров и блокировка сайтов [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/16-01-2014/otmena-pryamykh-vyborov-merov-i-blokirovka-saitov (дата обращения: 01.03.2018). ↑
Россияне о выборах мэра [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/19-05-2014/rossiyane-o-vyborakh-mera (дата обращения: 01.03.2018). ↑
РИА «Клуб регионов» [Электронный ресурс]. URL: http://club-rf.ru/opinions/869 (дата обращения: 03.03.2018). ↑
Госдума принялась за отмену выборов мэров в мегаполисах [Электронный ресурс]. URL: http://www.bbc.co.uk/ russian/russia/2014/04/140415_russia_cities_mayors_drop.shtml (дата обращения: 03.03.2018). ↑
Максимов А., Бунин И. Комментарий экспертов КГИ: в поисках оптимальной модели местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: http://komitetgi.ru/publications/1139/ (дата обращения: 01.03.2018). ↑
Ким В. В. Молодежный фанатизм: факторы возникновения и особенности проявления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2012. № 7 (21). Ч. 2. С. 72-75. ↑
Павлов А. Мэров по-прежнему будут избирать народным голосованием [Электронный ресурс]. URL: http://www.ogirk.ru/ news/2014-06-02/42689.html (дата обращения: 05.03.2018). ↑