Федеральное казначество РФ и его роль в управлении движением государственных финансов

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Федеральное казначейство, созданное для реализации государственной бюджетной политики, обеспечивает кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, организует эффективный учет и превентивный государственный казначейский контроль в процессе исполнения расходных обязательств государства, управление единым счетом федерального бюджета, формирует достоверную и прозрачную консолидированную бюджетную отчетность.

В печати появилось большое количество работ, посвященных эффективности реформирования действующей казначейской системы России. Экономисты рассматривают общие направления построения казначейской платежной системы, способной обеспечивать повышение эффективности бюджетных расходов государства.

Авторы публикаций по этой тематике упускают важный элемент системы - казначейский контроль. Выделение его как самостоятельного понятия и определение его особенностей создают методологические основы для совершенствования контрольной деятельности органов Федерального казначейства, а также предпосылки для более точного определения функций и полномочий других органов власти в системе государственного финансового контроля, чтобы обеспечить эффективное функционирование системы государственного финансового контроля.

Для определения сущности государственного казначейского контроля необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, что позволило бы установить его особенности и определить роль и место среди иных близких понятий.

Все выше изложенное подтверждает актуальность выбранной темы курсовой работы.

Цель курсовой работы - исследовать федеральное казначейство Российской Федерации и его роль в управлении движением гоударственных финанасов.

Задачи курсовой работы:

- рассмотреть государственный казначейский контроль, его теоретико-методологический аспект развития;

- изучить управление временно свободными финансовыми средствами на счетах федерального казначейства;

- рассмотреть комплексное управление денежными потоками в сфере российских государственных финансов.

Большой вклад в теорию бюджетного процесса внесли видные зарубежные ученые. Так, в развитии теории бюджетного регулирования и бюджетной эффективности значительную роль сыграли работы П. Терни, Блондала Й., Кристенсена Й., и других. В вопросах повышения эффективности управления интерес представляют труды таких авторов, как Чертана К., Гордона Г., Юнгмана И. и др. Особое место в теории бюджетной политики занимают вопросы реформирования местных бюджетов, совершенствования межбюджетных отношений. Данные вопросы достаточно глубоко были проанализированы в работах таких российских ученых, как А. Г. Силуанов, М. В. Васильева, казахстанских ученых – А. Б. Зейнельгабдин, Н.К. Кучукова и др.

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАЗНАЧЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ РАЗВИТИЯ

Организация эффективно действующей системы управления и контроля за общественными финансами играет важнейшую роль в жизни государства. Общеизвестно, что хорошо отлаженная система управления и контроля является необходимым атрибутом эффективно функционирующего демократического государства [1].

Модернизация российской экономики в условиях ограниченности бюджетных ресурсов предопределила необходимость системного повышения эффективности их использования.

Казначейство в Российской Федерации с учетом значимости решаемых им задач в системе экономической безопасности страны является важнейшим инструментом реализации государственной бюджетной политики и ключевой составляющей единой системы государственного финансового контроля.

Федеральное казначейство, в соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, осуществляет кассовое исполнение бюджетов в нашей стране [3, с. 126]. На казначейские органы возлагается управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти учреждения являются "кассирами" всех распорядителей и получателей бюджетных средств, исполняют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Концептуально организационно-функциональная модель управления Федерального казначейства представлена автором на рис. 1 [6].

┌───────────────┐ ┌───────────────────────────┐

│ │ ┌───>│ Правоустанавливающая │

│ │ ┌─────────────────┐│ └───────────────────────────┘

│ │ │ ├┘ ┌───────────────────────────┐

│ ├────>│ Функциональная ├────>│ Операционно-платежная │

│ │ │ деятельность ├──┐ └───────────────────────────┘

│ │ │ ├┐ │ ┌───────────────────────────┐

│ │ └─────────────────┘│ └─>│ Учетная │

│ │ │ └───────────────────────────┘

│ Федеральное │ │ ┌───────────────────────────┐

│ казначейство │ └───>│ Контрольная │

│ │ └───────────────────────────┘

│ │ ┌─────────────────┐ ┌───────────────────────────┐

│ ├────>│Модель управления├────>│ Центральный аппарат │

│ │ │ ├┐ │ Федерального казначейства │

│ │ └─────────────────┘│ └───────────────────────────┘

│ │ │ ┌───────────────────────────┐

│ │ │ │ Управления Федерального │

│ │ └───>│ казначейства, отделы │

│ │ │ по субъектам РФ │

└───────────────┘ └───────────────────────────┘

Рисунок 1 - Организационно-функциональная модель управления Федерального казначейства [6]

Согласно конституционной норме разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в стране функционирует Федеральное казначейство и казначейства субъектов Российской Федерации. Деятельность этих структур многообразна, отличается отсутствием единых подходов к целевым установкам как в теории, так и на практике.

Дискуссии по изучаемой проблематике к осязаемым результатам не приводят. А решения, которые существуют и реализованы в виде регламентов, положений, стандартов, инструкций, методик, отражают преимущественно ведомственные интересы [9].

Одна из основных причин сложившейся ситуации, с точки зрения автора, заключается в отсутствии научных разработок, обоснованных предложений, вытекающих из современного научного видения экономических процессов и их финансово-контрольной составляющей [7].

При исполнении своих полномочий в бюджетном секторе экономики Федеральное казначейство и его структурные подразделения осуществляют контроль за полнотой и своевременностью зачисления и перечисления доходов от налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, а также за законностью и эффективностью использования государственных бюджетных средств.

С появлением нового государственного финансового инструмента произошло обособление нового вида контроля - государственного казначейского. Он является государственным, так как его осуществляют органы, действующие от имени государства. В этой связи теоретически и практически востребованными являются научные исследования сущности государственного казначейского контроля, его роли и места в системе органов государственного финансового контроля, а также дальнейшее развитие теоретических и методологических основ организации и осуществления данного вида контроля [4].

Прерогативой казначейской системы Российской Федерации стало обеспечение эффективного контроля за целевым, рациональным использованием бюджетных средств, что способствовало достижению необходимого соответствия кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ определено, что объем принятых обязательств, оплата которых проводится за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств; установлена ответственность главных распорядителей и получателей бюджетных средств за их целевое использование [6].

Вместе с тем бюджетное законодательство Российской Федерации содержит отдельные положения, которые не составляют целостной нормативной основы для правового регулирования казначейского контроля в рамках органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета [8].

Такое положение во многом объясняется отсутствием концепции государственного финансового контроля, а также нормативно-правового акта, закрепляющего наиболее общие концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля, развиваемые в законодательстве по отдельным его разновидностям (бюджетном, валютном, налоговом и т.д.). В последние годы в России опубликовано большое количество статей и монографий, посвященных становлению, совершенствованию и развитию системы Федерального казначейства [1, 2, 4, 5, 8 - 11, 13]. Анализ этих работ показывает, что за рамками исследований остается такая важная и специфическая казначейская функция, как контроль.

Проблемы государственного казначейского контроля во многом обусловлены слабостью методологической и теоретической основ его реализации. Более того, до настоящего времени ни в экономической, ни в юридической научной литературе, посвященной теоретическим проблемам казначейства, нет толкования категории "государственный казначейский контроль". В результате и на законодательном уровне данная дефиниция отсутствует [6, с. 17; 8, с. 16].

Отсутствие этого определения, по мнению автора, одна из причин того, что в стране не создана соответствующая реалиям правовая и методологическая база государственного казначейского контроля, отсутствие которой негативно сказывается на использовании в теории и практике понятийного аппарата, что, естественно, приводит к недопониманию и двусмысленности. Нуждаются в научно обоснованных определениях широко распространенные и постоянно употребляемые понятия: "финансовый контроль", "государственный финансовый контроль", "бюджетный контроль", "казначейско-финансовый контроль" и др. [19]

В основополагающих финансово-контрольных актах - Бюджетном кодексе РФ, Законе о Счетной палате, Положениях о Федеральном казначействе, о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора - определений названных понятий нет. Отсутствие строгих, содержательно наполненных дефиниций мешает контрольному делу. Понятия, о которых идет речь, должны быть не только выверены юридически, но и содержательны экономически. Для характеристики сущности государственного казначейского контроля с точки зрения концептуального подхода необходима систематизация основных принципов, целей, задач, объекта, предмета, методов, форм, поскольку исследование показало существенный разброс во мнениях. Анализ понятийно-терминологического аппарата казначейского контроля позволил выявить разнообразные смысловые значения таких категорий, как "вид", "объект", "предмет", "формы", а также различный смысл, вкладываемый в одни и те же определяемые формы, виды, методы, принципы контроля [20].

С гносеологической точки зрения разночтения в терминологии сдерживают дальнейшее развитие теории казначейского контроля, вызывая неопределенность основополагающих понятий, что делает актуальным проведение четких граней между видами, формами, объектом, субъектом и методическими приемами казначейского контроля.

Концептуально механизм реализации государственного казначейского контроля представлен автором на рис. 2. [5]

┌────────────────┐ ┌──────────────────────────────┐

│ │ ┌──>│ Обеспечение исполнения │

│ │ │ │ федерального бюджета │

│ │ │ └──────────────────────────────┘

│ │ ┌───────────────┐│ ┌──────────────────────────────┐

│ │ │ Движение ├┘ │ Кассовое обслуживание │

│ ├───>│государственных├───>│ исполнения бюджетов субъектов│

│ │ │ финансов ├┐ │РФ и муниципальных образований│

│ │ └───────────────┘│ └──────────────────────────────┘

│ │ │ ┌──────────────────────────────┐

│ │ │ │Осуществление функции главного│

│ │ │ │ распорядителя и получателя │

│ Концепция │ └──>│ средств федерального бюджета │

│государственного│ │ (на содержание и реализацию │

│ казначейского │ │ полномочий) │

│ контроля │ └──────────────────────────────┘

│ │ ┌──────────────────────────────┐

│ │ │ Контроль за ведением операций│

│ │ │ со средствами федерального │

│ │ ┌──>│ бюджета главными │

│ │ │ │ распорядителями, │

│ │ │ │ распорядителями, получателями│

│ │ ┌───────────────┐│ │ средств федерального бюджета │

│ ├───>│ Контрольная ├┘ └──────────────────────────────┘

│ │ │ деятельность ├┐ ┌──────────────────────────────┐

│ │ └───────────────┘│ │ Контроль за деятельностью │

│ │ └──>│ территориальных органов │

│ │ │ Федерального казначейства │

└────────────────┘ └──────────────────────────────┘

Рисунок 2 - Концепция реализации государственного казначейского контроля

Определяющим фактором на всех этапах развития любой науки является единство ее предмета и метода.

Предметом государственного казначейского контроля являются [10]:

- средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования;

- финансовые ресурсы, выделяемые в виде субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Объектом государственного казначейского контроля являются:

- финансово-хозяйственные операции, проводимые распорядителями и получателями бюджетных средств;

- исполнение бюджетных и внебюджетных смет бюджетных учреждений;

- ведение Сводного реестра участников бюджетного процесса и Реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов;

- ведение бюджетного учета;

- составление и представление отчетности по операциям бюджетов бюджетной системы государства.

Место казначейского контроля в системе финансовых дисциплин, с точки зрения автора, характеризуется тем, что это межотраслевая функциональная финансовая дисциплина. Ее возникновение обусловлено необходимостью удовлетворения нужд практики в казначейском контроле как специализированной функции управленческой деятельности. Теория и практика казначейского контроля базируются на положениях общей теории финансового контроля [17].

Исходя из этого можно говорить о его специфических целях, задачах, функциях, видах, формах и методах осуществления казначейского контроля. Соответствующая классификация приведена автором на рис. 3.

┌───────────────────────┐

│ Казначейский контроль │

└───────────┬───────────┘

\│/

┌──────────────────┴─────────────────┐

\│/ \│/

┌───────────────┴──────────────┐ ┌────────────┴────────────┐

│ Вид │ │Тип по времени проведения│

└───────────────┬──────────────┘ └────────────┬────────────┘

│ ┌─────────┴──────────┐

\│/ \│/ \│/

┌───────────────┴──────────────┐ ┌─────────┴─────────┐┌─────────┴────────┐

│ Государственный │ │ Предварительный ││ Текущий │

└───────────────┬──────────────┘ └─────────┬─────────┘└─────────┬────────┘

\│/ \│/ \│/

┌───────────────┴──────────────┐ ┌────┴────────────────────┴────┐

│ Региональный │ │ Объекты контроля │

└───────────────┬──────────────┘ └──────────────┬┬──────────────┘

│ ┌─────────┘└─────────┐

\│/ \│/ \│/

┌───────────────┴──────────────┐┌──────────┴─────────┐┌─────────┴─────────┐

│ Муниципальный ││ Средства ││ │

└───────────────┬──────────────┘│ федерального, ││ Средства │

\│/ │ регионального, ││от приносящей доход│

┌───────────────┴──────────────┐│ муниципального ││ деятельности │

│ Исполнительной власти ││ бюджетов ││ │

└──────────────────────────────┘└────────────────────┘└───────────────────┘

Рисунок 3 - Классификация видов, форм и объектов казначейского контроля

Государственный казначейский контроль имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия [11].

Государственный финансовый контроль по способу проведения и времени совершения проверяемых финансовых операций подразделяется на предварительный, текущий и последующий, тогда как государственный казначейский контроль за ведением операций с бюджетными средствами - на предварительный и текущий. Казначейскому контролю как особой области научных знаний присущ определенный метод исследования ее специфического предмета. Метод - способ теоретического исследования и практического осуществления чего-либо [12, с. 131].

Под методом государственного казначейского контроля автор понимает способы, пути достижения данного вида контроля - эффективного и целевого формирования и расходования государственных финансовых ресурсов.

В содержании метода казначейского контроля учитываются требования законности, достоверности, целесообразности и эффективности бюджетных расходов бюджетополучателей, а также рекомендации бюджетного учета, методологических приемов экономического анализа и другой информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля [15].

В основе ведущей методики казначейского контроля лежит нормативный подход, т.е. проверка бюджетной организации на предмет соблюдения правил финансовых и хозяйственных операций с бюджетными средствами. Методы и приемы государственного казначейского контроля представлены автором на рис. 4 [13].

┌──────────────────────────────────────────────────────────┐

┌───────┤ Методы государственного казначейского контроля │

│ └──────────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────────────┐

├───────>│ Методы документального контроля │

│ └──────────┬──────────────────────────────────┬──────────┘

│ \│/ \│/

│ ┌───────────────┴───────────────┐ ┌────────────────┴───────────────┐

│┌──┤ Приемы работы с документами │ │ Способы документальной проверки├──┐

││ └───────────────────────────────┘ └────────────────────────────────┘ │

││ ┌───────────────────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐ │

│├─>│ Сплошной │ │ Арифметический │<─┤

││ └───────────────────────────────┘ └────────────────────────────────┘ │

││ ┌────────────────────────────────┐ │

││ │ Логический │<─┤

││ └────────────────────────────────┘ │

││ ┌────────────────────────────────┐ │

││ ┌───────────────────────────────┐ │ Тестирование │<─┤

│├─>│ Систематический │ └────────────────────────────────┘ │

││ └───────────────────────────────┘ ┌────────────────────────────────┐ │

││ │ Сравнение │<─┤

││ └────────────────────────────────┘ │

││ ┌────────────────────────────────┐ │

││ │ Нормативный │<─┤

││ └────────────────────────────────┘ │

││ ┌───────────────────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐ │

│└─>│ Хронологический │ │ Анализ │<─┘

│ └───────────────────────────────┘ └────────────────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────┐

└──────────>│ Методы фактического контроля │

└─────┬──────────────────┬───────────────────┬─────┘

\│/ │ \│/

┌────────┴───────┐ │ ┌────────┴────────┐

│ Мониторинг │ │ │ Наблюдение │

└────────────────┘ \│/ └─────────────────┘

┌───────────────────────────┴────────────────────────────┐

│ Проверка (документальная, фактическая, сплошная) │

└────────────────────────────────────────────────────────┘

Рисунок 4 - Методы и приемы государственного казначейского контроля

Достижение своих целей государственный казначейский контроль обеспечивает только ему присущими способами. Например, в предварительном и текущем контроле применяются специальные источники данных и приемы нормативно-правового, документального логического и счетного контроля: анализ при санкционировании расходов бюджетополучателей, договоров на оказание или получение услуг в рамках принятых бюджетных обязательств, юридических дел бюджетополучателей при включении их в Сводный реестр и др. При этом контрольные действия осуществляются и по горизонтали, и по вертикали [2].

Государственный казначейский контроль в отличие от других видов контроля (финансового, бюджетного, налогового, таможенного и др.) имеет ограниченный спектр деятельности, оперирует технологией прохождения бюджетных средств через систему лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства, и процедурой превентивного контроля при кассовом исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В данном контексте важное методологическое значение имеет принцип превентивности (от лат. praeventus - предупреждающий, предусмотрительный) казначейского контроля. Такой подход позволяет своевременно вскрывать и предупреждать нарушения бюджетного законодательства, пресекать попытки нерационального и неэффективного использования бюджетных средств [8]. Если органы государственного финансового контроля выполняют превентивные проверки периодически, то органы Федерального казначейства на предварительной и текущей стадиях проводят сплошной и непрерывный контроль за бюджетными средствами, что выводит его на новый качественный уровень [12].

Таким образом, государственный казначейский контроль, с точки зрения автора, это разновидность осуществляемого специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти в соответствии с законодательно наделенными полномочиями в бюджетном секторе экономики государственного финансового контроля за реализацией государственной бюджетной политики при кассовом исполнении бюджетов бюджетной системы государства, законным, целевым и эффективным расходованием бюджетных средств.

Данное определение дает общее представление о специфике и сущности категории "государственный казначейский контроль" и нуждается в правовом закреплении на законодательном уровне [14].

С сущностной стороны государственный казначейский контроль, отражая движения государственных финансов, проявляется в проверке полноты, своевременности зачисления и перечисления доходов от налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и расходования их по целевому назначению [16].

В то же время рассматриваемый вид контроля осуществляется через деятельность органов Федерального казначейства независимо от субъектов хозяйствования. Это позволяет обществу определить, своевременно ли бюджетные средства поступают в распоряжение субъектов хозяйствования и насколько эффективно, результативно используются.

В условиях применения казначейского метода исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органы Федерального казначейства практически отладили механизм контроля, обеспечивающий достаточно высокую степень обнаружения и пресечения финансовых нарушений [18].

Механизм государственного казначейского контроля, с точки зрения автора, можно представить в виде следующих элементов [1]:

- принципы - основные правила, используемые при проведении казначейского контроля в установленной сфере деятельности;

- субъект - система органов Федерального казначейства;

- объект - бюджетополучатели как субъекты, уполномоченные на расходование бюджетных средств в соответствии с установленными целями и способами;

- предмет - средства бюджетов бюджетной системы РФ;

- метод - проверка фактическая, документальная - подразумевает сплошной контроль за первичными документами;

- процесс - порядок действий при санкционировании операций по оплате денежных обязательств получателей средствами федерального бюджета;

- технология - четкая последовательность контрольной работы по этапам и времени;

- результат - выявление нарушений бюджетного законодательства или констатация отсутствия таковых у бюджетополучателей;

- оценка - методологические инструменты, позволяющие оценить эффективность контроля.

При дальнейшем развитии теоретико-методологических основ государственного казначейского контроля особое внимание должно быть уделено, с точки зрения автора, таким направлениям, как [6]:

- разработка методического обеспечения организации более эффективного предварительного и текущего контроля за целевым и рациональным расходованием средств бюджетными организациями с использованием современных ICT-процессов для автоматизированного выявления отклонений и ошибок в расходных документах бюджетополучателей от установленных нормативов;

- совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования бюджетных средств;

- разработка методологического обеспечения упорядочения правовой основы деятельности органов Федерального казначейства в бюджетной сфере;

- разработка методического обеспечения стандартизации процедур контроля и методических документов контроля;

- определение методов оценки эффективности государственного казначейского контроля.

Федеральное казначейство как инструмент реализации основополагающих принципов государственного финансового контроля базируется на единстве правовой базы, денежной системы, порядка ведения расходов и отчетности [7].

Целостное представление о результативности государственного казначейского контроля должно исходить из согласованности его задач с перспективными целями бюджетной политики государства, воздействия внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на реализацию результатов контрольной деятельности органов Федерального казначейства.

2. УПРАВЛЕНИЕ ВРЕМЕННО СВОБОДНЫМИ ФИНАНСОВЫМИ СРЕДСТВАМИ НА СЧЕТАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА

Государственные финансы требуют постоянного совершенствования, так как даже незначительное улучшение того или иного механизма впоследствии может давать положительный эффект в масштабах всей страны. Поэтому государственные структуры наряду с исполнением возложенных на них функций должны еще целенаправленно искать возможности для качественного и количественного скачка в своей сфере деятельности [11].

Федеральное казначейство - показательный пример развивающейся государственной структуры, которая, как показывает практика, не останавливается на достигнутом. За короткий исторический период произошел переход от системы исполнения федерального бюджета через коммерческие банки, которая характеризовалась частыми перебоями в исполнении бюджета, к наложенному механизму казначейского исполнения бюджета с аккумулированием средств федерального бюджета на Едином казначейском счете (ЕКС). Этот механизм позволил повысить надежность исполнения бюджета, накапливать на ЕКС свободные денежные средства, что в разы уменьшило возможность кассовых разрывов, более того, позволило государству получать дополнительный доход [17].

С начала внедрения механизма размещения свободных денежных средств на банковские депозиты, в доход государства было зачислено более 100 млрд руб.

На первый взгляд достаточно простой механизм - он позволяет привлекать дополнительно значительные денежные средства. А такой механизм, как привлечение средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных учреждений (внебюджетные средства), позволил в среднем на 400 млрд руб. повысить среднедневной остаток денежных средств на ЕКС [20]

Завершен процесс перевода Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования на обслуживание в Федеральное казначейство, что также повысит устойчивость кассового обслуживания федерального бюджета и средний остаток денежных средств на ЕКС. Обсуждается вопрос о целесообразности перевода госкорпораций на обслуживание в органы Федерального казначейства [1].

Суммируя изложенное, можно отметить, что идет процесс совершенствования управления государственными денежными средствами, где ключевую роль играет Федеральное казначейство, особенно с учетом осуществляемой реформы бюджетных платежей с открытием Корневого (корреспондентского) счета для Федерального казначейства в Банке России. В связи с этим поиск новых механизмов оптимизации и повышения финансовой отдачи от временно свободных денежных средств является одной из первоочередных задач, стоящих перед Федеральным казначейством.

Исходя из этих перспектив Федеральное казначейство работает над совершенствованием своих финансовых инструментов для повышения эффективности использования временно свободных денежных средств, находящихся на счетах Федерального казначейства. Ключевым из этих инструментов является эффективное управление ликвидностью, а для эффективного управления ликвидностью необходимо разработать соответствующую научно обоснованную методику [19].

В этой связи необходимо отметить, что под ликвидностью ЕКС понимается способность в определенный момент финансового года произвести своевременную оплату денежных обязательств федерального бюджета [6].

Ключевой методикой управления ликвидностью, как и в банковской сфере, в Федеральном казначействе предлагаю сделать расчет коэффициента ликвидности бюджетных средств, что позволит более адекватно (наглядно) отобразить ситуацию в различных "денежных ячейках" государства.

Стоит отметить, что в России бюджет исполняется достаточно неравномерно. Связано это в основном с тем, что в конце года происходит оплата по большинству контрактов и, как и во многих странах, существует практика освоения значительных бюджетных средств в конце года, что может отрицательно сказываться на состоянии ЕКС.

В связи с этим предлагается оптимизировать процесс переноса не осуществленных в текущем году расходов на следующий, особенно с учетом зарубежного опыта. К примеру, в Дании и Нидерландах можно переносить полностью сумму неизрасходованных ассигнований на следующий год, а во Франции и Швеции установлен лимит - не более 3% от общей суммы ассигнований [16].

Для выравнивания бюджетных расходов в течение года в Венгрии ежемесячно может расходоваться не более 1/12 предусмотренных ассигнований, и любое исключение требует согласования с правительством.

Для расчета ликвидности денежных средств в банковской и хозяйственной сферах обычно используются такие показатели, как коэффициенты мгновенной, текущей и долгосрочной ликвидности. Так как традиционный способ расчета коэффициента ликвидности не пригоден для государственных финансов, а вместе с тем, учитывая большие объемы временно свободных денежных средств, есть практическая необходимость расчета этого коэффициента, автором предлагается доработать существующую практику расчета ликвидности с учетом специфики государственных финансов [20].

Отдельно отметим, что для более эффективного управления денежными средствами, уплаченными налогоплательщиками, крайне важно сократить промежуток времени от уплаты налога до его расходования, так как с момента уплаты налога до его расходования на соответствующие цели денежные средства изымаются из экономики и теоретически влияют на нее отрицательно [6]. Если, конечно, не участвуют в ней опосредованно, к примеру путем увеличения банковской ликвидности путем размещения временно свободных денежных средств государства на банковские депозиты. Именно поэтому в соответствии с теорией Г. Мюрдаля и Б. Улина доходы (полагаем, без учета нефтегазовых доходов. - О.Ш.) и расходы государства должны быть сбалансированными, для того чтобы "не душить" экономику, взимая больше налогов, чем это необходимо.

Подчеркнем, что в связи с совершенствованием бюджетного процесса и внедрением информационных технологий крайне необходимо разработать инструменты и механизмы управления ликвидностью единых счетов на уровне субъектов и муниципалитетов, соответственно, учитывая риски и особенности этих уровней [4].

В банковском и государственном финансовых секторах существуют финансовые активы с различной степенью ликвидности. Предлагается разделить финансовые активы государства на 4 группы [18]:

А1 - денежные средства на ЕКС в валюте РФ (высоколиквидные активы);

А2 - денежные средства на ЕКС в иностранных валютах (быстро мобилизуемые активы);

А3 - денежные средства в валюте РФ, размещенные на банковских депозитах, переданные субъектам РФ и муниципальным образованиям в виде бюджетных кредитов, а также денежные средства, перечисленные по сделкам РЕПО (медленно мобилизуемые активы);

А4 - денежные средства государства, вложенные в ценные бумаги иностранных государств (трудно мобилизуемые активы).

По сути, все вышеуказанные активы высоколиквидные, но в условиях государственного управления для того, чтобы те или иные денежные средства перечислить на покрытие текущих расходов, необходимо определенное время, и именно этот фактор влияет на ликвидность финансового актива государства [5]. К примеру, денежные средства, размещенные на депозитах в коммерческом банке, сами по себе являются абсолютной ликвидностью, но каждый депозит размещен на определенный срок, и немедленно перечислить их на осуществление расходов не представляется возможным, если возникнет такая ситуация.

На практике приемлемым считается коэффициент ликвидности не менее 0,2. В соответствии с ним ежедневно потенциально могут быть осуществлены 20% срочных расходов. Срочными расходами в бюджетной сфере предлагается считать средние суммарные расходы за один месяц [2]. Таким образом, коэффициент ликвидности 0,2 + 100 млрд руб. (дополнительные средства для повышения стрессоустойчивости ЕКС) должны стать неснижаемым остатком на ЕКС. Добавленную для устойчивости сумму в 100 млрд руб. можно в дальнейшем снижать до минимума при усовершенствовании всей системы исполнения федерального бюджета и внедрении механизмов, позволяющих с высокой точностью прогнозировать расходы, особенно с учетом мер.

При управлении ликвидностью нужно исходить из этой цифры таким образом, что если остаток на ЕКС выше, можно размещать временно свободные средства, если остаток денежных средств ниже, то необходимо по возможности возвращать средства и воздержаться от дальнейших депозитно-кредитных операций до достижения указанного уровня. Так как расходы по месяцам варьируются, необходимо для каждого месяца рассчитать уровень остатка на ЕКС, от которого необходимо отталкиваться при принятии решений. И крайне важным является присутствие на ЕКС дополнительных резервных денежных средств [17]

Эту сумму, как уже было сказано, можно менять в зависимости от конкретной ситуации и от слаженности системы управления государственными финансами в целом.

Проведенные выше расчеты относятся к показателям коэффициента текущей ликвидности. Просчитывать мгновенную ликвидность можно следующим способом. В связи со спецификой государственных финансов для расчета коэффициента ликвидности нам придется ввести в расчеты такой показатель, как оборотная кассовая наличность (ОКН) [3].

Предлагается установить норму ОКН при утверждении федерального бюджета в качестве суммы резерва, предназначенной для покрытия временных кассовых разрывов и подлежащей восстановлению в течение финансового года. Норма ОКН может быть установлена в объеме до 1/12 расходов федерального бюджета с учетом выплат из источников финансирования дефицита федерального бюджета [10].

В связи с этим необходимо вспомнить опыт СССР. В соответствии с Законом от 30.10.1959 "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" создавался резерв средств в форме счета "остатки прошлых лет", а постановлением Совета Министров СССР предусматривалась процедура заимствования с этого счета в течение года. Когда необходимость в этих средствах проходила, они перечислялись обратно [13].

Данный опыт можно применить и в настоящее время. Процедуру можно осуществлять следующим образом. В течение финансового года по мере необходимости из Резервного фонда РФ перечисляются денежные средства на ЕКС для пополнения ОКН в размере до 1/12 расходов федерального бюджета с учетом выплат из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Не позднее 31 декабря вся позаимствованная сумма с ЕКС возвращается в Резервный фонд. Это позволило бы существенно повысить ликвидность ЕКС в критический период и исключить возможность кассового разрыва (рис. 5).

┌───────────┐ \ ┌───────────┐

│ │ ┌─── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ┘\ │ │

│ │ Денежные средства в течение года │ │

│ Резервный │ └─── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ┐/ │ │

│ фонд │ / / │ ЕКС │

│ │ /└──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ────┐ │ │

│ │ Возврат денежных средств до 31 декабря │ │

│ │ \┌─── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ─── ─┘ │ │

└───────────┘ \ └───────────┘

Рисунок 5 - Пополнение ЕКС средствами Резервного фонда [17]

В этой связи необходимо отметить, что до сих пор в Бюджетный кодекс РФ не было введено понятие ОКН, хотя это важнейший показатель, который позволил бы рационально и продуманно исполнять федеральный бюджет и эффективно управлять ликвидностью ЕКС.

Рублевый коэффициент ликвидности на основе ОКН рассчитывается следующим образом [3]:

РКлО на ЕКС / (1/12 РФБГ) + (1/12 ВИФД),

где РКлО на ЕКС - остаток денежных средств в валюте РФ на ЕКС на отчетную дату;

РФБГ - расходы федерального бюджета за соответствующий год;

ВИФД - выплаты из источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Если бы расходы осуществлялись строго в рамках 1/12 совокупных расходов ежемесячно, то при отсутствии доходов в течение месяца остаток ЕКС позволил бы Федеральному казначейству покрыть 84% федеральных расходов, осуществляемых в течение месяца. Но необходимо исходить из того, что в России расходы осуществляются, как уже было сказано, достаточно неравномерно [9].

При этом различаются 3 вида угрозы в зависимости от значения коэффициента ликвидности [15]:

- повышенный ("синий") уровень угрозы устанавливается по информации, которая требует подтверждения;

- высокий ("желтый") - при наличии подтвержденной информации о реальной угрозе;

- критический ("красный") - при наличии информации об уже случившемся катаклизме или о непосредственной угрозе катаклизма.

Данная система основана на математических расчетах и позволяет на основе кассового планирования и прогнозирования выявить критические периоды, в которых возможен кассовый разрыв, и заблаговременно предпринять необходимые действия для его предотвращения.

Следует отметить, что при помощи коэффициентов ликвидности не прогнозируется кассовый остаток и возможности кассового разрыва, наоборот, на основе прогноза кассового исполнения федерального бюджета просчитывается тренд коэффициентов ликвидности за определенный промежуток времени, который позволяет наглядно видеть общую картину с ликвидностью в Федеральном казначействе [6].

Важно обратить внимание на то, что существующая практика расчета коэффициентов ликвидности не позволяет выявить возможности кассового разрыва на основе прогнозов, но, введя в расчет такое понятие, как "оборотная кассовая наличность", мы приспособили и доработали существующую практику расчета коэффициентов ликвидности для своих нужд, что можно считать научной новизной [8].

Создание платежного календаря с вводом системы резервирования крупных расходов позволит более эффективно управлять остатком на ЕКС.

На практике это будет выглядеть так. За 10 дней до осуществления крупных расходов со счета участник бюджетного процесса, которому открыт данный счет, электронным способом уведомляет орган Федерального казначейства о предстоящих расходах, а те уведомляют, соответственно, вышестоящий уровень и так далее до ЕКС. На уровне ЕКС за 10 дней видны крупные суммарные расходы до их фактической оплаты [19].

Для главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) большими расходами можно считать сумму более 10 млрд руб., для распорядителя бюджетных средств (РБС) - более 1 млрд руб. и для получателя бюджетных средств (ПБС) - более 100 млн руб. Для ежедневных нужд на счетах органов государственного управления можно оставлять неснижаемый и постоянно выравниваемый остаток денежных средств в виде 20% от средних месячных расходов [20].

На федеральном уровне, видя две линии - линию остатка на ЕКС с учетом возвратов размещенных депозитов и линию крупных расходов с учетом необходимой суммы на выравнивание до 20% остатков на счетах, - можно более уверенно и безопасно размещать временно свободные остатки денежных средств, не опасаясь кассовых разрывов.

Поэтому считаем целесообразным разработать нормативный правовой акт, который регламентировал бы действия Федерального казначейства, Министерства финансов РФ и Банка России при снижении остатка на ЕКС до красной зоны, с возможностью внедрения такого механизма, применяемого в зарубежной практике, как предоставление внутридневного кредита на безвозмездной основе национальным (центральным) банком [18].

Что касается долгосрочной ликвидности ЕКС, то исходя из принципа БК РФ о совокупном покрытии всех расходов в годовом исчислении долгосрочная ликвидность будет всегда равна единице [4].

На региональном и местном уровнях актуален расчет коэффициентов мгновенной, текущей и долгосрочной ликвидности. Системный расчет коэффициента долгосрочной ликвидности в секторе государственного управления позволит выявить, где и на какой процент от необходимого обеспечивается то или иное учреждение денежными средствами. Данный показатель можно считать показателем финансовой обеспеченности учреждения. Вместе с тем это позволит наглядно отображать, насколько полноценно "клетки организма получают необходимые микроэлементы".

Отметим, что важным методом повышения ликвидности является предоставление межбюджетных трансфертов в виде субсидий и субвенций не одноразово всей суммой, а по частям - в случае непосредственной необходимости. Это позволит существенно повысить остаток на ЕКС. Такой же опыт можно использовать на региональном и местном уровнях и предоставлять средства РБС и ПБС по факту оплаты тех или иных расходов [5]. Таким образом, максимальным остатком на счетах сектора государственного управления должно быть 20% от их месячных расходов для осуществления текущих расходов, а остальные суммы должны перечисляться по мере необходимости. Чем выше устойчивость и быстрота системы бюджетных платежей, тем ниже может быть остаток средств федерального бюджета на всех счетах. Считаем необходимым разработать механизм, позволяющий проводить ежедневные электронные онлайн-аукционы по размещению временно свободных средств, с предоставлением денежных средств на один, два, три дня и на одну неделю. На практике процедура может происходить следующим образом. Утром каждого рабочего дня ответственный работник в сформированном отделе по оперативному размещению свободных средств в электронном онлайн-режиме видит одновременно [12]:

- остаток на ЕКС;

- предстоящие крупные расходы на неделю вперед по платежному календарю;

- заявки от кредитных организаций на привлечение депозитов;

- заявки по операциям РЕПО;

- заявки от субъектов на привлечение бюджетных кредитов.

До 11.00 определяется возможная сумма свободного остатка, которую можно разместить. Далее, после согласования с руководством, принимается решение о маневрировании этой суммы и распределении ее между заявками сроком на один, два или три дня, максимум на неделю. На более долгий срок решение принимает соответствующая комиссия. До 12.00 сумма перечисляется по заявкам [13].

Проведенный анализ показывает, что существует большое количество возможностей для эффективного управления ликвидностью бюджетных средств, пользу от которых получают органы государственного управления, налогоплательщики, банки и экономика в целом. Остается только внедрять эти механизмы, что должно происходить по мере готовности всей финансовой системы государства, в том числе системы исполнения федеральных, региональных, местных бюджетов и внедрения современной автоматизированной системы бюджетных платежей, в которую будут интегрированы все остальные платежные системы [20].

3. КОМПЛЕКСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ДЕНЕЖНЫМИ ПОТОКАМИ В СФЕРЕ РОССИЙСКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

Одной из важнейших государственных задач является необходимость выявления и мобилизации дополнительных резервов повышения эффективности использования ресурсов государственного сектора экономики, в состав которых входят (в широком смысле слова) денежные средства публично-правовых образований и иных институциональных субъектов соответствующего уровня, гражданско-правовая природа которых предполагает наличие фактора государственного участия в процессе их создания и дальнейшего функционирования [7].

В этой связи представляется целесообразным изучение принципов и технологий, основанных на применении лучших отечественных и зарубежных практик в сфере управления корпоративными финансами, с целью определения необходимости и возможности внедрения (полного или частичного) соответствующих механизмов в сектор государственного управления [14].

Одним из таких инструментов, весьма успешно зарекомендовавшим себя в сфере корпоративного управления, является CASH MANAGEMENT (CM), представляющий собой совокупность специальных банковских продуктов и услуг, позволяющих в том числе на основе аутсорсинга передавать кредитным организациям часть функций и полномочий корпораций с целью повышения эффективности расчетов и управления остатками средств. Элементами CM в корпоративной сфере, в частности, являются: управление ликвидностью корпоративных счетов, расчетно-кассовое обслуживание многоотраслевых и территориально распределенных бизнес-единиц, контроль их денежных потоков, эквайринг пластиковых карт, инкассация наличных средств и т.п. [16].

При этом состав и объем передаваемых банкам полномочий определяются корпоративным менеджментом исходя из набора решаемых задач, специфики ведения бизнеса, внутрикорпоративной культуры и иных сопутствующих факторов.

Примерами банковских услуг и продуктов в рамках корпоративного CM являются [3]:

- централизованный контроль за проведением платежей;

- бюджетирование - контроль за исполнением смет бизнес-единицами и акцептование платежей;

- консолидация остатков средств на главном корпоративном счете (ZEROBALANCING);

- кэш-пулинг (автоматическое распределение финансовых ресурсов клиента между его структурными подразделениями);

- выдача консолидированных выписок (CONSOLIDATE-STATEMENT) и т.д.

Основной целевой функцией внедрения механизмов и принципов CM или комплексного управления денежным потоками в сфере государственных финансов (КУДП) могла бы стать оптимизация кассовых потоков и повышение эффективности управления ими с точки зрения мобилизации дополнительных доходов в соответствующие бюджеты с учетом минимизации факторов сопутствующих рисков. Полагаю, что в государственном секторе экономики на федеральном уровне принципы и механизмы КУДП могли бы реализовываться в том числе по следующим направлениям [9]:

- расчетное обслуживание участников и неучастников бюджетного процесса (УБП и НУБП либо клиенты Федерального казначейства);

- предоставление клиентам Федерального казначейства современных расчетно-платежных сервисов;

- управление ликвидностью Единого казначейского счета по учету государственных финансовых ресурсов (ЕКС);

- внедрение в практику управления государственными финансовыми ресурсами современных информационно-технических сервисов и т.д.

Рассмотрим возможные пути реализации вышеуказанных принципов и механизмов более подробно [16].

В сфере расчетного обслуживания УБП и НУБП в рамках развития системы кассового управления представляется целесообразным осуществление следующих мер: перевод на обслуживание в органы Федерального казначейства всех валютных счетов его клиентов; организация трансакционных процессов в иностранных валютах на основе механизмов концентрации средств на единых казначейских счетах (как минимум для ведущихся раздельно счетов по учету долларов США и евро); последовательный переход к исключительно биржевым технологиям купли-продажи валюты (в том числе с целью либо абсорбирования, либо, наоборот, мобилизации соответствующих ресурсов кредитных организаций и снижения рисков в процессе исполнения бюджетов, связанных с высокой волатильностью валютных курсов). В этом контексте представляется логичным и обоснованным перспективное наделение органов Федерального казначейства функциями агента валютного контроля по соответствующим операциям на счетах УБП и НУБП [14].

Представляется также целесообразным обсуждение с руководством Банка России вопроса о возможности имплементации в нашей стране опыта функционирования государственных финансовых систем ряда развитых стран (например, ФРГ и Франции) по внедрению механизмов так называемого виртуального кэш-пулинга (NOTIONAL POOLING) и технологий прямого дебетования ЕКС (DIRECT DEBIT) со стороны руководителей территориальных органов Казначейства России (в рамках установленных им руководством ведомства соответствующих лимитов) [17].

В настоящее время Казначейством России и Банком России используется механизм "материального пулинга" (MATERIAL POOLING), предусматривающий физическое ежедневное "нулевое" сальдирование остатков средств, находящихся на расходных счетах территориальных органов Федерального казначейства, на ЕКС с использованием платежной инфраструктуры банковских электронных срочных платежей (БЭСП). Такой подход делает необходимым проведение большого количества трансакций без возможности использования преимуществ клиринговых операций, предопределяя значительный объем трансакционных издержек и в конечном итоге усложняя маршрутизацию денежных потоков и замедляя оборачиваемость государственных финансовых ресурсов [5].

Механизм "виртуального кэш-пулинга" предполагает формирование единой ликвидной позиции для Федерального казначейства по всей совокупности счетов, открытых ему для кассового обслуживания соответствующего публично-правового образования (государственного внебюджетного фонда) в части кассовых поступлений и выбытий денежных средств. Он исключает встречные денежные потоки, дает возможность проведения трансакций в режиме реального времени и (в совокупности с использованием технологий прямого дебетования ЕКС) создает материальные предпосылки для внедрения механизмов беспроцентного внутридневного "зонтичного овердрафта" (UMBRELLA FACILITY) для Федерального казначейства со стороны Банка России в пределах соответствующей ликвидной позиции (с погашением возникающей задолженности путем проведения Казначейством России соответствующей однократной операции по завершении операционного дня) [20].

Комплексная реализация указанных мероприятий позволяет обеспечить клиентам Казначейства России качественно новый уровень расчетного обслуживания как с точки зрения скорости проведения платежей и контроля за их осуществлением, так и с позиции сохранности финансовых ресурсов (в части соответствующих валютных активов). В этой связи представляется также весьма важной разработка перспективных клиентских сервисов (контрольных и расчетных), которые могло бы в будущем обеспечить Казначейство России [19].

В отношении развития контрольных сервисов важную роль для государственного сектора в целом могла бы сыграть централизация функций экономического инжиниринга (в части организации документарных и (или) инженерных проверочных мероприятий) при осуществлении государственных (муниципальных) инвестиций [4].

Кроме того, представляется необходимым дальнейшее развитие системы платежных сервисов в бюджетной сфере, предполагающей в перспективе как использование новых платежных инструментов, так и совершенствование уже существующих. В процессе реализации подобных инноваций в бюджетной сфере важно использование комплексного подхода, предполагающего соответствующие институциональные преобразования во всех секторах национальной экономики: общественном (GOVERNMENT - далее G), реальном (BUSINESS - далее B) и в сегменте домашних хозяйств (PERSON - далее P). В зависимости от типологии конкретных трансакций (как внутрисекторальных, так и межсекторальных) направления возможных изменений могут быть различными [19].

Подобные подходы, в частности, предусмотрены в одобренной Минфином России и Банком России Концепции реформирования бюджетных платежей (2013 г.). Данным документом также предопределяется концентрация с 2017 г. финансовых ресурсов всех публично-правовых образований на трансформирующемся Едином казначейском счете, который будет открыт Казначейству России в Банке России, с предоставлением Федеральному казначейству статуса прямого участника банковских расчетов и, соответственно, банковского идентификационного кода (БИК). По аналогии с этим процессом в условиях вероятной централизации валютных трансакций на счетах в Федеральном казначействе в ведомстве следует внедрять технологии безналичных валютных операций на основе системы SWIFT с получением собственного идентификатора IBAN по международному стандарту ISO [15].

Реализация данной перспективной модели организации расчетно-платежных операций потребует серьезных институциональных и инфраструктурных изменений внутри Казначейства России, включая создание единого Расчетного центра, функции которого, к примеру, могло бы взять на себя существующее Межрегиональное операционное управление (МОУ), становящееся в этом случае своего рода агрегатором бюджетных данных, кассиром и бухгалтером по осуществлению всех централизованных операций (схема 6).

┌─────────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌────────────────────┐

│ Управление │ │ Расчетный центр │ │ Центральный аппарат│

│ Федерального │───>│ Федерального │───>│ Федерального │

│ казначейства │ │ казначейства │ │ казначейства │

│ 1... 85 │ │ │ │ │

└─────────────────────┘ └────────────────────┘ └────────────────────┘

1. Учетные данные 2. Консолидированные

о проведенных отчетные данные

трансакциях

Рисунок 6 - Возможная перспективная схема движения информационных потоков с участием Расчетного центра Казначейства России [15]

Если подобный подход будет реализован, это, очевидно, потребует проведения процесса открытия и ведения единых казначейских счетов Казначейства России (как в рублях, так и в основных иностранных валютах) для МОУ в Операционном управлении Банка России (г. Москва). При этом проведение операций со стороны территориальных органов Федерального казначейства в рамках лимитов, установленных им центральным аппаратом ведомства, было бы возможно на основе механизмов прямого дебетования ЕКС, а в случаях сверхлимитных перечислений - посредством акцептования конкретных трансакций уполномоченными должностными лицами Казначейства России (схема 7).

1. Прямое дебетование ЕКС 3. Запросы на акцепт

┌──────────────────────────┬─────────────────────────┐

/│\ /│\ \│/

┌──────────┴──────────┐ ┌──────────┴─────────┐ ┌──────────┴─────────┐

│ Управление │ │ Расчетный центр │ │ Центральный аппарат│

│ Федерального │───>│ Федерального │ │ Федерального │

│ казначейства │<───│ казначейства │ │ казначейства │

│ 1... 85 │ │ │ │ │

└──────────┬──────────┘ └──────────┬─────────┘ └──────────┬─────────┘

/│\ /│\ │

│ 2. Выписки по операциям │ │

└──────────────────────────┴─────────────────────────┘

4. Подтверждение (отказ) платежа

Рисунок 7 - Возможная перспективная схема акцептования платежных операций в Казначействе России [15]

Реализация вышеописанных преобразований должна придать, в свою очередь, новое качество процессу управления ликвидностью ЕКС, понимаемому как безусловное обеспечение сбалансированности финансовых активов и обязательств публично-правовых образований с возможностью извлечения максимальных бюджетных доходов от активных операций с соответствующими средствами на основе минимизации совокупности возникающих рисков [7].

Таким образом, понятие ликвидности ЕКС тесно связано с дефиницией "финансово-бюджетное равновесие", трактуемой как достижение сбалансированного состояния между доходностью от активных финансовых операций и совокупностью сопряженных с ними бюджетных рисков (страновых, банковских, технико-технологических, операционных и т.п.), рентабельностью вложений и уровнем регулирования целевых значений остатков средств (таргетирования) на соответствующих рублевых и валютных счетах.

Основными элементами успешного осуществления процесса регулирования ликвидности ЕКС являются [4]:

1. Максимально возможная концентрация средств, относящихся к соответствующему публично-правовому образованию, на его казначейском счете. Применительно к ЕКС федерального уровня, полагаю, в этом контексте следовало бы рассмотреть возможность консолидации на нем также остатков средств государственных внебюджетных фондов, государственных компаний (корпораций), федеральных государственных унитарных предприятий, акционерных обществ с долями государственного участия в капиталах (по крайней мере - в размере вновь вносимых денежных взносов за счет средств соответствующего бюджета на увеличение их уставных капиталов) с обязательным условием бесперебойности проведения Казначейством России расходных операций для вышеуказанных категорий плательщиков в объеме средств, находящихся на их лицевых счетах [3].

2. Комплексность подходов к решению проблем управления ликвидностью. Это, в частности, предполагает наличие в арсенале соответствующих уполномоченных органов широкого спектра возможностей для проведения как активных, так и пассивных финансовых операций; совокупное использование расчетных показателей различных видов ликвидности (мгновенной, текущей, средне- и долгосрочной); придание нового качества процессам ведомственного и сводного кассового планирования и прогнозирования. В настоящее время (за исключением системы управления суверенными фондами) в качестве механизмов регулирования ликвидности ЕКС используются следующие основные инструменты: для пассивных операций - привлечение заемных долгосрочных финансовых ресурсов посредством размещения бездокументарных облигаций федеральных займов (ОФЗ) различной дюрации - на внутреннем рынке и размещение евробондов - на внешнем; для осуществления активных трансакций - проведение электронных аукционов открытого и закрытого типа с целью краткосрочного возмездного депонирования временно свободных средств ЕКС на счетах в уполномоченных банках, а также практически безвозмездная (по ставке 0,1% годовых) выдача срочных кредитов для покрытия дефицита бюджетов субъектам Российской Федерации (долгосрочных - до 3 лет и краткосрочных - до 13 дней) [4].

Полагаю, что вышеприведенный инструментарий должен быть в перспективе расширен: в части пассивных операций - за счет возможности осуществления кратко- и среднесрочных внутрироссийских кассовых заимствований на аукционной основе, а также с помощью эмиссии и размещения на рынке ценных бумаг (например, казначейских векселей или краткосрочных облигаций); в отношении активных сделок - посредством операций РЕПО (это должно быть осуществлено уже в текущем году) и проведения соответствующих трансакций с валютными авуарами (таких как, к примеру, валютный SWOP) [5]. Смещение акцентов в проведении комплекса мер по регулированию избыточной ликвидной позиции ЕКС на использование преимущественно залоговых инструментов размещения временно свободных средств позволит существенно снизить риски невозврата финансовых ресурсов, значительно усилить интерес институциональных инвесторов к рынку залоговых инструментов (на стартовом этапе проведения репозитарных операций в качестве таковых будут использоваться только ОФЗ различных траншей) и в конечном итоге (в совокупности с развитием системы пассивных операций и соответствующей инфраструктуры) позволит создать необходимые предпосылки для перехода к процессу полномасштабного таргетирования остатков средств на ЕКС в объемах, сопоставимых с аналогичными показателями лучших зарубежных практик при существенном (как минимум в 1,5 - 2 раза от их уровня в текущем финансовом году) увеличении бюджетных доходов от операций с этими средствами [1].

Важнейшим фактором повышения эффективности и результативности управления ликвидностью ЕКС также является решение проблемы обеспечения достоверности результатов кассового планирования и прогнозирования [3]. В настоящее время на федеральном уровне в процесс кассового планирования вовлечены все министерства и ведомства, однако в условиях отсутствия механизма ответственности их должностных лиц за достоверность предоставляемых данных качество ведомственного планирования зачастую является весьма низким, что крайне негативно сказывается на эффективности кассового управления. В этой связи полагаю необходимыми, с одной стороны, разработку, законодательное закрепление и внедрение в практику подобных механизмов административной и (или) бюджетной ответственности, с другой - осуществление (наряду с использованием модели годового, помесячного и понедельного кассового планирования) процессов кассового моделирования на годовой, месячной и понедельной основе с использованием методов экспертных оценок, экстраполяции и математического моделирования [4]. Контентной базой для организации подобной деятельности могут служить различные сценарии формирования доходной базы федерального бюджета и связанные с этим процессы осуществления расходных обязательств, а также меры по мобилизации источников кассовой сбалансированности федерального бюджета с учетом сроков и объемов этих факторов [20].

Наличие корректных результатов кассового планирования и прогнозирования позволит существенным образом оптимизировать процессы бюджетных заимствований (а следовательно - сократить соответствующие процентные расходы), снизить объем бюджетных средств на ЕКС и (при острой необходимости) оперативно задействовать механизмы временного ограничения расходования средств (например, посредством "включения" технологии ПОФР - предельных объемов финансовых ресурсов на период продолжительного кассового разрыва внутри бюджетного периода).

3. Функционирование эффективной организационной структуры управления ликвидностью ЕКС и соответствующей ее потребностям информационной и телекоммуникационной инфраструктуры [6].

В условиях предлагаемого существенного расширения инструментов регулирования ликвидности и предполагаемого в этой связи резкого возрастания операционной нагрузки на соответствующих сотрудников Федерального казначейства представляется целесообразной структурная институционализация их функциональных обязанностей в рамках соответствующих подразделений с использованием механизма внутриведомственного инсорсинга.

Реализация масштабных задач в сфере формирования современной системы кассового управления требует адекватной технико-технологической базы и использования возможностей как уже имеющихся, так и вновь создаваемых государственных информационных систем (ГИС) [1].

К их числу, в частности, можно отнести и ряд введенных в промышленную эксплуатацию информационно-телекоммуникационных ресурсов (например, ГИС ГМП ("Государственные и муниципальные платежи"), и разрабатываемые в настоящее время комплексы (важнейшим из которых является Государственная автоматизированная система "Электронный бюджет") [7].

Перспективные масштабные трансформации процессов кассового управления в России требуют кардинального обновления технологической основы хранения и обработки значительных массивов юридически значимой информации, что, в свою очередь, предопределяет необходимость создания крупных центров обработки данных и перехода к так называемым облачным технологиям их хранения и трансферирования.

Применение современных информационных и телекоммуникационных технологий в рамках системы КУДП даст возможность также существенно увеличить удельный вес безналичных расчетов в структуре платежного оборота государственного сектора экономики. Это достигается в том числе за счет расширения сферы применения оборота пластиковых расчетных карт (как зарплатных, так и корпоративных), а впоследствии - также и эмиссии Казначейством России соответствующих продуктов с обеспечением их собственного эквайринга [8].

Несмотря на чрезвычайную сложность, продолжительность в реализации и довольно высокую ресурсоемкость вышеописанных перспективных мероприятий, их комплексное внедрение позволит в значительной мере решить целую совокупность важнейших социально-экономических задач [1]:

- повысить степень транспарентности бюджетных операций:

- обеспечить дополнительный прирост доходов бюджета за счет повышения эффективности системы управления консолидированными ресурсами и ускорения оборачиваемости соответствующих средств;

- существенно смягчить неблагоприятные последствия временных кассовых разрывов в процессе исполнения бюджетов публично-правовых образований;

- дать возможность в значительной мере сократить бюджетные заимствования и оптимизировать объем процентных расходов;

- создать необходимые предпосылки для повышения степени оперативности и достоверности данных бухгалтерского учета (отчетности), а также совершенствования аналитической и прогнозной деятельности в финансово-бюджетной сфере;

- сформировать дополнительные условия для более широкого применения безналичных расчетов в национальной платежной системе России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Органы государственной власти в ходе реализации различных государственных функций осуществляют необходимое регулирование в отраслях национальной экономики и социальной сферы посредством финансирования и перераспределения средств, предусмотренных на указанные цели в бюджете, соответствующее положениям Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике на соответствующий трехлетний период, основным показателям прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и основным направлениям бюджетной политики.

В сфере управления общественными финансами следует активно внедрять новые инструменты бюджетного планирования и финансирования, что обуславливает необходимость совершенствования отдельных стадий бюджетного процесса, в том числе и стадии исполнения бюджета, что приведет к эффективному использованию государственных финансовых ресурсов.

Эффективность использования общественных ресурсов - одна из наиболее важных задач, решаемых органами государства в настоящее время. Результативность может достигаться и при постоянном увеличении расходов бюджета, т. е. иметь «эффект масштаба», а также при неизменном качестве государственных услуг или (в отдельных случаях) его снижении.

Ключевым пунктом антикризисного плана государства является оптимизация бюджетных расходов за счет неэффективных затрат, выполнения публичных обязательств всех уровней власти и концентрации ресурсов на приоритетных направлениях.

В связи с этим исследование по поиску инструментов совершенствования методов управления государственными финансовыми ресурсами и управления ликвидностью Единого казначейского счета в рамках реализации антикризисного маршрута поддержки российской экономики является своевременным.

Основную роль в национальной платежной системе занимают государственные платежи, которые оказывают огромное влияние на темпы экономического роста и денежно-кредитную политику государства.

Государственные финансы требуют постоянного совершенствования, особенно в области прозрачности движения бюджетных средств, ускорения их оборачиваемости и эффективности их использования.

Проведенное исследование показывает, что существует большое количество методов для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, обеспечивающие выполнение антикризисной программы по сокращению бюджетных расходов, пользу от которых получают органы государственного управления, налогоплательщики, банки и экономика в целом.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Артюхин Р.Е. Казначейство России: стратегическое управление и информационные технологии // Финансы. 2015. N 3. С. 3 - 9.
2. Безденежных А.В. Институт казначейства как инструмент государственного влияния на экономику государства // Финансы. 2014. N 2.
3. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ.
4. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2015. 432 с.
5. Гусев А. Об изменениях Бюджетного кодекса, касающихся порядка осуществления государственного (муниципального) финансового контроля // Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений. 2016. N 2. Февраль.
6. Даниленко Н.И. Казначейский контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2015. С. 22.
7. Зырянова Т.В., Даниленко Н.И., Даниленко Д.Н. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2015. N 10. С. 16 - 23.
8. Камардина Ю.В. Отдельные направления совершенствования функциональной деятельности органов Федерального казначейства // Бюджетный учет. 2014. N 6. Июнь.
9. Малышева В.И. Казначейство: цель, задачи, функции // Финансы. 2016. N 12.
10. Моргунов В.И., Власов С.А. Об управлении остатками средств на счетах органов государственного управления в России // Деньги и кредит, 2014. N 2.
11. Нестеренко Т.Г. Казначейская система как инструмент эффективности управления государственными финансами // Финансы. 2016. N 3.
12. Нестеренко Т.Г. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации // Финансы. 2014. N 3. С. 3 - 8.
13. Об утверждении Типовой программы проверки деятельности территориального органа Федерального казначейства: Приказ Федерального казначейства от 18.11.2011 N 551.
14. Официальный сайт управления Федерального казначейства по Ростовской области. URL: http://rostov.roskazna.ru.
15. Прокофьев С.Е. Саранцев В.Н. Единый казначейский счет Федерального казначейства: состояние и перспективы // Финансы и кредит, 2014. N 11 (395).
16. Прокофьев С.Е., Саранцев В.Н. Единый казначейский счет Федерального казначейства: состояние и перспективы // Финансы и кредит. 2015. N 11. С. 2 - 7.
17. Шубина Л.В, Управление ликвидностью Единого казначейского счета и оценка рисков операций по управлению остатками средств на нем // Финансы, 2016. N 8.
18. URL: http://www.consultant.ru. Сайт справочно-правовой системы "Консультант".
19. URL: http://www.garant.ru. Сайт справочно-правовой системы "Гарант".
20. URL: http://www.roskazna.ru. Сайт Федерального казначейства.