Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время наиболее остро стоит вопрос о взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и элементом рыночной экономической системы.

Проблема оптимального построения системы государственного и муниципального управления является на современном этапе для России одной из важнейших. Характер, процессов, происходящих в российском обществе, требует обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали на пути создания гражданского общества и сдерживают преобразования по осуществлению функций государственного управления.

Кардинальные изменения системы государственной власти в России, происходящие в последние годы, изменение концептуальных основ и иерархии целей в сфере социально-экономических преобразований в стране поставили множество масштабных проблем.

Конституционное утверждение принципа разделения властей и переход к рыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах деятельности, закрепление различных форм собственности обусловили изменение рода функций государственного управления.^[1]8

Согласно концепции конституционного развития российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти.^[2]8 Недостаточная разработанность данной темы послужила основанием для выбора ее в качестве темы настоящей курсовой работы. Данная тема имеет и для меня лично большое значение. Так как взаимодействие государственной власти и местного самоуправления напрямую затрагивает как население Российской Федерации, так и меня как гражданина Российской Федерации. И все проблемы взаимодействия или продуктивная работа органов государственной власти и местного самоуправления видны так сказать невооруженным глазом – от неочищенных зимой дорог или не вывезенного мусора до повышения, или понижения уровня благосостояния населения.

Цель курсовой работы – это рассмотреть понятия, признаки, черты государственной власти и местного самоуправления. Описать принципы и модели взаимодействия, выявить проблемы во взаимодействии и найти механизмы оптимизации органов государственной власти и местного самоуправления как в теории, так и на примере муниципального образования город Орск.

Для реализации цели нашей работы, необходимо решить следующие задачи:

1. Раскрыть понятия государственного и муниципального управления.

1. Раскрыть принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Обозначить проблемы и механизмы оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
3. Проанализировать взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на примере муниципального образования город Орск

Объектом исследования являются органы государственной власти и местного самоуправления, а предметом - взаимодействие органов государственного власти и местного самоуправления.

1. Предмет государственного и местного самоуправления

1.1. Понятие и признаки государства и государственной власти

В соответствии с частями 1, 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации^[3] носителем и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Государство - это механизм управления делами общества, механизм решения общенациональных задач и проблем. Прежде всего, это обеспечение внутренней и внешней безопасности, регулирование экономических процессов, социальная поддержка отдельных категорий граждан, которые в силу объективных причин не могут сами обеспечить себе достойный уровень жизни, и ещё многие–многие другие.

Государство как одна из форм политико–юридической организации общественной жизни характеризуется следующими основными признаками.

1. Народ. Государство есть союз людей, организованный на началах права на единой территории. Но не всякий союз людей образует государство. Этот союз людей, прежде всего, должен иметь единый общий интерес. Таким общим интересом для всех граждан государства является усовершенствование совместной жизни посредством установления и поддержания справедливого правопорядка.

2. Постоянным признаком государства является наличие определенной территории, то есть территориальная организация государственной власти. В государственно-организованном обществе на смену принципу кровнородственной организации населения пришел принцип его территориальной организации.

3. Важнейшим признаком государства является наличие государственной власти, которая учреждается народом и выступает от его имени. Государственная власть предполагает наличие особой группы людей (управленцев), призванных осуществлять задачи и функции государства на профессиональной основе. Данная власть является представительной (осуществляет свою деятельность от имени народа). Кроме того, власть должна отвечать требованиям легитимности – быть легальной (избранной, сформированной в соответствии с правилами, установленными законом) и пользоваться народным мандатом доверия (народ должен признавать эту власть и быть готовым ей подчиняться).

4. Наличие налоговой и финансовой систем. Государство устанавливает систему налогов и сборов для формирования государственного бюджета. Затем оно распределяет эти средства на различные общественные нужды.

5. Суверенитет. В юридической и политологической литературе государственный суверенитет трактуется как верховенство государственной власти на своей территории (внутренний суверенитет) и ее независимость в международной сфере, на международной арене (внешний суверенитет).

6. Система права. Государство представляет собой не просто союз людей, проживающих на одной территории, но и правовой союз, организованный и действующий по нормам права. Государство, устанавливая систему общеобязательных правил поведения, регулирует и упорядочивает существующую систему общественных отношений. Вместе с тем, наличие правовой системы юридически оформляет государственную власть и тем самым делает ее легитимной. Все субъекты правоотношений (в том числе и само государство) функционируют в рамках правовых норм.

Таким образом, государство – это территориально организованная публично правовая общность населения, сформированная на началах власти, осуществляющая свою деятельность на основе права с помощью специального аппарата управления (государственного аппарата).

Задачи и проблемы, решаемые государством, разноплановые, поэтому для решения каждой проблемы формируется отдельная структура, которая называется «государственный орган» или «орган государственной власти». Для государственного органа характерна относительная структурная и функциональная обособленность в механизме государства. Также для государственного органа характерно наличие отдельного круга решаемых вопросов, то есть у каждого государственного органа есть своя компетенция, свои полномочия. Кроме того, любой государственный орган обладает властными полномочиями, то есть он может, а зачастую и должен, принимать решения, исполнение которых обязательно для всех физических и для всех юридических лиц. В случае неисполнения этих решений виновные привлекаются к различным видам ответственности.

Таким образом, государственный орган – это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с нормативным правовым актом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое («кирпичик» в здании «Государство»).

Российское конституционное право по сравнению с законодательством других государств предусматривает разделение полномочий органов местного самоуправления на собственные и государственные. К собственным полномочиям относят те, которые обеспечивают самостоятельное решение вопросов местного значения. К государственным полномочиям относят те, которые Российская Федерация или субъекты делегируют местному самоуправлению. Делегирование органами государственной власти своих полномочий органа местного самоуправления осуществляется на основе следующих принципов:

• законности и целесообразности;
• социально-экономической обоснованности;
• реальности и гласности осуществления делегированных полномочий;
• подконтрольности осуществления делегируемых полномочий;^[4]7

1.2. Понятие и черты местного самоуправления

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками, и прежде всего главным – обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью механизма управления государством, местное самоуправление имеет отличительные особенности от органов государственной власти:

• является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;
• возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
• должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения;
• требует обязательного наличия представительства населения в муниципальных органах власти.^[5]7

«Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций».^[6]3

Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно.

Согласно Конституции Российской Федерации: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (статья 131). Типовой проект устава муниципального образования различает органы местного самоуправления:

1. По характеру исполняемых функций:

-представительные органы местного самоуправления;

-исполнительные органы местного самоуправления.

2. По уровню управления:

-муниципальные органы местного самоуправления;

-окружные органы местного самоуправления.

Целью создания местного самоуправления является уход от централизации власти в государстве и создание эффективного местного самоуправления.

Задачи местного самоуправления

Исходя из цели существования местного самоуправления, можно сформулировать задачи этого социального института:

1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.

2. Обеспечение гарантий активности и безопасности участия в местном самоуправлении для всех желающих.

3. Осуществление взаимодействия с всеми субъектами рынка, сообществами и партиями.

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года.^[7]4 В ней дается следующее определение местного самоуправления:

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает. ^[8]6

Анализ конституции и закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выявить основные черты местного самоуправления в России:

– правом на осуществление местного самоуправления наделяют граждан;

– местное самоуправление имеет и особую сферу управления – вопросы местного значения;

– местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности – специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий;

– местное самоуправление в пределах своих полномочий есть деятельность самостоятельная;

– муниципальные образования самостоятельно отвечают за последствия принятых управленческих решений;

– для местного самоуправления характерно наличие двойственной природы сочетание общественных и государственных начал.

Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.^[9]4

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориально общественного самоуправления.

Принципиальное отличие органов местного самоуправления от государственных – в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного самоуправления, а полем реализации управленческих функций является преимущественно гражданское общество.^[10]7

Для России, где в большинстве субъектов Федерации во всех звеньях существуют только выборные органы общей компетенции, наиболее характерна англосаксонская система.

Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абзац 14 части 1 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).^[11]3

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно статье 12 Конституции России,^[12]1 не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех граждан, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно– распорядительного органа муниципального образования) является обязательным (статья 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).^[13]3

Основой функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы. Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.

Правовая база местного самоуправления включает в себя:

• общепризнанные принципы и нормы международного права;
• международные договоры РФ;
• правовая база РФ (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, закон о «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») и так далее. ^[14]6

Правая база местного самоуправления основывается на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль - муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Необходимо отметить тот факт, что и органы государственной власти, и органы местного самоуправления решают вместе одни и те же задачи – защищают права и свободы человека и гражданина; создают условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека.

Однако главная роль принадлежит государству и государственной власти – так как именно она дает местному самоуправлению те инструменты, которые он использует для решения своих задач:

- правовые;

- экономические и так далее.

2. Взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

2.1. Принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Поскольку и органы государственной власти, и органы местного самоуправления выражают интересы народа их взаимодействие необходимо.

Государственное управление состоит из управляющего воздействия и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, которое обеспечивает целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В идеале сочетание прямых и обратных связей должно быть оптимальным.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе принципов:

– принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;

– принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;

– принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

– принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;

– принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

– принцип взаимной гласности и информированности;

– принцип взаимного контроля;

– принцип взаимной ответственности;

– принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);

– принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);

– обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения.

2.2. Модели и механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Можно выделить три основные модели взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления:

1. административная (государственная);

2. децентрализованная (общественная);

3. дуалистическая.

Для административной модели характерно, что часто решения органов местного самоуправления не вступают в силу при такой модели без одобрения, назначенного государством местного администратора.

Для децентрализованной модели свойственно отсутствие назначаемого государством представителя – контроль опосредован, реализуется судебными методами.

Дуалистическая модель представляет собой симбиоз двух вышеназванных моделей взаимоотношений. Самостоятельность при решении, вопросов местного значения и с другой стороны рассматривается как часть системы государственной власти при решении государственных задач.

Данная модель реализована в России и постоянно меняется либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели взаимоотношений. Сначала была децентрализованная модель взаимодействия, которая привела к потере управляемости территориями. Для восстановления контроля над ситуацией была проведена федеральная реформа местного самоуправления. Цель «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти преобразование дуалистической модели в административную.

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти осуществляется в виде следующих механизмов:

1. Влияние органов государственной власти на органы местного самоуправления. Данное влияние осуществляется в разных формах:

– нормативное правовое регулирование (установление общих принципов организации местного самоуправления законами и иными государственными нормативными правовыми актами, принятие законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, …);

– государственный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления;

– контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

– досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления, отстранение от должности глав муниципальных образований.

2. Влияние органов местного самоуправления на органы государственной власти. Это влияние реализуется в следующих формах:

– осуществление законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

– обращение с жалобами на действия органов государственной власти в прокуратуру, иные органы, обладающие контрольными или надзорными полномочиями в отношении соответствующего органа государственной власти;

– обжалование органами местного самоуправления в судебном порядке актов органов государственной власти.

3. В форме взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти на паритетных началах путем заключения договоров о совместной деятельности в интересах населения; в виде участия в работе создаваемых на паритетных началах совещательных органов (согласительные комиссии, собрания, советы...).^[15]13

На местном самоуправлении несмотря на фактическую подчиненность государственным властям лежит большое количество задач, которые необходимо решать на местах, взаимодействуя, как с населением, так и с государственными властями. И в связи с недостаточностью проработанности всех ситуаций приходится многие процессы отрабатывать впервые.

3. Проблемы и механизмы оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

3.1 Проблемы оптимизации органов государственной власти и местного самоуправления

Отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении.^[16]6

Рассмотрим формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, заметим еще, что из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной - в отличие от государственной власти, преобладает хозяйственная. Власть дает, возможность, местному самоуправлению принимать общеобязательные решения, для обеспечения функционирования муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Власть воздействует на органы местного самоуправления, напомним основные принципы, на которых основана местная власть.

Принцип законности - основным инструментом должен быть закон. Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех полномочий, которые определены принятыми этой властью законами. Для местного самоуправления - это гарантия от вмешательства в деятельность его органов государственных власти. Закон обеспечивает стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Вероятность несоблюдения нейтрализуется деятельностью прокурорской и судебной систем.

Принцип самостоятельности регулируется государством и устанавливается законом. Объем, в котором компетенция местного самоуправления установлена, является собственной компетенцией органов местной власти и вмешательство в нее запрещено.

Принцип ресурсной обеспеченности объект регулирования. Источники доходов местных бюджетов, объекты муниципальной собственности передаются местному самоуправлению государством посредством принятия законов. Также государство обязано передать ресурсы местному самоуправлению в объеме, соответствующем решаемым ими задачам. Ресурсы передаются на долговременной основе для обеспечения местного самоуправления возможностью самостоятельно планировать и осуществлять свою деятельность.

Принцип выборности - выборность местной власти регулируется государством для обеспечения гарантий избирательных прав граждан с помощью установления законом порядка проведения выборов, гарантирующих свободное волеизъявление граждан. У органов местного самоуправления при этом остается возможность выбора той избирательной системы, которая наилучшим образом соответствует местным особенностям организации местного самоуправления.^[17]2

Рассмотрим вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в установлении полномочий органов местного самоуправления. Несмотря на то, что предметы ведения местного самоуправления закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это вовсе не означает окончательного решения вопроса установления компетенции органов местного самоуправления.^[18]3

Значительная часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления без государственных органов. Например, вопрос основное общее образование. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены «организация, содержание и развитие» соответствующих муниципальных учреждений. Слова «организация, содержание и развитие» не являются юридическими понятиями и на уровне регионального законодательства нужно уточнить, какие именно действия за ними стоят - строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии школьных зданий, выплата заработной платы работникам образовательных учреждений, финансирование питания школьников и так далее.

Вопросы, же решаемые только государством это - выработка государственной политики в сфере образования, разработка образовательных стандартов, методик, контроль за исполнением государственных стандартов и так далее.

Несогласованные действия в этой сфере это вред и местным, и государственным органам.

Аналогичные примеры можно привести и в отношении других вопросов местного значения.

Также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что предметов ведения между муниципальными образованиями на одной территории разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. Взаимодействие обоих уровней власти и в этом вопросе очень велико. Принятие односторонних решений в вопросах разграничения предметов ведения будет формальным и вряд ли пойдет кому-либо на пользу, прежде всего - населению. Разграничить компетенции необходимо таким образом, чтобы предоставление услуг власти населению решался эффективным образом.

У органов государственной власти есть право возложения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления. Попытки решения данной задачи принятием единого перечня отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации не всегда возможны. Не во всем муниципальном образовании имеется возможность реально осуществлять эти полномочия.

Данную, задачу нужно решать учитывая индивидуально особенности муниципального образования либо оперируя небольшими группами однородных муниципальных образований. После передачи государственных полномочий органам местного самоуправления государство должно осуществлять контроль за решениями принятыми местной властью задач. Так как в конечном итоге государство отвечает перед гражданами за их решение.

Следующим крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Попытаемся сформулировать подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.

Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами целесообразно проводить, основываясь на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению. Одним из главных доходных источников бюджетов являются налоги. По видам налоги классифицируются обычно следующим образом:

налоги с граждан;

налоги на производство;

реальные (или имущественные) налоги;

акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);

налоги на потребление.

За местными бюджетами закрепляются реальные налоги, поскольку на источники этих налогов органы местного самоуправления могут оказывать, непосредственное влияние и налогооблагаемая база поддается контролю со стороны органов местного самоуправления даже при отсутствии специализированных фискальных органов.

Также за местными бюджетами закрепляются источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Само собой разумеется, что эти стандарты должны быть установлены как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Трудности, связанные с большим объемом работы по формированию проектов бюджетных законов. Учитывая, что любое поселение или их достаточно произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а, следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам государственной власти возможно придется иметь дело с сотнями местных бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна, поэтому следует не пытаться вернуться назад, а искать приемлемые формы работы в современных условиях.

Данная задача решается соблюдением уже определенного законодательства. Законодательно установлена долгосрочность закрепления доходных источников за местными бюджетами. Очень большой объем работы предстоит только на первом этапе, когда нужно будет впервые произвести закрепление источников. Применимость этого условия ограничена только стабильностью бюджетного и налогового законодательства. Если эти сферы законодательного регулирования, наконец, станут предсказуемыми, то вполне возможно осуществлять бюджетное планирование на 4 - 5 лет. Тогда дальнейшая работа будет растянута во времени и не вызовет обвальных объемов на этапе подготовки законопроектов, тем более, что впоследствии потребуется в основном корректировка, а не радикальный передел доходной базы.

На примере района можно показать, что в большинстве случаев он и сегодня является территорией государственного управления.

Например, в результате выборов могут быть сформированы органы местного самоуправления, а также выбраны должностные лица местного самоуправления, которым органы государственной власти не сочтут возможным доверить исполнение государственных полномочий. Вот в этом-то случае и может возникнуть потребность в продолжении государственной вертикали до муниципального образования. Эта вертикаль ни в каком случае не должна касаться решения вопросов местного значения, а исполнять только государственные полномочия.

Но мы не можем не коснуться и проблемы отношений с местным самоуправлением федеральных органов государственной власти, иначе картина будет явно неполной и незавершенной. Эта часть темы хотя по значимости и велико, но меньше по количеству решаемых вопросов, и тем более почти не связано с непосредственными контактами.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.

Указанные задачи решаются несколькими способами:

- на федеральном уровне законодательно устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления, что уже сделано принятием соответствующего Федерального закона.

- федеральные органы государственной власти принимают программы государственной поддержки местного самоуправления. Первая такая Федеральная программа принята и реализуется.

- в обеспечение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен быть принят целый пакет федеральных законов, часть из которых разработана, часть - разрабатывается.

Все указанные мероприятия проводились и проводятся с участием органов местного самоуправления. Практически ни один из законодательных актов не разрабатывался без учета реального опыта на местах и без участия в рабочих группах представителей органов местного самоуправления.

Непосредственное взаимодействие осуществляется в рамках отработки разрабатываемых методик на отдельных экспериментальных территориях, а также в процессе реализации права органов местного самоуправления на обращение в любые государственные органы и обязанности государственных органов в обязательном порядке рассматривать эти обращения.

Структуры, занимающиеся вопросами местного самоуправления существуют в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

3.2 Механизмы оптимизации органов государственной власти и местного самоуправления

Процесс развития местного самоуправления не может осуществляться в отрыве от других направлений развития российского общества и в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.

Условием развития местного самоуправления является:

• глубокое понимание роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием
• системная работа по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Данные условия необходимы так как без участия государства сегодня не могут быть решены. Такие вопросы, как вопрос о более эффективном финансировании местного самоуправления.

Одно из узких мест государственного строительства остаются вопросы «стыковки» органов государственной власти и местного самоуправления.

Основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

• - установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;
• - обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий местного самоуправления;
• - обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами;
• - провести судебную реформу (имеется в виду создание специализированной судебной системы).^[19]12

Остановимся на финансировании местного самоуправления. Сегодня, как никогда становится, актуальной модель бюджета, ориентированного на интересы местного самоуправления. Определяются приоритеты, населению объясняется, расходование бюджетных средств. На каждый из приоритетов формируются целевые задания, предусматривающие определенный объем финансирования, а затем определяются конкретные планы работ.

Очевидна необходимость в сохранении возможности регулирования законодательством субъектов Федерации вопросов, связанных с организацией местного самоуправления:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях, установленных федеральным законом.

- правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами.

- правовое регулирование субъектом РФ отношений в области местного самоуправления допускается в части регулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления.

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения может осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.^[20]3

Здесь идет речь о регулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметов государственного ведения. Возложение же на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Следовательно, органы местного самоуправления выступают как обычные субъекты правоотношений наряду с другими организациями.

Актуализация законодательства на федеральном и местном уровне в связи с разграничением полномочий имеет положительный эффект для всей системы управления:

- положительно сказывается на административной реформе как на федеральном, так и на местном уровне. В ее рамках можно решать вопрос о сокращении числа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

- новое законодательное регулирование по вопросам разграничения полномочий должно стимулировать оптимизацию бюджетной сети местного уровня.

- в целом можно и нужно совершенствовать механизм предоставления бюджетных услуг.

Для оперативного изменения законодательства необходимо:

- плановость. необходимо составить подробный план-график внесения изменений в законодательства.

- необходима надежная организационная и кадровая основа.

- Нужно привлечь к работе специалистов, имеющих опыт в сфере законотворчества

- тесное сотрудничество взаимодействие законодательных органов местного самоуправления с исполнительной властью.

- разъяснению населению сути и содержания разграничения полномочий.

- создание условий, распределения полномочий, чтобы на должностных лиц одного уровня власти не перекладывалась ответственность за те публичные услуги, которые должен оказывать другой уровень.

Только при соблюдении указанных условий поставленная цель будет достигнута.

Так же нельзя не отметить о необходимости разработки и принятии Муниципального кодекса РФ. На текущий момент в осуществлении местного самоуправления ключевое место занимает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который содержит много недоработок перечисли некоторые из них:

• не дается четкого определения и соотношения таких базовых муниципально-правовых понятий, как «компетенция органа местного самоуправления», «предметы ведения органа местного самоуправления», «полномочия органа местного самоуправления».
• не содержит четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Законодатель в указанном законе не смог исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего на практике они часто дублируются.

- органы муниципальных образований нагружены полномочиями по решению вопросов, местного значения, которые нередко носят не местный, а именно государственный характер (такие как снос аварийных жилых домов; учет нуждающихся в улучшении жилищных условий; согласование переустройства и перепланировок жилых помещений; регистрация граждан по месту жительства).

- не содержит нормативов на содержание муниципального имущества, нормативов расходных обязательств, с помощью которых можно рассчитать объем необходимых финансовых ресурсов, с учетом количества жителей территорий, с учетом протяженности уличных дорог, квадратных метров муниципального жилого фонда, протяженности системы водоотведения, водоснабжения и других коммунальных особенностей конкретного муниципального образования

На сегодня очевидным становится тот факт, что в формате федерального закона невозможно качественно расписать концептуально-теоретические основы построения системы муниципально-правового регулирования.

В последние годы расширяется практика создания комплексных кодификационных актов, которые являются организующим и стабилизирующим фактором для законодательства, такая форма представляется оптимальной и для систематизации муниципального нормативного материала. Так как материал в кодификационных актах упорядочен и выражен в логической системе – отражает внутреннею структуру отрасли и охватывает ее нормативно-правовой массив.

Результатом кодификации федерального законодательства о местном управлении должна стать разработка Муниципального кодекса РФ.^[21]9

4. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления на примере муниципального образования город Орск

Краткая характеристика муниципального образования город Орск.

Орск – самый большой город Восточного Оренбуржья, в силу этого объективно выполняющий административно-обслуживающие функции для соседних городов и районов. Уровень жизни в этих поселениях ниже, что обуславливает миграционный поток в Орск на учебу и работу.

Расположение Орска на границе Европы и Азии – предпосылка для его вовлечения в расширение процессов евразийской интеграции. 

Общая площадь города 58,4 тыс.га, площадь всего муниципального образования - 142,6 тыс. га.

Основная сфера деятельности населения города - промышленное производство. Численность занятых в промышленном производстве - более 25 тыс. работающих. Наибольший вклад в развитие экономики города вносят, машиностроение, нефтепереработка, электроэнергетика.

Статус города Орск, вопросы его территориального устройства, круг предметов ведения городского сообщества, правовую основу и формы осуществления (как непосредственно, так и через соответствующие органы) самоуправления в городе определяет Устав г. Орска.^[22]15

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Компетенция органов местного самоуправления закреплена в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований.

В систему правового обеспечения местного самоуправления входит около трехсот законов, положения которых являются основополагающими в правотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельности органов местного самоуправления.

Нормативная база, исчерпывающе определившая компетенцию органов местного самоуправления, позволяет муниципальному образованию оперативно принимать управленческие решения и правовые акты строго в рамках Конституции РФ, федеральных законов и законов Оренбургской области.

Местная власть ближе всего стоит к рядовым гражданам, их повседневным нуждам, формируя, по сути дела, представление о гражданском обществе, в котором решение властей должно всегда опираться на закон.

Органы местного самоуправления муниципального образования – город Орск, в своей деятельности руководствуются (и применяют при принятии решений) нормами:

- Конституции Российской Федерации;

- Гражданского законодательства РФ;

- Жилищного законодательства РФ;

- Административным законодательством РФ;

- Семейным законодательством РФ;

- Налоговым законодательством РФ;

- Другим кодифицированным законодательством РФ.^[23]11

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти Оренбургской области обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.^[24]5

Предложения и обращения органов и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению теми органами государственной власти, организациями и учреждениями, в которые эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу и должностному лицу местного самоуправления дается мотивированный ответ.

Примеры из жизни взаимодействия органов государственной власти и муниципального образования г. Орск.

Дорожная инспекция, которая определяет, что улица не соответствует требованиям безопасности движения. На муниципалитет накладывается штраф. Но деньги идут не в бюджет города, а в субъект федерации. А почему бы не направить их целевым назначением на ремонт той самой дороги, за которую оштрафовали город?  Похожая картина с экологией. Предприятия, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду, делают определенные выплаты. Выплаты полностью идут в доходную часть бюджета, т. е. распределяются и на образование, и на спорт, и на культуру. А в принципе должны бы идти на улучшение экологической обстановки.

Люди по большинству вопросов обращаются к главе муниципалитета хотя развитие ситуации зачастую зависит от региональных или федеральных структур. Человек обращается в вышестоящую инстанцию с проблемой, решение по которой может быть принято только «наверху», а письмо приходит в муниципалитет, и он вынужден давать ответ, не всегда подчас устраивающий заявителя. Если вопрос зависит от федеральной власти, то и решаться задача должна не на уровне муниципалитета.

Даже имеющиеся полномочия не всегда полностью финансируются. Нехватка средств привела к тому, что многие мероприятия, которые должны реализовываться на местах, оказываются непосильными даже для городов, не говоря уже о поселках. Пример проблемы захоронения животных, оборудования и содержания скотомогильников. Для поселений — это вообще бич. Прошли суды, наказаны руководители. Какова их вина, если у них для проведения работ просто не было средств? Город Орск у себя такой объект построил, вложил свои деньги, а по закону скотомогильник должен быть в ведении субъекта федерации.

Также в г. Орске немало федеральных структур. По существующим нормативам помещения передаются в безвозмездное пользование, что не совсем правильно. Раз мы все равны, то и подход должен быть одинаковый. Нужно учитывать интересы и государства, и субъекта федерации, и муниципалитета. Вертикаль власти, в том числе финансовую, надо выстраивать так, чтобы она действительно способствовала развитию местного самоуправления.  Было бы справедливым государственной власти рассмотреть вопрос о передаче в местные бюджеты дополнительных доходных источников. К примеру, части налога на прибыль, налога на вмененный доход; - изменить норматив платы за негативное воздействие предприятий на окружающую среду в пользу бюджетов муниципальных образований. Сейчас муниципалитеты получают лишь 40 процентов от негативное воздействие предприятий на окружающую.

Позитивные прогнозы развития городов целиком зависят от внимания федеральной власти к проблемам и задачам местного самоуправления.^[25]10

Пока еще ведется поиск форм и механизмов эффективного взаимодействия власти федеральной и власти муниципальной, но эти формы и механизмы будут совершенствоваться и развиваться, так как федеральный и местный уровень являются союзниками во многих вопросах и контакт с органами местного самоуправления очень важен для федеральных органов государственной власти, включая все ее ветви. В отношениях между местным и региональным уровнями власти уже существуют определенные устоявшиеся модели организации взаимодействия, но необходимость их совершенствования и развития также очевидна.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления – важнейшая многоплановая проблема, затрагивающая все стороны жизнедеятельности общества, и оно носит конкретный характер.

Повышение эффективности взаимодействие государственной власти и муниципального самоуправления, адекватное требование времени и имеет важно значение для жизни страны.

Нужно учитывать интересы органов государственной власти и местного самоуправления. Вертикаль власти, в том числе финансовую, надо выстраивать так, чтобы она действительно способствовала развитию местного самоуправления.

В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления и формы взаимодействия сторон. Также взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить, как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов.

От их правильного решения во многом зависит не только судьба местного самоуправления в России, но и эффективность самого российского государства.

Определяя основные направления реализации законодательства о местном самоуправлении, следует подчеркнуть о необходимости скорейшей разработки и принятия Муниципального кодекса. Который бы разрешил те противоречия которые присутствуют на сегодняшний день в Федеральном законе ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

На данном этапе развития России - это взаимодействие является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий

Так же взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования, региона, государства в целом.

В курсовой работе были рассмотрены понятия и признаки черты государственной власти и муниципального самоуправления.

Описаны принципы и модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России. Выявлены проблемы во взаимодействии и указаны механизмы оптимизации органов государственной власти и местного самоуправления как в теории, так и на примере муниципального образования город Орск

Все это позволяет составить представление о процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления о сильных и слабых сторонах данного процесс.

В результате проведенного исследования были выявлены основные проблемы взаимодействия органов государственной власти и органа муниципального образования город Орск:

• правовая не проработанность вопроса (разработка и принятие Муниципального кодекса);
• недостаточное финансирования;
• дефицит квалифицированных кадров.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 6–ФКЗ, от 30 декабря 2008 года № 7 – ФКЗ, от 05 февраля 2014 года № 2–ФКЗ, от 21 июля 2014 года № 11–ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации – 04 августа 2014 года – № 31, ст. 4398.

2. Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации – 18 октября 1999 года – № 42, ст. 5005.

3. Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации – 06 октября 2003 года – № 40, ст. 3822.

4. «Европейская социальная хартия (пересмотренная)» (принята в г. Страсбурге 03.05.1996) 7 с.

5. Устав муниципального образования г. Орска 9 с, 11с.

Книги

6. Система муниципального управления - Учебник для вузов Под. редакцией В.Б. Зотова 2006г 5 с, 7 с,10 с, 14 с.

7. Система государственного и муниципального управления Учебное пособие В.П.  Орешин 2010г 219 с, 224 с, 238 с.

8. Основы государственного и муниципального управления – Учебник Г.М. Шамарова 2013г 7 с, 8 с.

Источники на электронных носителях удаленного доступа (т.е. интернет-источники)

9. Вестник ЮУрГУ. Серия Право 2013г т 13 № 1. 93 с. (https://vestnik.susu.ru/law/article/view/1434/1395)

10. Проблемы местного самоуправления во многом схожи. Орская газета 26-06-12. (http://orsk.bezformata.com/listnews/problemi-mestnogo-samoupravleniya/6783280/).

11. Сайт Администрации муниципального образования г. Орск (http://orsk-adm.ru/?q=obshzak).

12. «Журнал российского права», N 10, октябрь 2002 г. В.С. Мокрый, председатель Комитета Государственной Думы РФ по местному самоуправлению, кандидат юридических наук. (https://mydocx.ru/3-79057.html).

13. Механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Журнал экономика и управление Н.В. Ханов (https://cyberleninka.ru/article/n/mehanizmy-vzaimodeystviya-organov-gosudarstvennoy-vlasti-i-organov-mestnogo-samoupravleniya) 40 с.

15. Социально-экономическая характеристика муниципального образования г. Орск (https://studbooks.net/808298/finansy/sotsialno_ekonomicheskaya_harakteristika_munitsipalnogo_obrazovaniya_orsk).

1. 8 Основы государственного и муниципального управления – Учебник Г.М. Шамарова 2013г ↑

2. ↑

3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 6–ФКЗ, от 30 декабря 2008 года № 7 – ФКЗ, от 05 февраля 2014 года № 2–ФКЗ, от 21 июля 2014 года № 11–ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации – 04 августа 2014 года – № 31, ст. 4398. ↑

4. 7 Система государственного и муниципального управления Учебное пособие В.П.  Орешин 2010г ↑

5. ↑

6. 3 Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации – 06 октября 2003 года – № 40, ст. 3822. ↑

7. 4 "Европейская социальная хартия (пересмотренная)" (принята в г. Страсбурге 03.05.1996) ↑

8. 6 Система муниципального управления - Учебник для вузов Под. редакцией В.Б. Зотова 2006г ↑

9. 4 "Европейская социальная хартия ↑

10. 7 Система государственного и муниципального управления Учебное пособие В.П.  Орешин 2010г ↑

11. 3 Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131–ФЗ ↑

12. 1 Конституция Российской Федерации ↑

13. 3 Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131–ФЗ ↑

14. 6 Система муниципального управления - Учебник для вузов Под. редакцией В.Б. Зотова 2006г ↑

15. 13 Механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Журнал экономика и управление 40 с. Н.В. Ханов ↑

16. 6 Система муниципального управления - Учебник для вузов Под. редакцией В.Б. Зотова 2006г ↑

17. 2 Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184–ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации – 18 октября 1999 года – № 42, ст. 5005. ↑

18. 3 Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131–ФЗ ↑

19. 12 «Журнал российского права», N 10, октябрь 2002 г. В.С. Мокрый, председатель Комитета Государственной Думы РФ по местному самоуправлению, кандидат юридических наук. ↑

20. 3 Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131–ФЗ ↑

21. 9 Вестник ЮУрГУ. Серия Право 2013г т 13 № 1. 93 с. ↑

22. 15 Социально-экономическая характеристика муниципального образования г. Орск ↑

23. 11 Сайт Администрации муниципального образования г. Орск ↑

24. 5 Устав муниципального образования г. Орска ↑

25. 10 Проблемы местного самоуправления во многом схожи. Орская газета 26-06-12. ↑