Теоретические основы прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В соблюдении законности и правопорядка в области осуществления государственной исполнительной власти выделяют особый вид правоохранительной деятельности – это государственный надзор, заключающийся в непрерывном, систематическом наблюдении за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью предупреждения и выявления нарушений законности. Он выполняется специальными государственными органами.

И самая значимая форма государственного надзора – это прокурорский надзор, который является одним из направлений органов прокуратуры РФ.

Динамичные прокурорские проверки за органами административной юрисдикции, а именно органами внутренних дел, полицией и иные, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, нацеливают на борьбу с преступностью, ее предотвращению.

Борьба с преступностью в первую очередь ложиться на «плечи» органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, которые в свою очередь входят в структуру органов внутренних дел. Но для получения положительных результатов на данном направлении, все проблемы, которые появляются в ходе выполнения ОРД, должны быть истреблены.

Самым главным гарантом законности является прокуратура РФ. На нее возложено одно из направлений деятельности – это надзор за органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. Но более актуальной проблемой современности становится прокурорский надзор именно заОРД, поскольку оперативно-розыскные органы теряют свою ступень приоритета в соотношении с органами дознания и следствия. Работа прокурора при этом начинает дезориентироваться. Кроме этого, прокуроры, которые работают в данном направлении просто входят в состав отраслевых отделов по надзору за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

В силу принципа негласности ОРД могут нарушаться как закон, так и права и свободы людей. Единственный, кто может отстаивать правопорядок – это прокурор.

Цель настоящей работы заключается в рассмотрении прав и обязвнностей прокурора в оперативно-розыскной деятельности.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

- Рассмотреть теоретические основы прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

- Проанализировать предмет и объекты прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

- Выявитьполномочия и пределы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

- Исследовать правовые средства, методы и формы осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, которые складываются во взаимосвязи прокурорского надзора за деятельностью оперативно-розыскных органов.

Предмет исследования – теоретические, организационные, правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД в органах внутренних дел.

Для написания работы использовались следующие источники – российское законодательство, комментарии специалистов, учебная литература, монографии, статьи. Ученые, занимавшиеся данным вопросом:В.И. Капканов, В.Ф. Крюков, В.Н. Осипкин, А.А. Чувилева и многие другие.

Данная работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1 Особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

1.1 Теоретические основы прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

В юридической литературе в последнее время проявилась большая заинтересованность к изучению как оперативно-розыскной деятельности в целом, так и ее отдельных элементов. Это связано с увеличивающейся преступностью в России.

Статья 1 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» определяет ОРД как вид деятельности, осуществляемой гласно или негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то названным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств^[1].

Согласно анализам экспертов, правоохранительные органы, используя оперативно-розыскные возможности, раскрывают до 70% всех совершенных преступлений. В сущности ОРД ориентирована на получение информации, выявление скрытых преступлений, признаков и фактов преступной деятельности, их субъектов, поиск скрывшихся лиц.

С содержательной стороны ОРД составляет осуществление ОРМ, перечень которых строго ограничен Законом об ОРД. Тем не менее, ОРД не ограничивается только процедурой их выполнения.

ОРД осуществляется специальными субъектами, которыми являются только оперативные подразделения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на то Законом об ОРД (ст. 13). Перечень таких органов может быть изменен или дополнен только Законом об ОРД.

ОРД основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств (ст. 3 Закона об ОРД). Главная роль в обеспечении соблюдения указанных принципов органами, осуществляющими ОРД, отведена прокуратуре. Только прокуратура является независимым органом, способным установить, предотвратить, пресечь нарушения закона, прав и свобод граждан в области осуществления ОРД^[2].

Хорошо известно, что законность является составляющим элементом правового государства и залогом его формирования. Соблюдение законности обеспечивает верховенство закона, закрепляет принципы и формы деятельности государственного аппарата и основную социальную значимость – права и свободы человека и гражданина. Принцип законности призывает соблюдения законодательства всеми элементами государственного механизма и общества, а также является первенствующим конституционным принципом ОРД. Она реализуется в подчинении закону всей деятельности оперативных подразделений.

Содержание законности широко обуславливается как в толковых словарях, так и учеными-юристами, в частности, С. С. Алесеевым, Н. Г. Александровым, В. В. Борисовым, М. С. Строговичем и другими.

Законность – это выполнение законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. В отношении ОРД можно говорить об исполнении законных и подзаконных нормативных правовых актов всеми субъектами ОРД.

При проведении ОРМ осуществляется вмешательство в область прав человека, и оно чаще всего производится тайно. Гражданин не знает и не может знать, что его права могут нарушаться, а если некоторые сведения до него «доходят», то не в состоянии определить источник правонарушений.

Вследствие этого, прокурорский надзор здесь должен быть максимальным, что даст возможность устранить всевозможные нарушения законности при раскрытии и расследовании преступлений.

На основании ст. 10 Конституции РФ3 государственная власть в РФ осуществляется на основании разделения ее на три подсистемы: законодательную (Федеральное Собрание), исполнительную (Правительство РФ) и судебную (суды РФ). Согласно взгляду профессора Академии государственной службы при Президенте РФ А. Д. Керимов, многие, в том числе и некоторые основные постулаты традиционной, восходящей еще к Ш. Л. Монтекье, теории разделения властей практически стали не актуальны, не вполне соответствуют нынешней политики и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении^[3]. Аналогичной точки зрения придерживается и В.Г. Розенфельд, считающий, что Основной Закон РФ не ликвидирует возможности существования самостоятельных правовых институтов, определяемых потребностями государственного строительства, не входящих в законодательную, исполнительную, судебную ветви власти^[4].

Однако ст. 11 Основного закона страны оповещает о том, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды. Таким образом, мы являемся очевидцами тому, что в России имеется четыре субъекта государственной власти: законодательная (представительная), исполнительная, судебная и президентская власть. Не будет ошибкой к четырем субъектам государственной власти добавить и подсистему правоохранительной государственной власти Прокуратуры РФ.

Разделяя точки зрения указанных авторов, можно отметить, что государственная власть есть предоставленная законодательством государственному органу или должностному лицу возможность осуществления в интересах общества и государства определенных функций и способность в силу наделения его соответствующими полномочиями оказать требуемое воздействие на деятельность и поведение граждан, а также иных физических и юридических лиц.

Из числа научных работников и экспертов, рассматривающих вопрос о месте прокуратуры в системе государственной власти, нет целостности в суждениях. Так, определяя место прокуратуры в системе разделения властей, А. Ф. Смирнов полагает, что предпочтительнее видеть ее в качестве механизма реализации президентской власти. Аналогичной точки зрения придерживается и Ю. И. Скуратов, считающий, что из Конституции РФ вытекает роль прокуратуры как правового механизма реализации полномочий главы государства. Козлов А. Ф. отмечает, что «…прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодательнойвласти, поскольку его основная функция – обеспечение исполнения принимаемых законов». Турчинов А. И. придерживается позиции о принадлежности прокуратуры к органам судебной власти, М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриев полагают, что прокуратура должна быть отнесена к системе органов исполнительной власти. По мнению В.И. Рохлина, анализ Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что прокуратура не входит ни в одну из названных ветвей государственной власти.

Гошуляк В.В. делает вывод о том, что прокурорскую власть следует выделить как самостоятельную власть наравне с законодательной, исполнительной, судебной и президентской. По мнению В.С. Джатиева, прокурорский надзор – самостоятельный вид государственной деятельности, для осуществления которой нужен особый вид органов государственной власти – органы прокуратуры^[5].

Такое же мнение высказывает Н.Н. Карпова, а также определяет признаки, относящиеся к характеристике прокуратуры как органа государственной власти^[6].

Во-первых, прокуратура основана и действует с конституционной нормой и действующим федеральным законодательством. Итак, положение прокуратуры РФ установлено на высшем юридическом уровне.

Во-вторых, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре^[7] прокуратуры РФ созданы в целях:

- обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности;

- защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Таким образом, цели работы Прокуратуры РФ в полной мере отвечают интересам российского общества.

В-третьих, Закон о прокуратуре выделяет пять надзорных направлений деятельности прокуратуры РФ в целом, и Генеральным прокурором выделено еще одно направление – это надзор за исполнением закона о несовершеннолетних.

В-четвертых, прокурор при осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением Основного закона и исполнением законов обладает правомочиями установленных в ст. 22 Закона о прокуратуре.

В-пятых, независимость, самостоятельность прокуратуры от других органов государственной власти при осуществлении ею своих функций и полномочий.

В-шестых, в соответствии с законодательством о прокуратуре предусмотрен обширный перечень средств прокурорского реагирования на нарушения законности.

В-седьмых, ч. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре определяет систему прокуратуры РФ – Генпрокуратуры РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

В-восьмых, специальные нормы о правовом статусе прокуратуры находятся не только в Законе о прокуратуре, но и процессуальных кодексах (например уголовном, гражданском и другие), в актах специального законодательства. К примеру, в Законе об обороне^[8] (ст. 25) и другие.

В-девятых, историческая обусловленность формирования, присутствие объективных предпосылок организации и деятельности в России в настоящий период, сопряжена непосредственно с основоположником российской прокуратуры Петром I и его указами «О должности Сената», «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г., который ставил ее высшим (после царя) органом государственной власти (Сенатом).

Все обоснование, изложенное выше, предоставляет полное основание подойти к заключению о том, что у прокуратуры РФ есть самостоятельные государственно-властные полномочия. Это дает возможность причислить ее к отдельному, независимому элементу государственной власти РФ.

Таким образом, вторжение прокурора в работу правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с преступностью, обладает всеми признаками фактического управления с наличием властных полномочий по отношению к правоохранительным органам и их должностным лицам, обеспечивающим осуществление ОРМ, рассмотрение и разрешение материалов и дел о совершенных и готовящихся преступлениях.

1.2 Предмет и объекты прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

К сожалению, в настоящий период нет конкретно сформулированного определения предмета прокурорского надзора. Этот пробел в законодательстве отмечают многие авторы, в частности Н.С. Железняк и В.Ф. Луговик. Действительно, анализ Закона обОРД, Закона о прокуратуре РФ позволяет говорить о противоречивости содержания предмета прокурорского надзора. В абз. 1 ст. 21 Закона об ОРД закреплено: «Прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона...»^[9], а само название данной статьи гласит о прокурорском надзоре за ОРД, что понимается значительно шире.

Исходя из этого, совершенно очевидно, что законодательно следует закрепить единое понятие предмета прокурорского надзора. Можно согласиться с позицией В.Ф. Луговика, который предлагает в качестве предмета прокурорского надзора закрепить такое понятие, как «прокурорский надзор за исполнением Закона об ОРД». Основываясь на ст.1 ФЗ о прокуратуре, В.Ф. Луговик, отмечает: «ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяя основные направления деятельности прокуратуры, говорит именно о надзоре за исполнением законов. Поэтому предметом прокурорского надзора в аспекте предмета данной статьи может быть только надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»^[10].

Регламентация правоотношений по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД с помощью норм оперативно-розыскного законодательства также является безуспешной. Прокурорский надзор за законностью какого-либо вида деятельности не является идентичным самой этой деятельности, будь то уголовный процесс или ОРД, а, следовательно, и нормативное правовое регулирование прокурорского надзора и деятельности поднадзорных ему объектов не может реализовываться посредством единых правовых источников. Так, в ходе прокурорского надзора за исполнением законов вОРД правоотношения появляются между прокурором и субъектами ОРД либо прокурором и иными лицами по поводу осуществления субъектами ОРД своей деятельности с целью оценки прокурором законности этой деятельности. В осуществлении самой же ОРД прокурор никак не принимает участие, вследствие этого его полномочия не должны регулироваться оперативно-розыскным законодательством.

Непродуктивна и регламентация общественных отношений по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД посредством самых общих норм федерального законодательства, регулирующего характерные черты ОРД отдельных оперативно-розыскных органов. Например, Законы о федеральной службе безопасности, о внешней разведке^[11] и другие нормативные правовые акты лишь упоминают о прокурорском надзоре и его пределах в сфере ОРД этих органов, не раскрывая форм и способов его осуществления, особенностей организации.

Опираясь на приведенные суждения, можно прийти к заключению о том, что регулирование прокурорского надзора за исполнением законов вОРД должно реализовываться исключительно посредством норм Закона о прокуратуре, при наличии корреспондирующих норм в законодательстве, регулирующем ОРД поднадзорных органов. В нынешнее время в ст. 29 Закона о прокуратуре законодательно связаны разные по юридической природе составляющие предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и ОРД. Многие специалисты обоснованно полагают, что этим заключением «проигнорирована сущность такого специфического и самостоятельного вида деятельности, какой является оперативно-розыскная деятельность»^[12]. В связи с этим имеет место «дискриминация прокурорского надзора за ОРД», исключение его из состава приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, дезориентация прокуроров и ошибочное включение уполномоченных прокуроров в состав отраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием^[13].

Основываясь на ст. 29 Закона о прокуратуре можно определить предмет данного направления прокурорского надзора – это соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Кроме Закона о прокуратуре предмет детализируется и в нормах оперативно-розыскного законодательства, поэтому в него также входит принятие решений:

- о заведении и прекращении конкретных дел оперативного учета;

- о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий;

- о предоставлении результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд;

- о рассекречивании сведений, полученных при проведении ОРМ;

- о правовой защите лиц ОРО и лиц, их оказывающих им содействие на конфиденциальной основе.

Законодатель необоснованно сузил круг вопросов, которые уполномоченный прокурор должен рассматривать при решении специфических задач в этой сфере. В содержание предмета прокурорского надзора в специальных его отраслях должны быть включены не только элементы, характеризующие его как специальную отрасль, но и элементы, указывающие на принадлежность этой специальной отрасли к единой системе прокурорского надзора. Таким образом, в содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов вОРД обязательно должны входить: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов.

Следовательно, в состав предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, должны входить не только соблюдение прав и свобод граждан, порядка выполнения ОРМ и законность принимаемых оперативно-розыскных органов решений, но и законность ОРД в целом.

Тем не менее, необходимо отметить, что в практике прокурорского надзора совершается определенное смещение акцентов и на передний план выдвигается задача усиления мер по борьбе с преступностью. Или же защита прав и законных интересов человека и гражданина в уголовном процессе часто превращается в защиту прав и интересов только пострадавших от преступлений. Для обеспечения законности при осуществлении данной деятельности прокурор наделен широкими полномочиями, вместе с тем он не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов, проводящих ОРМ.

В содержание предмета надзора не входит исполнение органами, осуществляющими ОРД, нормативных правовых актов соответствующих государственных органов и, соответственно, прокурор не вторгается в эту область контрольной деятельности уполномоченных должностных лиц органов. Но в предмет надзора включается соблюдение этими руководителями требований Закона об ОРД^[14].

Предмет надзора должен быть определен с учетом изменений, внесенных в УПК РФ, требований иных нормативных актов и содержать его основные признаки.

Такой аспект был подвергнут критике в научной литературе, поскольку он противоречит сущности надзорной деятельности и нацеливает прокурора на подмену ведомственного контроля. Определить задачи надзора можно, только лишь поставив вопрос: за чем осуществляется надзор – за исполнением законов в ОРД или собственно за ОРД? В соответствии с положениями Закона о прокуратуре надзор осуществляется именно за исполнением законов. В настоящий период определено, что деятельность уполномоченного прокурора должна быть ориентирована на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач ОРД^[15].

Особое значение имеет надзор прокуратуры за соблюдением конституционных прав граждан. В сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускаются значительные ограничения прав и свобод граждан, прокурорский надзор должен быть реальной, а не декларативной гарантией законности.

Глава 3 раздела III Закона о прокуратуре состоит из двух статей и посвящена надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. Это направление раскрыто не полно, а в частности, не указаны цели, задачи, основные принципы деятельности в законе.

Здесь доминирует некое смешение понятий «дознание» и «оперативно-розыскная деятельность» (органов дознания и оперативно-розыскных органов).

В период развитияи формирования специальных государственных органов (именуемых органами дознания) две функции – дознание как форма предварительного расследования и ОРД входили в компетенцию одних и тех же органов и должностных лиц. Но с принятием Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г. № 2506-1 было положено начало разделению указанных функций в зависимости от компетенции подразделений соответствующих органов. Разделению понятий «дознание», «орган дознания» и «оперативно-розыскная деятельность», «оперативно-розыскной орган» также способствовало введение в действие УПК РФ.

Выделение органов, уполномоченных на осуществление ОРД, из органов, осуществляющих дознание, потребовало переосмысления правовой природы их деятельности и установления их нового статуса, компетенции и полномочий. Тем не менее,даннаяпроцедураникак не была доведена вплоть дологичногоокончания. До сих пор не ликвидирована системная ошибка, проявленная в методологически неверной юридической конструкции, в рамках которой, определив круг правоохранительных органов, уполномоченных на осуществление ОРД, в одном законодательном акте – Законе об ОРД, законодатель частично устанавливает их компетенцию в другом законодательном акте – Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации^[16]. Представляется, что отделение нормативного правового регулирования структуры органов от нормативного правового регулирования их функции противоречит структурно-функциональному единству такого явления, как организация. Неразрывность структуры и соответствующих ей функций представляется явным и неотъемлемым обстоятельством организации любой деятельности, в том числе и уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной, именно поэтому разделять нормативное правовое регулирование структуры и соответствующей ей функции неразумно^[17].

Смешение законодателем двух различных по своей правовой природе видов деятельности – дознания как формы предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности, с отнесением их к компетенции одного объекта – органа дознания, без уточнения, кто именно и чем должен заниматься, усложняет идентификацию объектов прокурорского надзора и выбор соответствующих им средств прокурорского надзора. Следует констатировать отсутствие законодательного разграничения компетенции органов, осуществляющих ОРД, и органов, осуществляющих предварительное расследование в форме дознания. Как формальное, так и фактическое смешение указанных функций в рамках одного объекта повлекло частичное смешение понятий «дознание» и «ОРД» и привело к отсутствию специальных норм, регламентирующих прокурорский надзор за исполнением законов в ОРД. В связи с этим по логике законодателя полномочия в отношении оперативно-розыскных органов прокурор должен реализовывать опосредованно, через обращение к полномочиям по надзору за органами предварительного расследования^[18].

Подобная регламентация явилась поводом для дискуссии о том, означает ли это одинаковый характер полномочий прокурора как при осуществлении надзора во время производства предварительного расследования, так и в ОРД. Отдельные авторы в этой связи пришли к заключению о том, что прокурорский надзор за законностью ОРД, дознания и следствия составляет единую отрасль прокурорского надзора, что является не совсем верным. Признавая, что ОРД, дознание и предварительное следствие имеют на досудебных стадиях уголовного процесса общие задачи, все же следует отметить их обособленность и присутствие у любого из них собственных оперативных, процессуальных и иных инструментариев деятельности, что и определяет особенности прокурорского надзора. Так, например, ОРД исполняется не только для решения задач, стоящих перед дознанием и предварительным следствием, но и для совершения специальных целей и задач. В данной взаимосвязи является правильным особо отметить надзор за законностью ОРД в самостоятельную отрасль прокурорского надзора, более того, не исключается возможность разделения ее на ряд направлений.

В этой связи заслуживает внимания предлагаемая В. Ф. Крюковым классификация задач данной отрасли надзора, который в зависимости от значимости и функциональной направленности предлагает разделить их на базовые (вытекающие из установленных законами обязательных направлений надзорной деятельности) и конкретно-функциональные (исходя из конкретного исторического периода и роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью на этом этапе, определяемые Генпрокурором в его приказах и указаниях)^[19].

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью можно разделить на надзор за законностью оснований проведения ОРД и надзор за применением законов при проведении ОРМ.

Каждое направление прокурорского надзора имеет свой объект и свой предмет. «Поле надзора» составляют: определение объектов прокурорского надзора в ОРД, концептуальные расхождения в законах и проблемы прокурорского надзора, направления совершенствования правового регулирования надзора прокурора за осуществлением ОРД, политико-правовые и информационные основы надзора за ОРД и их исторический аспект.

В процессе формирования ОРД превратилась в сложную систему, состоящую из подразделений. И как раз таки каждый орган можно рассматривать в качестве объекта надзора прокуратуры. Отсюда возникает классификация надзорных полномочий – по надзору за всей системой ОРД, включая законность принимаемых управленческих решений (планирование и прочее), по надзору за действиями подразделений, осуществляющих ОРД, и входящих в их состав должностных лиц; по надзору за негласным аппаратом, за техническими, информационными, финансово-хозяйственными подсистемами обеспечения ОРД. Эти полномочия должны осуществляться вне зависимости от того, является ли ОРД составной частью функционирования органа дознания или нет. Различия в надзоре возникают на уровне контроля за достижением законно-определенных целей органа, осуществляющих ОРМ^[20]. Но это уже другой вопрос.

Объектами прокурорского надзора на данном направлении оперативные подразделения государственных органов исполнительной власти, наделенных федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД, а именно^[21]:

- органы внутренних дел РФ;

- органы федеральной службы безопасности;

- федеральные органы исполнительной власти в области государственной охраны;

- таможенные органы РФ;

- службы внешней разведки РФ;

- федеральная служба исполнения наказаний;

- органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Оперативное подразделение органа внешней разведки Министерства обороны РФ проводит ОРМ только в целях обеспечения собственной безопасности и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий иных объектов надзора.

Этот перечень в соответствии законом считается исчерпывающим, и может быть изменен или дополнен только Законом об ОРД.

Следует подчеркнуть, что прокурорский надзор за органами, осуществляющими ОРД – имеет некоторые особенности, которые необходимо учитывать. Именно это направление деятельности является особо деликатным, поскольку затрагивает сферу конституционных прав и свобод граждан, а использование особых методов, способов приемов не исключает не только возможные нарушения, но и злоупотребления.

Касаясь соотношения прокурорского надзора и судебного контроля в области ОРД, важно выделить, что они не взаимоисключают друг друга, а расширяют в системе гарантий законности и соблюдения прав граждан, однако и здесь есть характерные особенности.

Если суд обращается к проверке соответствия закону действий и решений этих органов лишь эпизодически (при рассмотрении ходатайств о проведении отдельных ОРМ), то прокурор обязан осуществлять эту деятельность регулярно, не только при наличии поводов и оснований, но и по собственной инициативе. Вместе с тем прокурор не наделен властно-распорядительными полномочиями, он не вправе самостоятельно отменить незаконные и необоснованные решения органов, осуществляющих ОРД.

Эти и другие особенности следует учитывать при определении как предмета прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих ОРД, так и сущности, содержания и формы актов прокурорского реагирования.

Таким образом, основываясь на отраслевом делении современной прокурорской деятельности и учитывая рассмотренные критерии, можно выделить самостоятельную отрасль прокурорского надзора – надзор за органами, осуществляющими ОРД.

В этой связи правовое регулирование прокурорской деятельности в рамках конкретных отраслей должно носить полностью самостоятельный характер, то есть предмет, пределы и правовые средства надзора должны в каждом случае определяться исчерпывающим способом отдельно применительно к каждой отрасли прокурорского надзора.

Следует констатировать, что предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, сформулирован в ст. 29 Закона о прокуратуре неполно, без учета всех требований федерального законодательства к осуществлению оперативно-розыскной деятельности. В свою очередь, неполнота определения предмета прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности существенно затрудняет определение целей и задач данного направления надзорной деятельности и разработку адекватных средств прокурорского надзора, как на уровне теории, так и на уровне их законодательного закрепления.

Глава 2 Организация работы и особенности надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

2.1 Полномочия и пределы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

Говоря о полномочиях и пределах прокурорского надзора заОРД, хотелось бы сосредоточить интерес на следующем.

Пределы прокурорского надзора в общем виде это правовая категория, определяющая границы должного, возможного и запрещенногопри выборе прокурором объектов проверки, использовании полномочий по ее проведению и средств прокурорского реагирования. Их установление имеет важный теоретический и практическийсмысл. В теории обычно пределы можно раскрыть при помощи нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых обязан реализовывать прокурор, перечень поднадзорных объектов, а кроме того при помощи объема полномочий прокурора. Данные факторы могут иметь влияние на расхождение взглядов ученых, но их число не большое, да и не носят базисного характера. В части других первоосновных критериев указывают «характер прокурорского надзора и характер мероприятий, рекомендованных прокурорами в целях устранения нарушений закона»^[22]. В практическом аспекте в отношении пределов затрагиваются количество выявленных нарушений закона, обстоятельства, которые способствовали такому нарушению, а кроме того рамки прокурорского реагирования на них.

И в рассматриваемом направлении полномочия являются основным составляющим пределов прокурорского надзора, ведь лишь при помощи них достигаются главные цели и задачи (обеспечить законность при проведении ОРМ, соблюдение их порядка, установленного законами и иными правовыми актами, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими ОРД и так далее). Но, к сожалению, полномочия прокурора по надзору за исполнением требований закона органами, осуществляющими ОРД необходимой регламентацией в федеральном законодательстве не обладают, несмотря на то, что они являются основными. Проследим за причинами возникшей проблемы.

Если обратиться к Закону о прокуратуре, а именно к ст. 30 то, можно заметить, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Другими словами полномочия прокурора в сфере надзора за ОРД определяются как общими нормами Закона о прокуратуре, так и специальными нормами, предусмотренными Законом об ОРД. Но если обратиться к Закону обОРД то в нем преобладает некий пробел в определении конкретных положений, обуславливающих полномочия прокурора.

Взгляды Н.С. Железняк и А.Д. Васильева направляют интерес на то, что данная бланкетная норма позволяет нам сделать вывод о том, что полномочия прокурора не настолько хорошо представлены в Законе о прокуратуре; отправляет правоприменителя к Закону обОРД, где в ст. 21 говорится о том, какие документы обязаны быть представлены прокурору при осуществлении им надзорной работы, но нет четкой регламентации перечня подобных полномочий^[23].

Если следовать за законодателем, что полномочий по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД также нет, в данном законе установлено, лишь процессуальное положение прокурора в досудебном и судебном производстве. Иных федеральных законов обозначенных ст. 30 Закона о прокуратуре, обуславливающих полномочия уполномоченных прокуроров, не принято. Таким образом, можно установить правовой пробел в части регламентации полномочий уполномоченного прокурора, что негативно влияет на эффективность прокурорской деятельности. Но практика находит свои пути при проведении проверок в поднадзорных оперативно-розыскных органах тем самым обращаясь к закрепленным статьям Закона о прокуратуре, а именно ст. 22 и 27, что порождает потребность расширительного объяснения данных законодательных положений, при этом проблема не снимается.

Полномочия могут реализоваться только при определенных ограничениях в представленной области, что согласно взгляду отдельных авторов, значительно снижают действия прокурора в средствах достижения задач. К примеру, правомочие прокурора на доступ к документам органов, осуществляющих ОРД реализуется только с соблюдением положений ст. 21 Закона обОРД – гарантировать охрану приобретенных данных.

Хотя не так давно в редакции ЗаконаобОРД от 1995 г. сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входили. Часть 2 ст. 21 вышеназванного Закона регламентировала право прокурора знакомиться лишь с оперативно-служебными документами, послужившими причиной для выполнения ОРМ. Тем не менее, уже через четыре года эти положения радикально пересмотрены законодателем.

Из ст. 21 Закона об ОРД были изъяты положения о том, что к предмету прокурорского надзора не относятся сведения об организации, тактике, методах и средствах ОРД. В данную статью были внесены и другие изменения, а именно по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им оперативно-служебные документы, включающие дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с применением оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ. За небольшой промежуток времени уже были изменения, что может говорить о том, что система еще не урегулирована полностью. Тем самым противоречивость законодателя дает возможность представить, что и сегодняшняя формулировка законов не будет заключительной.

Разделим мнение определенных авторов^[24], что надзор заОРД должен быть наделен более обширными полномочиями, что дало бы толчок в развитии деятельности прокуратур. Даже можно взять независимую отмену незаконных актов органов, осуществляющих ОРД. Ведь система актов прокурорского реагирования на нарушения закона при осуществлении ОРД представляется безрезультативной, а самих мер мало. «В случае если прокурор в силу установленных законом причин не может быть допущен к сведениям, составляющим государственную тайну, к осуществлению надзора за ОРД он не допускается»^[25].

Несмотря на это, определенные сведения все же исключаются из предмета надзора. Например, сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках, а так же о лицах, оказывающих содействие органам на конфиденциальной основе, законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдением при этом принципа добровольности сотрудничества.

Бесспорно, прокурорский надзор на рассматриваемом участке, обладает характерными чертами. Возникает вопрос, правильно ли определенными авторами они наделяются исключительно проблемным характером и предлагаются и некоторые меры (например, увеличение полномочий прокуроров) с целью их преодоления?

Это наталкивает на то, что: 1) ОРД обладает специфическими чертами (ее разведывательно-поисковая направленности, то есть ориентированности на приобретение прежде незнакомой и нужной с целью решения задач ОРД информации). Это исходит из негласного характера действий злоумышленников, что вынуждает органы, осуществляющие ОРД работать «скрытно». Данное наглядно выражается в главных принципах ОРД, как конспирация, сочетания гласных и негласных методов и другое. 2) Перед прокурорами стоят задачи быть гарантом обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также и выполнения задач самой ОРД^[26]. Поддержание конспиративного, тайного характера ОРД, что требует наличия определенной области «невмешательства», в том числе и органов прокуратуры выполняет тот баланс задач, на которое направлено ОРД. Данное положение нашло доказательство и в нормативно правовых актах таких, как приказ Генпрокуратура от 15.02.2011 № 33 (п.4); Указание Генпрокурора и Директора ФСБ России от 18.04.2002 № 20 - 27/10 (п. 1.1). Помимо мер обеспечения подобного положения допускается обозначить на ведение секретного делопроизводства по надзору за ОРД, исследование оперативно-служебных материалов в помещениях органов осуществляющих ОРД, которые соответствуют требованиям режима секретности, закрытому виду актов регулирующих порядок проведения отдельных ОРМ и другое.

Вся специфика ОРД не принимается во внимание «общенадзорных» средств, тем самым запас средств прокурорского реагирования не велик^[27]. В частности, уполномоченный прокурор не наделен правом самостоятельной отмены незаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих ОРД. Для устранения нарушений, связанных с принятием незаконных и необоснованных решений, прокурор осуществляет их опротестование. Дать указание о проведении оперативной проверки или разработки при установлении нарушений законности прокурор не уполномочен, так как право заведения дел оперативного учета относится к исключительной компетенции оперативно-розыскных органов (ст. 10 Закона об ОРД).

Таким образом, полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, законодательно не зафиксированы^[28]. К сожалению это приводит к усложнению выполнение прокурорско-надзорных функций в сфере ОРД.

Не так давно велись дискуссии по поводу пределов прокурорского надзора за ОРД. Взгляды на данную проблему сводились к следующим основаниям^[29]:

- возможность надзора отрицается полностью;

- то, что позволяло вторгаться в тактику ОРМ;

- промежуточное, которое устанавливает пределы прокурорского надзора.

И как не сложно догадаться, в нашем законодательстве избирается третье основание.

Относительно пределов прокурорского надзора можно выделить главные пункты^[30].

Во-первых, у профессионального прокурора появляется возможность разоблачить лицо, от которого получена информация о преступлении другими словами, установить лицо, оказывающее помощь органам, осуществляющим ОРД. В итоге, прокурорский надзор может нарушить один из основных принципов ОРД – секретность взаимоотношений между органом, осуществляющим ОРД, и лицом, оказывающим ему содействие. Результаты такого рода ситуаций объяснений не требуют.

Во-вторых, недочеты и упущения в работе в деятельности не должны касаться прокуратуры, это исключительно прерогатива руководства субъектов ОРД, ведь задача прокурора лишь в надзоре за соблюдением законов.

В-третьих, также квалификация прокуроров может быть не настолько велика, что некоторые и не предполагают обо всех механизмах и аспектах оперативной работы, что приводит к недопониманию между прокурорами и сотрудниками, осуществляющими ОРД.

Тем не менее, рассматриваемая проблема обладает и противоположной стороной.

Во-первых, существует довольно фактов нарушения законов в ходе проведения ОРД. Эти факты обнаруживают собственно сотрудники прокуратуры.

По Новосибирской области сотрудниками ОВД требования законов и ведомственных нормативных актов МВД России при организации и проведении гласного ОРМ «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств» проявляются несоблюдения принципов защиты свободы экономической деятельности, необоснованном проведении обследований, изъятии бухгалтерской и финансовой документации, не имеющей дела к предмету оперативной проверки, продолжительном не возвращении изъятых документов, предметов, не верным оформлении итогов ОРМ, превышении должностных полномочий оперативными сотрудниками.

В ряде случаев должностными лицами ведутся безосновательные ОРМ в отношении хозяйствующих субъектов с целью раскрытия в их действиях состава административного правонарушения. Нередко противозаконные проверки ведутся согласно информации, в которых отсутствуют какие-либо данные о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по сообщениям, не оформленным в установленном порядке в книге учета сообщений о преступлениях, а также по анонимным сообщениям.

Кроме того контрольные мероприятия в рамках ОРД проводятся в отсутствие заявлений, только на основании оперативной информации, надежность которой зачастую не подтверждается. При этом такие мероприятия связаны с ограничениями прав хозяйствующих субъектов, необоснованным изъятием финансово-хозяйственной документации, имущества и влекут существенное число жалоб предпринимателей.

Особую важность как ранее, так и прежде имеет негативная практика проведения сотрудниками органов внутренних дел незаконных мероприятий по выявлению административных правонарушений в деятельности хозяйствующих субъектов под видом ОРМ с грубым нарушением Закона об ОРД, регламентирующего причины проведения оперативно-розыскных мероприятий. При этом происходит необоснованная замена контролирующих органов и незаконное вмешательство в хозяйственную деятельность организаций.

Должностными лицами отделов внутренних дел у предпринимателей неправомерно запрашивалась финансово-хозяйственная документация, велись проверки хозяйствующих субъектов, по итогам которых в отношении предпринимателей оформлялись административные протоколы в отсутствие к тому законных оснований.

В целях ликвидации нарушений закона, который обращен на охрану прав предпринимателей, обнаруженных в деятельности органов внутренних дел, органами прокуратуры внесено 14 представлений, которые рассмотрены, изложенные в них требования приняты во внимание, 6 сотрудников органов внутренних дел привлечено к дисциплинарной ответственности.

Если не будет прокурорского надзора, и не будет его настойчивости, то это будет приводить к нарушению прав человека, противоправным деяниям и даже преступлениям со стороны оперативников. И об этом нам гласит уже отмеченная практика. С целью раскрытия подобных фактов прокурору нужно довольно полно ознакомиться с материалами ОРД.

Во-вторых, прокуратура осуществляет надзор за законодательством. В законодательство входят и ведомственные приказы, и инструкции, с которыми прокурор обладает возможностью ознакомиться. Ежели грубо нарушаются ведомственные приказы, возможно ли вторжение прокурора? В случае если, в соответствии сведениям опросов прокуроров, по выборочным делам оперучета в органах внутренних дел работа по большому счету никак не проводится, требует ли это прокурорского реагирования? Если дело оперучета заключается только из постановления о его заведении и плана работы, а ведомственный контроль фактически не исполняется, обязан ли на это реагировать прокурор?

В-третьих, в отдельных вопросах результативность прокурорского надзора по-прежнему не слишком велика. Так, начало распространяться увольнение оперативников по собственному желанию из-за причастности к совершению противоправной деятельности. Это должно быть пресечено на корню. Если они виновны, в таком случае нужно принимать меры по их привлечению к уголовной ответственности, если же нет, то должны привлекаться лица, которые их уволили. Практика рассмотрения прокурорами таких ситуаций пока что мала.

Прокуроры проводят проверки только по определенным основаниям, которые толкуются неоднозначно, что вызывает некие трудности.

Существовавший приказ Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», значительно увеличивал полномочия прокуроров, тем самым противореча федеральному законодательству.

Так, в ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре говорится, что «проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором». Тем не менее, в п. 5 приказа предписывалось «проверки исполнения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» осуществлять лишь по четырем основаниям:

- по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;

- по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определения суда по уголовным делам, находящихся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;

- в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;

- в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов…»^[31].

Как гласит ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяется федеральным законом»^[32].

Собственную позицию по данной проблеме ранее высказывал Н.С. Железняк: «…содержание подзаконного акта по многим параметрам либо противоречит нормам ФЗ о прокуратуре, либо неоправданно расширяет содержащиеся в нем предписания, касающиеся полномочий прокурора по осуществлению надзорной деятельности»^[33].

Таким образом, последние три пункта приказа значительно восполняли основания проведения проверок, а значит, противоречили ФЗ о прокуратуре.

Разработанный законодателем Приказ Генерального прокурора от 15 февраля 2011 г. № 33 никакой четкости в данный вопрос не внес. Основания для проведения прокурорских проверок не поменялись.

Но остается открытым то, что надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими ОРД, и органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, являются ли одной функцией прокуратуры.

Можно согласиться с мнением В.Н. Осипкина который придерживается того, что надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, не составное звено надзора за исполнением законов отмеченными органами, следствием и дознанием. Подобное положение в законодательстве дискриминирует прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, исключает его из состава приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, тем самым дезориентируя уполномоченного прокурора. Этому же содействует и организационная структура многих прокуратур субъектов Федерации, в соответствии с которой прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, включены в состав отраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием. Согласно взгляду автора, необходимо выделить прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора^[34].

Представляется, что это положение заслуживает интерес и своего отражения в Законе о прокуратуре, так как выделение прокурорского надзора в отдельную самостоятельную часть, возможно, позволит сократить проблемные моменты, которые заключаются в постоянном выходе уполномоченных прокуроров за предмет прокурорского надзора, сведет к минимуму конфликтные ситуации и отрицательное влияние на процесс борьбы с преступностью.

Все рассуждения ведут к одному итогу, а именно о необходимости законодательного укрепления полномочий прокурора по осуществлению надзора в сфере ОРД.

Неясность и ограниченность полномочий прокурора оказывает большое влияние, причем, только отрицательное на меры по охране прав и свобод человека и гражданина, так и законность ОРД.

2.2 Правовые средства, методы и формы осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

Осуществление прокурорского надзора – это практическая и основная часть работы органов прокуратуры. Ведь только от слаженной и хорошо подготовленной работы будет зависеть как соблюдение законодательства нашей страны, так и соблюдение законных прав и интересов людей.

Но подготовка должна производиться не хаотично, а несколько упорядоченно. Ведь только такой подход может нацелить деятельность прокуратуры на более эффективный результат, что поднимает наше правовое государство еще на одну ступень выше к идеалу^[35].

Но помимо этого наряду с нормативно-правовыми актами, также выступает информационное обеспечение планирования. В данном случае необходимо учитывать как основные источники поступления информации, так и традиционные, которые присутствуют у прокуратур много лет. К основным принято относить решения вышестоящих прокуратур (приказы, указания, распоряжения, инструкции, планы работы, задания Генпрокуратуры, прокуратуры субъекта и иные организационно-распорядительные документы), выводы и предложения, которые содержатся в материалах анализа состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории за прошедший период, прогноз изменений в криминогенной социально-экономической, демографической обстановках, изменения в законодательстве, являющимися объектом надзорной деятельности, опыт организации и осуществления планирования работы иных органов прокуратуры, аналитические записки и другая справочная информация, поступающая в прокуратуру регулярно либо по запросу, а также другие источники. К традиционным же относят: состояние преступности, динамику, структуру и тенденции ее развития, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность правовых актов органов государственной и исполнительной власти, исполнение законов об оперативно-розыскной деятельности, соблюдение законности при регистрации и разрешении сигналов о совершенных преступлениях, систематизация законодательства. Но ограничиваться ими нельзя, потому что в учет этому выделяют и внутреннюю потребность прокуратуры^[36].

Самый главный этап в планировании деятельности прокурора – это, конечно же, предварительный, но помимо него также выделяют саму подготовку плана и завершающий этап.

Если затрагивать предварительный этап, то с него начинается подготовка аналитических документов по основным направлениям деятельности прокуратуры. В надзоре за ОРД такую информацию представляют и накапливают оперативнки – это их обязанность.

План поднадзорных мероприятий исходит напрямую от возможностей прокуратуры оперативно реагировать на те данные, которые поступают из вне о нарушениях закона. Конечно же, для предотвращения каких-либо ошибок в работе необходимо также затронуть требования приказов и указаний вышестоящих прокуроров, решения координационных совещаний.

К изучению статистических данных необходимо относится критично, потому что не всегда, где есть положительные результаты, выраженные на бумаге, а по факту все хорошо.

Ранее проведенные прокурорские проверки, а именно эффективность их проведения нацеливают на исключение повторений. Другими словами, это позволяет находить новые пути решения задач по укреплению законности и правопорядка. Однако перенос ранее запланированных мероприятий в новый план не должен быть, отвергнут, так как возможно, что в силу различных обстоятельств они не были выполнены либо они снова приобрели актуальность в настоящий период.

В процессуальной литературе имеется единое мнение о примерной классификации форм (или сторон) надзора. Эта классификация выглядит следующим образом:

1) Форма выявления нарушений закона, а также причин и условий, способствующих нарушениям;

2) Формы реагирования на нарушения закона (устранения их) и принятие мер к устранению причин и условий, им способствующих. Но ее можно считать условной, потому как в практической части работы прокуроров нельзя разделить действия по выявлению нарушений закона и по их устранению.

Савицким В.М., Михайловым В.А. и другими предложена следующая классификация форм в зависимости от цели, а именно это формы предупреждения и выявления нарушений закона, а также формы устранения нарушений закона.

По мнению А.И. Долговой все формы прокурорского надзора на три группы – первую группу составляют те, которые направлены на предотвращение нарушений, вторые на выявление нарушений, а третьи соответственно на их реагирование.

По мнению Даева В.Г. и Маршунова М.Н. властность полномочий прокурора различается. На их взгляд полномочия по выявлению правонарушений – властные, а полномочия по предупреждению и устранению – ограниченно-властные, потому как прокурор уполномочен ставить вопрос об устранении нарушений закона, причин и условий им способствующих, привлечении виновных к ответственности.

Это основано на ст. 6 Закона о прокуратуре, требования, предусмотренные ст. ст. 22, 27, обязательны для исполнения. Но если они содержатся в актах прокурорского реагирования, то они могут быть исполнены, а могут быть, и не исполнены. Итак, ограниченно-властные – это полномочия прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона. В то же время полномочия по выявлению нарушений закона – властные.

Таким образом, надзирающую деятельность прокурора можно свести к двум процессуальным формам, а именно те, которые используются для установления нарушений и те, которые применяются для их предупреждения и устранения.

Представляется, что формы выявления и устранения нарушений закона в совокупности являются формами предупреждения нарушений прав граждан. Поэтому правильная работа по их реализации служит усилению эффективности прокурорского надзора за органами, осуществляющими ОРД.

Любая форма выявления и устранения нарушений закона достигнет своей цели лишь тогда, когда надзор будет осуществляться повседневно, на протяжении всего хода проверки материалов.

Прокурорские проверки проводятся только по основаниям, которые сводятся к следующим: отсутствие положительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых, лиц, совершивших преступления, без вести пропавших, ненадлежащее реагирование на поручения следователя, органа дознания и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также на письменные указания прокурора, заявления и жалобы граждан о нарушениях их прав и свобод неправомерными действиями правоохранительных органов.

Если затрагивать практику недавнего прошлого, то можно заметить что «сплошные» проверки без знаний и хорошей подготовки приводило к нелепым происшествиям или же к потере секретных данных. Другие устранились от проведения прокурорских проверок, ссылаясь на отсутствие обращений граждан о нарушениях закона при осуществлении ОРД, избежав данные о весьма невысокой раскрываемости преступлений, в особенности тяжких^[37]. Поводами являются источники данных о нарушениях закона при осуществлении ОРМ или о факте их проведения, а также о принятии в ходе них решения, которые поступили к прокурору.

Если же обратиться к ч. 2 ст. 21 Закону об ОРД, которая говорит, что по запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении ОРМ, а также при проверке установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений руководители органа, осуществляющего ОРД, представляют прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведения этих мероприятий.

Эта норма наводит на поводы для прокурорской проверки законности осуществления ОРД, а именно:

- материалы о нарушениях закона при проведении ОРМ;

- информация о нарушениях закона при проведении ОРМ;

- обращения граждан о нарушениях закона при проведении ОРМ;

- факт проведения ОРМ;

- факт принятия решения при проведении ОРМ.

Первые три повода – это информация о нарушениях из вне – они подкрепляют пассивный прокурорский надзор, а остальные – активный, потому как проводятся по инициативе прокурора^[38].

Поводы имеют свою особенность, тем, что они различны между собой, а именно это представлено качеством сведений, которые содержатся в них. Информация – это первичные сведения, а материалы – это уже итог предварительной проверки, которую провели органы, осуществляющие ОРД и о которых прокурор может сделать некий анализ и принять меры прокурорского реагирования, если это потребуется.

При подготовке ответа на обращения граждан о нарушениях закона, допущенных при проведении ОРД, прокурор должен быть аккуратен, так как информация в этой области является государственной тайной.

Если обратиться к практике прокурорского надзора, то нередки случаи, когда лица, в отношении которых проводится оперативная проверка, направляют заведомо необоснованные обращения в органы прокуратуры, надеясь получить косвенный факт ее проведения.

Основания прокурорской проверки – это фактические данные, содержащиеся в поводах и позволяющие представить, что при проведении ОРМ были допущены нарушения закона, а также данные о факте проведения ОРМ или о принятии в ходе них решения.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что факт проведения ОРМ и факт принятия при этом решения являются одновременно и поводом и основанием для проверки.

Формы прокурорского надзора могут быть обеспечены только посредством применения правовых средств и приемов предупреждения и выявления нарушений закона ОРО.

Выявление нарушений закона – важный элемент деятельности прокурора, основа эффективности его работы. Здесь особенно важны инициатива, активность и такая организация работы, при которой максимально использовались бы различные источники информации о нарушениях прав личности и законов.

Право прокурора на проверку законности и своевременности разрешения первичных материалов о преступлении, исходя из важности задач уголовного процесса, на мой взгляд, должно быть, превращено в обязанность. Но изучение не должно превращаться в ревизию, обследование деятельности ОРО.

При обнаружении нарушений закона прокурор может, используя специальные правомочия, предоставленные ему законом, самостоятельно и непосредственно устранять обнаруженные им нарушения закона. Обобщая выявленные нарушения, прокурор вносит представление и при необходимости ставит вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц.

Необходимо подчеркнуть, что выявлению нарушений законов ОРО препятствуют такие недостатки прокурорского надзора, как: несистематичность надзора, неполнота проверок, беспринципность при обнаружении недостатков, когда проверяющий уполномоченный прокурор остро не реагирует на нарушения законности, не ставит вопрос об ответственности виновных лиц, ограничивается лишь констатацией недостатков, но не вскрывает их причин, недостаточность контроля за исполнением начальниками предложений прокурора. Устранение этих нарушений – важная задача прокурорского надзора в обеспечении прав личности.

Реагирование прокурора на нарушение прав личности и принятие мер к устранению причин и условий, способствующих этим нарушениям, основано на выполнении требований Закона о прокуратуре, Приказа № 33. Эффективность прокурорского надзора в этой его части зависит от быстроты и полноты реагирования на нарушения закона, от реального устранения нарушений закона, а также от принятия мер к восстановлению прав и интересов, ущемленных нарушением закона, от привлечения к ответственности лиц, допустивших закона, если основания для ответственности существуют.

Завершающим этапом в прокурорской деятельности, и самым действенным являются средства прокурорского реагирования. Но также выделяются и акты прокурорского реагирования. Надо разобраться, что является первичным, а что вторичным.

Эти два понятия не равны, хоть и состоят в некой взаимосвязи. Средства прокурорского реагирования обрисовываются полномочиями по устранению нарушений закона. Акты прокурорского реагирования же служат лишь реализатором средств^[39].

Если обращаться к законодательному уровню, то мы увидим, что понятия акта прокурорского реагирования нет, как и нет его формы выражения.

Таким образом, начнем отталкиваться от правовых средств, которые определяются как узаконенные действия прокурора, как в устной, так и письменной форме, тогда как акты реагирования прокурора определяются как действия, отраженные в письменной форме. Если говорить другими словами, то средства – это абстракция, а вот материальным – являются именно акты.

Итак, средства прокурорского реагирования шире, чем акты. Другими словами, можно утверждать, что акты – это элемент средства прокурорского реагирования.

Выделяются существенные признаки акта прокурорского реагирования. Он должен быть только в письменной форме, документально оформлен. Является единоличным решением должностного лица прокуратуры.

Акт прокурорского реагирования должен в обязательном порядке исполняться, иначе последует административная ответственность. Эти акты направлены только к определенным органам и должностным лицам. Он порождает определенные правоотношения, при помощи него реализуются юридические нормы, но он не может их создавать. И последнее, и самое главное, акты прокурорского реагирования должны быть вынесены законно, обоснованно и целесообразно.

Но это не один вопрос, который ставится перед нами. В литературе можно встретить, что также обращает на себя внимание понятие актов прокурорского надзора, и обычно его путают с понятием актов прокурорского реагирования. Разберемся же что есть что. Еще раз обратимся к средствам прокурорского реагирования и выделим, что они используются как в надзорной, так и в не надзорной работе прокурора, таким образом, акты, выносимые при осуществлении функции надзора – это именно акты прокурорского надзора. Можно сделать вывод, акты надзора являются видом актов прокурорского реагирования.

Акты прокурорского реагирования, выносимые по итогам выявленных нарушений законодательства обОРД – это представление, постановление, протест, требование, письменные объяснения от должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений закона. Здесь же можно отметить, то, что указанные акты классические, более того скудны.

Если есть реагирование прокурора, есть и нарушение закона. Почему же все-таки нарушается закон? Можно выделить одно из предположений – это слабый ведомственный контроль со стороны руководителей ОРО.

С их стороны должен осуществляться контроль за порядком ведения ДОУ, разумной реализации финансов, которые выделяются на ОРД. У указанной контрольной деятельности нет определенных границ, поэтому проверяется как на исполнение законов, так и подзаконных актов вся ОРД.

Также руководители должны обращать внимание на выбранные средства и методы ОРД, что является тоже значимым и главным. Но они не вправе увеличивать полномочия оперативно-розыскной службы.

Так как руководители ОРО вправе издавать ведомственные нормативные акты, которые регулируют работу оперативно-розыскных служб, то, более целесообразно было бы каждый акт согласовывать с Генеральным прокурором, тем самым это бы подняло уровень законности на данном направлении. В противоречие этому, можно отметить волокиту работы прокуратуры, что не даст рассматривать более важные вопросы в этой деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как гласит ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре: «Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».

Иными словами, можно утверждать, что прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов, прежде всего в сфере исполнительной власти, составляет базу деятельности. Она сопряжена со всей системой государственного механизма России.

Важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти является надзор за законностью правовых актов. Он является стержнем проверочной деятельности прокуроров на всех направлениях. Через эту работу в первую очередь реально достигается защита публичного интереса. И прежде всего - через инициативные действия и защиту правового статуса личности. Другая сторона публичного интереса заключается в охране конституционного строя России, ее федеративного устройства, единства правового и экономического пространства, стратегических интересов государства.

Прокуратура РФ – самостоятельная, централизованная, единая система органов. Она обладает самостоятельными государственно-властными полномочиями, с помощью которых ее можно причислить ее к отдельному, независимому элементу государственной власти РФ.

Государственно-правовая сущность института прокурорского надзора состоит в том, что он способствует укреплению законности в оперативно-розыскной деятельности.

В надзоре за исполнением законов заключена огромная часть профилактической возможности прокуратуры. Наличие прокурорского надзора – это уже часть предупредительного воздействия на вероятных правонарушителей.

У прокуратуры РФ выделяются несколько направлений ее деятельности в сфере надзора, но самым приоритетным является надзор за органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.

Учитывая предмет и специфику прокурорского надзора на данном направлении, а также оперативно-розыскной деятельности, то можно вывести в самостоятельную отрасль прокурорского надзора – надзор за органами, осуществляющими ОРД.

Таким образом, прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью – это вид деятельности, осуществляемой уполномоченными работниками прокуратуры в пределах их компетенции посредством использования ими определенных законом методов проверки и средств реагирования в целях обеспечения исполнения на территории Российской Федерации законов всеми оперативно-розыскными органами.

Полномочия прокурора по осуществлению своих функций носят ограниченный характер. Затрагивая практическую часть этой главы прокурорские проверки можно свести к двум процессуальным формам, а именно те, которые используются для установления нарушений и те, которые применяются для их предупреждения и устранения.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ» – 2014 – № 31 – Ст. 4398.
2. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
3. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // СПС «Консультант Плюс».
5. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания: Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 // «Законность» – 2007 - № 11 - С. 25.
6. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: Приказ Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 // «Законность» – 2011 - № 11 – С. 12.
7. Адигамова Г.З. Прокурорский надзор и судебный контроль при производстве следственных действий // Проблемы правовой защиты общечеловеческих ценностей в современной России / Под ред. З. Д. Еникеева и др. Уфа, 2015. – 19 – 23 с.
8. Бахта А.С., Вагин О.А., Чечетин А.Е. Вопросы оперативно-розыскной деятельности в решениях Конституционного Суда Российской Федерации: Научно-практическое пособие. – Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России, 2017. – 64 с.
9. Бондаренко В. Надзор за оперативно-розыскной деятельностью // «Законность», 2016. № 2. 43 – 60 с.
10. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов полицией предмет и пределы осуществления // NB: Российское полицейское право. 2015. № 3. С. 24 – 44.
11. Глушков М.Р. Документирование изъятия в ходе оперативно-розыскной деятельности // «Российский следователь». 2015. № 2. – 40 – 56 с.
12. Гулягин А. Ю. Обеспечение законности при осуществлении ОРД средствами прокурорского надзора // «Российский следователь», 2016 – № 12. – 5–15 с.
13. Гусев В. Обжалование действий органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. // «Законность», 2016, № 1. – 40 – 44 с.
14. Дытченко Г., Никитин Е. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. // «Законность». 2015, № 10. – 11–16 с.
15. Железняк Н. С. О недопустимости ведомственной корректировки предписаний федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // «Вест. Сиб. юр. ин-та МВД России», 2014, № 2 (4). – 5 – 10 с.
16. Капканов В.И. Проблемы осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью // «Адвокат». 2015. № 9. – 24 – 28 с.
17. Капканов В.И. Проблемы разграничения пресечения преступлений и провокации их совершения // «Уголовное право». 2014. № 6. 15 – 23 с.
18. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ.ред. Ю.Е. Винокурова. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Высшее образование, 2015. – 460 с.
19. Трикс А.В. Справочник прокурора. СПб.: Питер Пресс, 2015. – 240 с.
20. Фатыхов Т. Надзор за соблюдением конституционных прав граждан при осуществлении ОРМ. // «Законность», 2014, № 12. 35 – 50 с.

1. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СПС «Консультант Плюс» ↑

2. Гулягин А. Ю. Обеспечение законности при осуществлении ОРД средствами прокурорского надзора // «Российский следователь», 2017 – № 12. С. 10. ↑

3. Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М.: Изд. РАГС, 2014. С. 8 – 9. ↑

4. Розенфельд А. Г. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 6. ↑

5. ДжатиевВ. Зачем в России прокуратура? // «Законность», 2015. № 8. С. 31. ↑

6. Карпов Н.Н. Прокуратура – пятая власть?! // «Закон и право». № 5. 2015. С. 8–12. ↑

7. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс» ↑

8. Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ «Об обороне» // СПС «Консультант Плюс» ↑

9. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СПС «Консультант Плюс» ↑

10. Луговик В.Ф. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью: тотальный контроль или надзор за исполнением законов / «Вестник Сибирского юрид. ин-та МВД России», 2014, №3. С.129 ↑

11. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О внешней разведке» // СПС «Консультант Плюс» ↑

12. Козусев А.Ф. Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности – отрасль прокурорского надзора // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях : тезисы науч.-практ. конференции // Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. Ч. 1. С. 75. ↑

13. Осипкин В.Н. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью (понятие, организация, методика): учеб.пособие. СПб., 2016. С. 3. ↑

14. Гулягин А.Ю. Обеспечение законности при осуществлении ОРД средствами прокурорского надзора. // «Российский следователь», 2017, № 12. С. 13 ↑

15. Приказ Генпрокуратуры России от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (вместе с «Инструкцией о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», «Инструкцией об организации в прокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность») // СПС «Консультант Плюс» П. 4 ↑

16. «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 № 174-ФЗ // СПС «Консультант Плюс» ↑

17. Никитин Е.Л., Дытченко Г.В. Современная парадигма прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД // «КриминалистЪ», 2014, № 1 (14). С. 77 ↑

18. Никитин Е. Л., Дытченко Г. В. Современная парадигма прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД // «КриминалистЪ», 2014, № 1 (14).С. 77 ↑

19. Крюков В.Ф. Прокурор и его назначение в надзорном порядке уголовного судопроизводства: процессуальные и организационные аспекты // «Российская юстиция». 2015. № 3 С. 37 ↑

20. Буторин Л.А. Прокурорский надзор заОРД // «Законность». 2014. № 10. С. 4 ↑

21. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СПС «Консультант Плюс». Ст. 13. ↑

22. Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 40. ↑

23. Железняк Н.С. О недопустимости ведомственной корректировки предписаний федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // «Вестник Сибирского юридического института МВД России», 2015, № 2 (4). С. 5. ↑

24. Дытченко Г., Никитин Е. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. //«Законность». 2015 г., № 10. С. 13; ↑

25. Захарцев С.И., Похунов А.М. Организация надзора за оперативно-розыскной деятельностью // «Вест. Сиб. юр. ин-та МВД России», 2015, № 5. С. 17 ↑

26. Настольная книга прокурора [Электронный ресурс] / под общ.ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус. 2012. Доступ из системы ГАРАНТ // ЭПС «Система ГАРАНТ» ↑

27. Гулягин А.Ю. Обеспечение законности при осуществлении ОРД средствами прокурорского надзора // «Российский следователь», 2017 – № 12. С. 10 ↑

28. Железняк Н.С. О недопустимости ведомственной корректировки предписаний федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // «Вест.Сиб. юр. ин-та МВД России», 2015, № 2 (4). С. 8. ↑

29. С.И. Захарцев, А.М. Пахунов Организация прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью // «Вестник Сибирского юридического института МВД России», 2015, № 5. С. 15. ↑

30. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов полицией предмет и пределы осуществления // NB: Российское полицейское право. 2016. № 3. С. 24 - 44. DOI: 10.7256/23064218.2013.3.8913. URL: http://www.e-notabene.ru/pm/article_8913.html. ↑

31. Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: приказ Генпрокурора РФ от 21 декабря 2007 г. № 207 // СПС «Консультант Плюс» ↑

32. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС «Консультант Плюс» ↑

33. Железняк Н.С. О недопустимости ведомственной корректировки предписаний федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // «Вест.Сиб. юр. ин-та МВД России», 2015. № 2 (4). С. 8 ↑

34. Осипкин В.Н. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью (понятие, организация, методика): учеб.пособие. – СПб., 2014. С. 26 ↑

35. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Чувилева А.А. М., 2016. С. 159. ↑

36. Бондаренко В.А. Надзор за оперативно-розыскной деятельностью // «Законность», 2017. № 2. С. 55 ↑

37. Козусев А.Ф. Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности – отрасль прокурорского надзора // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: тезисы науч.-практ. конференции // Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. Ч. 1. С. 75 ↑

38. Трикс А.В. Справочник прокурора. СПб.: Питер Пресс, 2014. С. 55 ↑

39. Прокурорский надзор: Учебник / В.Н. Григорьев, А.В. Победкин, В.Н. Яшин, В.Н. Калинин. - М.: ЭКСМО, 2014. С. 72 ↑