Структура органов местного самоуправления и оценка их деятельности

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Одним из основных условий устойчивого развития гражданского общества и правового государства в России является непосредственное, инициативное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на местном уровне.

Вопрос развития и осуществление своей деятельности такого института власти как «местное самоуправление» является, на сегодняшний день, одним из самых обсуждаемых и животрепещущим.

Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Конституция Российской Федерации определяет, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, следовательно, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Местное самоуправление является одним из базисных, если не сказать – основным, элементом, обеспечивающим устойчивое стабильное существование нашего государства, так как основная функция местного самоуправления – обеспечение первоочередных жизненно необходимых потребностей населения, являющего единственным источником власти в России.

Данная тема курсовой работы была выбрана мной исходя из моего личного интереса к формированию органов местного самоуправления, а именно их структуры и функций, и оценки их деятельности.

Целью написания данной курсовой работы является раскрытие понятия местного самоуправления, рассмотрения основополагающих принципов деятельности, изучение структуры построения местного самоуправления, рассмотреть порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Предметом исследования являются органы местного самоуправления в системе управления Российской Федерации.

Объектом исследования выступают структура, ответственность, компетенция органов местного самоуправления, уяснения их места и роли в системе народовластия.

Цели исследования предопределили задачи исследования:

-    исследовать с учетом новых подходов и знаний понятие местного самоуправления;

-   исследовать роль и значение местного самоуправления в системе управления РФ;

- рассмотрение структуры органов местного самоуправления;

- описание элементов структуры, с указанием его места в структуре, а также его функции;

- изучить задачи и критерии оценки эффективности муниципального управления;

- рассмотреть нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

1.1. Понятие «местного самоуправления»

Обращаясь к понятию «местного самоуправления», в первую очередь необходимо определить, что же представляет собой местное самоуправление, какой характер оно носит в современном Российском государстве.

Понятие «самоуправление» появилось в 50-е годы XIX века в юридической школе европейских стран, которое несколько позже трансформировалось в «местное самоуправление» как обозначение автономного статуса местной власти в государстве.

В настоящее время понятие «местное самоуправление» используется довольно часто, в широких массах. В большинстве своём, понятие «местное самоуправления», трактуется как «местная власть». Данная трактовка имеет «право на жизнь», так как в большинстве своем «местное самоуправление» является общеупотребимой словарной формой власти, но все же не раскрывает основу понятия.

По причине отсутствия единого научного определения местного самоуправления, для понимания его основных характеристик более удобно пользоваться определениями, содержащимися в нормативно-правовых актах.

В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. хотя не содержит определение местного самоуправления, на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя.

На основе положений Европейской хартии и Конституции РФ в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление является одной из форм осуществления народами своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией, федеральным законодательством, а также в установленных случаях законами субъектов Российской Федерации, независимыми и находящимися под его ответственностью, самостоятельное и под свою ответственность решение местного населения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления по местным вопросам с учетом интересов населения и местных традиций».

Традиционным считается рассмотрение местного самоуправления как:

основы конституционного строя;

права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

формы народовластия.

Как основа конституционного строя местное самоуправление является самым важным институтом, который в значительной степени определяет российское государство как демократическое и правовое. Конституция о местном самоуправлении говорит в связи с осуществлением людьми своей власти, распространением форм собственности. В то же время подчеркивается роль самоуправления в общем механизме социального управления. Учитывая, что эти правила имеют особую юридическую силу, законодатель должен руководствоваться ими при изменении или дополнении Конституции. В соответствии с Конституцией Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является народ (единый источник власти — один). Формы реализации власти различны.

Право гражданина на осуществление местного самоуправления включает в себя широкий круг возможностей для участия в решении местных проблем. Итак, наиболее важными являются права: принимать участие в местном референдуме; избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; поступать на муниципальную службу; взаимодействовать с органами местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление осуществляется гражданами посредством референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Именно эти формы осуществляют независимость в решении локальных проблем.

Однако для того, чтобы раскрыть смысл, отобразить содержание понятия «местного самоуправления», можно выстроить концептуально-логистическую иерархию.

Итак, исходя из словосочетания понятия «местное самоуправление», является очевидным, что местное самоуправление – это самостоятельное управление на месте, т.е. осуществление непосредственного руководства на определенной территории. В свою очередь «руководство» является одной из основных функций публичной власти, которая определяет и обеспечивает выполнение стратегических долговременных целей, задач и проектов общественного развития^[1].

Таким образом, уже становиться очевидным, что «местное самоуправление» являет собой публичную власть. В силу своей природы, власть, как система социальных взаимоотношений, имеет два основополагающих элемента: источник власти и ресурсы. При этом два указанных базовых элемента власти находятся в границах определённой территории. Понятие «публичной власти» означает власть, созданную обществом и реализуемую в обществе, с участием общества и во имя интересов общества.

Если же управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление — как управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица^[2].

Проведя анализ, можно сделать вывод что, местное самоуправление –

это власть, созданная обществом и осуществляемая обществом на определенной территории в целях обеспечения потребностей и интересов этого общества. Данное определение применительно к использованию в широкой среде масс, так как является доступным и понятным. Если данное определение рассматривать через призму примирительных юридических трактовок, то само понятие местного самоуправления звучит как: «местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая, в установленных пределах, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

1.2. Правовые основы местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления – система норм права, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:

Международное законодательство;

Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство;

нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

нормативные правовые акты муниципальных образований.

Международное законодательство

Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Одним из таким актов международного права, важнейшим элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.

Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления, устанавливает общие принципы закрепления компетенции самоуправления,  закрепляет  гарантии  защиты  территории  местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, она включает положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления, а также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации.

Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного самоуправления и др.

Конституция России и федеральное законодательство

Общие принципы деятельности органов муниципальной власти в нашей стране определяет Конституция России. Статья основного закона РФ признает местное самоуправление как одну их форм народовластия. Муниципалитеты не входят в систему государственной власти, они самостоятельны в осуществлении своих полномочий.

Конституция закрепляет основные права и обязанности органов местного самоуправления, определяет порядок организации референдумов и выборов, устанавливает правовые и экономические гарантии деятельности городских и сельских администраций.

Системообразующим нормативным актом, который развивает и конкретизирует конституционные положения, является федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он устанавливает основы деятельности органов муниципальной власти, их полномочия и структуру, самостоятельность в рамках осуществления предоставленной компетенции, особое место в системе управления. Порядок избрания должностных лиц местного самоуправления, распоряжения муниципальной собственностью, формирования и исполнения бюджета и другие вопросы отражены в вышеупомянутом нормативном акте.

Еще одним документом, имеющим большое значение для функционирования местного самоуправления, является федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который утверждает демократическую основу деятельности органов муниципальной власти.

Нормативные акты субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Федерации закрепляются конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления с учетом исторических, национальных и территориальных особенностей жизни населения. Законы и нормативные акты регионов России определяют следующие аспекты регулируемой сферы общественных отношений:

организация деятельности местного самоуправления;

порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципалитетов;

установление границ и изменение наименований административно-территориальных образований;

процедура регистрации уставов городов и поселков; организация муниципальных выборов и референдумов;

отношения между бюджетами органов местного самоуправления и субъекта Федерации;

установление минимальных социальных стандартов;

обеспечение сбалансированности местных бюджетов;

наделение муниципалитетов отдельными государственными полномочиями;

вопросы организации муниципальной службы;

плата за использование природных ресурсов, находящихся в собственности органов местного самоуправления.

Нормативные акты органов местного самоуправления

Муниципальные нормативные акты принимаются непосредственно населением или органами местного самоуправления. Это уставы городов и сельских поселений, решения референдумов и сходов граждан, постановления и распоряжения глав администраций.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важнейшим из вышеперечисленных нормативных актов является устав муниципального образования, который представляет собой основной документ, определяющий общественное устройство и жизнь конкретного города, поселка, станицы или села. Устав принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. Данный нормативный акт утверждает систему, структуру и порядок формирования муниципальной власти. Положения устава должны соответствовать федеральному и региональному законодательству. Решения местных референдумов обладают высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам органов муниципальной власти. Постановления глав администраций городов и поселков, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу только после их официальной публикации.

2. СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Под структурой органов местного самоуправления следует понимать совокупность органов местного самоуправления, их систему, порядок взаимодействия, а также внутреннее содержание. В структуре органов местного самоуправления можно выделить как общие элементы системы, устанавливаемые в уставе муниципального образования, так и сугубо внутренние (различные комитеты, отделы, управления и иные подразделения). Если первые из них выступают органами местного самоуправления по своему существу (сформированы непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления, имеют компетенцию по вопросам местного значения и пр.), то вторые рассматриваются в качестве элементов их обеспечения.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2.1 Представительный орган муниципального образования: порядок формирования и его функции в системе органов местного самоуправления

Особое, центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу – выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования. Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть.

Представительный орган, в большинстве своем, обладает правами юридического лица. Представительный орган муниципального образования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

Порядок формирования представительных органов местного самоуправления определен статьей 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок формирования представительных органов для поселений и для муниципальных районов может быть различен.

Законом определены следующий порядок формирования представительного органа местного самоуправления:

а) представительный орган муниципального района может формироваться:

из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений;

может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

б) представительный орган городского округа с внутригородским делением может формироваться:

путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства;

путем избрания на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

в) представительный орган поселения формируется в поселения формируется:

если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек - путем избрания на муниципальных выборах;

если численность жителей поселения, составляет не более 100 человек – представительный орган не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Как мы видим, формирование представительного органа проводится осуществляется разными способами, что обеспечивает возможность граждан осуществлять свое право непосредственного осуществления власти в виде местного самоуправления.

В большинстве своем, представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Численность депутатов представительного органа муниципального образования устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования. При этом в зависимости от вида муниципального образования устанавливаются нижние пределы такой численности. К примеру, численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

7 человек – при численности населения менее 1000 человек;

10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, а депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения– не может быть менее 10 человек.

По своему функциональному предназначению, исходя из компетенции, установленной законом и Уставами муниципальных образований, представительный орган любого муниципального образования выполняет следующие функции:

учредительная функция представительного органа выражается, например, в выборах главы муниципального образования, формировании иных органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования;

нормотворческая функция – основная функция любого представительного органа власти. Нормотворческий процесс в муниципальном образовании имеет схожие черты с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне.;

контрольная функция играет важную роль в деятельности представительного органа муниципального образования. Особое значение имеют такие виды контроля представительного органа муниципального образования, как:

1) контроль за исполнением местного бюджета или финансовый контроль.

2) контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

3) контроль за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов.

4) контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью муниципального образования.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Для предварительного изучения и подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии, а также для содействия реализации своих решений, контроля за их исполнением представительный орган формирует комиссии, комитеты и другие структурные подразделения.

Как правило, председатель представительного органа муниципального образования:

1) осуществляет руководство подготовкой заседаний представительного органа и вопросов, выносимых на рассмотрение представительного органа;

2) ведет заседания представительного органа, ведает внутренним распорядком представительного органа;

3) представляет представительный орган в отношениях с органами местного самоуправления муниципального образования, органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

4) созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов время их проведения, а также проект повестки дня;

5) осуществляет общее руководство работой аппарата представительного органа; в соответствии с законодательством о труде пользуется правом найма и увольнения работников аппарата представительного органа; налагает дисциплинарные взыскания на работников аппарата, решает вопросы об их поощрении;

6) координирует деятельность комитетов (комиссий) представительного органа;

7) подписывает протоколы заседаний и другие документы представительного органа;

8) осуществляет иные полномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентом представительного органа.

2.2. Глава муниципального образования: правовой статус и полномочия

Правовой статус — сложная юридическая категория, включающая в себя права, обязанности и ответственность высшего должностного лица местного самоуправления. В соответствии с законом в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования.

Термин «глава муниципального образования» введён Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». До вступления в силу этого Закона последовательно применялись понятия «глава местной администрации» и «глава местного самоуправления», хотя чёткого толкования их не было. Наименования главы муниципального образования определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Обычно в городских муниципальных образованиях глава именуется мэром, а в сельских районах – главой района.

Статьей 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что «глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может избираться:

путем проведения муниципальных выборов;

представительным органом муниципального образования из своего состава;

представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Непосредственный способ избрания главы определяется Уставом муниципального образования. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Основными случаями досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования являются:

смерть;

отставка по собственному желанию;

удаление в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

отрешение от должности

признание недееспособным или ограниченно дееспособным;

признание безвестно отсутствующим или объявления умершим;

вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

прекращение гражданства Российской Федерации,

отзыва избирателями;

преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;

Исключительными, гарантированными законом, полномочиями главы муниципального образования являются:

представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

издание в пределах своих полномочий правовых актов;

право требования созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

В своей деятельности муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования является значимой фигурой для организации местного самоуправления, являясь носителем власти на местном уровне, он занимает особое место в системе органов местного самоуправления, так как является высшим должностным лицом, кроме того, зачастую являясь жителем данного муниципального образования, представляет и защищает интересы жителей.

2.3 Местная администрация

Под местной администрацией понимается исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и правами для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке наделения федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.

Глава местной администрации. Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Данный принцип закреплен в статье 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с тем же Законом, предусмотрено две модели наделения полномочиями главы местной администрации. Главой местной администрации в первой модели является глава муниципального образования по должности; во второй — лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Глава местной администрации во второй модели обычно именуется управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы администрации поселения утверждаются представительным органом поселения; для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Он может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

- представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов федерации;

главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта федерации.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Аппарат местной администрации представляет совокупность подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия работе руководящих органов администрации. При этом участие аппарата в осуществлении полномочий администрации носит функциональный характер. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

3. ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1. Необходимость проведения и правовая основа

Повышение эффективности функционирования органов власти является одной из важнейших задач, стоящих перед страной, от выполнения которой во многом зависит возможность эффективного экономического роста Российской Федерации. При разработке стратегически важных приоритетов развития страны в целом и ее отдельных регионов происходит осознание необходимости ориентирования на потребности, интересы и умения людей, проживающих в различных субъектах Федерации. По этой причине значительно возрастает роль активного участия органов местного самоуправления в процессе социально-экономического развития всей страны в качестве партнеров, имеющих равные с государственной властью права.

Последовательное и повсеместное внедрение системы оценки эффективности персонала государственного аппарата может способствовать переходу от ручного, реактивного к системному, превентивному управлению, от текущего к целевому, стратегическому управлению, от повседневного к целевому, периодичному контролю. Если намеченный тренд получит дальнейшее развитие, мы можем быть свидетелями исторических, масштабных изменений в сфере государственного управления: деятельность государственных органов и его служащих будет оцениваться категориями «производительность», «эффективность», т. е. правильными, проверенными экономикой, практикой других государств категориями^[3].

Главной задачей системы оценки эффективности деятельности является контроль качества выполнения поставленных перед местной властью функциональных задач по стимулированию активности хозяйствующих субъектов и использованию экономического потенциала региона^[4].

На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами:

Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003г (Статья 18.1.);

Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607;

региональные нормативные правовые акты.

Анализирую данные документы, можно сделать вывод о том, что целью данных указов также во многом является встраивание органов местной власти в реализацию стратегии развития Российской Федерации обозначенной в национальных проектах. Показатели, вводимые в указах, отражают не столько эффективность местного самоуправления, сколько эффективность выполнения именно национальных проектов, инициированных правительством с целью модернизации экономики, что является следствием частичного совпадения перечня показателей обоих указов, и отражения ими основных направлений, обозначенных в национальных проектах, таких как развитие образования, здравоохранения, малого бизнеса, жилищного строительства. Более того введенные указом критерии эффективности не дают полного восприятия и комплексного подхода в оценке эффективности деятельности государственной и муниципальной власти.

Для оценки эффективности деятельности муниципальной власти важным условием является точное установление основных направлений деятельности и развития для каждого конкретного региона. Основными критериями для определения этого направления являются стратегические возможности субъекта Федерации, определяющие уровень его социально-экономического развития.

Регионы отличаются между собой по экономическому и научному потенциалу, климатическим и географическим условиям, человеческим и природным ресурсам, в виду чего развивает различные направления деятельности. Не смотря на данные различия, перечень показателей является общим для всех субъектов Российской Федерации, а значит, не может учитывать определенные характеристики, индивидуальные для каждого региона. В системе данных критериев не учтены особенности, в частности различия регионов, все они поставлены в один ряд и оцениваются по одним и тем же показателям.

Однако, Указами президента была предусмотрена возможность ввода муниципальными властями необходимых им дополнительных показателей, отражающих специфику управляемого ими субъекта федерации, которая имеет достаточно широкое распространение среди органов местного самоуправления.

3.2. Анализ действующих методик оценок деятельности (на примере Амурской области)

В Амурской области оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления возложена на министерство экономического развития и внешних связей области экономики. В рамках реализации на территории Амурской области Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских и муниципальных районов» в области приняты следующие нормативные правовые акты:

1. Постановление Правительства области от 15.04.2013 №160 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Амурской области».

2. Постановление губернатора области от 30.09.2008 №399 «О мерах по реализации на территории Амурской области Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 №607».

Оценка эффективности органов местного самоуправления городских и муниципальных районов Амурской области проводится по 29 муниципальным образованиям области. При этом отдельно ранжируются результаты оценки по муниципальным районам и городским округам.

Для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, на территории Амурской области применяются 9 показателей:

- экономическое развитие;

- дошкольное образование;

- общее и дополнительное образование;

- культура;

- физическая культура и спорт;

-жилищное строительство и обеспечение граждан жильем;

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- организация муниципального управления;

- энергосбережение и повышение энергетической эффективности

Оценка эффективности деятельности проводится ежегодно. Для наглядности и сравнительного анализа, результаты оценочных показателей указываются за два года: за текущий период и аналогичный период прошлого года.

В целях объективности, при проведении оценки деятельности, используются данные, представленные в докладах глав местных администраций городских округов и муниципальных районов Амурской области, данные Федеральной службы государственной и ведомственной статистики, а также информация исполнительных органов государственной власти области.

Наиболее значимым показателями оценки органов местного самоуправления Амурской области, как и в большинстве других субъектов государства, является показатель экономического развития. Данный показатель включает в себя сведения: о субъектах предпринимательств; сведения о численности работников предприятий; объеме инвестиций в основной капитал; о площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, о прибыльных сельскохозяйственных организаций; об автомобильных дорогах общего пользования местного значения; населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного транспортного сообщения с административным центром; о среднемесячной заработной плате работников предприятий и учреждений, т.е. те основные показатели, характеризующие удовлетворенность населения своих потребностей.

Несмотря на то, что оценочные показатели утверждены на высшем законодательном уровне, а методики расчетов имеют статус нормативно-правовых документов, проведенный анализ правовых документов указывает на ряд недостатков, негативно сказывающихся на оценку деятельности органа местного самоуправления в целом.

Как известно, муниципальные районы и городские округа имеют значительные отличия между собой по многим критериям, таким как: площадь территории, число жителей, человеческие и природные ресурсы. Используемые же при оценке абсолютные величины не отражают индивидуальных особенностей каждого субъекта, что затрудняет объективную оценку экономического роста региона, т.к. изменения для одного региона могут быть более значимыми, чем для другого, при сравнении их исходных условий.

Кроме этого, некоторые индикаторы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не всегда напрямую зависят от качества работы органов местного самоуправления.

К примеру, рассмотрим индикатор «Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию» включённый в показатель «Жилищное строительство и обеспечение граждан жильем». Как уже выше говорилось, все территории муниципальных образований отличны друг от друга в части экономического развития, в том числе и по объемам строительства и ввода в эксплуатацию нового жилого фонда.

На большинстве территории Амурской области строительство жилых объектов не ведется, за исключением единичных случаев характерных для крупных городских округов. Данный индикатор показывает общий предполагаемый объем к вводу в эксплуатацию. На территориях муниципальных района, где отсутствует фактов масштабной застройки, данный объем составляет исключительно частное строительство индивидуальных жилых помещений, строительство которых осуществляется за счет собственных средств граждан. Учитывая данный факт, можно достоверно сделать вывод, что в данном случае, индикатор «Площадь земельных участков……» в большей степени является субъективным. В случае частного застройщика возникновения либо финансовых трудностей, либо иным нематериальных факторов, ввод в эксплуатацию планируемого объекта может не состоятся, в связи с чем количественное значение индикатора «Площадь земельных участков……» негативно отразится на целом показателе оценки эффективности.

Дополнительно можно привести еще один пример на основе индикатора «Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций». Данный индикатор является одним из ключевых для расчета показателя «Экономического развития».

Действующее на территории муниципального образования производственное предприятие, имеющее организационно-правовую форму в виде «общества с ограниченной ответственностью» в силу каких-либо определённых социальных, политических или экономических факторов, проводит оптимизацию производства, в результате чего происходит сокращение численности персонала. В данном случае, как в выше приведенном, орган местного самоуправления не правомочен приять какое-либо решение, в отношении неподвластной и неподчиненной ему организации, по вопросу недопущения сокращения работников данного производства. В результате проведенной оптимизации производства, снижен показатель эффективности деятельности.

Вышеприведенный анализ указывает, что имеющие методики оценок, а также нормативные документы по вопросу оценки деятельности органов местного самоуправления являются несовершенными. В связи с данным фактом имеется необходимость корректировок имеющихся методик оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Одним из решений можно предложить изменение дифференциации в имеющихся методиках. Объективность подхода к проведению оценки использовать не только климатическую зональность территорий, как это определено на данный момент, но и, к примеру, географическое положение муниципального образований на территории субъекта, так как данная особенность может предопределять экономическое воздействие внешних факторов, которые не учитываются действующей методикой.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам исследования, проведенного в процессе написания данной курсовой работу, следуя к намеченной цели работы, были достоверно установлено, что местное самоуправление в силу того, что оно наиболее близко к проблемам населения, способно решать проблемы людей эффективней, чем любой другой уровень власти.

Основывая на проведенном исследовании можно с уверенность сказать, что местное самоуправление является одни элементов, обеспечивающих существование нашего государства. Данное заключение основано на следующих выводах:

- местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации;

- местное самоуправление – самостоятельная ветвь власти, установленная конституционно;

- местное самоуправление решает вопросы повседневной деятельности граждан.

Эффективность и целесообразность органов местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан.

Основным условием развития местного самоуправления, проявления его настоящей сущности является действующий механизм реализации полномочий органами местного самоуправления в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения на территории конкретного муниципального образования. Нормальное функционирование местного самоуправления зависит, прежде всего, от эффективно работающих органов местного самоуправления и достаточной финансово-материальной базы местного самоуправления. Задача государства - проявить должный интерес и политическую волю в развитии и укреплении местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Но влияние государства на муниципальную власть - категория относительная, и в соответствии с общепризнанными конституционными принципами построения демократического и правового государства недопустимо императивное, руководящее влияние государственных органов на органы местного самоуправления. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме координации и стимулирования, что требует установления четкого правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта Российской Федерации.

Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

В ходе проведенного исследования был выявлен ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых:

1) нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

2) неопределенность территориальной организации местного самоуправления;

3) возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам;

4) несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям.

Кроме того, четкое законодательное регламентирование оценок эффективности деятельности органов местного самоуправления, зачастую могут привести к необъективному проведению мониторинга социально-экономических процессов и их результатов на территориях муниципальных образований.

Исходя из выше изложенного ставиться очевидным, что имеется необходимость в дальнейшем совершенствовании механизмов организации деятельности органов местного самоуправления, формировании новой и корректировке имеющейся правовой базы, определяющей организацию деятельности местного самоуправления.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Европейская хартия местного самоуправления. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ.

2. Конституция Российской Федерации.

3. Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 N 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р «Перечень государственных программ Российской Федерации».

8. Постановление Правительства Амурской области от 15.04.2013 №160 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Амурской области».

9. Постановление губернатора области от 30.09.2008 №399 «О мерах по реализации на территории Амурской области Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 №607».

10. Государственное и муниципальное управление: Учебник.- М.: Гардарики, 2005. – 320с. Васильченко И.А.

11. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юристъ, 2005 – 384 с. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С.

12. Сборник материалов всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантом и молодых ученых «Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодых исследователей». Ч.1. — Краснодар, 2006. — 115 с.

13. Система государственного и муниципального управления : учебно-методическое пособие. – Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2008. – 110с.

14. Основы организации муниципального управления: учебное пособие/С.Ю. Наумов, А.А. Подсумкова. – М.: ФОРУМ, 2009. – 352с. – (Профессиональное образование).

15. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. В.В. Володина. – Саратов: издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. – 348 с. (133)

1. Система государственного и муниципального управления : учебно-методическое пособие. – Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2008. – 110с. ↑

2. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юристъ, 2005 – 384 с. ↑

3. Лексин В. Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа / В. Н. Лексин, И. В. Лексин, Н. Н. Чучелина. — М.: Европроект, 2006. ↑

4. Педанов Б. Б. Типология подходов к определению содержания управления социально-экономическим развитием // Сборник материалов всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантом и молодых ученых «Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодых исследователей». Ч.1. — Краснодар, 2006. — 115 с. ↑