Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Местное управление является крайне интересным явлением организации публичной власти в Российской Федерации. Его состояние обусловлено не только действующим законодательством, но и сложившимися традициями в истоках, его природой и сущностными характеристиками.

В рамках рыночной экономики, которая основа на многообразии форм собственности, главной целью должно быть совершенствование управления. Однако на практике при одновременно протекающем процессе усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципальных образований, органы местного самоуправления зачастую не справляются даже с выполнением базовых полномочий, а о совершенствовании системы управления даже не задумываются.

Поэтому возникает острая необходимость изучения, а также разработка и внедрение актуальных систем управления муниципальными образованиями.

Объектом проводимой работы является местное самоуправление муниципального образования

Предмет исследования – особенности управления муниципальным образованием

Цель исследования: определить особенности управления муниципальным образованием и выявить проблемы, связанные с участием местной власти в жизни населения

Задачи исследования:

1. Рассмотреть понятие местного самоуправления, а также определить спектр возложенных на него обязанностей;

2. Определить особенности и направления деятельности местного самоуправления в рамках муниципального образования;

3. Оценить эффективность управления муниципальным образованием на примере города Тверь;

4. Выявить основные проблемы управления муниципальным образованием и причины их возникновения, рассмотреть пути их разрешения.

Гипотеза: хоть и существуют предусмотренные законодательством конкретные механизмы участия органов местного самоуправления муниципальных образований, в действительности же полномочия местной власти не могут быть до конца реализованы из-за усиления влияния вышестоящих властных инстанций.

Глава 1. Общие характеристики управления муниципальным  образованием

1.1. Теоретическая основа управления муниципальным образованием

Правовая основа для муниципального законодательства стран, являющихся членами Совета Европы, к которым относится РФ, – «European Charter of Local Self-Government»^[1]. В соответствии с ней выделяются следующие важные принципы местного самоуправления:

1. Независимость в принятии решений населением, связанных с вопросами местного значения;
2. Обособленность местного самоуправления, а также его органов в системе местного самоуправления и взаимодействие с органами государственной власти для осуществления общих задач и функций;
3. Соотнесение материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления с его полномочиями;
4. Непосредственная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
5. Чёткое соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
6. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
7. Гласность деятельности местного самоуправления;
8. Единоначалие и коллегиальность в деятельности местного самоуправления;
9. Государственная гарантия местного самоуправления^[2].

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 2)^[3], муниципальное образование (далее – МО) представляет собой городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория федерального значения.

По мнению Черненко О.Б. и Черненко Н.А. муниципальное образования является не просто скоплением материальных объектов (например, земли, жилых и производственных зданий, коммуникаций и т.д.), а сложно устроенной, целостной и динамически развивающейся системой (также можно встретить словосочетание эколого-экономически-социальная система), в рамках которой взаимодействуют человек, природа, экономика и общество^[4].

Также следует отметить мнение автора Лавренко Е.А., которая считает, что муниципальное управление представляет собой самостоятельный вид профессиональной деятельности, в свою очередь основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, установленных законом^[5]. То есть это можно охарактеризовать как управление социальными общностями, в основе которых лежит территориальный принцип.

На основе вышеизложенного управление муниципальным образованием заключается в создании и поддержании оптимальных условий для развития и эффективного функционирования территориальных общностей, которое организовано через систему местной власти, избираемой и подотчётной населению; для осуществления этого местное самоуправление наделяется собственностью (муниципальная форма собственности, собственность на землю и некоторые природные ресурсы), а также финансовыми средствами (местный бюджет, местные налоги и сборы).

Прежде чем перейти к характеристике российских органов в муниципальном образовании, необходимо назвать и кратко рассмотреть основные теории (модели) местного самоуправления. К ним относятся:

Общинная теория местного самоуправления (также встречается как теория свободной общины или теория естественных прав общины). В рамках данной модели право общины самостоятельно заниматься своими делами имеет столь же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, так как исторически община возникает раньше государства, которое в результате должно уважать свободу общинного управления. Предусматриваются: избираемость органов местного самоуправления; разделение полномочий на те, которыми занимается общество самостоятельно, и те, которые поручаются общине государством; неправомочность государственного вмешательства в компетенции общины. Но к началу ХХ века данная модель перестаёт быть актуальной, поскольку не представляется возможным обосновать неотчуждаемость прав самоуправляющихся единиц, которые установлены государством, со ссылкой на их естественный характер;

Общественная (общественно-хозяйственная) теория (модель) местного самоуправления. Признаёт за локальными сообществами право и свободу выполнения своих задач, то есть происходит противопоставление общины и государства. В рамках теории предполагается, что местное самоуправление представляет собой ведение местного хозяйства (личные дела общины), которые по своей природе не затрагивают область политики и права, следовательно, государству не требуется вмешиваться. Так сводится к минимуму надзор государства за местными самоуправлениями. Однако данная модель не предусматривает того, что на практике деятельность органов местного самоуправления затрагивает гораздо больше направлений, например, местная полиция, противопожарными, санитарными мерами и т.д.;

Правовая теория (модель) местного самоуправления. В данном случае органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти, то есть государство делегирует первым определённый набор государственно-управленческих полномочий, которые затрагивают местные дела в полном объёме, одновременно выступая с гарантией независимости и неприкосновенности общины. Органы управления в данном случае формируются самой общиной без непосредственного участия государства;

Государственная теория (модель) местного самоуправления. Предполагается, что местное самоуправление – это лишь ответвление органов государственного управления, следовательно, полномочия, процедура формирования и состав в полной мере регламентируется государством. То есть смысл и цель местного самоуправления заключается не в обособленной деятельности, которая предполагает решение конкретных общинных дел и задач, а в деятельности, направленной на благо общества в целом, условия которой опять же устанавливает государство. Самоуправление является выполнением государственных задач самим государством, но на местном уровне. Тогда община является представителями и органами государства. Эта теория стало основой государственного устройства СССР, где существовали Советы депутатов трудящихся (с 1977 года Советы народных депутатов)^[6].

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления^[7].

Также необходимо отметить, что органы местного самоуправления избираются населением и/или образуются представительным органом муниципального образования (в рамках данной работы – городской округ) и занимаются решением вопросов местного значения с учётом интересов населения. Органы местного самоуправления (далее – ОМСУ) не принадлежат к структуре государственной власти, а являются отдельной и самостоятельной единицей управления. Таким образом, к ОМСУ городского округа (далее – ГО) необходимо отнести представительный орган ГО (совет депутатов, собрание представителей или другое наименование, которое имеет место в рамках сложившихся местных устоев), глава городского округа, местная администрация, являющаяся исполнительно-распорядительным органом, контрольно-счётный орган городского округа, а также другие органы и выборные должностные лица местной власти, которые предусматриваются уставом ГО и обладают личными полномочиями по решению вопросов местного назначения^[8].

То есть система ОМСУ в силу своей общественно-государственной природы затрагивает два аспекта:

• Политический. Связан с системой организации властных структур местного самоуправления, то есть с некоторым «набором» должностных лиц и органов, для которых устанавливаются полномочия и порядок взаимодействия по приёму нормативно-правовых актов;
• Хозяйственный. В свою очередь связан с управлением вышеописанными и специализированными органами муниципального хозяйства.

На данный момент местная власть городского округа имеет 38 гарантированных полномочий (дополнительные права могут устанавливаться законами субъекта РФ, в соответствии с которыми формируется устав городского округа, с передачей необходимых материальных ресурсов и финансовых средств). Далее перечислены некоторые из них:

• Составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, его последующее утверждение и исполнение, а также осуществление контроля с последующим составлением и утверждением отчёта об исполнении;
• Возможность устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы городского округа;
• Право владеть, использовать и распоряжаться имуществом, которое является муниципальной собственностью городского округа;
• Организовывать в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, а также водоотведение, снабжение топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ;
• Создавать условия для предоставления транспортных услуг населению и организовывать транспортное обслуживание населения в границах городского округа;
• Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
• Организация охраны общественного порядка на территории городского округа;
• Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
• Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и т.д.^[9]

1.2. Источники финансовой обеспеченности муниципального образования

Экономическую основу муниципальных образований, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, составляет имущество, которое находится в муниципальной собственности, средства местных бюджетов и имущественные права^[10]. Помимо этого, дополнительные финансовые потоки могут поступать за счёт федеральных и местных бюджетов в форме межбюджетных трансфертов. Форма предоставления дотаций из федерального бюджета имеет в нашем случае острую необходимость, поскольку налоговых выплат населения зачастую не хватает для реализации всех полномочий местного самоуправления. Также сюда необходимо прибавить тот факт, что, согласно законодательству, деятельность местной власти (заработная плата служащих, содержание административных зданий, обслуживание служебных автомобилей и т.д.) финансово должна быть обеспечена исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих финансовых образований.

Основу бюджета городского округа составляется налоговая часть, а ключевым является налог на доходы физических лиц – на местный бюджет приходится 15% выплачиваемого налога. Также в бюджет поступает земельный и налог на имущество физических лиц в размере 100% суммы, единый налог на вменённый доход для отдельных видов деятельности – 100% суммы, единый сельскохозяйственный – по нормативу 100% и налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения – 100% суммы^[11].

Что же касается поддержки со стороны государства, то она оказывается в рамках целевых программ, которые предполагают развитие субъектов РФ одновременно по нескольким показателям – здравоохранение, образование, демография, дорожное строительство и т.д. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ» (на период до 2024 года)^[12], то есть Национальные проекты.

Вышеуказанная программа предполагает финансовую поддержку из федерального бюджета, однако эффективность проектов находится под вопросом, так как важной проблемой является тот факт, что большинство межбюджетных трансфертов приходится на 4 квартал года, что создаёт большие сложности при строительстве любых объектов, поскольку сильно ухудшаются погодные условия, которые играют важную роль в качество большинства работ. Также это подразумевает, что значительный объём работ будет происходить на плавно в течение года, а требовать выделения огромного числа рабочей силы и осуществление контроля сразу по нескольким направлениям деятельности, что однозначно будет приводит к росту недочётов и ошибок, которые были упущены из виду, а также «человеческого фактора». Помимо этого, «На 17 октября, оперативные данные, в этом году использовано только 59% заложенных ресурсов на нацпроекты», – сказал А.Л. Кудрин, согласно информации ТАСС^[13].

Что же касается имущественного комплекса муниципального образования, то, согласно Федеральному закону №131-ФЗ, можно классифицировать следующим образом перечень того имущества, которым имеет право владеть и распоряжаться муниципалитет:

• Средства, которые используются в процессе решения вопросов местного масштаба, в том числе, касающихся земель и природных ресурсов муниципалитета;
• Средства, использующиеся муниципалитетом для выполнения отдельных государственных полномочий;
• Средства, необходимые для осуществления деятельности в области управления органами местного самоуправления, к числу которых относятся также должностные лица, муниципальные служащие и работники муниципальных предприятий и организаций^[14].

Далее имущество муниципальных образований можно разделить на две группы. В состав первой группы необходимо отнести то имущество, которое способствует ведению хозяйственной деятельности, производству товаров и услуг местного, а также регионального значения. То есть сюда относятся муниципальные предприятия и учреждения, которые обладают правом хозяйственного ведения и управления многообразными видами экономической деятельность – получать прибыль от ведения собственной деятельности и пополнять местный бюджет. Ко второй группе относится то имущество, которое способствует обеспечению управленческой деятельности и другим функциям нехозяйственного характера. В данном случае имущество не закрепляется за каким-то конкретным предприятием, а составляет фонд, в котором также присутствуют финансовые средства муниципального образования^[15].

1.3. Проблемы управления муниципальным образованием

Одной из актуальных проблем является недостаточность взаимодействия населения и власти, что приводит к снижению активности граждан в решении местных проблем. Например, важная проблема, которая затрагивает практически всех граждан, – это вопрос ЖКХ. Лишь 13% респондентов, принявших участие в опросе, непосредственно помогали в проведении субботников, благоустройства подъездов и домов в целом, детских площадок и прилегающей территории. Большая активность в этих сегментах характерна для городов с низкой численностью населения, что обусловлено более тесными дружескими и родственными связями, то есть взаимоответственности, а также опасениями порицания в рамках небольшой общины большинством участников. Для городов - миллионников участие в аналогичных мероприятиях примерно в 2 раза меньше. Также подчёркивается, что реальное участие в мероприятиях замещается «…сдачей денег на мелкие бытовые расходы домов, моральной поддержкой работы». Таким образом это приводит к деформации территориальной идентичности населения^[16].

Помимо этого, следует отметить результаты, которые продемонстрировало мониторинговое исследование. Оно позволяет увидеть стабильно низкое значение институционального доверия к органам местного самоуправления (табл. 1.1; Приложение 1):

Таблица 1.1 Доверие основным властным институтам, осень 2014 г. – весна 2018 г., %

Подобная тенденция может быть обусловлена рядом факторов: неуверенность граждан в профессионализме представителей местного самоуправления, степень доступности и достаточности информации, которая необходима для оценки их деятельности, также набирающая популярность деструктивная для системы в целом практика формирования органов местного самоуправления, а именно назначение «по связям», растущее взяточничество среди органов власти и другие^[17]. Всё это создаёт маргинальную культуру вокруг властных структур и, в конечном счёте, приводит к распаду системы взаимодействия Власть–Общество.

Далее отметим, что существует парадоксальная ситуация, связанная с мобильностью финансовых фондов муниципальных образований. Проблема заключается в том, что порой МО предпочитают не сотрудничать с налоговыми инспекциями для легализации неформальной экономики, а наоборот использовать серые компании в качестве источника финансовых ресурсов в случаях непредвиденных ситуаций. Это обусловлено тем, если органы местного самоуправления укажут налоговым органам на незарегистрированной предприятия, то предприятие либо закрывается полностью, либо переходит в официальную сферу. Во втором случае доходы местного бюджета и правда увеличатся в краткосрочном периоде (в основном за счёт поступлений от НДФЛ), но в следующем бюджетном году региональный бюджет получит объём трансфертов выравнивающего характера (то есть дотаций), скорректированный на эту сумму. В результате региону оказывается гораздо выгодней, зная о теневом бизнесе, не сообщать о нём в налоговые органы, а использовать это как источник оперативной финансовой помощи^[18].

Также существует проблема, что на уровне муниципалитета одновременно могут функционировать ряд государственных органов власти и органы местного самоуправления территории, координация деятельности которых, в целом, официально никак не регламентирована (частный пример взаимодействия – 210 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; и локально организуемые межведомственные комиссии). Получается, что неформальное государственное и муниципальное управление позволяет устранить недостатки формального, например, немобильность бюджета, информационная закрытость ведомств, недостаток координации между собой различных органов власти на конкретной территории. Таким образом, в сложившихся условиях лишь неформальные (теневые) отношения позволяют привести к повышению уровня жизни местного населения^[19].

Ещё одним сильным негативным фактором неэффективности управления муниципальными образованиями является повальная неуверенность местного населения в возможности оказывать реальное влияние на политику властей (таб. 1.2):

Таблица 1.2 Оценка возможности российских граждан влиять на политику муниципальных (городских) властей в зависимости от типа населения, осень 2017 г., %

Отсюда, возникает институциональная проблема оторванности муниципальной власти от жителей, что усугубляется ещё и набирающей масштабы практикой отмены прямых выборов глав муниципальных образований и замены их опосредованными формами замещения этой должности. Во-первых, это приводит к значительному увеличению дистанции между властью и гражданами, что провоцирует снижение доверия населения из-за невозможности соприкосновения простых граждан и политиков. Во-вторых, это превращает граждан из непосредственных акторов муниципальной политики в пассивных наблюдателей за перестановками, которые осуществляются Москвой. В-третьих, закрепление на уровне законодательства процедуры участия в отборе потенциальных кандидатов в главы не только сильно сжимает автономность местного самоуправления, но и является триггером для местного населения, что муниципальные чиновники и депутаты являются ничем большим, нежели банальными «агентами» региональной власти и/или элитарных групп, к которым относят крупных представителей бизнеса, промышленных предприятий, криминальных группировок и т.д^[20].

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, по состоянию на 1 марта 2018 г. из 21 703 глав муниципальных образований непосредственно населением было избрано лишь 6 789, депутатами представительных органов местного самоуправления из своего состава – 8 896 глав, решением представительного органа из числа кандидатов, которые были отобраны специальной комиссией по результатам конкурса – 6 018 глав^[21].

Серьёзной угрозой также является вероятность, что «поставленные представители органов местного самоуправления вовсе не будут осуществлять какую-либо деятельность для повышения уровня жизни, так как дотации из федерального бюджета им не «урежут», поскольку уровень последних повышается пропорционально снижению собственных доходов муниципального образования. Следовательно, на бюджет городского округа практически не оказывает влияние качество осуществления местной властью возложенных на неё функций и обязанностей.

Таким образом в первой главе были рассмотрены: основные теории (модели) муниципальных образований, Европейская хартия, которая является основой Федерального законодательства в области местного самоуправления, финансовые источники местного бюджета, основные полномочия органов местного управления согласно федеральному закону, а также охарактеризован имущественный комплекс городского округа. Также были затронуты и приведены основные тенденции и проблемы взаимодействия местных органов власти и населения: отсутствие прозрачности, доверия, невозможность общества непосредственно влиять на выборные результаты и т.д.

Глава 2. Особенности управления муниципальным образованием на примере города Тверь

2.1. Краткая характеристика муниципального образования

Город Тверь основан в 1135 году, который входит в состав Тверской области, а также является административным центром. Полное наименование данного муниципального образования – городской округ город Тверь Тверской области, сокращённое – город Тверь.

Местное самоуправление в городе Тверь осуществляет свою деятельность согласно следующим принципам:

1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
2. Самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения;
3. Достаточность материальных и финансовых ресурсов для выполнения функций местного самоуправления;
4. Гласность;
5. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами и должностными лицами государственной власти;
6. Гарантированность осуществления местного самоуправления;
7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, города, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами;
8. Законность;
9. Добровольность^[22].

Далее необходимо описать структуру органов местного самоуправления города Тверь. Согласно Уставу она выглядит следующим образом:

• Тверская городская Дума – осуществляет представительную функцию в муниципальном образовании (среди компетенций можно выделить некоторые из них: принятие Устава, внесение изменений и дополнений; утверждение бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов; утверждение стратегии социально-экономического развития; принятие решения об отстранении Главы города и т.д.)
• Глава города Тверь – является высшим должностным лицом муниципального образования (компетенции – возможность издавать правовые акты в рамках полномочий; требовать созыв внеочередного заседания местной Думы; подписание и обнародование нормативно-правовых актов и т.д.);
• Администрация города Тверь –осуществляет исполнительно-распорядительную функцию в муниципальном образовании (области деятельности – составление проекта бюджета города; осуществление исполнения бюджета города; содействие развитию малого и среднего предпринимательства; разработка и реализация адресной инвестиционной программы города и т.д.) ^[23];
• Контрольно-счётная палата города Тверь – осуществляет контрольно-счётную функцию в муниципальном образовании (полномочия – осуществление контроля за исполнением местного бюджета; проведение экспертизы проектов местного бюджета; проведение внешней проверки годового отчёта об исполнении местного бюджета; осуществление аудита в сфере закупок и т.д.)^[24].

Экономическая основа местного самоуправления регламентируется ст. 55 Устава города. В ней выделяются следующие виды имущества, которые могут находиться в собственности города:

1. Которое предназначено для решения вопросов местного значения;
2. Направленное для осуществления отдельных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления, в рамках действующего законодательства;
3. Необходимое для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
4. Необходимое для решения вопросов, которые предоставлены ОМСУ федеральным законодательством и не отнесены к вопросам местного значения;
5. Предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с частью 1 и 1.1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ^[25].

2.2. Анализ управления муниципальным образованием

Согласно решению Тверской городской Думы, основные характеристики бюджета города Твери на 2018 год имеют следующий вид:

– Налоговые и неналоговые доходы составили сумму 4 111 296,0 тыс. руб. (4,111 млрд. руб.);

– Безвозмездные поступления (поступления от других бюджетов бюджетной системы, субсидии, субвенции, межбюджетные трансферты, прочие безвозмездные поступления) составили 5 207 501,5 тыс. руб. (5,2 млрд. руб.);

– Совокупный объём расходов составил 9 575 363,8 тыс. руб. (9,6 млрд. руб.);

– Дефицит бюджета составил 256 566,3 тыс. руб. (256,6 млн. руб.)^[26].

Среди общей суммы бюджетных ассигнований на 2018 год можно выделить наибольшие по сумме:

– Направленные на руководство и управление в сфере установленных функций ОМСУ составили 406 914,2 тыс. руб.;

– Необходимое на функционирование местных администраций 430 474,4 тыс. руб.^[27]

К сожалению, представить более детальную расшифровку Распределения бюджетных ассигнований, а также Источников покрытия дефицита и т.д. крайне затруднительно, так как данные в таблицах представлены крайне хаотично, без какой-либо логики изложения и адекватного визуального оформления для рядового пользователя. Например, в рамках одной таблицы статья «Расходы на непрограммную деятельность» встречается больше 7-ми раз, статья «Руководство и управление в сфере установленных функций ОМСУ» – больше 5-ти раз и т.д.

Ситуация с детализацией источников финансирования дефицита бюджета города Твери на 2018 год. При дефиците в размере 256 566,3 тыс. руб. один лишь пункт «Получение кредитов от кредитных организаций в валюте Российской Федерации» превышает эту сумму более чем в 8 раз. А в данной таблице присутствует ещё не один десяток показателей, которые также не представляется возможных суммировать, так как что-то может вычитаться, но опять же отсутствуют какие-либо уточнения или комментарии.

В результате принципы прозрачности, открытости и информирования жителей выполняются лишь условно. Да, сама по себе отчётность присутствует, огромное количество данных, приложений и таблиц. Но всё это на фоне:

– Данные не имеют никакой структуры представления;

– Огромное количество показателей встречаются по 5 и более раз;

– Суммарные цифры в детализации превышают в разы доходы и расходы бюджета, которые присутствуют в том же документе;

– Отсутствует в принципе возможность просмотра этих таблиц в excel, чтобы понять принцип суммирования и вычитания данных и т.д.

Таким образом, крайне остро стоит вопрос о профессиональной компетенции как составителей этих данных, так и чиновников, которые принимали данное решение в Тверской городской Думы.

Теперь перейдём к рассмотрению отчёта о исполнении бюджета города Тверь.

По результатам 2018 года, согласно «Бюджету для граждан», объём отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг крупными и средними предприятиями города Тверь в действующих ценах в 2018 году составил 142,7 млрд. руб., тем роста за аналогичный период в действующих ценах составил 129% (для обрабатывающих производств – 120,3 млрд. руб. и 135,3% соответственно)^[28].

Малое предпринимательство. Согласно данным Тверьстата, по состоянию на 01.01.2019 года число субъектов малого и среднего предпринимательства (далее – МСП) составило 25,6 тыс. единиц и увеличилось на 35 единиц по сравнению с 2017 годом. Число ИП возросло до 11,7 тыс. (+ 442 ИП), однако число микропредприятий уменьшилось до 12,7 тыс. единиц (– 356 Микро), число малых предприятий сократилось до 1 093 единиц (– 44 малых), а число средних составило 65 единиц (–7 средних)^[29].

Жилищное строительство. Прогноз ввода в эксплуатацию жилых домов, которые строились за счёт всех источников финансирования, исполнен на 107,5%, то есть 214,9 тыс. кв. м. жилья (4 175 квартир), что составило 50,6% от областного объёма введённого жилья^[30].

Рынок труда. На фоне снижения инфляции произошёл рост заработной платы работников большинства сфер крупных и средних предприятий города. Так, при годовой инфляции 2,3% (данный официальный показатель вызывает большие сомнения) средняя зарплата по городу повысилась на 11,4% до 40,3 тыс. рублей, что выше средней заработной платы по Тверской области на 5,8 тыс. руб. Заработная плата работников обрабатывающих предприятий – 114,4% по отношению к 2017 году, строительство – 121,4%, торговля и ремонт автотранспортных средств – 119,1%, гостиницы и предприятия общепита – 118,5%, организации, которые связаны с административной деятельностью – 115,3%, учреждения образования – 113,1%, здравоохранение – 123,5% соответственно. Средняя заработная плата в малом бизнесе составила 20,2 тыс. руб. (в 2017 году – 19,3 тыс. руб.). Уровень безработицы за аналогичный период снизился до 0,19%, что является самым низким значением с 2008 года^[31].

Вышеописанные изменения можно охарактеризовать положительно.

Далее приведены направления исполнения расходов за счёт собственных средств бюджета города:

• На образование – 1 294,6 млн. руб.;
• Транспорт – 376,5 млн. руб.;
• Благоустройство – 296,4 млн. руб.;
• Дорожное хозяйство – 600,2 млн. руб.;
• ЖКХ – 82,2 млн. руб.;
• Обслуживание муниципального долга – 147,8 млн. руб.;
• Общегосударственные вопросы – 753,6 млн. руб.;
• Другие вопросы в области городского хозяйства – 225,4 млн. руб.;
• Культура, кинематограф – 233,3 млн. руб.;
• Физическая культура и спорт – 78,7 млн. руб.;
• Социальная политика – 102,1 млн. руб.

Далее приведены данные по расходам на реализацию муниципальных программ (табл. 2.1):

Таблица 2.1 Расходы на реализацию муниципальных программ (тыс. руб.)

*по данным Администрации города Тверь

Однако, хоть на городские расходы и муниципальные программы и выделяется большое количество средств, заметных изменений в облике города не происходит. Практически все жилые здания в центре города, представляющие высокую историческую ценность, находятся в весьма плохом состоянии, один из главных символов города «Тверской речной вокзал» в августе 2017 года частично обрушилось, а в кулуарах администрации большое количество чиновников обсуждало «лишь бы оно рухнуло совсем, меньше проблем». Похожая ситуация происходит с «Морозовскими казармами», которые представляют из себя историко-архитектурный комплекс, который был построен для «Товарищества Тверской мануфактуры» в 1856 – 1913 годах. Это является одной из первых попыток создания микрорайона в России. Однако, несмотря на огромную историческую ценность, а также прекрасную возможность создания интереснейшего как с точки зрения туризма, так и с точки зрения инвестиций современного района, администрация продолжает бездействовать, не производя каких-либо работ, что в конечном счёте ведёт к всё большим проблемам (все здания «Казарм» уже должны быть признаны аварийными: в конце 2017 года в доме № 119 рухнула часть стены между первым и вторым этажом, а в конце мая 2018 года в доме № 47 рухнули перекрытия сразу четырёх этажей) с фундаментом, крышей, коммуникациями и т.д. А подобное пренебрежение, крайне вероятно, приведёт к утере ещё одного исторического памятника на территории города.

По результатам второй главы можно сделать следующие выводы: хоть ключевые показатели деятельности в городе и растут, например, уровень заработной платы, объёмы сданного жилья, производство и прочее, для повышения же качества жизни, а также улучшения взаимодействия Власть–Население предпринимается крайне мало шагов.

Глава 3. Способы повышения эффективности деятельности местной власти

3.1. Рекомендации для преодоления отчуждённости органов местного самоуправления и жителей муниципальных образований

В рамках проделанной работы можно сделать вывод, что деятельное участие местной власти в жизни поселения в значительной степени зависит от владения общей ситуацией в городском округе, от знаний особенностей социально-экономической ситуации, истории, сложившихся устоев, обычаев и нравов. Этот наиважнейший фактор подразумевает то, что в органы местного самоуправления должны входить не «поставленные извне верхом» чиновники, а местные, которые пользуются популярностью и обладающие авторитетом у жителей города, и избранные общим голосованием. Следствием этого формируются условия, когда власть способно реально оценивать проблемы и возможности населения, потенциальные пути его развития, лоббировать интересы жителей в рамках вышестоящих уровней власти.

Первым делом представителям ОМСУ городского округа следует изменить своё отношение к народу, перед которым они обязаны отчитываться, а также прислушиваться к его мнению и проявлять инициативу в решении проблем населения, которые должны волновать местную власть в той же степени, что и жителей города, а то и больше. Подобным изменениям значительно способствует совместное с населением обсуждение плана деятельности, для этого необходимо поддерживать диалог с жителями, чётко и подробно информировать о проделанной работе, выслушивать замечания и предложения.

Для преодоления проблем управления муниципальным образованием и повышения вовлечённости местного населения в решении вопросов местного значения необходимы институциональный изменения в области как муниципального, так и государственного управления. Всё большую актуальность набирает вопрос предоставления реальной (не той, что декларируется политиками различных уровней) автономности органам местного самоуправления, их финансово-экономической и правовой обеспеченности, а также серьёзная необходимость преодоления деформации отношений между федеральной и региональной властью.

Помимо этого, негативное воздействие можно преодолеть, если будет осуществлена большая открытость органов местной власти, что значительно повысит как их личную ответственность за результаты деятельности, так и повышения доверия со стороны населения, следовательно, большая активная поддержка со стороны последних, большая заинтересованность в дальнейшем взаимодействии с текущими «управленцами».

Дополнительным способом для мотивирования местной власти может стать введение различных конкурсов между представителя ОМСУ, победа в которых предполагает денежное или иное вознаграждение. Возможно, мероприятия соревновательного характера смогут проявить активность в тех или иных направлениях деятельности, а также повысят уровень взаимодействия представителей ОМСУ и местного населения.

Также крайне важно привлечение экспертного, научного сообщества, представителей различных групп и объединений в качестве социально значимой референтной группы и для населения, и для руководителей муниципальных образований, что может выступить «…фактором согласования различных групп интересов, определения оптимального выбора стратегии развития муниципального образования.»^[32]

Ещё одним способом, пожалуй, главным, чтобы мотивировать органы местного самоуправления, является пересмотр законодательства в области перераспределения налоговых отчислений, что позволит увеличить доходы бюджетов муниципальных образований. Тогда на бюджете городского округа напрямую будет сказываться, например, увеличение рабочих мест, рост средней заработной платы и т.д. А это привело бы к фундаментальным изменениям в социально-экономической ситуации.

В рамках третьей главы были разработаны рекомендации повышения эффективности деятельности по управлению ОМСУ. Такие как: повышение прозрачности и открытости информации; большее взаимодействие ОМСУ с населением, привлечение экспертного и научного сообщества, а также пересмотр законодательства в области перераспределения налоговых отчислений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённый анализ особенностей управления муниципальным образованием показывает, что, несмотря на предоставленные полномочия и условия, представители местной власти городского округа фактически не реализуют в полной мере свои возможности, что связано, с одной стороны, с определёнными ограничениями со стороны федерального законодательства и зависимости ОМСУ от вышестоящих инстанций власти (распределение дотаций, дорожная деятельность и т.д.), а с другой – незаинтересованностью в эффективном своих обязанностей и тотальным непрофессионализмом местной власти, которая «просто сидит за зарплату», а деятельность лишь имитирует для удовлетворения начальства. В подобных условиях деятельность будет заведомо неэффективной, а её роль в жизни населения практически редуцирована. Повышение эффективности управления возможно, прежде всего, за счёт повышения ответственности ОМСУ и представления ей большей самостоятельности в решении вопросов местного значения, а в качестве стимула преобразования должно послужить изменение законодательной базы.

Также необходима более прозрачная деятельность местной власти, чтобы население могло не только видеть последствия конкретных решений, но принимать участие в разработке проектов и следить за их проведением.

Ещё необходимо переконфигурация налоговых отчислений, чтобы в бюджете городского округа могло сохраняться больше денежных средств. При этом на бюджете городского округа гораздо заметнее бы отражались все положительные изменения, а, следовательно, ОМСУ были бы заинтересованы в дальнейшем развитии муниципального образования.

Библиография

Администрация города Твери. Бюджет для граждан. Подготовлен на основе Решения Тверской городской Думы от 03.07.2019 № 90 «Об утверждении отчёта об исполнении бюджета города Твери за 2018 год».URL: https://www.tver.ru/administration/byudzhet/%D0%A0%D0%B0%D0%B7%D1%80%D0%B0%D0%B1%D0%BE%D1%82%D0%BA%D0%B8%20%D0%BA%20%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82%D1%83%202018.pdf. (Дата обращения 28.10.2019).

1. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019).
2. Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление»: учебное пособие / О.Б. Черненко, Н.А. Черненко. – Ростов н/Д: Издательско-полиграфический комплекс Рост. гос. экон. ун-та (РИНХ), 2017. – 179 с.
3. Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2017 г. – начало 2018 г.) // Минюст России. URL: http://minjust.ru/sites/default/files/monitoring-msu-2018_18.docx. (Дата обращения 26.10.2019).
4. Косова Е.Г., Акбаев Р.А., Гогушева Т.М. Особенности управления имущественным комплексом городского муниципального образования. – 2015 г. – 6 с.
5. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).

«Кассовое исполнение по национальным проектам на 17 октября составило 59%» // ТАСС. URL: https://tass.ru/nacionalnye-proekty/7033979. (Дата обращения 27.10.2019).

1. Муниципальное управление: практикум / Е.А. Лавренко; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2017. – 151 с.
2. Моляренко О.А. Теневое государственное и муниципальное управление // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. – 2016. – №3. – с. 120-133.
3. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / И.В. Упоров, О.В. Старков. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – 519 С.
4. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие: в 2 ч./ Л.В. Кудряшова. – Томск: ФДО, ТУСУР, 2016. – Ч. II: Основы государственного управления. – 153 с.
5. Петухов Р.В. К проблеме социального содержания местного самоуправления // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. – 2018. – №6. – с. 131-146.

Постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (Материалы по состоянию на 7 февраля 2019 года).

Решение Тверской городской Думы от 6 декабря 2006 года N 281 «О Контрольно-счётной палате города Твери» (с изменениями на 3 июля 2019 года).

Тверская городская Дума. Решение от 20 декабря 2017 года N 113 (407) «О бюджете города Твери на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (с изменениями на 14 декабря 2018 года).

1. Устав города Твери (принят решением Тверской городской Думы от 23.01.2019 № 2). URL: http://www.tverduma.ru/documents/index.php. (Дата обращения 27.10.2019).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и до., вступ. в силу с 01.09.2019).
3. Фролова Е.В. Взаимодействие населения и местной власти: проблемы и новые возможности // Социологические исследования. – 2016. – № 4. – с. 59-64.
4. European Charter of Local Self-Government, Strasbourg, 15.10.1985. URL: https://rm.coe.int/168007a088. (Дата обращения 24.10.2019).

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

Доверие основным властным институтам, осень 2014 г. – весна 2018 г., %

1. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие: в 2 ч./ Л.В. Кудряшова. – Томск: ФДО, ТУСУР, 2016. – Ч. II: Основы государственного управления. – 7 с. ↑

2. European Charter of Local Self-Government, Strasbourg, 15.10.1985. URL: https://rm.coe.int/168007a088. (Дата обращения 24.10.2019). ↑

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и до., вступ. в силу с 01.09.2019). – Ст. 2. ↑

4. Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление»: учебное пособие / О.Б. Черненко, Н.А. Черненко. – Ростов н/Д: Издательско-полиграфический комплекс Рост. гос. экон. ун-та (РИНХ), 2017. – 154 с. ↑

5. Муниципальное управление: практикум / Е.А. Лавренко; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2017. – 7 с. ↑

6. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / И.В. Упоров, О.В. Старков. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – 8-11 С. ↑

7. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). – Ст. 3.

   ↑

8. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и до., вступ. в силу с 01.09.2019). – Ст. 34. ↑

9. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и до., вступ. в силу с 01.09.2019). – Ст. 16 ↑

10. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и до., вступ. в силу с 01.09.2019). – Ст. 49 ↑

11. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019). – Ст. 61.2 ↑

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (Материалы по состоянию на 7 февраля 2019 года). ↑

13. «Кассовое исполнение по национальным проектам на 17 октября составило 59%» // ТАСС. URL: https://tass.ru/nacionalnye-proekty/7033979. (Дата обращения 27.10.2019). ↑

14. Косова Е.Г., Акбаев Р.А., Гогушева Т.М. Особенности управления имущественным комплексом городского муниципального образования. – 2014 г. – 2 с. ↑

15. Там же. ↑

16. Фролова Е.В. Взаимодействие населения и местной власти: проблемы и новые возможности // Социологические исследования. – 2016. – № 4. – 61 с. ↑

17. Петухов Р.В. К проблеме социального содержания местного самоуправления // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. – 2018. – №6. – 135-138 с. ↑

18. Моляренко О.А. Теневое государственное и муниципальное управление // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. – 2016. – №3. – 124-125 с. ↑

19. Моляренко О.А. Теневое государственное и муниципальное управление // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. – 2016. – №3. – 129-130 с. ↑

20. Петухов Р.В. К проблеме социального содержания местного самоуправления // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. – 2018. – №6. – 138 с. ↑

21. Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2017 г. – начало 2018 г.) // Минюст России. URL: http://minjust.ru/sites/default/files/monitoring-msu-2018_18.docx. (Дата обращения 26.10.2019). ↑

22. Устав города Твери (принят решением Тверской городской Думы от 23.01.2019 № 2) / Общие положения / Статья 2. Понятия и основные принципы местного самоуправления в городе Твери. URL: http://www.tverduma.ru/documents/ustav/ustav01.php. (Дата обращения 27.10.2019). ↑

23. Устав города Твери (принят решением Тверской городской Думы от 23.01.2019 № 2) / Общие положения / Глава 3. ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / Статья 29. Структура органов местного самоуправления города Твери. URL: http://www.tverduma.ru/documents/ustav/ustav03.php. (Дата обращения 27.10.2019). ↑

24. Решение Тверской городской Думы от 6 декабря 2006 года N 281 «О Контрольно-счётной палате города Твери» (с изменениями на 3 июля 2019 года). ↑

25. Устав города Твери (принят решением Тверской городской Думы от 23.01.2019 № 2) / Общие положения / Глава 6. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ ТВЕРИ / Статья 55. Экономическая основа местного самоуправления в городе Твери. URL: http://www.tverduma.ru/documents/ustav/ustav03.php. (Дата обращения 27.10.2019). ↑

26. Тверская городская Дума. Решение от 20 декабря 2017 года N 113 (407) «О бюджете города Твери на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (с изменениями на 14 декабря 2018 года). ↑

27. Там же. ↑

28. Администрация города Твери. Бюджет для граждан. Подготовлен на основе Решения Тверской городской Думы от 03.07.2019 № 90 «Об утверждении отчёта об исполнении бюджета города Твери за 2018 год». URL: https://www.tver.ru/administration/byudzhet/%D0%A0%D0%B0%D0%B7%D1%80%D0%B0%D0%B1%D0%BE%D1%82%D0%BA%D0%B8%20%D0%BA%20%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82%D1%83%202018.pdf. (Дата обращения 28.10.2019). ↑

29. Администрация города Твери. Бюджет для граждан. Подготовлен на основе Решения Тверской городской Думы от 03.07.2019 № 90 «Об утверждении отчёта об исполнении бюджета города Твери за 2018 год». URL: https://www.tver.ru/administration/byudzhet/%D0%A0%D0%B0%D0%B7%D1%80%D0%B0%D0%B1%D0%BE%D1%82%D0%BA%D0%B8%20%D0%BA%20%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82%D1%83%202018.pdf. (Дата обращения 28.10.2019). ↑

30. Там же. ↑

31. Там же. ↑

32. Фролова Е.В. Взаимодействие населения и местной власти: проблемы и новые возможности // Социологические исследования. – 2016. – № 4. – 63 с. ↑