Органы местного самоуправления (Становление местного самоуправления в период от древнерусского государства до современности)

Содержание:

Введение

Трудности, сопряженные с развитием местного самоуправления в нашей стране, уходят в далекое прошлое, без исследования которого сложно их решать.

В течение многих лет, проблемы, затрагивающие местное самоуправление привлекали к себе внимание ученых. Этой актуальной теме были посвящены многочисленные статьи, книги, монографии, диссертации.

Проблемы самоуправления, в первой половине XIX века, были опубликованы в работах: Г. Аренса, К.-Ф. Гербера, Р. Гнейста, Э. Майера, П. Лабанда, Л. Штейна и др.

Российские ученые так же рассматривали вопросы самоуправления, среди них можно назвать: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, В.И. Лешкова, Б.Н. Чичерена и др.

В своих трудах ученые производили анализ естественно-правовых основ самоуправления, опыта организации самоуправления в странах Зарубежья, возможности осуществления местного самоуправления в России, взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, а так же рассматривали другие проблемы.

И в наше время интерес к проблемам организации самоуправления вызывает заинтересованность, что подтверждают многочисленные работы, которые посвящены вопросам реформирования муниципальной власти в России, к ним относятся: С.А. Авакьяна, В.И. Авсеенко, А.С. Автономова, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, С.Н. Бочарова, Ю.А. Дмитриева, О.Е. Кутафина, В.В. Таболина, В.И. Фадеева и др.

Согласно Конституции нашей страны местное самоуправление является одним из элементов основы конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Помимо этого Конституцией было закреплено одно из важных положений по отношению к местному самоуправлению: в пределах своих полномочий самоуправление самостоятельно, органы самоуправления не должны входить в систему органов государственной власти.

Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления, предоставление ему финансовой и др. независимости от государственного аппарата и чиновников, позволит этому общественно-политическому институту ускорить процесс формирования и развития гражданского общества в нашей стране, повысить уровень жизни народа, качество жизни, а также посодействовать сближению государственной власти с народом.

Организация местного самоуправления является одной из основных проблем функционирования общества и государства. Реформы всех сторон общественной жизни проходят в условиях глобального изменения сознания граждан, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализируя характер природы местной власти, можно сказать, что в ней происходит сочетание двух начал: общественного и государственного. Правильное понимание особенностей местной власти и структуры её взаимодействия с государственной властью дает возможность органам самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

На современном этапе актуальность данной проблемы придают следующие обстоятельства:

- преодоление политической напряженности в обществе, которая возникает из-за противоречий центра и интересами регионов, неэффективности существующей системы политической власти, при которой занижена роль местных структур управления. Сильные органы местного самоуправления выступят гарантом и позволят сформировать устойчивую общественно-политическую ситуацию в обществе;

- необходимость в развитой региональной политике. К этому призывает и быстрый рост экономического воздействия регионов, и острая потребность решения многих проблем регионов, и важность эффективных взаимосвязей между регионами. Создание и выполнение такой политической деятельности возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;

- необходимость развития новой законообеспеченной структуры органов самоуправления. Сохранить централизованное государство с такой сложной структурой как наша страна, демократическая система власти сможет лишь при наличии в своем основании близких к народу территориальных структур управления;

- отсутствие концепции местного самоуправления, без которой не предоставляется возможным произвести системную работу по созданию структур местного самоуправления.

Глава 1. Становление общественного управления в период от древнерусского государства до современности

Наличие ранней модели самоуправления, которая формировалась на территориально-хозяйственной общности и наличия родственных связей, было характерно еще для Древней Руси. Проявление местного самоуправления было выражено в форме территориальных и производственных общин. Начальной формой осуществления самоуправления была родовая, а в дальнейшем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении (через Вече и избираемые им органы). Местное самоуправление в то время обладало всеми необходимыми признаками: экономической и юридической самостоятельностью, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

Во время нашествия татаро-монгольского иго вечевое управление было подорвано на два столетия.

Ближе к 16 веку сформировались новые формы правления - крестьянская община и казачье самоуправление. Общинное управление представляло собой настоящую модель местного самоуправления – имело экономическую основу и народовластие.

Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

17 век можно охарактеризовать началом бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Реформы Петра I явились началом основания земской модели местного самоуправления, Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, были изданы акты, определяющие систему местного самоуправления, которая просуществовала до введения Александром II земских учреждений.

С точки зрения исторически-правового характера выделяют 2 реформы местного самоуправления: земская реформа 1864 г. и городская реформа 1870 г. Земская основывалась на все сословия, но основным аспектом был имущественный ценз. Земская система обладала хозяйственной независимостью, она не была государственной структурой, но была наделена правом издавать постановления для населения, облагать народ различными сборами. Но при созданном земском самоуправлении, властью была ограничена его самостоятельность, путем издания различных законов, пояснений и разъяснений, которые усиливали зависимое положение земств от бюрократии. Временным правительством была сделана ставка на земства, оно пыталось сделать земства своей опорой на местном уровне, а также правительство намеревалось провести выборы земств всеобщим тайным голосованием, положив в их основу принцип демократии. Тогда же был принят «Закон о земской реформе».

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти, стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями. ^[1]

Законодательно окончательный переход власти к Советам был подтвержден на II съезде Советов. Основу организации власти на местах составлял принцип единства системы Советов, Советы и их исполкомы выступали в роли местных органов государственной власти и управления, являясь частью единого централизованного аппарата управления. Так была сформирована единая государственная советская система управления.

В задачи местных Советов входило: исполнение постановлений высших органов власти, решение проблем местного значения, координация работы Советов в пределах данной территории, а также проведение мероприятий по хозяйственно-культурному развитию территории.

В обращении «К населению» Ленин писал: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы – отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы». ^[2]

Годы гражданской войны наложили свой отпечаток на процесс формирования демократической формы управления. Была сформирована жесткая административно-полицейская система управления. После войны постепенно восстанавливается право трудового народа на участие в управлении. Допущение в период НЭПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти. ^[3]

В период Отечественной войны продолжилось функционирование управление местными органами власти наряду с высшими и центральными. В этот период они подверглись структурным изменениям, ориентированным на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские. ^[4] Произошла реорганизация управления, которая способствовала развитию местных предприятий, улучшению специализации и кооперации регионов.

Конституцией 1977 г. было закреплено положение «О развитом социализме» и утверждена власть партийно-бюрократического аппарата. Советы депутатов и трудящихся составляли основу местной власти, в своей работе они опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное руководство отраслями и сферами местной жизни осуществлялось исполнительными комитетами через отделы и управления.

Таким образом, организационным принципом функционирования органов местной власти был демократический централизм, согласно которому вышестоящие Советы руководили нижестоящими. Власть на местах была в руках партийных органов, а их волю исполняли Советы. Советы были зависимы от исполнительных органов, напрашивается вывод о несовершенстве системы Советов.

С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"^[5] в России начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления. Исполнительной властью были получены более широкие полномочия и возможность действовать не зависимо, особенно в вопросах административного управления. У представительной власти также появились более широкие полномочия. Данный закон провел четкое разграничение компетенции исполнительной и представительной власти.

Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне, явилось основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления. Конституцией РФ была определена концептуальная основа построения новой системы местного самоуправления. Местное самоуправление было выделено, как самостоятельная форма осуществления народовластия, а также Конституция признала и защитила экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наравне с другими формами собственности.

Указы президента, разработанные на конституционной основе, Федеральный Закон от 28.08.1995 г. №151 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[6], достаточно полно отвечали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

В период с 1997-1998 гг. одним из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления являлось дальнейшее развитие правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

На современном этапе важным фактором реформы местного самоуправления является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки самоуправления.

Федеральный Закон N 126-ФЗ от 25.09.1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"^[7] определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс развития системы местного самоуправления и законодательства ещё не завершен. Следует осмыслить предыдущий опыт развития местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Основываясь на вышеизложенном приходим к выводу, что нельзя допустить, чтобы исполнительные органы возобладали над представительными, как в исторический период с Советами, так как это может послужить причиной фактического отстранения депутатов от реальной власти. Отталкиваясь от опыта Советов, нельзя лишать органы самоуправления самостоятельности, иначе они превратятся в органы государственной власти. При этом надо принимать во внимание, что самоуправление не должно быть противопоставлено развитию государственных начал, а должно способствовать улучшению деятельности государственного аппарата.

Используя исторический опыт, можно проследить за тем, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и от чего нужно отталкиваться при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Глава 2. Понятия местного самоуправления и его принципы

Многие современные ученые дают характеристику местному самоуправлению как самостоятельной деятельности населения и избранных им негосударственных органов.

И.В. Выдрин характеризует местное самоуправление «как процесс управления низовыми территориальным сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей». ^[8]

Ю.А. Дмитриев характеризует местное самоуправление как «инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задач, отнесённых к их ведению законом или актом местного самоуправления» ^[9].

Официальная формулировка местного самоуправления заключается в п.1 ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». ^[10]

В п.1 ст.3 Европейской Хартии «под местным самоуправлением понимается права и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления». ^[11]

Если проанализировать определения о местном самоуправлении Европейской Хартии и Федерального закона можно обнаружить некоторое несоответствие. Европейская Хартия характеризует местное самоуправление как право и реальную способность местных властей регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, а Федеральный закон под местным самоуправлением понимает деятельность населения по решению вопросов местного значения. ^[12]

Получается, что российская трактовка значительно уже, поскольку «часть публичных дел» и «вопросы местного значения» неидентичные понятия. Зачастую очень сложно провести разграничение между делами, которые затрагивают интересы всего общества и вопросами местного значения. Формулировка «или» употребляемая в законе, предполагает выбор из двух обозначенных форм (в практическом же применении обычно используется оба их сочетания) или ставит их в равное положение, что противоречит идее организации местного самоуправления.

Более конкретно сформулировано определение местного самоуправления в новом Федеральном законе: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» ^[13].

Общие принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. ^[14]

Правовое закрепление принципы местного самоуправления получили в Европейской Хартии местного самоуправления, которая является правовым основанием для муниципального законодательства стран-членов совета Европы. Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опираясь на положения Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, свойственные всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.

Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные или общие и иные.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

- соблюдение прав и свобод человека и граждан;

- самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

- организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

- гарантия права местного самоуправления на судебную защиту;

- гласность деятельности местного самоуправления;

- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

- обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами;

- законность в организации и деятельности местного самоуправления;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

- коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

- использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.

В завершении отметим, предназначение местного самоуправления состоит в повышении социальной активности населения в решении жизненно важных проблем, предоставлении обществу эффективного способа контроля над действиями власти по оказанию населению социальных услуг.

Сущность местного самоуправления нельзя сводить только как к разновидности публичной власти, его следует рассматривать в контексте демократизации общества, взаимосвязи с гражданским обществом и правовым государством.

Глава 3. Основы и полномочия местного самоуправления

Эффективное местное самоуправление может быть лишь при наличии определённых предпосылок и условий, которые в своей общности составляют основы местного самоуправления: конституционно-правовую, территориальную, финансово-экономическую.

3.1. Конституционно-правовые основы

В состав правовой основы местного самоуправления входит: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные федеральные правовые акты; конституции (уставы) и законы иные правовые акты органов государственной власти субъектов федерации; уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Так же, в состав правовой основы входит ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. Европейская Хартия местного самоуправления, основные принципы и положения которой, нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении. К ним относятся: положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон составляют юридическую основу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации. Конституции (уставы) субъектов Федерации обязаны отвечать требованиям Конституции РФ и федеральным законам, власть которых распространена на всей территории Российской Федерации. Следовательно, содержащиеся в конституциях (уставах) субъектов РФ положения о местном самоуправлении не могут противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, согласно которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Обязательным компонентом правовой основы местного самоуправления являются уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации формируются организация и формы осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также другие положения, в том числе о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

3.2. Территориальные основы

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения^[15]

Деятельность органов власти осуществляется в пределах установленных территориальных единиц, на которые делится территория государства, такое территориальное подразделение называется административно-территориаль-ным делением и является неотъемлемой частью государственного устройства. В административно-территориальном делении имеется несколько уровней, что предполагает иерархию в построении централизованной системы государственных органов, соподчинённость государственных органов, функционирующих на разных территориальных уровнях управления.

В Конституции РФ нет однозначного ответа о территориальных основах местного самоуправления, в ст. 131 указано «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций», т.е в Конституции РФ нет прямой связи между территориальной организацией местного самоуправления и административно-территориальным устройством, однако она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Размер территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, их наименование и все вопросы, связанные с их образованием, преобразованием, определением их границ, решаются органами государственной власти субъектов Федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Порядок решения вопросов определяется в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.

В законе об общих принципах самоуправления применяется новое понятие – «муниципальное образование», которое обладает существенным значением для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления.

Согласно ст. 131 Конституции РФ, а также закона об общих принципах организации местного самоуправления, «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций».

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. ^[16]

Федеральным законом не устанавливается орган, уполномоченный принимать решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Предложения об установлении и изменении границ должны быть рассмотрены в порядке, который определен законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации.

3.3. Финансово-экономические основы

Результативность местного самоуправления определяется материально-финансовыми ресурсами, которые имеются в распоряжении муниципальных образований и которые, в своей совокупности, составляют финансово-экономическую основу местного самоуправления.

Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. ^[17]

Составляющие финансово-экономических основ местного самоуправления:

- местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;

- муниципальная собственность;

- имущество, которое находится в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

- иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Признание и гарантированность государством местного самоуправления подразумевает, что государством приняты определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и других условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

Европейской Хартией местного самоуправления установлено:

- органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

- финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;

- часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

- финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;

- защита более слабых, в финансовом отношении, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.

Данные утверждения можно расценивать в качестве общих принципов, определяющих финансово-экономическую и налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и её субъектов должны способствовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления, в этих целях они:

1) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;

2) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

3) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

4) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

5) регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами - в рамках федеральных целевых программ;

6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

7) осуществляют другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Финансово-экономическая основа, обеспечивая хозяйственную самостоятельность самоуправления, прежде всего, удовлетворяет потребности населения муниципальных образований, создает условия его жизнедеятельности.

3.4. Полномочия местного самоуправления

Согласно статье 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Получается условное двойное деление полномочий органов местного самоуправления, на собственные полномочия и государственные полномочия. По сути, перед органами государственной власти, как и перед органами местного самоуправления, стоят одни и те же задачи и они совместно должны нести ответственность за их выполнение. К примеру, общие вопросы здравоохранения, образования, общественного порядка входят в совместное ведение и РФ, и субъектов (статья 72 Конституции РФ), но и органы местного самоуправления также занимаются решением этих вопросов (статья 6 Закона о местном самоуправлении).

Получается, что проблемы имеют местное значение лишь в том случае, если решаются на конкретной территории и данным субъектом местного самоуправления, иначе они являются частью вопросов государственного значения. В ведении органов государственной власти находятся общегосударственные дела, а проблемы местного значения решает непосредственно само население, проживающее на данной территории, т.е. образуемые им органы местного самоуправления.

Наделив органы местного самоуправления государственными полномочиями органы государственной власти не вправе вмешиваться в компетенцию самих органов местного самоуправления. Наделение государственными полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. ^[18]

В ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая конкретизирует п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, указано, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, содержит полный перечень полномочий органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. Эти полномочия делятся на следующие группы:

- Нормативное регулирование. Реализация федерального закона об общих принципах местного самоуправления, а также федеральных программ развития местного самоуправления; гарантирование соответствия законодательства субъектов о местном самоуправлении федеральному законодательству;

- Собственность. Координирование порядка передачи объектов федеральной государственной собственности в муниципальную собственность;

- Делегирование полномочий. Государственная власть может напрямую наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- Бюджетно-финансовая сфера. Урегулирование взаимоотношений между федеральным бюджетом и местным; установление государственных минимальных социальных стандартов; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

- Гарантии. Предоставление компенсации местному самоуправлению за дополнительные расходы, которые возникли в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления, а также гарантии избирательных прав граждан; установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

- Судебная защита;

- Надзор. Осуществление прокурорского надзора над органами местного самоуправления.

В соответствии с основными сферами деятельности собственные полномочия органов местного самоуправления можно разделить на ряд групп:

1) Сфера бюджета и финансов:

- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

- утверждение местных налогов и сборов (налога на имущество физических лиц, земельного налога и др.);

- установление размеров обязательных платежей в виде отчислений от прибыли предприятий муниципального подчинения и других организаций, действующих на территориях, подконтрольных местному самоуправлению;

2) Сфера управления муниципальной собственностью и земельных отношений:

- решение всех вопросов связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью (муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия, имущество органов местного самоуправления, муниципальный жилищный фонд, муниципальные бюджетные и внебюджетные средства и т.п.;

- контролирование использования земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов и иных ресурсов местного значения);

3) Сфера охраны окружающей природной среды:

- определение основных направлений охраны окружающей природной среды, разработка экологических программ, экологическое воспитание, образование, просвещение;

- учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на территории муниципального образования, независимо от формы собственности и подчинения;

- планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;

- организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий;

4) Сфера строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи:

- осуществление в рамках своих полномочий социальных прав граждан и создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека

- подготовка и утверждение правил землепользования и застройки объектов в границах муниципальных образований, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, реконструкции, капитального ремонта объектов, расположенных на территориях муниципальных образований;

- организации в границах муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, утилизации и переработки бытовых отходов, а также регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.

5) Сфера социально-культурного обслуживания населения:

- обеспечение комплексного социально-экономического развития соответствующей территории;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, равно как и соответствующих учреждений здравоохранения и санитарного благополучия населения;

- организация транспортного обслуживания населения, обеспечение населения услугами связи, а также решение многих подобных вопросов в интересах местных жителей.

6) Сфера охраны общественного порядка, прав и свобод граждан:

- осуществление, предусмотренные законодательством меры, связанные со спасением жизни людей, защитой их здоровья и прав, охраной собственности, поддержанием порядка;

- организацию и проведение противопожарных мероприятий в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка;

- организация муниципальной милиции, а в рамках более мелких административно-территориальных единиц и территорий - общественных пунктов охраны порядка, добровольных дружин (отрядов) по охране порядка;

- обеспечение всеобщей воинской обязанности;

Мы видим, что полномочия Федерации отличаются от полномочий субъектов в следующем: Федерация определяет стратегию местного самоуправления, субъекты же детально регулируют систему и всю организацию местного самоуправления, при этом каждый субъект должен иметь свою муниципальную систему с учетом исторических и иных местных традиций.

Глава 4. Актуальные проблемы органов местного самоуправления

Проблемы развития местного самоуправления в России существуют давно. Постоянное реформирование то улучшает ситуацию, то, наоборот, её усугубляет.

Формирование местной власти представляет собой сложный и длительный процесс. В современной России местное самоуправление находится на стадии формирования. Путем проб и ошибок выбираются оптимальные для российских условий подходы к местному самоуправлению.

В настоящее время существуют следующие трудности деятельности местного самоуправления:

- проблемы, связанные с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления;

- дефицит квалифицированных специалистов в области муниципального управления;

- недостаточность собственной доходной базы;

- отсутствие надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

Деятельность органов местного самоуправления подвергается реформированию уже много лет. Несмотря на положительные изменения, проблемы остаются. Это продиктовано, прежде всего, тем, что в процессе реформирования недостаточно учитывается разница в социально-экономическом развитии регионов, а также их значительные различия по другим признакам: размеры территории, освоенность территории, плотность населения, климатические условия и другие.

Для достижения поставленных целей необходимо заставить трудиться все уровни власти. Для того, чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.

Ни в одном регионе деятельность органов местного самоуправления не оказывает положительный экономический эффект. До тех пор, пока в государстве отсутствует крепкая материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется финансово-экономическая зависимость местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Формирование на местах организационно обособленных от государства органов власти, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть экономически обеспеченной. Это значит, что судьба всей муниципальной реформы, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.

Ключевые проблемы, бросающиеся в глаза:

- несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Низкий уровень финансирования и недостаточная экономическая и финансовая грамотность ведет к банкротству регионов и превращению их в дотационные;

- необеспеченность полной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления (запрет на ограничение прав местного самоуправления; обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления; судебная защита местного самоуправления);

- проблемы с кадрами муниципальной службы. Существует необходимость повышения профессионализма государственных служащих на всех уровнях, в том числе и на уровне местного самоуправления;

- большая часть передаваемых полномочий, которые исполняют органы местного самоуправления, не имеет единых методик расчета расходов на их обеспечение. Отсюда и усугубление дефицита местных бюджетов;

- ещё одна серьезная проблема, как коррупция, кумовство, осознанное вредительство, бездействие. С коррупций идет активная борьба, но до маленьких населенных пунктов, она почти не доходит. Там же процветает кумовство и банальная лень чиновников. Что касается осознанного вредительства, то оно пока остается на всех уровнях местного самоуправления;

Подводя итог, можно сказать, что для решения ранее заявленных проблем необходимо адаптировать законодательство под различные особенности конкретных регионов России, избавиться от размытых формулировок и расширить правовые понятия регулирования местного самоуправления. Современные муниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории – гарантии государственной поддержки. Необходимо совершенствовать процесс судебной защиты местного самоуправления, в связи, с чем необходимо упорядочить судебную практику и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления. Также следует увеличить уровень контроля над органами местного самоуправления. Необходима личная ответственность для каждого чиновника.

Глава 5. Совершенствование местного самоуправления

В настоящее время система местного самоуправления в России наделяет граждан реальной возможностью самоорганизации и самоуправления, осуществления публичной власти. Функционирующая в Российской Федерации система местного самоуправления принята на законодательном уровне. Деятельность местного самоуправления гарантирована, как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации.

Для корректного функционирования органов местного самоуправления, необходимо провести реформы в сфере работы с персоналом. Начать следует с аттестации. Объектом оценки должна являться не только теоретическая и практическая подготовка муниципального служащего, а также непосредственное исполнение своих должностных обязанностей. Решение должно приниматься на основании анализа служебной деятельности и её результатов. Отталкиваясь от того, что основная задача аттестации муниципального служащего представляет собой усовершенствование работы региональных органов государственной власти и их подразделений по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной службы, не возможно не отметить тот факт, что аттестация облегчит процесс работы с заявителями в территориальном управлении.

Использование информационных технологий значительно облегчает жизнь, потому что позволяет значительно ускорить и упростить ряд процедур, решений, увеличить эффективность бюджетных расходов, серьезно сократить поле для коррупции и повысить эффективность и прозрачность власти. Можно выделить четыре существующих в сфере исполнительной власти направления работы государственного аппарата с применением информационных технологий:

- повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней граждан и институтов гражданского общества;

- повышение качества административно-управленческих процессов;

- совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления;

- обеспечение контроля за результативностью деятельности органов государственной власти.

В связи с увеличением значимости информационных услуг, перед органами местного самоуправления необходимо поставить задачу, связанную с созданием единого информационного пространства. Во многом это даст возможность уменьшить временные издержки при получении потребителями необходимой для их деятельности информации, кроме того усовершенствовать всю систему управления, делая ее подходящей потребностям района и всего общества в целом. Система управления, основой которой является производство информационных услуг, обеспечит создание качественно новой организационной среды.

В настоящее время возможность предоставления органами местного самоуправления электронных услуг является важнейшим методом повышения качества услуг. Выгода от внедрения информационных технологий и повышения качества услуг в следующем:

- упрощение работы муниципальных служащих;

- модернизация документооборота и ускорение процесса выдачи тех или иных документов.

На современном этапе реформирования местного самоуправления необходимо повышение деятельности по исследованию и формированию общественного мнения. Представители органов местного самоуправления должны использовать такие способы выражения информации, доносимой до населения, которые будут способствовать сглаживанию всех возникающих противоречий и недопущению общественного накала. Местные законодательные акты должны составляться таким языком, чтобы население могло уловить и осознать именно тот смысл, который законодатель заложил в данный документ. В своих выступлениях руководству необходимо использовать простые высказывания, которые будут способствовать сближению их с народом.

Важное значение при взаимодействии органов местного самоуправления с населением имеют технические средства. Органам власти необходимо обладать достаточным количеством каналов для распространения информации: интервью, бюллетени, публикации в печатных изданиях. Кроме этого в обязательном порядке должны присутствовать экстренные каналы связи, через которые органы власти смогут оперативно распространять информацию, необходимую для населения.

Таким образом, результативность решения проблем развития местного самоуправления в отдельной местности во многом будет зависеть от эффективного управления конкретного муниципального образования. Местные власти понимают, что повысить эту результативность можно лишь применяя новейшие технологии муниципального управления. В целом реализация инновационных технологий, приспособленных к определенным условиям социально-экономического развития муниципального образования, может повысить эффективность управления в конкретном муниципальном образовании и поспособствует более качественному уровню развития местного самоуправления во всей стране.

Заключение

Формирование местного самоуправления в современной России предстает долгим и не простым процессом, в котором должны быть учтены многие социальные, политические, экономические условия, подготовленность сознания местного населения, темпы изменения менталитета российских граждан. С этим связано замедление реализации принципов местного самоуправления, закрепленных в Конституции, а также соответствующих конституционных прав граждан.

Результативность и целесообразность местного самоуправления для жителей предполагает необходимость развития муниципальной демократии, наиболее эффективных условий для самостоятельного принятия решений населением вопросов местного значения, а также поддержки активности и самостоятельности населения.

Местное самоуправление выражается в инициативности граждан, осознания ответственности населения за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важная роль состоит в том, чтобы обеспечить подлинными гарантиями прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовать формы и методы организации местного самоуправления. Не менее важной задачей является преодоление апатии и политической некомпетентности граждан.

В отличие от централизованной системы управления, современная модель организации местного самоуправления содействует приближению власти к народу, формированию гибкого механизма с меньшей бюрократией, что позволяет решать местные вопросы с наибольшей эффективностью.

Преобразования требуются и в системе взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Нередко органы государственной власти, особенно это касается субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, без подкрепления их соответствующими финансовыми ресурсами.

Важной составляющей является пополнение местных бюджетов налогами, выплачиваемыми предприятиями, в первую очередь – субъектами малого и среднего бизнеса. Это вызовет заинтересованность органов местного самоуправления в развитии малого и среднего бизнеса на соответствующих территориях, станет для них мощным стимулом по развитию местной экономики, в том числе промышленного производства. Кроме того, на местном уровне существует возможность более эффективно учитывать многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также продуктивно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.

Таким образом, регулировать проблемы становления и активного развития местного самоуправления в Российской Федерации следует на разных ступенях и в разных направлениях. При этом важнейшим требованием для успешного развития местного самоуправления является комплексное решение стоящих проблем. И так как эти проблемы взаимосвязаны, решая только одну проблему, не возможно будет решить все остальные. Осознание этого должно быть как у представителей государственных органов, так и у муниципальных.

Библиография

1. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991г.//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1011.

2. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

3. Федеральный Закон N 126-ФЗ от 25.09.1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 39 . Ст. 4464.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября. №202.

5. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст. 3506; 1996. №17. Ст. 1917; 1997. №12. Ст. 1378; 2000. №32. Ст. 3230; 2003. №40. Ст. 3822.

6. О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: ФЗ от 11 апреля 1998 года //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

7. Алексеев А.П., Братановский С.Н. Муниципальное право России. Москва. 2013.

8. Аяцков Д.Ф., Володин В.В., Джашитов А.Э. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов. 1994.

9. Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. Обнинск. 2010.

10. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Москва. 2004.

11. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации. Екатеринбург. 1998.

12. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России//Государство и право. Москва. 1996. № 2.

13. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Москва. 1997.

14. Коваленко А.И. Муниципальное право: вопросы и ответы. Москва. 2009.

15. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва. 2009.

16. Ленин В.И. Собр. соч. Том 35.

17. Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления. Саратов 1996.

18. Муниципальное право Российской Федерации /Под ред. Ю.А.Дмитриева. Москва. 1999.

19. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. Москва. 2009.

20. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. Москва. 2001.

21. Парахина В.Н. Муниципальное управление: учеб. пособие / В. Н. Парахина, Е. В. Галлеев, Н. Н. Ганшина. Москва. 2007.

22. Петровская А.П. Кадровый потенциал государственной службы. Москва. 2016.

23. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. Москва. 2009.

24. Чиркин В.Е. Государственное управление. Москва. 2011.

25. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник / Е.С. Шугрина. Москва. 2004.

1. Аяцков Д.Ф., Володин В.В., Джашитов А.Э. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов. 1994. С.21. ↑

2. Ленин В.И. Собр. соч. Том 35. С.66. ↑

3. Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления. Саратов 1996. С 32 ↑

4. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право РФ. М. 1997. С.73 ↑

5. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991г.//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1011. ↑

6. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. ↑

7. Федеральный Закон N 126-ФЗ от 25.09.1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 39 . Ст. 4464. ↑

8. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации. Екатеринбург. 1998. С.46. ↑

9. Муниципальное право Российской Федерации /Под ред. Ю.А.Дмитриева. Москва. 1999. С.12. ↑

10. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст. 3506; 1996. №17. Ст. 1917; 1997. №12. Ст. 1378; 2000. №32. Ст. 3230; 2003. №40. Ст. 3822. ↑

11. О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: ФЗ от 11 апреля 1998 года //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466. ↑

12. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. Москва. 2001. С.8. ↑

13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября. №202. ↑

14. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва. С.96. ↑

15. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва. С.222. ↑

16. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст. 3506; 1996. №17. Ст.1917; 1997. №12. Ст.1378; 2000. №32. Ст.3230; 2003. №40. Ст.3822. ↑

17. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва. С.313. ↑

18. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник / Е.С. Шугрина. – Москва. 2004. С.355 ↑