Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Органы местного самоуправления (Административно-правовая ответственность органов местного самоуправления)

Содержание:

Введение

Наиболее последовательной и развитой формой территориальной децентрализации, а также важной составляющей успешного развития демократического государства является эффективно действующая система местного самоуправления. Именно эта форма децентрализации закреплена Конституцией Российской Федерации как антипод централизму советского государства.

В нашей стране до сих пор не сложилось однозначное и комплексное понимание конституционно-правовой сущности и роли местного самоуправления в системе государственно-общественных отношений. В науке продолжаются споры относительно форм и методов организации местного самоуправления, по созданию адекватной управленческой системы, которая была бы способна эффективно решать насущные проблемы населения на местах.

Организационно-правовые особенности местного самоуправления состоят в законодательном закреплении за органами местного самоуправления (органы МСУ), действующими в границах территориальных единиц, круга вопросов, имеющих прямое отношение к обеспечению локальных интересов населения; в решении этих вопросов прежде всего избранными на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования органами и непосредственно населением; в самостоятельности решения органами местного самоуправления вопросов компетенции; в обеспечении полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами; в наделении муниципалитетов объектами собственности; в выведении органов местного самоуправления из подчиненности государственным органам при оставлении за последними функции контроля за законностью действий муниципалитетов; в предоставлении органам местного самоуправления права на судебную защиту своих полномочий и принципов местного самоуправления.

Именно эти характерные черты местного самоуправления нашли отражение в Конституции РФ 1993 г. Местное самоуправление стало одной из основ конституционного строя Российской Федерации, что объективно обусловлено кардинальными изменениями в общественном устройстве страны, переходом ее на новые рельсы политического и социально-экономического развития.

Конституция РФ закрепила организационное разделение между органами государственной власти и местным самоуправлением, но на практике, эффективное управление невозможно без хорошо налаженного механизма их взаимодействия. Российское государство занимается активным поиском оптимальных форм организации и совершенствования местного самоуправления, поиском оптимального соотношения интересов государства и местного устройства, что также подтверждает актуальность рассматриваемой темы.

Цель работы заключается в анализе конституционно-правовых основ местного самоуправления в России.

Цель работы предопределяет следующие задачи, решение которых позволило раскрыть тему:

  • сформулировать теоретические аспекты органов местного самоуправления в Российской Федерации;
  • провести анализ органов местного самоуправления в России;
  • обозначить направления и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России.

Объектом исследования выступают правоотношения, которые возникают в контексте функционирования органов местного самоуправления.

Предметом работы является комплекс правовых норм, которые регулируют конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическую основу проведённого исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, а также общие и частные методы научного исследования.

Основу данной работы составляют научные положения, которые нашли своё отражение в работах таких авторов как: Баглай М.В., Васильев В.И., Гончаров В.В., Дитятковский М.Ю., Мильшин Ю.Н., Овчинников И.И., Пешин Н.Л., Сергеев А.А., Чаннов С.Е., Шугрина Е.С. и других авторов.

Нормативную основу проведённого исследования составляет ряд положений международных правовых документов, положения Конституции РФ, законодательных и подзаконных актов, а также материалы судебной практики, в том числе, в форме Постановлений Конституционного Суда РФ по анализируемому кругу вопросов.

Структурно работа состоит из введения, 3 параграфов, заключения и списка используемых источников.

Глава 1. Теоретические аспекты органов местного самоуправления

1.1. Понятие органов местного самоуправления

Обзор процесса становления и развития МСУ предопределил разделение взглядов ученых на природу института МСУ. Сложившиеся подходы исследователей предполагается классифицировать по двум основным направлениям[1]:

1) изучение формирования и определения МСУ с позиции общинного института;

2) государственного института.

В основе теории свободной общины, признавался естественный характер происхождения местной общины, которая самостоятельно может управлять своими делами. Представители этой теории делали особой акцент на природу негосударственного характера местного самоуправления. В связи, с чем эта точка зрения подвергалась жесткой критике со стороны чиновников и властвующих структур[2].

Зарубежными сторонниками, отстаивающими первичность роли общинных институтов, явились: Д., Локк, Ж. - Ж., Руссо, Т., Джефферсон, А., Токвиль. Они в своих учениях пытались доказать, что изначальный источник власти – это свободно объединяющиеся лица, которые самостоятельно управляют собственными делами. Позиции второго и третьего представителя этого списка, строились на отделении общины от государства и возможность ее действия независимо и самостоятельно по внутренним законам[3].

Рыночные модификации, сложившиеся в истории страны, преобразовывали взгляды ученых к теории свободной общины и содействовали формированию новой концепции - хозяйственной, имеющей более обширное распространение, по сравнению с предшествующей теорией. Она была признана как самостоятельный субъект права, в которой приоритетным принципом теории свободной общины выступала хозяйственная деятельность общин. Выделилась особая сфера деятельности: управление хозяйственными делами[4].

Одним из известных представителей, отстаивающих данную позицию, был А.И. Васильчиков. Он рассматривал процесс самоуправления с позиции «участия народа в местном управлении своего отечества». Под самоуправлением подразумевался «порядок внутреннего управления, где местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями»[5].

Наряду с Васильчиковым А.И., хозяйственную концепцию отстаивали Велихов Л.И., Пешков В.Н., Кропоткин П.А. и другие. Пешков В.Н. придерживался того мнения, что «земские учреждения – это суть учреждений народа, а не государства, и отвечают они перед одним народом, где земства имеют отличную от государственной системы, самостоятельную систему прав – общественную».

В разрез с общественной теорией существовала государственная теория самоуправления. Согласно которой, МСУ являлось органом государственной власти, осуществляющим задачи государства. Государственная теория подразумевала МСУ – как форму государственной деятельности, на которую возложены государственные задачи и в том числе, задачи по решению местных вопросов[6].

Единомышленники, выдвигающие государственную теорию, разделились по двум направлениям: юридическое и политическое направления. Ярким представителем первого направления можно назвать Л. Штейна и его приемников. Он видел в МСУ территориальные объединения, находящиеся на особом правовом положении, и вступающие в юридические отношения с государством. Кроме этого, он рассматривал орган местной власти, как институт, осуществляющий некоторые функции государственного управления, при этом представляющего интересы местного населения[7].

Второе направление представлено разработками Рудольфа Гнейста, считавшим, что основным требованием для деятельности МСУ является назначение на должности по местному управлению почетных людей из местного сообщества, причем на безвозмездной основе. В более поздние периоды данную теорию продолжили А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Б. Веселовский и другие. Сторонники этой теории характеризуют МСУ как уровень публичной власти, приоритет которой смещен в сторону ОМС, при этом, наблюдается относительная независимость от системы государственной власти[8].

Ученый, Градовский А.Д., первым предпринял попытку систематизировать местные и центральные учреждения, начиная с момента зарождения самоуправления. Самоуправление, по его словам, это не просто движение власти из центра в периферию, это новая организация властных структур, создание новых элементов.

Модернизация государственной теории обозначила создание различных теоретических направлений. Достаточно популярной среди исследователей явилась теория муниципального дуализма, призванная выступать в качестве компромисса, между общественной и государственной теориями. Развитию этой теории послужило, прежде всего, признание ученых и государственных деятелей двойственности природы института МСУ. Ни одна из выше рассматриваемых теорий, не смогла в себе сочетать все многообразие видов и признаков МСУ. Представители теории муниципального дуализма предлагают их сочетание, которое способно обеспечить эффективность и плодотворность связи между государством и обществом[9].

На сегодняшний день не сложилось единого мнения, определяющего сущность МСУ. Исследователями разных направлений (экономистами, юристами, политологами, социологами) продолжается поиск компромиссных решений раскрывающих понятие «местное самоуправление», что указывает на сложность объяснения рассматриваемого объекта и актуальность данного вопроса.

1.2.Административно-правовая ответственность органов местного самоуправления

Местное самоуправление предполагает ответственность своих органов и должностных лиц за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий. Ответственность в муниципальном праве – это наступление неблагоприятных правовых последствий для субъектов муниципальных правоотношений в результате принятия ими противоправных решений или ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы такой ответственности.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность: перед населением муниципального образования; перед государством; перед физическими и юридическими лицами. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельная и под свою ответственность» деятельность по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно, прежде всего, обеспечить зависимость последних от основного субъекта прав местного самоуправления – населения[10].

Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Законом об общих принципах местного самоуправления.

Основанием для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является утрата доверия населения. Об утрате доверия населения, применительно к выборным органам местного самоуправления, и должностным лицам местного самоуправления можно говорить, поскольку они получают в результате выборов своеобразный «мандат доверия» от населения на решение вопросов местного значения[11].

В уставе муниципального образования могут предусматриваться основания и меры ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решению представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В этом случае ответственность наступает не перед населением, а перед органом или лицом, которые население уполномочило выражать и защищать свои интересы.

Главным основанием для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством являются нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством выражается в виде отрешения от должности. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Глава муниципального образования или глава местной администрации прекращает свои полномочия со дня вступления в силу правового акта об отрешении от должности[12].

Закон об общих принципах организации местного самоуправления также предусматривает возможность удаления главы муниципального образования в отставку. Представительный орган муниципального образования с вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)[13].

Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования[14].

Основанием для ответственности перед физическими и юридическими лицами являются действия органов или должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам (например, невыполнение условия договоров или соглашений с физическими и юридическими лицами, заключенных в отношении муниципального имущества). Ответственность определяется в судебном порядке[15]. Значительное число административных правонарушений, совершаемых органами и должностными лицами местного самоуправления, непосредственно посягает на права граждан.

Так, согласно ст. 5.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума, принятого в пределах ее компетенции, непредставление органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями независимо от формы собственности, в том числе организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий, а также должностными лицами указанных органов и организаций, в избирательную комиссию, комиссию референдума сведений и материалов, запрашиваемых комиссией в соответствии с законом, либо представление таких сведений и материалов с нарушением установленного законом срока влечет наложение административного штрафа на должностных и юридических лиц. В соответствии со ст. 5.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение установленного законом порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума либо представление недостоверных сведений об избирателях, участниках референдума соответствующим избирательным комиссиям должностным лицом, на которое законом возложена эта обязанность, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц.

Статьей 5.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что неперечисление, а равно перечисление с нарушением установленных законом сроков органом местного самоуправления, наделенным соответствующими полномочиями по перечислению средств, кредитной организацией, отделением связи средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума влечет наложение административного штрафа на должностных лиц.

Согласно ст. 5.36 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение должностным лицом органа местного самоуправления порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, а равно предоставление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем влечет наложение административного штрафа.

Совершение должностным лицом органа местного самоуправления действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью (на усыновление, удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, влечет наложение административного штрафа.

В соответствии со ст. 5.39 Кодекса неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа.

Использование лицом, замещающим муниципальную должность, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов, выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос (вопросы) референдума, согласно ст. 5.45 Кодекса, влечет наложение административного штрафа. Участие органов местного самоуправления в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в сборе подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума, а равно сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц[16].

В области охраны собственности также немало административных правонарушений, совершаемых органами и должностными лицами местного самоуправления. Это, в частности, несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемых без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях); предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений или внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31 Кодекса); нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 Кодекса) и ряд других.

В заключение необходимо отметить, что административно-правовая ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных отношениях имеет сложный социальный, политико-правовой характер и выражается в наступлении для них отрицательных последствий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Такой подход обеспечивает возможность интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых административно-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер этого понятия и обеспечить пригодность предложенной дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики осуществления административной и муниципальной реформы.

Глава 2. Осуществление местного самоуправления в России

2.1. Анализ органов местного самоуправления в России

Местное самоуправление – одно из основ конституционного строя Российской Федерации, обусловленное кардинальными изменениями в общественном устройстве страны, переходом ее на новые рельсы политического и социально-экономического развития.

На сегодняшний день его развитие определено Конституцией РФ 1993 г., которая закрепила основы его российской модели. Характеризуя местное самоуправление как самостоятельную форму народовластия, Конституция обозначила право народа осуществлять власть непосредственно (формами прямого волеизъявления), через выборные и другие органы местного самоуправления.

Экономическая основа его функционирования осуществляется равенством муниципальной, государственной, частной и иных форм собственности[17]. Местное самоуправление расширяет объем участия граждан в управлении, поскольку именно на местном уровне граждане могут быть реально включены в решение многих важных для них вопросов[18].

В Российской Федерации проработана детально нормативно-правовая база объединения муниципалитетов на всех уровнях управления. А также приняты подзаконные нормативно-правовые документы, которые регламентируют процесс объединения. В субъектах РФ проходят апробацию процедуры, оцениваются социальные и экономические последствия исполнения принятых решений.

Организационно-правовые особенности местного самоуправления определены в законодательном закреплении за органами местного самоуправления (далее — органы МСУ), действующими в границах территориальных единиц, круга вопросов, имеющих прямое отношение к обеспечению локальных интересов населения; в решении этих вопросов прежде всего избранными на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования органами и непосредственно населением; в самостоятельности решения органами МСУ вопросов компетенции; в обеспечении полномочий органов МСУ достаточными финансовыми ресурсами; в наделении муниципалитетов объектами собственности; в выведении органов МСУ из подчиненности государственным органам при оставлении за последними функции контроля за законностью действий муниципалитетов; в предоставлении органам МСУ права на судебную защиту своих полномочий и принципов местного самоуправления[19].

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы МСУ управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы государственной власти и органы МСУ — партнеры в проведении политики, направленной на улучшение жизни граждан.

Однако на сегодняшний день политическое положение системы муниципальных образований неоднозначно. С точки зрения формальной логики, органы местного самоуправления представляют собой общественно-политический институт особого рода, который, выражая интересы населения конкретных территорий, представляет их перед государством, но одновременно ответственен за процесс их реализации. Ясно, что система муниципальной власти зависит от системы государственной власти: федерального ее уровня, прежде всего в сфере нормативно-законодательного регулирования; регионального уровня в вопросах формирования бюджета, стратегического планирования, кадровой политики[20].

Конституционная система управления местными сообществами в России во многом повторяет практику таких государств, как Швейцария, ФРГ, США, но существуют принципиальные различия: бюджет местных сообществ в данных странах формируется за счет развитого среднего и малого предпринимательства и достаточно обеспеченного населения в виде среднего класса; местное самоуправление в названных странах располагает реальной значительной самостоятельностью от властей более высокого уровня; местное самоуправление возникает из недр гражданского общества и функционирует прежде всего за счет поддержки многочисленными общественными объединениями и организациями населения конкретных территорий[21].

Можем отметить, что в настоящее время в России продолжается реформирование системы местного самоуправления, направленное на повышение ее эффективности. Происходит объединение и разделение муниципальных образований, изменение статуса городского или сельского поселения, изменение статуса городского округа, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Глава 2. Осуществление местного самоуправления в России

2.1. Анализ органов местного самоуправления в России

Развитие местного самоуправления является ключевой задачей любого демократического общества. «Местное самоуправление – уровень власти, по работе которого люди судят о власти в целом. Здесь проходят проверку на прочность все нововведения. Местное самоуправление обеспечивает ключевые жизненные потребности человека, оказывая решающее влияние на качество жизни»[22].

Местное самоуправление в России сталкивается с определенными трудностями как нормативно-правового характера, так и на практике в сфере взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

В некоторых регионах в органах государственной власти имеются опасения об укреплении системы местного самоуправления, что, возможно, приведет к усилению либо ослаблению государственного влияния, в связи с чем законодатель допускает регулирование отношений не только государственных органов власти, но и органов местного самоуправления, организованных по территориальному и поселенческому принципу.

Многоуровневая система местного самоуправления не определила однозначного регулирования правоотношений между отдельными уровнями публичной власти. Тем не менее, несмотря на многочисленные затруднения, в обществе действует сложнейшая система горизонтальных и вертикальных правоотношений, а обладание определенной собственностью и имуществом в значительной степени обеспечивает исполнение закона на местах. Законодатель, стремясь урегулировать правоотношения, иногда прибегает к правовому регулированию, которое нарушает формулу правоотношения и исключает гармонию прав и обязанностей муниципалитетов.

Подобная ситуация складывается в сфере отношений между муниципалитетами различных уровней, когда муниципальное образование, не имеющее органов исполнительной власти, вынуждено передавать свои полномочия территориальному органу местного самоуправления, что приводит к многочисленным нарушениям прав жителей, лишенных информации по регулированию вопросов на местном уровне. В связи с этим возникают коллизии, неопределенность толкования норм закона, противоречивая практика.

Андреева Л.А. отмечает, что «для эффективного функционирования муниципальных образований первостепенное значение имеет реализация принципа достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления»[23]. Требуется провести анализ количества полномочий на отдельных уровнях местного самоуправления, количества объектов, находящихся в муниципальной собственности, бюджетных средств, в том числе в форме субсидий и субвенций. Для организации местного самоуправления и получения достоверных данных уместна паспортизация всех муниципалитетов, прозрачность и доступность в электронном виде всех нормативно-правовых и правовых актов публичных органов.

Муниципальное управление сегодня резко усложнилось, необходимость жизнеобеспечения потребностей населения в условиях высокой неопределенности и ограниченных финансовых ресурсах детерминирует новые подходы к взаимодействию во внешней и внутренней среде с целью достижения новых стандартов социально-экономического развития территории. К наиболее значимым внешним ограничениям развития местного самоуправления в РФ относится финансовая необеспеченность местных бюджетов. Объективные показатели финансовых ограничений, такие, как рост долговых обязательств местных бюджетов (увеличение в 2 раза за 5 лет), дефицит местных бюджетов (более чем в 2 раза) подтверждаются субъективными оценками руководителей местных органов власти, отмечающих высокий уровень бюджетной необеспеченности исполнения собственных полномочий, а также переданных государственных полномочий[24].

Учитывая низкий уровень финансовой обеспеченности местных бюджетов, взаимодействие органов МСУ с органами государственной власти может выступать как источник развития местного самоуправления при налаживании партнерских, конструктивных отношений, позволяющим консолидировать усилия и финансовые средства, так и источником значительных ограничений при деформации данных взаимодействий[25].

В связи с чем, значительный интерес представляет анализ оценок руководителей местных органов власти основным аспектам взаимодействия с государственной властью. Всероссийским Советом местного самоуправления в ноябре 2016 года было проведено исследование «Взаимодействие органов местного самоуправления с органами прокуратуры» (опрошено было 2280 руководителей органов местного самоуправления, выборка обработанных анкет составила 497 анкет). Результаты опроса руководителей местных органов власти, выявили значительные ограничения автономии местного самоуправления, высокий уровень отвлечения кадровых, организационных ресурсов от действительно значимых проблем муниципального образования на обеспечение взаимодействия с государственными органами власти при проведении контрольно-надзорных мероприятий.

Подавляющее большинство респондентов отметили недопустимо завышенное количество проверок и контрольных мероприятий, проводимых органами государственной власти. Жесткость, избыточность контрольно-надзорных санкций, недостаточность учета фактических возможностей органов местного самоуправления деформирует практику взаимодействий органов государственной власти и местного самоуправления, закрепляя доминантную, а не партнерскую модель их взаимоотношений. Основными условиями развития местного самоуправления являются привлечение высокопрофессиональных кадров в органы МСУ, повышение муниципальной активности граждан.Отметим ряд проблем. В первую очередь, это уровень профессионализма муниципальных служащих[26].

Еще одна значимая проблема - высокий уровень влияния региональной власти на местное самоуправление. В условиях тотальной дотационности современных муниципальных образований, эффективность деятельности местных органов власти определяется не столько профессионализмом, привлечением инвестиций, работой с населением, внедрением инноваций в развитие инфраструктуры, сколько привлечением межбюджетных трансфертов из региона[27].

Соответственно, руководители, в первую очередь, ориентированы на выстраиванием отношений с региональной властью, нежели на работу на своей территории. Это нашло отражение в результатах опроса населения. Только 4% опрошенных уверены, что руководители местных органов власти хорошо знают проблемы территории, социальной инфраструктуры, потребности жителей. Почти половина опрошенных респондентов не доверяют органам местного самоуправления. Более половины опрошенных респондентов считают, что местная власть ориентирована только на вышестоящее руководство.

Таким образом, формирование условий для эффективного взаимодействия населения и местной власти является одной из приоритетных направлений работы в современных условиях. Отметим положительные практики в данной сфере. В современных российских условиях накоплен значительный опыт эффективных практик взаимодействия местных органов власти и общественности. В рамках нормативно-оценочной деятельности особого внимания заслуживает реализация проекта «Народный бюджет» в г. Красноярске[28].

Принимая участие в референдуме, жители самостоятельно вносили предложения, определяли проекты, нуждающиеся в первоочередном финансировании. В организационной сфере традиционно реализуются конкурсы социально значимых проектов. Например, в г. Перми по итогам конкурса «Город – это мы», реализуются проекты общественных организаций, которые содействуют местным органам власти в решении проблем развития социальной инфраструктуры города: формирование культуры городской среды, организация благоустройства, новых форм досуга, повышения уровня физической культуры, обеспечения безопасности и других.

На наш взгляд, необходимыми условиями формирования социального партнерства местных органов власти и населения являются: информационная открытость органов власти, создание организационных структур, обеспечивающих артикуляцию и агрегирование интересов граждан; привлечение экспертов, осуществляющих научную оценку управленческих решений; просветительская работа, направленная на повышение уровня информированности граждан о возможных формах участия в системе общественного контроля; грантовая поддержка деятельности инициативных граждан, общественных организаций.

2.2. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Эффективная работа органов местного самоуправления является фундаментом базовой стабильности в обществе и выступает в качестве основы его поступательного развития, причем как экономической, так и социальной, духовной, и политической.

Местное самоуправление при условии добросовестного осуществления органами своих функций и активного участия населения в решении вопросов собственных муниципальных образований катализирует социальную активность людей, способствуя тем самым формированию и развитию институтов гражданского общества в стране. Значимость местного самоуправления для современного российского общества, его влияние на перспективы дальнейшего успешного государственного строительства в стране определяет высокую степень ответственности, которой должны руководствоваться в своей деятельности представительные и исполнительные органы данного института.

Высокую степень актуальности, по мнению ряда исследователей, приобретает задача оценки эффективности их деятельности со стороны общества в целом и государственных структур – в частности. Следует отметить тот факт, что руководство страны в должной мере осознает место, роль и значимость местного самоуправления для российского общества.

Так, в Российской Федерации разработан, принят и активно применяется закон, определяющий и регламентирующий деятельность местного самоуправления в стране – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ[29]. А в целях осуществления должного контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления издан Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. Указ Президента № 607 [3] и соответствующее Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 [2].

В первом из данных документов раскрываются основные понятия местного самоуправления, определяется его место и значимость в деле реализации принципов народовластия в стране, перечисляются и разъясняются права граждан в рамках местного самоуправления. Последние два документа создают правовую основу и предоставляют систему критериев для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Часть критериев для указанной оценки приведены в Указе Президента № 607 (12 показателей), другая часть критериев (27 показателей) разработаны правительством в исполнение Указа Президента.

«Показатели сгруппированных по основным сферам компетенций местного самоуправления:

– показатели экономического развития;

– показатели дошкольного образования;

– показатели общего и дополнительного образования;

– показатели культуры;

– показатели физической культуры и спорта;

– показатели жилищного строительства и обеспечения граждан жильем;

– показатели организации муниципального управления»[30].

Важно, что в Постановлении Правительства № 1317 есть специальная методика осуществления мониторинга за эффективностью деятельности органов местного самоуправления, помимо этого в нем представлена типовая форма доклада главы администрации муниципального района или городского округа о тех показателей, которые были достигнуты для осуществления оценки эффективности деятельности муниципальных органов. Ключевым источником необходимой для мониторинга эффективности является официальная статистическая информация, которую должны вести органы местного самоуправления.

Наряду с большим перечнем официальной статистической информации одним из критериев эффективности деятельности органов местного самоуправления в Указе Президента № 607 назван такой показатель как «удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления».

Этот критерий, пожалуй, является единственным субъективным критерием из системы всех показателей. Однако, несмотря на свой субъективный характер, фактор удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления является одним из важнейших. Действительно, в системе местного самоуправления население играет уникальную роль – оно выступает одновременно и в качестве объекта, и в качестве субъекта управления. И именно этим определяется тот факт, что субъективная оценка людьми эффективности деятельности органов местного самоуправления (социально-психологическая составляющая оценки) в ряде случаев может оказаться более значимой, чем целый комплекс объективных статистических показателей.

Следует отметить, что в Постановлении Правительства № 1317 существует ряд положений, регламентирующих порядок оценки удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления.

Так, в частности, в постановлении правительства имеется два специальных раздела, касающихся рассматриваемого вопроса: «Правила оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки» (утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317)[31] и «Критерии оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований» (утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317).

Однако, не смотря на звучность названий последних двух документов, их содержательное наполнение является явно недостаточным. Так в качестве критериев оценки со стороны населения, эффективности работы непосредственных руководителей органов местного самоуправления, выделены только три критерия:

− транспортное обслуживание, а именно удовлетворенность от его работы со стороны населения;

− качество автомобильных дорог, удовлетворенность данным качеством населения;

− удовлетворенность качеством оказываемых населению жилищно-коммунальных услуг[32].

Анализ «Правил оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления…», выполненный автором, также выявил ряд существенных проблемных зон документа. Так в указанных «Правилах» при оценке населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления ставка делается на опросы, которые следует проводить на официальном сайте субъекта Российской Федерации и официальных сайтах муниципальных образований. Документом также допускается проведение социологических опросов (при этом последняя мера носит не обязательный, а рекомендательный характер).

Полагаем, что такой подход никак не может способствовать получению репрезентативной выборки в опросе, что резко снижает достоверность его результатов. В «Правилах» также указывается, что опрос должен проводиться в течение всего календарного года, следующего за отчетным. Это значит, что ряд отзывов будет получен спустя полгода, а то и год, что неминуемо приводит к снижению оперативности, а, значит, и актуальности полученных данных.

Обращает на себя внимание и тот факт, что в документе не предусмотрены механизмы информирования населения о возможности и необходимости участия в опросах, что может приводить к недостаточному количеству отзывов для получения качественной и достоверной обратной связи.

В целом, результатом анализа системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является вывод о том, что, не смотря на достаточно серьезную проработку со стороны правительства, указанная система имеет значительный потенциал для своей оптимизации в направлении построения комплексного механизма получения качественной обратной связи со стороны населения муниципальных образований. Именно в рамках такого вектора должна вестись дальнейшая исследовательская и законотворческая работа по развитию системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Глава 3. Направления и перспективы дальнейшего развития и

совершенствования местного самоуправления в России

Воплощение в жизнь организационно-правовой модели местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ, не одномоментный акт, а достаточно длительный и, как показывает практика, не линейный процесс. Он сопровождается отклонениями, которые связаны с разного рода непоследовательностью государственных решений в экономической, политической, социально-культурной жизни общества, недостатком политической воли в достижении намеченных целей.

Потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно. Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать рычагом в модернизации государства. Обновление законодательства о местном самоуправлении на базе Конституции РФ началось сразу же после ее принятия.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого акта начался процесс системного правового регулирования муниципальной власти на основе Конституции РФ.

Через несколько лет практика применения данного документа показала необходимость его обновления, и 6 октября 2003 г. появился Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - с таким же названием, но сравнительно более богатым и насыщенным содержанием. Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял субъектам Федерации широкие полномочия в регулировании вопросов осуществления муниципальной власти, которыми они не смогли оптимально воспользоваться. Таким образом, в организации местного самоуправления возник дисбаланс, что привело к нарушениям Конституции РФ и федерального законодательства.

Исправляя это положение, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перенес решение ряда вопросов с регионального на федеральный уровень. При этом нельзя утверждать, что была найдена наилучшая для данных условий степень децентрализации правового регулирования.

Ее поиски, разумеется, с учетом уже изменившихся исторических обстоятельств, продолжаются. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил параметры углубленной реформы местного самоуправления, постепенно решая и давние, копившиеся десятилетиями, и новые проблемы, возникающие на пути приближения местного самоуправления к его конституционной модели. Это дало толчок к развитию как федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества. Опыт применения обозначенного Федерального закона потребовал внесения в него поправок, но и они не смогли разрешить весь комплекс проблем, связанных с реформированием.

Для ее дальнейшего продвижения нужны дополнительные организационно-правовые меры, в частности касающиеся территориального устройства местного самоуправления. В ходе муниципальной реформы выяснилось, что самым больным звеном системы местного самоуправления оказались сельские поселения. Они стали заложниками муниципальных районных властей, которым передали многие свои полномочия.[33]

Одна из главных причин этого — недостаточно обоснованный подход в решении вопросов организации сельских поселенческих муниципальных образований. Анализируемый нами Федеральный закон требует при создании сельских поселений учитывает количество жителей, объединяемых муниципалитетом, плотность населения, пешеходную доступность центра поселения. Однако важно принимать во внимание также финансово-экономическую состоятельность (хотя бы относительную) муниципального образования, наличие на его территории налогооблагаемой базы.

Конечно, конституционный смысл создания местного самоуправления состоит в том, чтобы приблизить власть к населению. Но ведь следует учитывать содержательную сторону этого демократического института, его функциональную составляющую, направленную на решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения людей. Если местное самоуправление организовано так, что оно не способно решать эти вопросы, «приближенность к населению» теряет смысл. Проблему можно решить путем установления более гибких параметров формирования сельских поселений, в частности необходимо исключить из числа обязательных условий создания сельских поселений «пешеходную доступность до центра поселения и обратно в течение рабочего дня».

На практике это требование приводит к созданию маленьких и нежизнеспособных сельских муниципальных образований. В 2004 г. в Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была внесена поправка, смягчающая обязательность соблюдения условий формирования сельских поселений. Если раньше в состав территории сельского поселения должны были входить один или несколько населенных пунктов с установленной численностью населения, то теперь это требование должно выполняться как правило. Однако поправка внесена уже после того, как сеть сельских поселений была в основном сформирована. Не случайно в последние годы наметилась тенденция к укрупнению сельских поселений. Как это часто бывает, не обошлось без перегибов. Поэтому не стоит это стремление поддерживать безоговорочно. Нельзя оставлять жителей сел и деревень без гарантированной связи с администрацией укрупненного поселения.

Предусмотрительно поступают в тех бывших малых поселениях, где назначают представителей объединенных муниципальных образований или наделяют некоторыми муниципальными полномочиями сельских старост — общественников, избираемых на сходах. Сами жители сел и деревень должны решать, надо ли укрупнять сельские поселения или нет, поскольку затрагиваются именно их интересы. Разумеется, в том случае, когда один из субъектов объединения является крайне малолюдным или вообще безлюдным (а таких в России становится все больше), если ранее оно в законном порядке не было упразднено, следует опираться на мнение жителей других объединяющихся сельских поселений.

Руководители некоторых регионов, признавая важность учета мнения граждан, соблюдения их прав на осуществление местного самоуправления, в то же время утверждают, что укрупнение сельских поселений является «следствием объективных экономических и демографических тенденций». Вместе с тем главный смысл укрупнения многие видят в сокращении затрат на содержание администрации и глав сельских поселений[34]. На это можно ответить: демократия, демократические установления и процедуры не бесплатное удовольствие. Их осуществление требует немалых затрат. Но политический, воспитательный, морально-этический и в конечном счете экономический результат стоят гораздо дороже. И если страна действительно вступила на стезю демократического развития, надо быть готовыми к расходам. Представляется, что сельское самоуправление может существовать и эффективно функционировать на всей территории РФ.

Вряд ли можно признать правоту специалистов, которые предлагают упразднить двухуровневую систему местного самоуправления, учредить районный уровень публичной власти как власти государственной, перейти к самоуправлению только на поселенческом уровне.[35]

Трудно говорить о том, как будет складываться ситуация в будущем, однако в настоящий момент вся социальная инфраструктура села основана на базе районных центров. До тех пор, пока не появится новая поселенческая инфраструктура, разрушать районный уровень самоуправления — означает разрушать сложившуюся систему оказания публичных услуг населению. Если на уровне районов перестать решать проблемы инфраструктуры (ЖКХ, здравоохранение, образование, соцзащита и т.д.) и передать разрешение данных вопросов государству, институт местного самоуправления в сельской местности можно будет считать разрушенным.

Наиболее разумным представляется предложение оптимизации соотношения объема вопросов местного значения с их финансовым обеспечением. Финансовое обеспечение полномочных органов местного самоуправления, как уже отмечалось, сложная задача, решение которой составляет одно из главных направлений реформы местного самоуправления. И дело не только в устранении нехватки средств, а о важнейшей конституционной гарантии самостоятельности органов местного самоуправления в решении местных дел.

В последнее время сделаны шаги для увеличения в общем объеме доходов местных бюджетов доли собственных налоговых и неналоговых поступлений. Это может несколько укрепить местные бюджеты, усилить стабильность источников их доходов, но не решить проблему финансовой обеспеченности полномочий этих органов. По подсчетам специалистов, для того чтобы органы местного самоуправления могли относительно полно и эффективно реализовывать свои права и обязанности, активно участвуя в развитии социальной инфраструктуры территории и расширяя комплекс муниципальных услуг, нужны триллионы рублей[36].

Объективные условия развития экономики страны ограничивают возможности бюджетных затрат государства. А передача на муниципальный уровень крупных налоговых отчислений требует пересмотра налоговой системы в целом, что вряд ли возможно, если иметь в виду сохраняющуюся необходимость выравнивания социально-экономических параметров регионов. В обозримом будущем доходы муниципалитетов по-прежнему будут в значительной степени состоять из дотаций, субсидий и субвенций, поступающих из федерального и региональных бюджетов.[37]

Очевидно, что проблема финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления будет решаться в течение нескольких лет. С учетом этих обстоятельств на первый план муниципальной практики выходит оптимальный выбор приоритетов при осуществлении полномочий. В каждом муниципальном образовании складываются свои особые условия, с учетом которых принимаются местные бюджеты, рассчитанные на первостепенное внимание к одним задачам и некоторое ослабление к другим. Часть полномочий может осуществляться в данный бюджетный период неполно или временно откладываться. При этом не исключаются, а для крупных, финансово-благополучных муниципалитетов предполагаются, бюджетные траты на перспективные проекты — проекты развития территорий.

Чтобы гарантировать оптимальный порядок осуществления полномочий органами местного самоуправления, важно учитывать мнение жителей городов, поселков и сел о насущных проблемах жизнеобеспечения, поэтому, с одной стороны, необходимо строго выполнять требование законодательства об обязательности публичного обсуждения проектов местных бюджетов, а с другой — региональные органы государственной власти должны внимательно относиться к просьбам и инициативам муниципальных органов о финансовой поддержке, выделяя дотации и субсидии на самые неотложные нужды, обозначенные, как правило, в бюджетах сельских и городских поселений, муниципальных районов и городских округов.[38]

Важная составляющая нынешнего «режима приоритетов» в выполнении полномочий органов местного самоуправления — правильная организация надзора и контроля за законностью действий муниципалитетов. Это предполагает соблюдение разумных рамок контроля. Нельзя оправдать требование прокуратуры к органам местного самоуправления о выполнении всех полномочий в полном объеме и чуть ли не сразу. Вряд ли соответствуют реалиям решения судов, утверждающих, что отсутствие средств «само по себе не является оправданием невыполнения полномочий».[39]

В Европейской хартии местного самоуправления говорится, что контроль за органами местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он должен защищать. Такой контроль, по мнению специалистов, должен учитывать принцип автономности местной власти.

Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления освобождаются от внимания надзорно-контрольных инстанций: органы местного самоуправления должны быть готовы к соответствующей реакции со стороны надзорно-контрольных органов при любом нарушении законности. Но неприемлем формальный подход, избыточное давление на муниципалитеты, заставляющие их менять выработанные приоритеты при выполнении своих полномочий.

Как уже было отмечено, характерной чертой местного самоуправления в России, как и во многих других современных государствах, является возможность возложения на него законом отдельных государственных полномочий. Такая возможность закреплена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и Федеральном законе № 131‑ФЗ. За многие годы, что прошли с момента принятия Конституции РФ, сложилась довольно богатая практика применения данной нормы.

Региональные власти применяют ее значительно шире, чем федеральные. При этом одна из актуальных задач нынешнего реформирования местного самоуправления состоит в осуществлении указанного конституционного положения в соответствии с его реальным содержанием. Еще одна важная составляющая муниципальной реформы заключается в совершенствовании организационных начал местной власти. В этом отношении весьма значимо осуществление конституционной нормы о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131). Утративший силу Федеральный закон № 154‑ФЗ от 25.08.1995 г., определяя право населения самостоятельно решать, какой должна быть структура органов муниципальной власти, в то же время закрепил перечень обязательно создаваемых органов.

Этот перечень был минимальным, что на практике привело к неоправданной пестроте организационных форм местного самоуправления. Федеральный закон № 131‑ФЗ расширил перечень и определил возможные варианты структуры муниципалитетов. Самостоятельность организационных решений населения была введена в определенные рамки. Вместе с тем спорными остаются положения Федерального закона № 131‑ФЗ об участии региональных органов государственной власти в подборе глав местной администрации муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также об инициировании региональными органами исполнительной власти отстранения от должности представительными органами муниципальных образований глав муниципальных образований. Есть достаточно оснований полагать, что эти нормы мало соответствуют конституционным установлениям об организационной самостоятельности населения.

Однако любое приближение местного самоуправления к властной вертикали может быть оправдано, если при этом не только сохраняются, но и приумножаются его горизонтальные связи. Местное самоуправление выполняет свои функции, если обеспечивается его демократическое наполнение, если население участвует в формировании муниципальных органов, решении важнейших дел. К сожалению, нужно признать, что практика отстает от основополагающих конституционных установлений о местном самоуправлении как институте власти, где население в большей мере, чем на каком-либо другом уровне власти, выступает субъектом принимаемых решений. Постоянно возобновляемые связи муниципальных органов с гражданами в российском местном самоуправлении пока не сложились.

Требуется принятие мер, направленных на расширение участия граждан в формировании органов муниципальной власти и контроле за их работой. Обнадеживает позиция Президента РФ В.В. Путина, который в своем Указе от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[40] предложил расширить перечень выборных муниципальных должностей, установить в законодательстве критерии и порядок оценки непосредственно гражданами эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления (как и руководителей государственных органов, унитарных предприятий и учреждений). Огромный резерв усиления прямых и обратных связей муниципальных органов с гражданами, расширения участия населения в решении местных вопросов заключается в использовании новых информационно-коммуникационных технологий. Правовую основу для этого составляют:

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8‑ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[41], утвердивший принцип открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления, установивший обязательность размещения в сети Интернет на официальных сайтах муниципалитетов перечня сведений об их работе, определивший право граждан получать эти сведения, не обосновывая необходимость их получения; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59‑ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[42], закрепивший право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления не только в устной или письменной форме, но и через Интернет; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[43], предусмотревший возможность оказания услуг по перечню, утвержденному Правительством РФ, в электронной форме.

Как отмечается некоторыми авторами, сегодня ведется масштабная работа по информатизации муниципалитетов, и уже достигнуты определенные результаты. Жители городов и сел чаще стали общаться с органами местного самоуправления через Интернет, выступая инициаторами диалога. Правда, пока они действуют преимущественно как простые потребители муниципальных услуг, а органы местного самоуправления ограничиваются ответами на обращения граждан о предоставлении этих услуг, на их жалобы о недостатках в работе организаций и учреждений. Это позволяет людям решать житейские проблемы без бюрократических преград и лишней траты времени. Вместе с тем относительно благополучные с точки зрения финансовой обеспеченности и наиболее «продвинутые» в отношении современных методов работы муниципалитеты городских округов и муниципальных районов ищут и находят активные формы взаимодействия с населением.

Развитие такой практики во многом зависит от подготовленности кадров органов местного самоуправления, их квалификации, нацеленности на перемены в приемах и методах управления на местах. К сожалению, и это общепризнано, уровень профессиональной подготовленности муниципальных кадров невысок. Кадровая проблема — одна из самых острых и неотложных проблем современного российского местного самоуправления. Для ее решения требуется определить основные направления подготовки и переподготовки муниципальных кадров на федеральном уровне, принципы финансирования соответствующей работы. Решение названных проблем связано с повышением качества законодательного регулирования функционирования муниципальной власти, совершенствованием правового инструментария, применяемого при определении параметров местного самоуправления, его статики и динамики.

Речь идет прежде всего о преодолении непоследовательности законодательства, об устранении противоречий законов. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрытый перечень вопросов местного значения, изменить который можно только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон (ст. 18). Другими федеральными законами в целях решения вопросов местного значения могут определяться полномочия органов местного самоуправления.

То есть федеральные законы могут лишь конкретизировать содержание вопросов местного значения, закрепляя соответствующие права и обязанности муниципальных органов, но не подменять эти вопросы. Однако на деле получается по-другому. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2016 г. проанализировал более 80 отраслевых федеральных законов, затрагивающих компетенцию органов местного самоуправления, и выяснил, что в ряде случаев эти законы выходят за рамки вопросов местного значения, устанавливая полномочия названных органов, которые нельзя отнести ни к передаваемым муниципалитетам отдельным государственным полномочиям, поскольку они не сопровождаются должными материальными и финансовыми ресурсами, ни к правам органов местного самоуправления, так как они категоричны и требуют безусловного осуществления.

Это, например, относится к обязанностям исполнительно-распорядительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляемых при проведении выборов региональных и федеральных органов государственной власти. В ряде федеральных законов говорится, что муниципальные органы могут принимать меры для достижения позитивных результатов. И хотя такого рода установления нельзя относить к разряду полномочий, они, безусловно, влияют на параметры функционирования органов местной власти, делая их расплывчатыми и размывая ответственность различных уровней публичной власти за реализацию многих полномочий. К сожалению, приходится констатировать, что пока использованы далеко не все резервы института местного самоуправления.

Это и понятно, прошло относительно немного времени для того, чтобы полностью реализовать конституционные идеи о местном самоуправлении, особенно учитывая новизну этого института, его необычность для государства, совсем недавно действовавшего как бюрократически-централизованная машина управления. Потребуется не один год, чтобы местное самоуправление стало неотъемлемой частью общей системы реального народовластия. Для этого нужны политическая воля, непротиворечивые и целенаправленные действия государственных и общественно-политических структур.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации, как нормативно определено в ст. 1 действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - это «обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Местное самоуправление обеспечивает не сколько и не только автономность и самостоятельность разрешения населением территории комплекса вопросов местного значения, но и обеспечивает в организационном плане обособление разрешения «местных вопросов» в контексте государственного управления в стране. Относительно рассматриваемых и анализируемых в работе проблем, необходимо отметить, что сферы деятельности и полномочия органов местного самоуправления, а также степень их автономии и проблему разграничения и соотнесения предметов ведения госвласти и местного самоуправления ещё предстоит решить на законодательном уровне.

Практика свидетельствует о недостаточности правового регулирования конституционно установленной возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, следует нормативно конкретизировать данный момент и определить критерии его осуществления, соблюдение которых гарантировало бы превалирование в деятельности органов местного самоуправления вопросов местного значения.

Административно-правовая ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных отношениях имеет сложный социальный, политико-правовой характер и выражается в наступлении для них отрицательных последствий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Такой подход обеспечивает возможность интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых административно-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер этого понятия и обеспечить пригодность предложенной дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики осуществления административной и муниципальной реформы.

Формирование условий для эффективного взаимодействия населения и местной власти является одной из приоритетных направлений работы в современных условиях. Необходимыми условиями формирования социального партнерства местных органов власти и населения являются: информационная открытость органов власти, создание организационных структур, обеспечивающих артикуляцию и агрегирование интересов граждан; привлечение экспертов, осуществляющих научную оценку управленческих решений; просветительская работа, направленная на повышение уровня информированности граждан о возможных формах участия в системе общественного контроля; грантовая поддержка деятельности инициативных граждан, общественных организаций.

Результатом анализа системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является вывод о том, что, не смотря на достаточно серьезную проработку со стороны правительства, указанная система имеет значительный потенциал для своей оптимизации в направлении построения комплексного механизма получения качественной обратной связи со стороны населения муниципальных образований. Именно в рамках такого вектора должна вестись дальнейшая исследовательская и законотворческая работа по развитию системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Требуется принятие мер, направленных на расширение участия граждан в формировании органов муниципальной власти и контроле за их работой. Для решения кадровой проблемы требуется определить основные направления подготовки и переподготовки муниципальных кадров на федеральном уровне, принципы финансирования соответствующей работы.

Потребуется не один год, чтобы местное самоуправление стало неотъемлемой частью общей системы реального народовластия. Для этого нужны политическая воля, непротиворечивые и целенаправленные действия государственных и общественно-политических структур.

Список литературы

Федеральный закон от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 03.11.2015 г.) // СЗ РФ. 2006. №19. Ст. 2060.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, № 202, 08.10.2003.

Федеральный закон от 09.02.2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 09.03.2016 г.) // СЗ РФ. 2009. №7. Ст. 776.

Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 28.12.2016 г.) // СЗ РФ. 2010. №31. Ст. 4179.

О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»: Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7490.

Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. №19. Ст. 2338.

Адамская Л.В. История формирования местного самоуправления в России // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2016. № 1 (6). С. 1–4

Акимова С.А. Полномочия органов исполнительной власти в сфере миграции // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 11.

Андреева Л. А. Имплементация норм гражданского и муниципального права: проблемы и перспективы // Вопросы современной юриспруденции : сб. ст. по матер. LXI междунар. науч.-практ. конф. № 5(56). — Новосибирск : СибАК, 2016. — С. 80—91

Андреева Л. А. К вопросу о разграничении полномочий в системе местного самоуправления // Вопросы современной юриспруденции : сб. ст. по матер. LIII междунар. науч.-практ. конф. № 9 (49). — Новосибирск : СибАК, 2015. — С. 50—58.

Антонова Н.А. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере регулирования местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. №4. С. 64.

Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 67.

Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. №3. С. 46.

Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. – 2013. – № 9. – С. 5-17.

Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. №3. С. 6.

Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. №11. С. 75.

Долгов В.М., Бирюлина Т.В. Ресурсы и перспективы местного самоуправления в России // Вестник Поволжского института управления. – 2017. – № 3. – С. 4-12.

Ильиных А.В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. №2. С. 62–67.

Леонтьева А.А., Виноградова М.В., Шумилов М.М., Кекконен А.А. Современные вызовы развитию местного самоуправления в России и Норвегии // Управленческое консультирование. – 2016. – № 3. – С. 129-143.

Магомедов К.О. Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в России // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 4. С. 96–103.

Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б.Зотова. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2015.

Муниципальное право России / Под ред. А.С. Прудникова. М.,2013. С. 319.

Муниципальное право: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Фадеева. – М.: Проспект, 2015. С. 155.

Назарова Д.И., Паулов П.А. Местное самоуправление как одна из ветвей власти // В сборнике: Теоретические и практические проблемы развития современной науки. материалы XV Международной научно-практической конференции. Махачкала, 2017. С. 70-74.

Общественная палата РФ. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации // Местное самоуправление. 2008. №2. С. 20.

Прудников А.С. Незаконная миграция как источник угрозы для национальной безопасности России // Государственная служба и кадры. 2015. № 3.

Прудникова Т.А. Проблемы в сфере миграционных отношений и пути их решения // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 10.

Решение арбитражного суда Кировской области от 10.08.2012 г. URL: http://ras.arbitr.ru

Савин В. И. Местное самоуправление в системе публичной власти России // Среднерусский вестник общественных наук, 2017, №3, том 12- С. 150-154

Стенограмма заседания Правительства РФ от 01.11.2012 г. URL: http://archive.government.ru/dos/21324/.

Стульникова О.В. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. 1(33). С. 45.

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление на пути к народовластию // Конституционное и муниципальное право. 2015. №1. С. 53.

Упоров И.В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная мысль. Т. 7. 2015. №1. С. 163.

Фролова Е.В. Взаимодействие населения и местной власти: проблемы и новые возможности // Социологические исследования. 2016. № 4. С. 59–64.

Цирельникова Л. Г. Значение и направления повышения информирования граждан о местном самоуправлении // APRIORI. Серия: гуманитарные науки. 2014. № 2

Шугрина Е.С. Понятие местного самоуправления как конституционной ценности // Юридический мир. 2016. №2. С. 17.

  1. Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б.Зотова. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2015. ↑

  2. Назарова Д.И., Паулов П.А. Местное самоуправление как одна из ветвей власти // В сборнике: Теоретические и практические проблемы развития современной науки. материалы XV Международной научно-практической конференции. Махачкала, 2017. С. 70-74. ↑

  3. Адамская Л.В. История формирования местного самоуправления в России // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2016. № 1 (6). С. 1–4 ↑

  4. Савин В. И. Местное самоуправление в системе публичной власти России // Среднерусский вестник общественных наук, 2017, №3, том 12- С. 150-154 ↑

  5. Ильиных А.В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. №2. С. 62–67. ↑

  6. Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 67. ↑

  7. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление на пути к народовластию // Конституционное и муниципальное право. 2015. №1. С. 53. ↑

  8. Антонова Н.А. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере регулирования местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. №4. С. 64. ↑

  9. Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. №11. С. 75. ↑

  10. Акимова С.А. Полномочия органов исполнительной власти в сфере миграции // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 11. ↑

  11. Муниципальное право России / Под ред. А.С. Прудникова. М.,2013. С. 319. ↑

  12. Прудников А.С. Незаконная миграция как источник угрозы для национальной безопасности России // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. ↑

  13. Муниципальное право России / Под ред. А.С. Прудникова. М.,2013. С.323 ↑

  14. Прудникова Т.А. Проблемы в сфере миграционных отношений и пути их решения // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 10. ↑

  15. Муниципальное право России / Под ред. А.С. Прудникова. М.,2013. С.326. ↑

  16. Андреева Л. А. К вопросу о разграничении полномочий в системе местного самоуправления // Вопросы современной юриспруденции : сб. ст. по матер. LIII междунар. науч.-практ. конф. № 9 (49). — Новосибирск : СибАК, 2015. — С. 50—58. ↑

  17. Леонтьева А.А., Виноградова М.В., Шумилов М.М., Кекконен А.А. Современные вызовы развитию местного самоуправления в России и Норвегии // Управленческое консультирование. – 2016. – № 3. – С. 129-143. ↑

  18. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. – 2013. – № 9. – С. 5-17. ↑

  19. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. – 2013. – № 9. – С. 5-17. ↑

  20. Долгов В.М., Бирюлина Т.В. Ресурсы и перспективы местного самоуправления в России // Вестник Поволжского института управления. – 2017. – № 3. – С. 4-12. ↑

  21. Долгов В.М., Бирюлина Т.В. Ресурсы и перспективы местного самоуправления в России // Вестник Поволжского института управления. – 2017. – № 3. – С. 4-12. ↑

  22. Шугрина Е.С. Понятие местного самоуправления как конституционной ценности // Юридический мир. 2016. №2. С. 17. ↑

  23. Андреева Л. А. Имплементация норм гражданского и муниципального права: проблемы и перспективы // Вопросы современной юриспруденции : сб. ст. по матер. LXI междунар. науч.-практ. конф. № 5(56). — Новосибирск : СибАК, 2016. — С. 80—91 ↑

  24. Стульникова О.В. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. 1(33). С. 45. ↑

  25. Упоров И.В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная мысль. Т. 7. 2015. №1. С. 163. ↑

  26. Цирельникова Л. Г. Значение и направления повышения информирования граждан о местном самоуправлении // APRIORI. Серия: гуманитарные науки. 2014. № 2 ↑

  27. Фролова Е.В. Взаимодействие населения и местной власти: проблемы и новые возможности // Социологические исследования. 2016. № 4. С. 59–64. ↑

  28. Магомедов К.О. Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в России // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 4. С. 96–103. ↑

  29. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, № 202, 08.10.2003. ↑

  30. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»: Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7490. ↑

  31. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»: Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7490. ↑

  32. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»: Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7490. ↑

  33. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. №3. С. 5. ↑

  34. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. №3. С. 6. ↑

  35. Общественная палата РФ. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации // Местное самоуправление. 2008. №2. С. 20. ↑

  36. Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. №3. С. 46. ↑

  37. Стенограмма заседания Правительства РФ от 01.11.2012 г. URL: http://archive.government.ru/dos/21324/. ↑

  38. Муниципальное право: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Фадеева. – М.: Проспект, 2015. С. 155. ↑

  39. Решение арбитражного суда Кировской области от 10.08.2012 г. URL: http://ras.arbitr.ru ↑

  40. Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. №19. Ст. 2338. ↑

  41. Федеральный закон от 09.02.2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 09.03.2016 г.) // СЗ РФ. 2009. №7. Ст. 776. ↑

  42. Федеральный закон от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 03.11.2015 г.) // СЗ РФ. 2006. №19. Ст. 2060. ↑

  43. Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 28.12.2016 г.) // СЗ РФ. 2010. №31. Ст. 4179. ↑

СПИСОК ДЛЯ ТРЕНИРОВКИ ССЫЛОК