Органы местного самоуправления ( Основные концепции (теории) местного самоуправления )

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы настоящей курсовой работы обусловлена необходимостью теоретического осмысления понятия и сущности местного самоуправления в целях обеспечения на практике эффективного взаимодействия между двумя формами публичной власти – государственной и муниципальной.

Российская Федерация в настоящее время ведет активный поиск наиболее эффективных методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимодействия государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности – это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской Федерации, субъектов Федерации необходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, у местного самоуправления необходимо наличие полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения, но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами, - права на достойную жизнь.

Весьма актуальной в теории права представляется необходимость переосмысления, развития, уточнения концепции местного самоуправления, отказа от не оправдавших себя подходов, и определения путей дальнейшего развития местного самоуправления в России на современном этапе. При этом особую актуальность приобретает оценка муниципального опыта России, выделение объединительных черт, традиционно свойственных для России, раскрытие механизма взаимодействия публично-властных и общественных институтов современной России.

Конституция РФ связывает местное самоуправление с реализацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия, незыблемостью демократической организации российской государственности на основе народовластия. Однако повседневная действительность свидетельствует о том, что активность населения не стала определяющей в решении вопросов местного значения.

Конституционная модель местного самоуправления России, основанная на признании местного самоуправления одной из основ конституционного строя и форм народовластия, органы которого не входят в систему органов государственной власти, актуализировало задачу исследования сущностной характеристики местного самоуправления.

Объектом настоящего исследования выступает совокупность общественных отношений, связанных с понятием, сущностью местного самоуправления и деятельностью его органов. Предмет – правовые нормы, регулирующие функционирование органов местного самоуправления.

Цель работы состоит в комплексном анализе понятия, сущности местного самоуправления, структуры органов местного самоуправления с точки зрения теории права и государства. Заявленная цель может быть достигнута поэтапным решением следующих задач:

1. Проследить основные концепции (теории) местного самоуправления.

2. Раскрыть понятие местного самоуправления.

3. Рассмотреть сущность и значение местного самоуправления.

4. Изучить структуру органов местного самоуправления.

5. Выявить проблемы ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за качество своей деятельности.

Методологической основой работы является комплекс общенаучных и частнонаучных методов, таких как: анализ, синтез, аналогия, индукция, дедукция, историко-правовой метод, системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный методы, метод формально-юридического анализа документов.

Эмпирическую основу работы составили: во-первых, нормативные правовые акты, среди которых основное место занимают Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ; во-вторых, материалы судебной практики по соответствующей категории дел.

Теоретической основой работы являются труды отечественных юристов – учёных и практиков, среди которых: Лазаревский Н.И. и Михайлов Г.С. (выдающиеся правоведы императорской России), Безруков А.В., Беликов П.П., Ведяева Е.С., Гребенникова А.А., Жуковская Л.П., Захарова Н.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., Постовой Н.В. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н., Сергеев Д.Б. Кирилловых А.А., Стрельников А.О., Упоров И.В. Шайхуллин М.С., Щепачев В.А., Буров А.Н., и другие.

Структура работы предопределена её целью и задачами. Курсовая работа включает в себя введение, две главы основной части, объединяющие в себе пять параграфов, заключение, библиографический список.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Основные концепции (теории) местного самоуправления

Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления. Теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.

Концепции местного самоуправления отличаются его отношением к государству. Одно дело, когда местное самоуправление обладает полной автономией и не задействовано на выполнение государственных функций, и совершенно другое, - когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции государственного и местного значения^[1].

Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления, или же оно есть продолжение государственного управления на местах.

Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию.

Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Весь ход истории свидетельствует об этом. Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал: «Вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»^[2] <1>. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. С появлением государства, создателями которого являются общины, состояние последних изменяется. В силу ряда обстоятельств они вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него. Общины жертвуют частью своей свободы. С возникновением государства исчезают абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины^[3].

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она нашла применение в Бельгийской Конституции 1831 года, которая содержала статью об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти власть муниципальную.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Выделение муниципальной ветви власти в самостоятельную могло иметь далеко идущие отрицательные последствия. Подобное наличие разделения властей опасно для целостности и единства общества и государства.

Сторонники теории свободной общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления^[4].

Хозяйственная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и что самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера.

Но в жизни деятельность органов местного самоуправления не ограничивалась хозяйственными делами. Изучение исторического опыта самоуправления в России свидетельствует о том, что почти повсеместно органам местного самоуправления, помимо дел чисто хозяйственного характера, предоставлялись также заведование местной полицией, призрение бедных, руководство противопожарными и санитарными мерами и ведение других дел, носящих явно не частноправовой, не хозяйственный характер. Осуществление всех этих функций, несомненно, сообщало органам самоуправления значение органов публичной власти^[5].

Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины и общественная теория, основывалась на противопоставлении государства обществу. «Самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно пространный список негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»^[6]. Этот вывод, сделанный Н.И. Лазаревским в начале столетия, актуален и в настоящее время.

Анализируя точки зрения сторонников свободной общины, русские ученые Н.И. Лазаревский, Б. Чичерин, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, И.Д. Беляев, Н.М. Коркунов доказывали, что эта теория несостоятельна и нежизнеспособна. Однако исторический опыт развития местного самоуправления свидетельствует о том, что общественная теория самоуправления, объединенная с хозяйственной и юридической, имеет практическое применение в ряде государств.

Близкой по своей сущности к общественной теории местного самоуправления является уже названная нами юридическая теория самоуправления. Юридическая теория предполагает, что органы самоуправления не являются органами государственной власти. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируются независимость и неприкосновенность. Данная теория построена на разделении функций и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Ее придерживались Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин^[7].

Вторая концепция - европейская континентальная построена на основе государственной теории самоуправления.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.И. Васильчиковым, А. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов^[8].

Германский ученый в области права Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»^[9]. Данное понятие местного самоуправления было сформулировано, по-видимому, на основе государственной и политической теорий местного самоуправления. В нем использованы элементы государственной и политической теорий. Это объясняется следующим.

Во-первых, местное самоуправление рассматривается в качестве государственного управления. Это означает, что оно задействовано на осуществление государственных функций.

Во-вторых, оно, по мнению Г. Еллинека, осуществляется лицами, не являющимися профессиональными государственными должностными лицами. Его осуществляют заинтересованные лица, т.е. жители, проживающие на соответствующей территории.

Выводы ученых о соотношении государственных органов и местного самоуправления, сделанные еще в XVI - XVIII веках, свидетельствуют о том, что взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:

- во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

- во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти, в формировании местных исполнительно-распорядительных органов;

- в-третьих, в организации работы по исполнению законов;

- в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земщина постоянно находились в тесном контакте с общегородским вече и княжеской властью. Они как бы дополняли друг друга.

Вот что писал на этот счет Н.И. Лазаревский, отстаивая государственную теорию самоуправления:

1) в самоуправлении нельзя видеть осуществления общинами и другими самоуправляющимися единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, и что, следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

2) в самоуправлении нельзя видеть заведования какими бы то ни было негосударственными делами управления;

3) в самоуправлении нельзя видеть осуществления задач управления не самим государством, а какими-либо другими публично-правовыми юридическими лицами, которым государство передает принадлежащие ему правительственные права, и что, следовательно, самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

4) сущность самоуправления нельзя видеть в том, что государство действует через лиц, принадлежащих не к правительственному организму, а к местному обществу, и что, следовательно, органы самоуправления являются непосредственными органами и представителями самого государства^[10].

Под местным самоуправлением Н.И. Лазаревский понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»^[11].

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, входящие в компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. И поскольку одни и те же задачи выполняют государство и органы местного самоуправления, нельзя говорить в таком случае о негосударственном характере местного самоуправления.

Н.И. Лазаревский писал: «Земства заведуют практически всеми делами государственного управления, за исключением заведования капиталами самого земства, которые им принадлежали»^[12].

Рассуждая о единстве государства и местного самоуправления, В.П. Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти - раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических»^[13].

Все эти выводы свидетельствуют о том, что самоуправление не должно быть самоцелью и абсолютной автономией, что отделение его от государства может привести к серьезным политическим противоречиям в обществе, сопровождающимся раздвоением власти и гибелью государства.

Исторический опыт свидетельствует о том, что если государственная жизнь здорова, то и самоуправление действует эффективно. В нестабильном государстве самоуправление не действует или плохо действует.

Ныне действующая правовая основа местного самоуправления в основном подтверждает, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал. Об этом свидетельствует, например, п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, который гласит, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Связь самоуправления с государством выражена через осуществление им государственных дел, налоговой политики, принятие законов о самоуправлении, выборы, содействие в военной мобилизации, обеспечение общественного порядка, социальное обеспечение.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Европейской хартии осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Органы самоуправления, названные в Европейской хартии органами власти, наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, они являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, т.е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях.

Кроме того, государственность самоуправления, согласно ст. 9 Европейской хартии, проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных проектов, и т.д.

Государственная теория самоуправления оказалась самой близкой к реальной жизни. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Если государство принимает реальный закон о становлении местного самоуправления - оно есть, не принимает - самоуправления быть не может. Особенно это характерно для современного периода в России, когда люди привыкли к организующей роли государства, к «команде сверху».

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, по которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий^[14].

Н.И. Лазаревский писал: «Согласно некоторым теориям этого типа основное отличие органов самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно»^[15].

Сторонники рассматриваемого направления склонны видеть в этом привлечении общественных элементов к участию в местном управлении результат или проявление не столько какого-либо юридического начала, сколько известного политического приема.

Теория эта заключалась в выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые должны работать бесплатно. Но сущность самоуправления этим раскрыть невозможно. Как видно, самоуправление рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности. В России такое самоуправление нашло в свое время выражение в работе органов общественной самодеятельности улиц, микрорайонов и т.д. Политическая теория местного самоуправления используется частично и в англосаксонской и европейской концепциях.

В современной научной литературе авторы в основном предпринимают попытку ввести универсальное определение местного самоуправления без указания на то, на какой концепции оно построено.

Так, Г.В. Барабашев отмечает следующее: «В почтенных западных демократиях потребовалось более полутора веков на то, чтобы закаленная в огне антифеодальных революций емкая формула: местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, - обросла плотью реальной практики»^[16]. Для англосаксонской концепции это оригинальное определение понятия местного самоуправления. Оригинальность его состоит в том, что оно основано на практическом опыте местного самоуправления США и Великобритании.

Во-первых, местное самоуправление определяется как власть, причем власть публичная, которая принадлежит местному населению.

Во-вторых, власть эта осуществляется гражданами, проживающими в границах муниципального образования. Никто иной (ни государственные органы, ни граждане, проживающие в пределах других территорий) не имеет права на осуществление такой власти на данной территории. Граждане, обладая властью, решают задачи местного значения. Власть эта ограничена рамками территории муниципального образования.

В-третьих, власть эта предназначена только для решения задач местного значения. Здесь не упоминается, например, о функциях государственного значения, как это предусматривает европейская континентальная концепция местного самоуправления.

В-четвертых, граждане непосредственно и через выборные органы местного самоуправления осуществляют эту власть.

В-пятых, осуществление власти гражданами ограничено рамками закона. Это означает, что в основу деятельности местного населения положен закон.

В-шестых, центральная власть, т.е. государственная власть, не имеет права вмешиваться в деятельность, осуществляемую местным населением при решении задач местного значения.

Данное определение понятия местного самоуправления содержит все признаки только англосаксонской концепции местного самоуправления.

Определения понятия местного самоуправления на основе англосаксонской концепции имеют и сходства, и различия. В них можно также обнаружить преемственность различных исторических эпох.

Сходство состоит в том, что местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно или через создаваемые ими органы, что граждане решают задачи местного значения, что государство не вправе вмешиваться в дела местного самоуправления и т.д.

Различия также очевидны. Г.В. Барабашев считает, например, что местное самоуправление есть «власть» местного населения... осуществляемая гражданами...»^[17].

Этим самым Г.В. Барабашев определяет местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, осуществляемой гражданами, проживающими в пределах муниципального образования.

Слова «местное самоуправление есть власть местного населения» являются ключевыми в определении понятия местного самоуправления.

Из этого следует, что местное самоуправление - это муниципальная публичная власть, имеющая основные признаки, характеризующие государственную власть^[18].

Во-первых, местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, оно имеет свой собственный механизм осуществления функций. Власть осуществляют жители, органы местного самоуправления и должностные лица путем принятия управленческих решений.

В-третьих, властные полномочия реализуются непрерывно как жителями, так и органами местного самоуправления. Постоянно проводятся выборы органов местного самоуправления и должностных лиц, организуются и проводятся местные референдумы, сходы, собрания и т.д.

В-четвертых, власть эта действует на территории муниципального образования и в равной степени распространяется на всех лиц, находящихся в пределах этой территории.

В-пятых, муниципальная власть, как и государственная, имеет рычаги принудительного характера. У нее имеется свой аппарат принуждения.

В-шестых, муниципальная власть имеет свою муниципальную собственность, свой бюджет, которые придают ей самостоятельность и обособленность.

В-седьмых, эта власть согласно Конституции РФ выполняет такую важнейшую функцию, как установление местных налогов и сборов и их мобилизация в доходную часть бюджета. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" разрешает для этого создание налоговых инспекций в системе органов местного самоуправления.

Кроме того, муниципальная власть осуществляется в рамках закона.

Впервые официально термин «муниципальная власть» как разновидность публичной власти был использован в Российской Федерации в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации^[19].

В частности, в Постановлении Конституционного Суда по Республике Коми отмечено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. В связи с этим профессор В.И. Васильев замечает, что это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления^[20].

Таким образом, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть.

Местное самоуправление обладает не только признаками публичной власти. Оно является разновидностью социальной власти. Помимо властных отношений местному самоуправлению присущи управленческие отношения, представляющие собой совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями задач местного значения. И жители связаны единой целью - решением задач местного значения.

Учитывая, что все теории разрабатывались на основе изучения практического опыта местного самоуправления, их роль очень велика. Ведь, прежде чем что-либо начать делать в государстве, обществе, необходимо выбрать правильный ориентир. Выбор неправильной концепции местного самоуправления может привести к нулевому варианту. Это доказано ходом истории^[21].

Таким образом, наблюдается неразрывная связь между законодательно закрепленными нормами того или иного периода в сфере муниципального управления с различными теориями местного самоуправления и их влияние на формирование концепции местного самоуправления, что дает повод для исторического анализа этапов становления и развития конституционной концепции местного самоуправления в России, который будет проведен в рамках последующих статей.

1.2. Понятие местного самоуправления

В современной юридической литературе имеются определения понятия местного самоуправления, основанные на европейской континентальной концепции. В них есть элементы сходства и различия, прослеживается историческая преемственность. Кроме того, при определении понятий местного самоуправления сторонниками англосаксонской и европейской континентальной концепций часто используются следующие термины: «власть», «публичная власть», «управление», «деятельность», осуществляемая гражданами, проживающими в границах муниципального образования, «вопросы местного значения», «интересы местного населения» и т.д.

С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции, можно определить следующим образом.

Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения^[22].

В приведенном определении понятия местного самоуправления обозначены основные его признаки.

Во-первых, это разновидность публичной власти, которая установлена органами государственной власти в законах. Следовательно, введение местного самоуправления в обществе зависит от органов государственной власти, принимающих законы. Действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны - формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению - возможность превращения своей воли в публичную власть^[23]. Здесь прослеживается неразрывная связь органов государственной власти с местным самоуправлением, а также с жителями, которые составляют одну из его основ.

Во-вторых, наличие этой публичной власти, закрепленной в законе за жителями, дает им возможность осуществлять управление значительной частью государственных дел, реализовывать государственные функции в пределах границ соответствующего муниципального образования. Государственная власть доверяет жителям самостоятельно реализовывать часть государственных функций на местах, что способствует сближению центральной государственной власти с обществом. Иначе говоря, местное самоуправление выступает в роли пограничного института между государством и обществом, сближающим их интересы. А это важнейшее условие для обеспечения единого процесса управления в стране.

В-третьих, пределы властных полномочий жителей, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления ограничиваются территорией муниципального образования. Все решения, принимаемые при реализации различных форм осуществления местного самоуправления, действуют только в границах муниципального образования.

В-четвертых, публичная муниципальная власть принадлежит жителям и осуществляется ими непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Это очень важно, так как человек, сообщество людей составляют одну из первооснов местного самоуправления, являются основными субъектами отношений, возникающих при становлении, развитии и осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, власть эта установлена законом и должна осуществляться в рамках закона.

Тем самым подчеркивается, что местное самоуправление осуществляется на основе действующего закона, но не исходя из целесообразности или каких-либо иных условий. Такой подход позволяет оградить местное самоуправление от внутреннего произвола и защитить от произвола государственных органов.

Осуществление публичной власти на местах должно быть подчинено только закону, который является главным нормативным актом, составляющим правовую основу местного самоуправления. Это означает, что и жители, проживающие в границах муниципального образования, и должностные лица местного самоуправления действуют и принимают решения только в соответствии с законом.

Закон выступает в качестве согласующего средства деятельности небольшого сообщества жителей с деятельностью всего общества. В федеральном законе, например, выражена воля большинства граждан общества. Местная публичная власть, выполняя эту волю, решает задачи не только местного значения, но и значительную часть задач общегосударственного масштаба (образование, здравоохранение, утилизация вредных отходов, часть социальных функций).

Такой подход обеспечивает установление единого правового поля в масштабе всей страны, способствует повышению уровня правовой культуры граждан и органов местного самоуправления, формирует реальную возможность для создания правового государства, развития основ народного представительства.

В-шестых, местное самоуправление как разновидность публичной власти имеет достаточную материально-финансовую базу в виде муниципальной собственности, местного бюджета, ценных бумаг и т.д., т.е. власть эта имеет материальную основу - базис. Она принимает решения и несет ответственность за свои действия своим имуществом. Объем реализации властных полномочий зависит во многом от объема материальных ресурсов. Реальность осуществления местного самоуправления зависит от состояния его материально-финансовой базы, т.е. от финансово-экономической основы.

При этом государственные функции реализуются, а задачи местного значения решаются на основе сочетания местных и общегосударственных интересов, без ущемления прав органов государственной власти, жителей и органов местного самоуправления.

Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются следующие важнейшие задачи.

1. Исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и снижению управляемости в обществе, а также к разрушению государственности.

2. Создаются возможности для большей части людей принимать участие в управлении делами общества и государства.

3. Достигается единая цель - сохранение и укрепление государства и местного самоуправления.

4. Государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, которые согласуются с интересами людей.

5. Порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни каждого человека и общества в целом.

6. Осуществление публичной власти преобразуется в единый созидательный процесс.

В Конституции Российской Федерации закреплена англосаксонская концепция местного самоуправления с отдельными элементами европейской континентальной концепции. При этом наличие элементов европейской континентальной концепции, с точки зрения теоретической, является малозначительным.

Конституция Российской Федерации не содержит отдельного полного определения понятия местного самоуправления. Признаки определения понятия содержатся в различных статьях Конституции РФ.

Статья 12 Конституции РФ установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 130 (ч. 1), усиливая это положение, устанавливает самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, а также в использовании триады полномочий (владение, пользование и распоряжение) относительно муниципальной собственности. Из Конституции РФ прямо вытекает положение о том, что население является обладателем муниципальной собственности, т.е. собственником муниципального имущества. Тем самым подчеркивается материальная основа власти, которая предоставлена населению муниципального образования. А возможности власти, ее сила и реальное воплощение обусловлены наличием собственности. Собственность способствует обособлению субъекта правоотношений, выделению его среди других субъектов, придает ему самостоятельность в действиях.

Для обеспечения самостоятельной деятельности, направляемой на решение задач местного значения, Конституция РФ наделила жителей правом на муниципальную собственность. Это один из главных критериев отделения власти муниципальной от власти государственной.

Вторым, не менее важным, критерием отделения муниципальной власти от государственной является то, что ст. ст. 12, 131 (ч. 1), 132 (ч. 1) отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и через компетенцию.

А. Структурное обособление установлено в ст. 12. Оно состоит в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Структурное обособление органов местного самоуправления выражено также в ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ через компетенцию населения. В ней прямо установлено, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Такой подход означает, что никто, кроме населения, не вправе вмешиваться в процесс создания структуры органов местного самоуправления. Хотя это спорный вопрос. Законодатель не предусмотрел такого механизма, который устанавливал бы порядок формирования населением, например, структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции. Можно только представить, каким образом в городе или районе население определяет структуру исполнительных органов местного самоуправления. Практически это невозможно сделать. Другое дело, что, например, жители, проживающие в пределах муниципального образования, формируют выборные органы местного самоуправления путем проведения выборов. Или, например, жители на сходе небольшого населенного пункта могут сформировать комитет территориального общественного самоуправления, или избрать старосту. Но жители не могут формировать структуру органов образования, здравоохранения и т.д. Следовательно, данная норма Конституции РФ действует избирательно, только относительно выборов в небольших муниципальных образованиях, где формируются на сходах какие-либо органы.

Такая норма требует уточнения. Ее целесообразно изложить, на наш взгляд, в следующей редакции: «Структура органов местного самоуправления общей компетенции определяется жителями, проживающими в пределах небольших муниципальных образований, самостоятельно». В противном случае эту норму можно было бы вообще исключить из Конституции РФ, так как она не реализуется на практике повсеместно. А лучше всего данное полномочие закрепить за представительным органом местного самоуправления.

Небольшое отступление по данному вопросу является важным в силу того, что Основной Закон в данной части реализуется не в полном объеме.

Б. Конституция РФ отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти через осуществление самостоятельной компетенции первыми. Согласно ст. 132 (ч. 1) Конституции РФ «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». В Конституции РФ делается акцент на то, что местное самоуправление «самостоятельно». Слово «самостоятельно» отнесено к институту в целом (ст. 12), к гражданам в решении вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), к органам местного самоуправления (ст. 132) при установлении их компетенции.

Такие же нормы, а иногда и усиливающие положения об отделении органов государственной власти от местного самоуправления, содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, и Конституция РФ, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установили большую часть признаков англосаксонской концепции местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления основана на европейской континентальной концепции, по которой местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. В свою очередь, европейская континентальная концепция основана на государственной теории самоуправления. Статья 3 Европейской хартии устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею... действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения». Публичные дела могут быть делами как государственными, так и местного значения. Очевидно, что согласно Европейской хартии местное самоуправление задействовано на осуществление государственных функций.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, понятия местного самоуправления, определенные Европейской хартией и в законодательстве Российской Федерации, основаны на совершенно разных концепциях самоуправления.

1.3. Сущность и значение местного самоуправления

Местная публичная власть, равно как и государственная власть, имеет свою сущность, которая является смыслом, главным политическим и идеологическим свойством, определяющим ее содержание, назначение, социальную ценность и осуществление.

Стержневым элементом сущности местного самоуправления является власть, ее принадлежность, социальная ценность, назначение и осуществление. В зависимости от того, кому принадлежит местная публичная власть, кто ее осуществляет и в чьих интересах - определяется сущность местного самоуправления.

1. Муниципальную власть осуществляет элита, т.е. люди, назначенные с участием органа государственной власти. В данном случае должностные лица имеют двойное подчинение. Это теория элит, к которой, по сущности, близка технократическая теория.

2. Муниципальную власть осуществляют специально подготовленные управленцы. Они могут быть избраны избирателями, представительными органами местного самоуправления либо назначены совместно органами государственной власти и местного самоуправления. Например, глава исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - это смешанная теория сущности местного самоуправления. Она близка к теории элит. Здесь используется технократический подход.

3. Муниципальная власть осуществляется жителями муниципального образования и избираемыми ими органами и должностными лицами местного самоуправления в интересах населения. Единственным источником власти являются жители муниципального образования. Такая форма построения и осуществления власти порождает теорию демократизма, раскрывающую свою особую сущность местного самоуправления, заключающуюся в полном народовластии.

4. Муниципальная власть осуществляется преимущественно органами местного самоуправления и должностными лицами. Жители муниципального образования формируют представительные органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, формируют исполнительно-распорядительные органы и назначают должностных лиц. Деятельность жителей ограничивается только участием в выборах представительных органов. Сущность выражена в представительной демократии.

5. Муниципальная власть осуществляется на сходах и собраниях там, где нет представительных органов в связи с малочисленностью населения, а также старостой, избираемым этими сходами. Данная теория сущности может быть названа теорией народного самоуправления, или непосредственной, прямой демократии.

6. Сущность местного самоуправления также состоит в том, какие функции оно призвано осуществлять. По европейской континентальной концепции, оно осуществляет значительную часть государственных функций; по англосаксонской концепции - решает только задачи местного значения.

В первом случае местное самоуправление есть продолжение государственного управления на местах. Во втором - оно автономно от государственных функций.

Экономическое значение местного самоуправления состоит в том, что его развитие способствует повышению деловой активности всего дееспособного населения муниципального образования, а в конечном счете, повышению эффективности функционирования его хозяйства и увеличению вклада в развитие региональной и национальной экономики.

Социальное значение местного самоуправления видится, прежде всего, в его ориентации на улучшение качества жизни всего населения муниципального образования. Органы местного самоуправления по закону обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, причем на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

Политическое значение местного самоуправления состоит в развитии народовластия в России, существенном расширении возможностей добровольного участия населения муниципального образования непосредственно или через представительные органы в решении всех вопросов местного значения.

Что касается доводов, которые приводятся против местного самоуправления, то многие из них не имеют должного обоснования. Противники местного самоуправления утверждают, что, в конечном счете, оно приведет к расколу общества, сепаратизму территориальных образований, ущемлению общенациональных интересов^[24]. С этим согласиться нельзя. Местное самоуправление существует давно в странах с развитой рыночной экономикой, однако такие негативные явления и процессы не наблюдаются. Местное самоуправление допустимо лишь при определенных условиях: гарантируется соблюдение общегосударственных интересов; обеспечивается территориальная целостность, суверенитет и безопасность государства; сохраняется единое экономическое пространство.

Есть определенные опасения в преобладании в условиях местного самоуправления частных интересов над общими, интересов местного сообщества над общенациональными; ослаблении межрегиональных социально-экономических связей; возникновении серьезных трудностей в разработке и практической реализации крупномасштабных и дорогостоящих проектов и программ в связи с ограниченными средствами отдельно существующих местных сообществ; создании условий для появления демагогов-однодневок, привлекающих симпатии избирателей, но не способных решать сложные задачи местного сообщества. Однако проявление и развитие этих негативных явлений может быть успешно блокировано при правильной организации местного самоуправления.

ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1. Структура органов местного самоуправления

Особенность правового положения органов местного самоуправления состоит в том, что, во-первых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, во-вторых, органы местного самоуправления в случае наделения их отдельными государственными полномочиями могут участвовать в осуществлении государственных функций и их деятельность по исполнению такого рода полномочий должна находиться под контролем государства.

В соответствии со ст.34 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

При этом является обязательным в силу закона наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Рассмотрим пример структуры органов местного самоуправления на примере города Брянска (родины студента – автора курсовой работы). В соответствии с четвертой главой Устава города Брянска^[25], структуру органов местного самоуправления города Брянска составляют:

1) представительный орган - Брянский городской Совет народных депутатов (далее по тексту - городской Совет народных депутатов);

2) глава муниципального образования - Глава города Брянска;

3) исполнительно-распорядительный орган - Брянская городская администрация (далее по тексту - городская администрация);

4) контрольно-счетный орган - Контрольно-счетная палата города Брянска (далее по тексту - Контрольно-счетная палата).

Глава города Брянска является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется Уставом города Брянска собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Он избирается городским Советом народных депутатов из своего состава и исполняет полномочия председателя городского Совета народных депутатов.

Глава города Брянска подконтролен и подотчетен населению города Брянска и городскому Совету народных депутатов, он ежегодно представляет последнему отчеты о результатах своей деятельности, в том числе о решении вопросов, поставленных городским Советом народных депутатов.

Городской Совет народных депутатов является представительным органом местного самоуправления, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории города Брянска. В его состав входят 32 депутата, избираемых населением города Брянска на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Брянской области.

Городской Совет народных депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Срок полномочий городского Совета народных депутатов - 5 лет.

Городской Совет народных депутатов самостоятельно определяет свою структуру. Из числа депутатов он образует Малый Совет городского Совета народных депутатов, постоянные комитеты и районные территориальные депутатские группы, а также временные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению городского Совета народных депутатов.

Брянская городская администрация – это исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделенный Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Брянской области. Городская администрация является уполномоченным органом по осуществлению муниципального контроля.

Городской администрацией руководит Глава городской администрации на принципах единоначалия. В структуру городской администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы городской администрации. Глава городской администрации несет ответственность перед городским Советом народных депутатов, Главой города Брянска за деятельность городской администрации.

2.2. Проблемы ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за качество своей деятельности

Важной гарантией развития местного самоуправления в Российской Федерации является юридическая ответственность органов и должностных лиц местных органов. Согласно ст.70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Согласно ст.71 ФЗ № 131 основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с ФЗ № 131. В свою очередь, население вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с ч.2 ст.71.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (ч.2 ст.24). Эта норма является императивной, поскольку в качестве оснований отзыва выступают именно: а) конкретные противоправные решения или действия (бездействие); б) подтверждение суда или арбитражного суда, свидетельствующее о решениях или действиях (бездействии), носящих противоправный характер.

По мнению Верховного Суда РФ, в случае нарушения Конституции РФ, законов, злоупотребления своими полномочиями, невыполнения возложенных на них населением муниципального образования обязанностей, принятия противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач, непринятия мер по исполнению судебного решения, невыполнения местными органами возложенных на них населением обязанностей, неосуществления своих функций органы местного самоуправления несут ответственность перед населением и государством^[26].

В системе муниципального управления в связи с бюрократическими издержками возникают преграды и затруднения для своевременного реагирования на обращения, заявления и жалобы населения, организации эффективного делопроизводства, упрощения процедур согласования документов, контроля за ходом исполнения решений. Необходимо согласиться с мнением И.И. Волковой по поводу выделения ряда проблемных аспектов в современной системе муниципального управления, которые проявляются в следующих формах бюрократизма^[27]:

1. Бумаготворчество, канцелярщина, злоупотребление документальностью. Распространенным явлением в практике муниципальной службы выступают бюрократические инновации, связанные с процессом документооборота - это, как правило, увеличение потока служебной документации с обязательными процедурами согласований, визирований и т.п. Большое количество согласований, визирований влечет за собой негативные социальные и организационные последствия, среди которых рутинность в работе муниципальных служащих, снижение активности и инициативности чиновников, увеличение сроков исполнения тех или иных заданий.

Среди факторов, влияющих на усложнение процесса согласований, можно выделить следующие: большое количество документов, подлежащих согласованию, согласование и визирование документов во многих инстанциях, нерациональный порядок рассмотрения и подписи документов, искусственное создание сложностей и согласуемых документов, отсутствие персональной ответственности за принимаемые решения.

2. Волокита, возникающая в связи с лимитом времени на принятие решений по конкретному вопросу. Муниципальные служащие часто перекладывают с одного стола на другой, с полки на полку, от одного начальника к другому проекты, справки, заявления, лишь создавая видимость рабочей атмосферы и акцентируя внимание на своей занятости.

3. Коррупция на муниципальном уровне. Наиболее полное, целостное определение коррупции представлено в Федеральном законе от 25.12.2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции». В соответствии с ним коррупция представляет собой злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Так, занимая высокие должности, муниципальные служащие нередко начинают действовать исключительно в своих целях, невзирая на потребности населения, интересы которых они призваны защищать. В настоящее время коррупция стала носить системный характер, превратившись в один из элементов функционирования органов власти. Основным фактором, обуславливающим коррупцию, является отсутствие общепризнанных и обязательных норм, регламентирующих деятельность органов власти. В связи с этим становится невозможным применение механизмов контроля над деятельностью муниципальных служащих, как со стороны представительного органа власти, так и общества в целом, что стимулирует произвол и безответственность чиновников.

4. Административная пассивность - отказ от серьезных самостоятельных решений, ожидание указаний «сверху». В системе муниципальной службы часто творческие идеи и энтузиазм молодых специалистов подчиняет себе «бюрократическая машина», и молодые кадры начинают действовать, строго соблюдая принципы формализма, столь характерные для государственной и муниципальной службы.

5. Имитация бурной деятельности в системе муниципального управления. Имитационные практики в муниципальном управлении представляют собой систему действий, в ходе которых осуществляется подмена реальных значений формальными процедурами^[28].

6. Протекционизм – подбор людей на службу не по деловым качествам, а по знакомству, по протекции. Протекция, в свою очередь, определяется как покровительство в устройстве на работу, в продвижении по службе и т.п.

Таким образом, юридическую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления следует рассматривать как неблагоприятные последствия за конкретные противоправные деяния (действия или бездействия) или решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Облеченная в особую правовую форму и гарантируемая посредством государственных институтов ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления выражается в применении мер государственного принуждения за неисполнение установленного нормами права должного поведения или ненадлежащее выполнение обязанностей, установленных правовыми нормами.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления имеет то же сущностное предназначение и те же родовые признаки, что и юридическая ответственность в целом, при этом обладает своими специфическими чертами: во-первых, правовое закрепление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления производится на трех основных уровнях источников, которые взаимосвязаны и естественным образом последовательно дополняют и конкретизируют ее; во-вторых, она во многом носит отсылочный характер, в части закрепления ответственности, которую несут указанные органы и лица, к соответствующим видам и формам ответственности, которая устанавливается нормами отраслевого законодательства; в-третьих, признается необходимость выделения особой категории ответственности перед населением^[29].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог курсовой работы, целесообразно сделать ряд выводов.

Многонациональный народ России осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч.1, ч.2 ст.3 Конституции РФ). Согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Из ч.2 ст.3 и ст.12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Институт местного самоуправления зародился еще в догосударственный период общественного развития, когда местная власть представляла естественную форму самоорганизации населения. В России местное самоуправление начало приобретать черты самостоятельного института со времен Крещения Руси (988 г.).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В понятии местного самоуправления можно выделить несколько основных элементов (признаков):

1. Содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках осуществления местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством.

2. Местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется, прежде всего, его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования, нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ специально подчеркивает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132).

3. Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность.

4. Местное самоуправление осуществляется в двух формах: непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях, сходах граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения).

5. Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации, отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», т.к. каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ. Положения первой главы Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием.

Функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не больших людских масс, а главным образом малых групп и конкретных граждан. Решение этих дел требует безусловного учета местных условий и возможностей, а также демократических процедур, обеспечивающих осуществление непосредственным образом права граждан участвовать в управлении публичными делами, и на этой основе способствует повышению эффективности управления.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
2. Европейская хартия местного самоуправления ETS №122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ) // Бюллетень международных договоров, ноябрь 1998 г., № 11.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
4. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 02.12.1996, № 49, ст. 5497.
5. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, № 10, ст. 1152.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
7. Устав города Брянска (принят Брянским городским Советом народных депутатов 30.11.2005) (Зарегистрировано в ГУ Министерства юстиции России по Центральному федеральному округу 5 декабря 2005 г. № ru 323010002005001) // Доступ из СПС КонсультантПлюс.

Материалы судебной практики

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 1, 1997.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Доступ из СПС КонсультантПлюс.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» (СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532).
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 8, август, 2010.

Специальная литература

1. Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2015. - 304 с.
2. Беликов П.П., Ведяева Е.С., Гребенникова А.А., Жуковская Л.П., Захарова Н.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., Шишелова С.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Л.П. Жуковской // Доступ из СПС КонсультантПлюс. 2016.
3. Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / С.В. Арбузов, Т.В. Бережная, И.А. Володько и др.; под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. - Москва: Проспект, 2015. Т. 1. - 432 с.
4. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. – 212 с.
5. Михайлов Г.С. Местное советское управление. – М.: Издательство коммунистического университета имени Я.М. Свердлова, 1927. – 464 с.
6. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.: Изд. центр «Федоров», 1995. – 188 с.
7. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юриспруденция, 2016. - 456 с.
8. Сергеев Д.Б. Структура муниципального образования: Монография / Д.Б. Сергеев; Под науч. ред. С.Д. Князева. 2-е изд., доп. - Абакан: ООО «Книжное издательство «Бригантина», 2014. - 168 с.

Публикации периодической печати

1. Кирилловых А.А. К истории развития законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 2. С. 40 - 43.
2. Стрельников А.О. Некоторые проблемы правового регулирования организации местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2017. № 1. С. 8 - 15.
3. Упоров И.В. Муниципальное образование как основа территориальной организации местного самоуправления: понятие и сущность // Academy. 2015. № 3(3). С. 68 - 70.
4. Шайхуллин М.С. Проблемы применения ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством и пути их преодоления // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 2. С. 51 - 56.
5. Щепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 2. С. 54-60.
6. Щепачев В.А. Теории местного самоуправления и их значение в становлении конституционной концепции местного самоуправления современной России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. С. 9 - 14.

Электронные ресурсы

1. Брянская городская администрация: официальный сайт. - URL: http://bga32.ru.
2. Волкова И.И. Проблемы противодействия бюрократическим деформациям системы муниципального управления // Научные ведомости. 2013. №23 (166) // Научная электронная библиотека «КиберЛенинка» - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-protivodeystviya-byurokraticheskim-deformatsiyam-sistemy-munitsipalnogo-upravleniya (дата обращения: 10.08.2019).
3. Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты. – Автореферат диссертации канд.юрид.наук. Челябинск, 2006. – Электронная библиотека диссертаций // https://www.dissercat.com/content/otvetstvennost-organov-mestnogo-samouprav leniya-i-dolzhnostnykh-lits-mestnogo-samoupravleniy (дата обращения: 14.08.2019).

1. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юриспруденция, 2016. С.14. ↑

2. Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С. 117. ↑

3. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7. ↑

4. Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 7; Аксаков К.С. Полное собрание сочинений. М., 1889. Т. 1. С. 51, 52, 84. ↑

5. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 9. ↑

6. Там же. С. 12. ↑

7. См. об этом: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 10, 11. ↑

8. Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927. С. 14. ↑

9. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466. ↑

10. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 17, 18. ↑

11. Там же. ↑

12. Михайлов Г.С. Указ. соч. С. 14; Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 17. ↑

13. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 9. ↑

14. Михайлов Г.С. Местное советское самоуправление. М., 1927. С. 14. ↑

15. Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 32 - 35. ↑

16. Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление. М.: Изд-во Московского университета, 1996. С. 292. ↑

17. Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России. С. 292. ↑

18. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. С. 179. ↑

19. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708); Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» (СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532). ↑

20. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24. ↑

21. Щепачев В.А. Теории местного самоуправления и их значение в становлении конституционной концепции местного самоуправления современной России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. С. 14. ↑

22. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юриспруденция, 2016. С.21. ↑

23. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт: Учебное пособие. М., 1998. С. 49. ↑

24. Щепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 2. С. 57. ↑

25. Устав города Брянска (принят Брянским городским Советом народных депутатов 30.11.2005) (Зарегистрировано в ГУ Министерства юстиции России по Центральному федеральному округу 5 декабря 2005 г. N ru 323010002005001) // Доступ из СПС КонсультантПлюс. ↑

26. Определение Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. № 33-Г06-19. Документ не был опубликован. ↑

27. Волкова И.И. Проблемы противодействия бюрократическим деформациям системы муниципального управления // Научные ведомости. 2013. №23 (166) // Научная электронная библиотека «КиберЛенинка» - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-protivodeystviya-byurokraticheskim-deformatsiyam-sistemy-munitsipalnogo-upravleniya (дата обращения: 10.08.2019). ↑

28. Бабинцев В.П. Имитационные практики в государственном и муниципальном управлении // Власть. 2012. № 5. С. 26. ↑

29. Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты. – Автореферат диссертации канд.юрид.наук. Челябинск, 2006. – Электронная библиотека диссертаций // https://www.dissercat.com/content/otvetstvennost-organov-mestnogo-samoupravleniya-i-dolzhnostnykh-lits-mestnogo-samoupravleniy (дата обращения: 14.08.2019). ↑