Местное самоуправление в Российской Федерации(Определение и основные модели местного самоуправления)

Содержание:

Введение

Местное самоуправление является важной основой конституционного строя России, одним из важнейших демократических институтов. Местное самоуправление признано основой российской системы народной власти, ей выделяется главная роль в определении и решения проблемных вопросов местного значения.

В процессе развития местного самоуправления стоит целый комплекс экономических, правовых, социальных и других проблем. Его целью является более эффективное и действенное решение вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления наиболее доступны для людей, что дает возможность для более широкого обсуждения вопросов использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения.

Тема исследования это процессы реформирования местного самоуправления, направленный на обеспечение автономности и самостоятельности муниципальных органов власти, повышение контролирующих функций государственной власти и ответственности органов местного самоуправления.

Если рассмотреть историю становления и развития местного самоуправления в России, то можно сказать что наше государство имеет богатейший опыт в проведении глобальных изменений в механизмах управления органами местных властей.

Реформа местного самоуправления началась с принятия Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года.

В ходе реализации переходных положений закона возник целый ряд проблем, таких как :

- нехватка квалифицированных кадров;

- организационные, правовые и финансовые проблемы;

В процессе выявления проблем для устранения и реализации подготовки функционирования новой модели местного самоуправления в Закон о местном самоуправлении 2003 года внесено множество изменений и дополнений. Многие дополнения носили уточняющий характер, но в тоже время внесенные изменения серьезно меняли саму концепцию развития местного самоуправления заложенную в Закон.

Выбор темы, цель и основные задачи были определены наличием данных проблем в развитии местного самоуправления.

Предметом исследования является местное самоуправление.

Основной темой данной работы являются особенности становления и развития местного самоуправления в России.

Цель курсовой работы - изучение истории становления и тенденций развития местного самоуправления в России, наличие проблем на современном этапе и пути их решения.

Задачи:

1. Раскрыть содержание понятия «Местное самоуправление».
2. Дать характеристику основных моделей местного самоуправления.
3. Раскрыть историю становления и формирования современной модели местного самоуправления в России.
4. Определить тенденции развития местного самоуправления в РФ.
5. Проблемы местного самоуправления на современном этапе и пути их решения.

При написании данной работы использовались материалы взятые из законодательных и нормативных актов, научных статей и других источников, раскрывающих понятие и сущность российского местного самоуправления на современном этапе. Исследовательские работы о проблемах реформирования местного самоуправления в РФ.

1. Определение и основные модели местного самоуправления

1.1 Определение местного самоуправления

Понятие «самоуправления» это – организация деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории [].

В соответствии со статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [].

В первой редакции статьи 1 «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление определено как организация деятельности граждан для самостоятельного, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства РФ.

Местное самоуправление – это право граждан на самостоятельное ведение местных дел, под свою ответственность.

Выше уже приводилось определение местного самоуправления, содержащееся в Европейской хартии. Из определения видно, что местное самоуправление рассматривается именно как право и реальная способность. В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления [].

Конституция Российской Федерации 1993 года формально закрепила самостоятельность местного самоуправления и его независимость от государственной власти.

В части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредованно через систему органов местного самоуправления [].

Местное самоуправление – это деятельность граждан по решению вопросов местного значения. Согласно Федеральному Закону Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определялось, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций [].

Делами какой-либо территориальной единицы заведуют не центральные или региональные государственные власти, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе территориального образования. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те сообщества, которые имеют правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но и субъектом управления.

К органам местного самоуправления относятся:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления занимаются вопросами, такими как:

- организация и содержание детских садов, школ и училищ;

- организация и содержание больниц и поликлиник и обеспечение санитарного благополучия населения; обеспечение охраны общественного порядка;

- использование и содержание муниципального жилищного фонда и нежилого фонда;

- содержание муниципальных сетей, обеспечение предоставления коммунальных услуг (электричество, газ, вода, канализация, тепло и т. д.);

- строительство и содержание дорог местного значения (связывающих населенные пункты в пределах данного муниципального образования);

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования и многие другие вопросы.

Во всех определениях местного самоуправления имеются общие признаки, такие как:

- местное самоуправление это одна из основ государственного устройства, основной принцип организации современного демократического общества;

- местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения;

- субъектом местного самоуправления выступает население, проживающее на соответствующей территории и образующее целостную социально – экономическую общность;

- местное самоуправление реализуется через представительные органы власти, избранные местными жителями, заинтересованными в их успешной деятельности.

1.2. Основные модели местного самоуправления

Различные модели местного самоуправления отличаются дуг от друга особенностями взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местной и государственной власти, их взаимодействия с демократическими институтами, самостоятельности и ответственности всех субъектов в общей системе публичной власти. В мировой практике принято различать англосаксонскую, континентальную и советскую модели местного самоуправления. Ученый Чиркин В.Е. выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, романо-германскую или континентальную и иберийскую []. Другой ученый Емельянов В.А. выделяет англосаксонскую, континентальную или французскую, смешанную или гибридную, и советскую модели местного самоуправления [].

Англосаксонская модель получила свое распространение в таких странах как : США, Канада, Великобритания, Индия, Австралия, и т.д.. Отличие данной модели это, высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, со стороны населения, отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления, отсутствие местных администраций. Основной принцип действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий.

Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Н.Ю. Козлова отмечала: «Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций» [].

Англосаксонская модель слабо связана с российскими традициями: «…очевидно, что существовавшая веками система российской публичной власти в большей мере сочетаема с романо-германским муниципальным проектом, а также органична некоторым элементам иберийской модели» [].

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Ближнего Востока, Латинской Америки, франкоязычной Африки.

Континентальная модель основывается на сочетании местного самоуправления и прямого государственного управления на местах. Впервые данная модель возникла во Франции. «Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной модели местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную модель еще называют французской» [].

В рамках континентальной модели местного самоуправления представительные органы создаются порой лишь в административно – территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ, а в отдельных административных подразделениях, местные органы могут вообще отсутствовать. Данная модель предполагает также определенную подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. В странах с континентальной моделью местного самоуправления, местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Концепция европейской континентальной модели построена на основе государственной теории самоуправления.

Иберийская модель местного самоуправления приближена к европейской континентальной, она получила распространение во многих государствах Латинской Америки, в Испании и Португалии. Для данной модели характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно говорить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. Дело в том, что в рамках этой системы осуществление управленческой деятельности на местах ведет население соответствующей административной единицы. Главное должностное лицо избираться советом и становится председателем совета, в то же время это лицо утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя. Благодаря этому префект, мэр, алькад, одновременно выступает и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий правом контроля над деятельностью представительного органа местного самоуправления – совета [].

Советская модель местного самоуправления функционировала в республиках распавшегося Советского Союза, в ряде бывших социалистических стран Восточной Европы, и действует в настоящее время в КНР, на Кубе, в КНДР и во Вьетнаме.

При этой модели все советы, начиная с самого низкого уровня, являются органами государственной власти на своей территории, все другие органы подчинены советам. Система советов предусматривает иерархическую подчиненность и отсутствие самостоятельности местных органов: «Советская модель местного самоуправления, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в инструмент командно – административной системы» []. Правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными органами.

«Советская модель государственно-правового строительства не является продуктом субъективного усмотрения, она возникла в процессе противоречия между народной стихией и имперской системой властных отношений, существовавшего на протяжении двух столетий» [].

Смешанная модель имеет сходства с европейской континентальной и с англосаксонской, при этом обладая своими специфическими чертами. Признаком смешанной модели и отличием ее от других стало сочетание автономного местного самоуправления на самом низком территориальном уровне и государственным на более высоком.

Анализ различных моделей местного самоуправления показывает, что средства государственного контроля над деятельностью муниципалитетов и резервы их автономии могут быть весьма разнообразными и меняться в зависимости от влияния разных факторов, развития регионального политического процесса, расстановки политических сил, а также влияния культурно – исторических факторов. Будущее муниципальной реформы в нашей стране «…зависит от того какая концепция местного самоуправления взята за основу» [].

Любая модель местного самоуправления всегда следует за государственным развитием, всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.

Современная модель организации местного самоуправления в РФ имеет смешанный характер и включает в себя отдельные черты англосаксонской, континентальной и советской моделей, она наиболее приближена к германской практике, которая учитывает конституционный принцип выраженной муниципальной автономии, и в то же время характерна для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью.

2. Становление и тенденции развития местного самоуправления в России

2.1. История становления местного самоуправления в России

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций [].

Уже в Древней Руси существовали формы самоуправления, речь идет о зарождении общинного местного самоуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное самоуправление зарождалось там, где появлялись союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное подчинение власти.

С принятия христианства на Руси местное самоуправление существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединялись в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами.

В 1702 г. по указу Петра первого в каждом уезде при воеводах были сформированы дворянские советы (на выборной основе), которые управляли уездом совместно с воеводой. Более того, воеводы обязаны были согласовывать свою деятельность с этими советами.

Зарождение земской модели местного самоуправления повлекли городские реформы Петра первого.

Екатерина вторая ввела принцип самостоятельности в местном самоуправления, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления до введения земских учреждений Александром вторым.

Исторически значимыми в становлении местного самоуправления в до революционной России были реформы местного самоуправления: земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 года.

Созданы выборные земские учреждения, выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. Властное влияние общины на жизнь местного населения было велико. Общинные (артельные) традиции прочно укоренились в сознании народа. Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов. Даже эти ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре третьем положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.

Земство имело самостоятельность и право издавать для населения постановления, облагать местных жителей различными сборами, не являясь государственной структурой. Создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии.

По решению временного правительства выборы земств проводились всеобщим голосованием, положив, основу демократического принципа выбора и назначения местных властей. Были расширены полномочия земских органов власти, стремление сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы – городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями [].

В период октябрьской революции земское самоуправление было очень быстро ликвидировано. На замену земствам стали новые органы самоуправления, Советы. Законодательно переход власти к Советам утвердил второй съезд Советов.

В обращении «К населению» Ленин писал: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы – отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы» [].

Принципом деятельности Советов было единство системы государственной власти, строгое подчинение вышестоящим органам. Несмотря на формальное провозглашение самостоятельности и инициативности местных органов, указанные принципы так и не были притворены в жизнь.

В первые годы советской власти еще сохранялось административно – территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

Согласно Положения «О городском Совете», принятого в 1925 году городской Совет является высшим органом власти на территории города.

Предоставление местной власти самостоятельности в этот период в решении, одновременно с допущением частного капитала была решена задача наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

В 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы становятся органом пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. В этот период происходит усиление общественных форм местного самоуправления. В годы Великой Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

Период правления Хрущева Н.С. ознаменовал собой разделение Советов на промышленные (городские) и сельские [].

Централизованный контроль над колхозами и совхозами в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала развитию местных предприятий, развитию специализации и кооперации регионов.

Положение «О развитом социализме» закрепила и утвердила власть партийно-бюрократического аппарата в конституции 1977 года. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами.

В восьмидесятых годах начался период возрождения общественно – территориальных форм местного самоуправления. Процесс реформирования местных органов власти, начался с принятия закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года.

Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С введением данного закона были сделаны первые шаги, по организации новых начал в управлении на местах. Попытка возобновления действия местного самоуправления, не проводя реформу системы управления, не дала положительных результатов.

Изучая преобразования в сфере организации местного самoуправления, стоит обратить внимание на то, что становление этого института в новой России осуществлялось в сложных условиях перехода экономики к рынку, которые сопровождались падением производства, занятости, заметным снижением уровня и качества жизни населения.

Основным моментом в развитии современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

С 1996 года в полнoй мере начал действовать федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определял правовые, организационные, финансовые и экономические основы функционирования системы местного самoуправления. В феврале 1996 года Россия подписала Еврoпейскую хартию местного самоуправления [].

Все это создавало хорошие предпосылки для формирования основ местного самоуправления в едином ключе демократических процессов в стране и вписывалось в логику экономических и социально-политических реформ.

Уже к концу 1990-х годов стало ясно, что Федеральный закон №154-ФЗ не может обеспечить полного решения этих задач, в следствие чего появилась необходимость в разработке общей экономической и институциональной концепции нового этапа муниципальной реформы в стране. Поэтому принятие нового федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» послужило основой для начала коренных преобразований в системе местного самоуправления в России.

Статья 1 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций»[].

Таким образом, местное самоуправление это – организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение вопросов местного значения. Суть состоит в признании права отдельного гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

2.2. Тенденции развития местного самоуправления в России

Оценка состояния местного самоуправления в такой большой стране, как Россия является сложной, но очень важной задачей, так как местное самоуправление - это самый низкий, но, вместе с тем, самый близкий к людям уровень власти. Это её основа. Тот самый элемент, на котором держится весь механизм государственной машины [].

Самый короткий путь к решению насущных, жизненно важных для местного населения проблем это местное самоуправление. Люди оценивают работу местных властей по простым критериям – тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. По этому эти вопросы надо решать с учетом мнения населения. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Выявление общих тенденций и оценка современного состояния местного самоуправления проводятся на основе официальной статистической информации, предоставляемой в виде ежегодного бюллетеня «Формирование местного самоуправления в РФ» Росстатом.

Так, на 1 января 2017 года в Российской Федерации существует 22327 муниципальных образований, распределение которые представлено в таблице:

Всего по Российской Федерации	22327
Муниципальные районы	1784
Городские округа	567
Городские округа с внутригородским делением	3
Внутригородские районы	19
Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения	267
Городские поселения	1589
сельские поселения	18101

Сравним эти данные с показателями на 1 января 2007 года, то есть изучим динамику за десять лет.

Всего по Российской Федерации	24207
Муниципальные районы	1793
Городские округа	520
Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения	236
Городские поселения	1732
Сельские поселения	19919

В 2014 году структура муниципальных образований претерпела небольшие изменения — появились городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Несмотря на это, ясно прослеживается тенденция к уменьшению общего количества муниципальных образований (на 1880 за десять лет) и сельских поселений (на 1818), в частности. Это связано как с процессом урбанизации, так и со слияниями нескольких поселений в одно в целях экономии бюджетных средств. Среди доходов местных бюджетов основное место продолжает занимать финансовая помощь, которая осуществляется в форме дотаций, субвенций и иных средств фондов финансовой поддержки. Возможности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, удовлетворению основных потребностей и нужд населения и обеспечению условий его жизнедеятельности напрямую определяются размером финансовых средств, аккумулируемых в местном бюджете. Собственные источники формирования местных бюджетов в России это налоги на землю и на имущество физических лиц, а также отчисления еще от ряда налогов, этого недостаточно для формирования доходной базы бюджета полного и качественного решения вопросов местного значения. Доля суммарных доходов муниципальных образований в валовом внутреннем продукте (ВВП) страны постоянно сокращается. По данным министерства финансов в 1997 г. она составляла 10,9 %, в 2012 г. — 5,1 %, в 2013 г. — 5,07 %, а в 2014 г. — 4,9 %. Получается, что российские муниципалитеты за 17 лет обеднели более чем в 2 раза. Основу бюджетных доходов большинства муниципалитетов составляют не собственные доходы, а межбюджетные трансферты (дотации, субсидии и субвенции). В наиболее плачевном состоянии находятся поселения, и особенно сельские, в которых внешнее финансирование составляет более 80 %. В общем объеме доходов местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов составляет 61,1 % или 2069,0 млрд. рублей на 2017 год, что свидетельствует о высокой дотационности местных бюджетов России [].

Недостаточность собственной доходной базы остается основной проблемой местного самоуправления. Население спрашивает именно с местных органов власти за исполнение федеральных законов, за работу ЖКХ, и другие вопросы.

В ряде стран мира в местные бюджеты переданы более значимые доходные источники. Например, в Германии в структуре налоговых доходов местных (коммунальных) бюджетов наибольшую долю составляют акцизы - 42,1%, отчисления от подоходного налога - 36%, налоги на имущество - 15,6%. А в общей структуре доходов местных бюджетов доля налоговых доходов – 40,8%, межбюджетных трансфертов – 35,7%, доходов от предпринимательской деятельности – 5,7% [].

Очень важно, чтобы у местного самоуправления в нашей стране была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости. При этом государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов» [].

Оценивая современное состояние местного самоуправления в РФ, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся. До сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности в качестве основных причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в Российской Федерации.

Президент РФ В.В. Путин неоднократно заявлял, что одним из приоритетных направлений деятельности государственной власти на современном этапе является совершенствование политики в области развития местного самоуправ­ления. Он отмечал, что «одним из ключевых вопросов государственного управления является вопрос региональной политики», которая «должна быть более эффективной и совершенной», подчеркивая, что «процесс формирования эффективного местного самоуправления пока нельзя назвать завершенным»[].

Низкий уровень экономической самостоятельности приводит к понижению общего уровня самостоятельности муниципальных образований по отношению к государственным органам власти в субъектах РФ.

Что же касается других тенденций развития местного самоуправления, то это, прежде всего, расширение взаимодействия муниципалитетов с территориальным общественным самоуправлением.

Территориальное общественное самоуправление это - самоорганизация граждан по месту их жительства на территории поселения для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. В основном их деятельность связана с проблемами ЖКХ и иными наиболее остро интересующими граждан насущными проблемами.

Территориальное общественное самоуправление может активно содействовать с органами местного самоуправления в вопросах повышения качества решения тех или иных вопросов местного значения. Данная практика положительна, так как именно повышение политической культуры населения и приобщение людей к процессу управления местными делами — это залог успешного становления местного самоуправления в России

Президент Российской Федерации на «Всероссийском Совете местного самоуправления» 25 декабря 2017 года призвал более активно привлекать к этой работе российскую молодежь, а также поощрять общественные инициативы.

«Органы местной власти призваны играть ключевую роль в решении важнейших и наиболее чувствительных проблем, определяющих качество жизни людей, таких как совершенствование социальной инфраструктуры, об­устройство территорий, обеспечение порядка в ЖКХ», — цитируют Путина в пресс – службе Кремля [].

Также недавно обновился состав Совета по развитию местного самоуправления. Теперь в него входят представители всех типов муниципальных образований: от крупных городских округов до небольших сельских поселений. Это должно повысить эффективность работы по развитию местного са­моуправления важность, которой неоднократно подчеркивалась президентом РФ В.В. Путиным.

В качестве одной из тенденций развития местного самоуправления можно также выделить участие населения в выборе приоритетов благоустройства в рамках реализации федерального проекта «Формирование комфортной среды» (2017–2020 годы).

Также следует понимать, что санкции США и ряда Европейских стран введенных против России с 2014 года внесли корректировки в тенденции развития местного самоуправления. В данной ситуации уменьшение финансовой самостоятельности муниципальных образований вполне объяснимо. Однако даже в этих не благоприятных условиях нужно продолжать развитие местного самоуправления, так - как местное самоуправление — это пусть и низшая форма организации власти, но именно она является основой для государства.

После принятия ФЗ № 136-ФЗ, проанализировав законодательство субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что в большинстве случае предпочтение отдаётся системе делегирования представителей муниципальных образований, входящих в состав муниципального района, городского округа, при формировании представительных органов местного самоуправления, но не прямым выборам депутатов.

Субъекты Российской Федерации считают, что назначение глав администраций органов местного самоуправления позволяет максимально учитывать все интересы в двухуровневой системе местного самоуправления, что позволяет оперативно и эффективно решать вопросы местного значения.

Трыканова С. А. считает, что сама реформа местного самоуправления в отсутствие многочисленной прослойки квалифицированных специалистов может быть поставлена под сомнение [].

Представляется, что наличие профессионалов в системе управления местных органов самоуправления положительно скажется на функционировании органов местного самоуправления.

Местные органы самоуправления в соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации и частью 1 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления должны самостоятельно определять структуру и порядок формирования органов местного самоуправления с целью удовлетворения местных потребностей.

Таболин В. В. справедливо отмечает, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в организации местного самоуправления не соответствует самим принципам организации местного самоуправления, устанавливающие приоритет населения при организации управления на какой – либо территории, которая должна функционировать в виде демократии [].

Различные мнения, оценки проводимых реформ в сфере организации органов местного самоуправления свидетельствуют о наличии проблем и необходимости дальнейшего реформирования системы органов местного самоуправления.

Как справедливо отмечает Бондарь Н. С., государственная политика в сфере местного самоуправления нуждается в научно проработанной конституционно-правовой концепции [].

Аникин С. Б. указывает, что современная модель местного самоуправления рассматривается как система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, а также между ними и органами государственной власти [].

Пешин Н. Л. признаёт тесную связь местного самоуправления с системой органов государственной власти субъекта Российской Федерации и предлагает системный, комплексный подход к организации государственного управления и местного самоуправления как единой системы управления, осуществляемой в рамках функционирования единой публичной власти в России.

Местное самоуправление рассматривается в качестве особой формы народной власти, находящейся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, а именно с уровнями власти государственной. Пешин Н. Л. считает, что сама система органов местного самоуправления не должна рассматриваться в отрыве от государственной власти как простая совокупность организационных форм, а должна анализироваться совместно с деятельностью органов государственной власти в динамике, в различных плоскостях их взаимодействия [].

Представляется, что конституционно-правовая сущность местного самоуправления обязательно должна быть сохранена, причём на самом низком уровне местного самоуправления, которое наиболее близко к населению.

Для муниципального района и городского округа, которые гораздо больше взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то есть представляют собой связующие звенья между низовым уровнем власти органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, модель управления с участием государственной власти при отсутствии государственных управленцев на муниципальном уровне, вполне обоснована и позволяет эффективно решать местные вопросы.

Муниципальная власть по своей природе является разновидностью государственной власти на местном уровне. Поэтому и органы местного самоуправления не что иное, как местные органы государственной власти.

Несмотря на имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий, чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия. Реализация закона в жизни, на практике – это задача более сложная, чем его подготовка и принятие.

Местное самоуправление нельзя создать в одночасье усилием политической воли. Местное самоуправление в демократическом смысле должно вырасти из чувства индивидуальной ответственности и местной солидарности, а это процесс не быстрый.

Важнейшей задачей стоит уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

В полнее оправданной является научная позиция еще одного известного российского государствоведа И.И. Овчинникова о том, что «муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей также представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функции государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов [].

органов

Проблемы местного самоуправления в РФ на современном

этапе и пути их решения

3.1. Проблемы местного самоуправления на современном этапе в РФ

Как уже отмечалось выше до начала реформы 2003 г. в Российской науке муниципального права по существу, преобладала «общественная» теория местного самоуправления, основанная на противопоставлении государства и общества. В обосновании правомерности такого подхода, его сторонники ссылались на статью 12 Конституции РФ 1993 г. и положения Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. Как справедливо подчеркивает Н.С. Бондарь «конечно, такой подход подкупает своим стремлением обеспечить максимальную самостоятельность органов местного самоуправления, их полную независимость от государства и его органов» []. Однако в современной России реализация данной теории в полной мере, при усилении роли государства в управлении обществом, является неосуществимой задачей. Неслучайно, некоторые ученные отмечают не перспективность такого подхода []. В этом плане «вполне понятно стремление противников общественной природы местного самоуправления преодолеть противоестественный разрыв между государственной властью и местным самоуправлением, что наглядно проявляется и на практике в особенности в законодательстве субъекта Федерации»[].

Современные исследователи обеспокоены политическими процессами, связанными с усилением централизации и ослаблением демократизации в результате реформирования системы местного самоуправления.

Российское муниципальное законодательство показывает наличие в нем значительного количества механизмов, через которые государство вполне законно влияет на дела местного самоуправления. Тем самым можно говорить о том, что муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, в сущности, представляет часть государственного управления. 

Реформа местной власти повлекла за собой фактическое встраивание местного самоуправления в иерархическую систему централизованного управления страной, что, по мнению В.Я. Гельмана, вело к негативным последствиям с точки зрения местной демократии и усугубляло проблемы неэффективности местного самоуправления []. В разграничении предметов ведения и полномочий есть, конечно, свои преимущества при принятии решений в процессе государственного управления. Но есть и недостатки. Даже в полностью децентрализованных системах центральный аппарат государственной власти должен сохранять контрольные полномочия в отношении власти автономных единиц и в случае необходимости привлекать руководство к ответственности. Фактически будет наблюдаться расхождение центральных интересов и интересов автономных единиц, проявляющееся в противостоянии. Жесткая же централизация характеризуется сосредоточением власти в центре, органы которого вправе осуществлять даже мелочную опеку подведомственных органов автономных единиц. С одной стороны, происходит размытие границ центральной власти, с другой - игнорирование особенностей автономий и автоматическое подавление стремлений к поиску оптимальных вариантов решения управленческих задач. В строго централизованных системах элементы пытаются выйти на уровень самостоятельности через конфликт с системой, разрушая тем самым ее устойчивость. Общий тренд на усиление институциональной централизации сохраняется и несет с собой серьезные риски местной социальной, инфраструктурной дестабилизации. В частности, региональные аналитики отмечают наличие конфликтогенных структур на уровне местного самоуправления, наличие теневых политических альянсов и теневых структур влияния [].

Таким образом, полная децентрализация и жесткая централизация исполнительной власти в федеративном государстве неуместны. Всем составляющим федерации требуется столько власти, сколько необходимо для исполнения полномочий органов, представляющих их интересы. Остается ответить на вопрос о том, из каких моментов нужно исходить при расчете объема власти.

Проблема взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления весьма ярко показано в одном из важнейших Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. №30-П [].

Очевидно, что основной целью внедрения систем самоуправления в механизм управления государством является достижение оптимальной схемы решения вопросов местного значения. При этом важно помнить, что понятие «вопросы местного значения» достаточно не определенное, потому что государство в пределе отвечает за решение всех внутригосударственных вопросов, вне зависимости от их делегирования различным производным публичным или общественным образованиям. В соответствии с подобным подходом государство следует рассматривать как субъект, который создает систему местного самоуправления, передает ей для реализации часть публично-властных функций и создает механизмы опосредованного контроля над функционированием системы, работающей в режиме самоуправления.

В этой связи нельзя не согласиться с позицией В.И. Гончарова, который пишет: «Безусловно, у органов государственной власти должно быть право контроля исполнения органами местного самоуправления вопросов их компетенции и возможность оперативного влияния при ненадлежащем исполнении ими обязательных функции, а тем более — при допущенных финансовых и иных нарушениях. Однако во всем должно быть равновесие. И в контрольных полномочиях тоже, поскольку «чрезмерный» контроль на практике может привести к нарушению прав местного самоуправления» [].

На основании выше изложенных понятий о состоянии местного самоуправления на современном этапе развития выделим следующие проблемы:

- недостаточное правовое обеспечение условий для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции;

- предел делегирования государственных полномочий и их объёма;

- нечёткость в определении субъекта, которому передаётся осуществление государственных полномочий;

- отсутствие четкого разграничения ответственности, баланса власти внутри регионов;

- недостаточность финансовых ресурсов (дефицит бюджетных доходных источников, недостаточность финансовой поддержки со стороны государства);

- концентрация муниципальных образований на уровне городов и районов субъектов Российской Федерации, в то время как права жителей других населённых пунктов и местных сообществ существенно ограничены.

- пассивность местного населения и отсутствие механизмов учета балансов бизнеса, власти и населения в процессе развития территории;

- несовершенство законодательства, касающегося вопросов организации и функционирования муниципальной власти.

Пути решения проблем на современном этапе развития местного самоуправления в РФ

В первую очередь требуется провести государственную инспекцию территорий РФ, определить их демографические показатели и экономический потенциал, решить вопрос по статусу муниципальных образований. Вопрос по структурам органов муниципального управления, утвердить административно – территориальные зоны субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона о местном самоуправлении в новой редакции и сформировать органы местного самоуправления, в том числе во вновь образованных муниципальных образованиях путем проведения выборов.

Необходимо привести в соответствие федеральное и региональное законодательство, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.

Следующий важный этап – формирование эффективной структуры муниципальных органов в соответствии с перечнем полномочий, возлагаемых на каждый уровень местного самоуправления.

Ключевым является направление муниципальной политики государства движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников.

Увеличение потенциальных возможностей для развития собственной базы на местах, поддержка развитие малого и среднего бизнеса, сферы инноваций и услуг. Именно эти сегменты экономики могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

Повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное местное самоуправление, конечно, не состоится».

Необходимо активнее использовать творческий и интеллектуальный потенциал и энергию молодежи для решения проблем местного самоуправления, при инициировании и реализации проектов на местном уровне.

Важно принять в субъектах Федерации специальные государственные программы по развитию местного самоуправления, предусматривающие финансирование мероприятий, направленных на организационно-методическое сопровождение и софинансирование проектов территориального общественного самоуправления, поддержку местных инициатив, самообложения граждан, стимулирование органов местного самоуправления к повышению эффективности их деятельности, подготовку кадров для муниципального уровня управления; а также повышение активности деятельности различных институтов развития на муниципальном.

Усиление уровня экономической самостоятельности особенно это необходимо крупным и средним городам. Там в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане.

Необходимо определить и регламентировать нормы, регулирующие взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы разрешения возникающих конфликтов.

Необходимо привести в соответствие конституционные основы местного самоуправления с имеющейся и принимаемой законодательной базой. Речь, прежде всего, идет о конкретизации или изменении принципа отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти, регулирование межбюджетных отношений, формирование нормативной базы, регулирующей передачу на места функций по решению ряда социальных проблем и принятие федеральных законов, влекущих за собой рост расходов местных бюджетов.

Заключение

Организация местного самоуправления это основа функционирования демократического общества и государства.

История становления местного самоуправления в РФ это очень длительный и болезненный для государства процесс.

Организация местного самоуправления, в современной России за последние 15 лет претерпело большие изменения в социальных, политических и экономических сферах.

Анализируя организацию современной модели местного самоуправления в Российской Федерации и оценивая проводимые реформы в этой сфере нельзя не заметить наличие проблем и необходимость дальнейшего реформирования системы органов местного самоуправления под контролем государственной власти.

Изучив историю становления местного самоуправления в России, тенденции ее развития и наличие проблем на современном этапе становится очевидным, что при реформировании системы местного самоуправления необходимо учитывать исторические опыт, традиции государства и мировоззрение его граждан.

Основной задачей местного самоуправления должно стоять в первую очередь решения вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В зависимости от территориального статуса того или иного муниципального образования.

Для получения стопроцентного результата от деятельности местного самоуправления должно быть достигнуто равновесие автономности и самостоятельности действий местного самоуправления и обеспечения контроля государственными органами власти за деятельностью местного самоуправления.

Библиографический список

1. Козлова Е.И. Конституционное право: учеб. для средних профессиональных учебных заведений / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин.— 3-е.— М.: Норма, 2007.— 592с.— (519).
2. Европейская Хартия местного самоуправления принята в Страсбурге 15.10.1985.
3. Конституция РФ статья 32 часть 2
4. Конституция РФ гл. 8 «Местное самоуправление» статья 130 часть 1
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст.1. часть 2 от 28.08.1995.
6. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал Российского права. 1997. №8. С. 98.
7. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: Международный опыт. М., 1997. С. 10.
8. Козлова Н.Ю. Институты самоуправления в Англии // Институты самоуправления: историко - правовое исследование. М., 1995. С. 81.
9. Бондарев С.В. Указ. соч. С. 29.
10. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М., Тула, 1997. С. 31.
11. Конституционное право: Системы местного самоуправления. http://www.bibliotekar.ru/konstitucionnoe-pravo-1/230.htm
12. Трофимова И.Н. Социальная ответственность бизнеса: дисбаланс ожиданий и интересов: автореф. дис. …д-ра полит. Наук. М., 2011. С. 26.
13. Бондарев С.В. Указ. соч. С. 27.
14. Авакьян С.А. Состояние, и проблемы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России. М., 1994. С. 43.
15. Элеменкин В.Г. Вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. Астрахань. 1997. С.11.
16. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов. 1994. С.21.
17. Ленин В.И. Собр. Соч. Том 35. С.66.
18. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М. 1997. С.73.
19. Ускова Т.В., Бухвальд Е.М., Ворошилов Н.В. Местное самоуправление в России: итоги и перспективы реформ // Проблемы развития территории.-2016.- Вып. 5(85). – С. 161.
20. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.М., 2003.C.118.
21. Брыкова С. С. Основные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации // Молодой ученый. — 2018. — №23. — С. 287-289. — URL https://moluch.ru/archive/209/51208/ (дата обращения: 11.04.2019).
22. Брыкова С. С. Основные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации // Молодой ученый. — 2018. — №23. — С. 287-289. — URL https://moluch.ru/archive/209/51208.
23. Ускова Т.В., Бухвальд Е.М., Ворошилов Н.В. Местное самоуправление в России: итоги и перспективы реформ // Проблемы развития территории.-2016.- Вып. 5(85). – С. 165.
24. России надо быть сильной. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 19 апреля.
25. Материалы заседания Совета безопасности РФ. 22 сентября 2016 г. Доступ: http://www.kremlin. ru/ events/president/news/53070
26. Брыкова С. С. Основные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации // Молодой ученый. — 2018. — №23. — С. 287-289/
27. Трыканова С. А. Сравнительный анализ опыта реформ местного самоуправления за рубежом в контексте эффективности использования в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. — № 1. — С. 45–49.
28. Таболин В. В. Проблемы осуществления местного самоуправления в условиях административно-командной системы государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 6. —С. 75–81.
29. Бондарь Н. С. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 8. — С. 26–30.
30. Аникин С. Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и её субъектов // Административное право и процесс. — 2016. — № 5. — С. 22–28.
31. Пешин Н. Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 11. — С. 46–52.
32. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.
33. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие. — М.: Городец, 2004. С. 59.
34. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. — М., 1994. С.144.
35. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие. — М.: Городец, 2004. С. 60.
36. Гельман В.Я. Реформа власти в городах России: мэры, сити-менеджеры и местная демократия. // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 6. С. 143-152.
37. Дахин А.В. Архитектура власти региональных политических пространств России: транзит и конфликтогенные риски. // Политическая наука. 2011. № 4. С. 220-229.
38. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. N 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4,5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1. статьей 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1. статьи 3 закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области «в связи с запросом группы депутатов государственной думы» // Консультант Плюс, 2016.
39. Гончаров В.И. Институализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование — Москва:

Проспект, 2015. С. 237.