Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (вопросы самостоятельности местного самоуправления)

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования. В этом году исполняется 15 лет со дня принятия и частичного вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). Однако вопросы правового обеспечения и правового регулирования местного самоуправления остаются предметом многочисленных споров как на страницах научных изданий, так и в кулуарах практических и научных мероприятий. Это не удивительно, поскольку формирование местного самоуправления в России, по моему мнению, далеко от завершения.

Интерес к проблематике местного самоуправления, оценке его уровня и перспектив развития "подогрели" тенденции формирования единой вертикали власти. В связи с этим очень важно определить ключевые проблемы и направления функционирования местного самоуправления, не позволяющие самому приближенному к населению уровню власти стать по-настоящему эффективной моделью реализации народовластия.

Научная разработанность темы исследования: Тематика работ, посвященных проблематике местного самоуправления, весьма обширна: от вопросов моделей организации структуры органов местного самоуправления^[1] до применения на территории РФ Европейской хартии местного самоуправления^[2] и вопросов судебного толкования и применения судами норм законодательства о местном самоуправлении^[3].

Цель настоящей работы – исследование Местное самоуправление в Российской Федерации и определение его тенденций и перспективы развития.

Для достижения цели необходимо разрешить следующие задачи:

- Рассмотреть общие положения о местном самоуправлении в Российской Федерации

- Исследовать вопросы самостоятельности местного самоуправления

- Определить проблемы местного самоуправления и предложить пути их разрешения

Объектом исследования является местное самоуправление как самостоятельный институт публичной власти в процессе становления и развития, а также общественно-политические процессы, в той или иной степени связанные с функционированием местного самоуправления.

Предметом настоящей курсовой работы будут общие вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, специальные вопросы самостоятельности местного самоуправления, правовые проблемы организации и деятельности местного самоуправления.

Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами

Глава 1. Местное самоуправление в Российской Федерации – общие положения

Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г. местное самоуправление гарантируется государством и в пределах своих полномочии самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Указанная статья наряду со ст. 130-133 Основного закона Российской Федерации составляют важнейшую правовую базу самостоятельности местного самоуправления.

С одной стороны, при анализе данной статьи следует обратить внимание на положение о самостоятельности органов местного самоуправления только в пределах полномочий, установленных законом. Следовательно, если есть предел функционирования, значит, есть ограничение. Очевидно, что в данном случае речь идет о подзаконности местного самоуправления. В контексте положении ст. 12 Конституции РФ 1993 г. подзаконность можно понимать в узком и широком смысле. В узком смысле органы местного самоуправления должны действовать в рамках полномочий, установленных законом. В широком смысле, согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ 1993 г., они обязаны действовать в рамках Конституции и законов. С другой стороны, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает полной самостоятельности органов муниципальной власти от государства. В данном случае речь идет об организационной обособленности местного самоуправления. Оба положения статьи не исключают определенной законом зависимости местного самоуправления от государства.^[4]

Думается, что к местному самоуправлению следует относиться как к интегрированной части государства, что, безусловно, означает неизбежное их взаимодействие в рамках системы публично-властных отношений. Местное самоуправление и государственная власть - это составные части публичной власти. Обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования, органы местного самоуправления действуют в рамках единой политики государственного управления, и в связи с этим местное управление становится неотъемлемой и важной частью государственного управления.

Местное самоуправление как гарантированный государством общественный феномен, безусловно, должно рассматриваться в качестве относительно самостоятельного явления в рамках системы государственного управления. Самоуправление по определению не может быть вне государства, однако при этом важна степень обеспечения самостоятельности. Иными словами, должна быть однозначная защита той самостоятельности, которой местное самоуправление наделяется по закону. В таком случае возможна реализация гарантий, установленных государством для местного самоуправления. В рамках демократической доктрины децентрализация публичной власти важна, и это безусловный факт. Но не стоит отрицать и бояться "разумной централизации"^[5] которая, на наш взгляд, не вступает в противоречие с принципами демократии. Это значит, что при сохранении структурной обособленности местного самоуправления в рамках строго ограниченного законом допустимого поведения государства вполне возможно увеличение его разумного влияния на местное самоуправление. Сказанное прежде всего касается контроля государства над местным самоуправлением, который допустим в случаях, предусмотренных Конституцией и законами. Об этом говорится в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Тем самым вполне допустима ответственность органов местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими принципа конституционной законности и законности в целом. Нет никакого сомнения в том, что именно такая концептуальная позиция лежит в основе гл. 10 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Ярким примером этому служит ст. 73 Закона, устанавливающая механизм ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, а также ст. 74.1, регламентирующая порядок удаления главы муниципального образования в отставку.

В целом досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления в случае несоблюдения положений закона вполне допустимо и не противоречиво. Кроме того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П говорится о том, что для обеспечения принципа законности, прав и свобод человека и гражданина российский законодатель может предусмотреть адекватные меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, к которым можно отнести досрочное прекращение полномочий. Тем самым Конституционный Суд РФ такую ответственность не относит к неконституционной мере наказания.

То же можно сказать о правомерной подконтрольности государству вопроса о реализации органами муниципальной власти преданных государственных полномочий и осуществлении контроля над реализацией ими вопросов местного значения. В обоих случаях речь идет о безусловном соблюдении органами местного самоуправления принципа законности. В случае его нарушения допустим и необходим жесткий административный контроль, не вступающий в противоречие с нормами федерального законодательства и основными положениями Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Но при этом механизм контроля и способы его исполнения не должны нарушать самостоятельности местного самоуправления. Такая правовая позиция, с которой нельзя не согласиться, содержится в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.^[6]

Вряд ли можно согласиться с тем, что в Российской Федерации имеет место централизованная модель местного самоуправления. Такая модель предполагает полное отрицание структурной самостоятельности местного самоуправления. Характерной чертой указанной модели является наличие прямого государственного управления местами. Тем самым отсутствует децентрализованный, формируемый в порядке выборов муниципальный уровень власти, принципиально иной, чем государственный уровень публичной власти. Примером централизованной модели местного управления могут служить такие страны, как КНР, КНДР, Куба. В случае с Российской Федерацией можно говорить о централизованно-децентрализованной (дуалистической) модели местного самоуправления. То, что органы государственной власти в строго регламентированном законом порядке оказывают влияние на местное самоуправление и в случае нарушения последними принципа законности даже оказывают давление, ни в коей мере не может означать нарушения принципов демократии. Одно очевидно: следует укреплять самостоятельность местного самоуправления внутри системы государственного управления^[7].

Глава 2. Самостоятельность местного самоуправления

Возникает вопрос: возможно ли огосударствление местного самоуправления? Представляется, что если государство действует в рамках обеспечения принципа конституционной законности, гарантирует местное самоуправление, в том числе поддерживая реализацию прямых форм ее осуществления, то нет. Думается, что внутрисистемная взаимосвязь элементов публичной власти (государства и местного самоуправления) не означает и по определению не может означать огосударствления местного самоуправления. Термин "огосударствление" применим только в тех случаях, когда теряется полная самостоятельность. Противопоставление местного самоуправления и государства невозможно.

В контексте вышесказанного заслуживает внимания рассмотрение ряда постановлений Конституционного Суда РФ, в которых раскрывается проблема пределов самостоятельности местного самоуправления. Анализируемые ниже постановления дают возможность рассмотреть вопрос о степени самостоятельности местного самоуправления.

В постановлениях Конституционного Суда РФ принцип самостоятельности местного самоуправления признается значимым и фундаментальным, поскольку непосредственно связан с положениями Конституции РФ 1993 г., а значит, является одним из основных конституционных принципов, декларирующих народовластие.^[8]

Правовые позиции Конституционного Суда РФ способствуют формированию тенденции к запрету ограничения пределов самостоятельности местного самоуправления федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ. Однако некоторыми постановлениями такого рода ограничение допускается. Так, например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 20 декабря 1995 г. N 17-П отмечается, что законодательное ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно, если оно направлено на защиту этих прав. Вместе с тем в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. N 17-П устанавливается, что в сфере местного самоуправления действия органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных органов власти не должны противоречить интересам осуществления гражданами права на местное самоуправление. Тем самым важно установление четких и обоснованных законодательных пределов ограничения указанного права.^[9]

Думается, что установление определенных законом разумных ограничений является одной из эффективных гарантий защиты права на местное самоуправление. Тем самым и обязывающие, и запрещающие нормы обеспечивают конституционную формулировку государственной гарантии местного самоуправления. С учетом положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г., направленных на разумное ограничение прав и свобод человека и гражданина, вряд ли можно говорить о том, что нормы ограничительного характера Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. вступают в противоречие с конституционными нормами. Все эти нормы должны быть направлены на обеспечение конституционного строя РФ, защиты прав и свобод человека и гражданина, безопасности государства. В любом ограничении важна его необходимость. Потому злоупотребление такими нормами может привести к обесцениванию прав человека.

Конечно, с вышеуказанными позициями Конституционного Суда РФ можно согласиться, но возникает вопрос о том, как найти и обосновать предел, который не вступал бы в противоречие с интересами всех субъектов, участвующих в осуществлении публичной власти. Сегодня этот вопрос пока остается без ответа. Но в любом случае концептуальную основу взаимодействия государства, человека и общества должны составлять демократические принципы народовластия. О этом не раз говорилось в правовых позициях Конституционного Суда РФ. Очевидно, что, как следует из положения ст. 3 Конституции РФ 1993 г., все-таки основным субъектом публично-правовых отношений является народ, делегирующий свои учредительные функции органам государственной и муниципальной власти. Тем самым деятельность органов публичной власти должна опираться на обеспечение интересов народа, которые, в свою очередь, имеют высшее политическое и социальное значение.

Наиболее ярко правовая позиция Конституционного Суда в вопросе разумного и обоснованного ограничения самостоятельности местного самоуправления проявляется в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. N 30-П [8]. В частности, Конституционный Суд РФ устанавливает, что конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях органов государственной и муниципальной власти не является абсолютным. Невозможно отрицать их организационную и иную взаимосвязь. Но при этом доминирующая роль государства в формировании и функционировании муниципальных органов власти исключена; невозможно также заменить муниципальную власть государственной.^[10]

Однако в некоторых случаях вполне можно и даже необходимо разумное ограничение местного самоуправления. Так, например, в ст. 75 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. допускается временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В данном случае ключевым является слово "временное". Здесь именно тот случай, когда ограничение направлено на обеспечение интересов населения муниципального образования, если органы местного самоуправления не справляются с задачей обеспечения жизнедеятельности населения. Тем самым различные чрезвычайные ситуации могут создать объективную необходимость вмешательства государства во внутренние дела муниципального образования. В другом случае необходимость временного ограничения местного самоуправления обусловлена финансовыми затруднениями (просроченная задолженность) или нецелевым использованием бюджетных средств. Порядок реализации указанного института строго регламентирован законом, что исключает противоречие как Конституции РФ 1993 г., так и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

Интерес вызывают правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся конституционного права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, закрепленное в п. 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г.^[11], и расширение полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления в ходе муниципальной реформы 2014 г.

В обращении группы депутатов Государственной Думы, поступившем в 2015 г. в Конституционный Суд РФ, по делу о проверке конституционности ряда статей Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., а также конституционности статьей закона Иркутской области об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления отмечалось, что в указанных законах нарушаются статьи Конституции, в том числе конституционное право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30 отметил, что поскольку согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 конституции установление общих принципов организации системы местного самоуправления является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то произвольное установление населением муниципального образования структуры органов местного самоуправления ограничивается федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ. Главная идея заключается в том, что самостоятельность населения муниципального образования в случае установления структуры органов местного самоуправления возможна только в рамках установленных законами организационных моделей местного самоуправления. Иными словами, население муниципального образования наделяется правом выбора той или иной модели местного самоуправления из числа закрепленных федеральным законом и законом субъекта РФ.^[12]

В целом в свете новой реформы местного самоуправления в РФ, проведенной 2014 г., повышается роль и значение государственных органов субъектов РФ в правовом регулировании организационно-компетенционных форм местного самоуправления. Последнее, так же как и вопрос о самостоятельном определении населением муниципального образования структуры органов местного самоуправления, вызывает неодобрительную и весьма скептическую реакцию научно-экспертного сообщества. А именно складывается мнение о том, что положения закона нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления. Как уже отмечалось выше, именно эта позиция легла в основу обращения группы депутатов в Конституционный Суд РФ в 2015 г.^[13]

В свою очередь, Конституционный Суд РФ в рассматриваемом постановлении от 2015 г. N 30-П выработал ряд важнейших положений:

1. Положения закона направлены на правовое регулирование согласованной взаимосвязи федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных органов власти.

2. Именно субъект РФ обеспечивает социально-экономическое развитие как своей территории, так и территории муниципального образования, входящего в состав территории субъекта РФ.

3. Закон обеспечивает функциональную основу организации единой публичной власти в Российской Федерации.

Концептуальной основой преимущественного положения органов государственной власти субъектов РФ над органами местного самоуправления, как и в случае с вопросом о самостоятельном определении структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования, служит положение п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Тем самым правовые нормы Федерального закона 2003 г., регулирующие установление субъектами РФ различных вариантов формирования представительного органа муниципального образования, порядка избрания и места главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, не противоречат Конституции РФ 1993 г. Тем самым Конституционный Суд РФ не видит в соответствующих нормах нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления. Думается, что он априори исходит из принципа разумного ограничения местного самоуправления.^[14]

Особенно подчеркивается необходимость наличия в специальных законах субъектов РФ о местном самоуправлении принципа альтернативности организационных моделей местного самоуправления. В случае установления единственно возможной модели должны быть выработаны четкие критерии этой модели и состав тех муниципальных образований, в которых она будет действовать.

В постановлении ясно просматривается идея о том, что публичные функции, по своему характеру имеющие государственное значение, концентрируются в муниципальных образованиях верхнего уровня (муниципальный район, городской округ), поскольку именно этот уровень реализует переданные государственные полномочия. Потому здесь всегда будет ощущаться присутствие государства. Однако, как справедливо отметил в своем мнении к постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30 судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь, "подобное понимание особенностей природы муниципальных образований, относящихся к верхнему территориальному уровню местного самоуправления, означает не столько огосударствление местного самоуправления (как это нередко представляется), сколько усиление единства, взаимопроникновение, взаимовлияние, взаимодействие и, в какой-то мере, слияние муниципальных и государственных начал на соответствующем уровне публично-территориальной организации".^[15]

Как следует из смысла ст. 131 Конституции РФ 1993 г., с точки зрения осуществления местного самоуправления "ударение" делается на поселенческий уровень. Таким образом, именно поселение (городское и сельское) является обязательным территориальным уровнем осуществления местного самоуправления. Здесь нет переданных государственных полномочий и, следовательно, отсутствует концентрация государственного интереса. Потому согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ в поселениях не должна устанавливаться безальтернативная организационная модель местного самоуправления.

С учетом всего сказанного можно сделать вывод о том, что органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления ориентированы на комплексное решение социально-экономических задач. Все они являются органами публичной власти, а следовательно, невозможно исключить наличие их общего интереса, направленного на совместное и эффективное обеспечение жизнедеятельности народа Российской Федерации. Кроме того, федеральный законодатель должен обеспечить эффективное и согласованное функционирование системы публичной власти и гарантировать населению реальные возможности самостоятельного осуществления местного самоуправления. Потому местное самоуправление не может функционировать вне государственной политики развития органов публичной власти.

Глава 3. Проблемы местного самоуправления и пути их разрешения

Можно обозначить четыре проблемы в сфере правового регулирования и развития местного самоуправления, исходя из их влияния на эту форму народовластия.

1. Необоснованный динамизм законодательства о местном самоуправлении. Законодательство о местном самоуправлении носит комплексный и межотраслевой характер. Вместе с тем нормативной основой всех общественных отношений в области местного самоуправления, помимо Конституции РФ, является Федеральный закон N 131-ФЗ. С 2015 г. в указанный правовой акт было внесено более 26 изменений и дополнений, причем значительное их число касалось перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению. 25 июля 2017 г. Президент РФ В. В. Путин на встрече с Советом законодателей назвал спешку при принятии законов одной из главных причин некачественного нормотворчества. Президент РФ отметил, что хотя сегодня существует устойчивая система, отвечающая современным критериям парламентаризма, "пока не удалось достичь комплексного, системного подхода к созданию и к корректировке законодательной базы: законопроекты далеко не всегда имеют глубокую, всестороннюю проработку, недостаточно учитываются научные и экспертные оценки"^[16].

Изменения и дополнения вносятся в законодательство о местном самоуправлении без учета положений бюджетного законодательства. Совершенно очевидно, что модификация перечня вопросов местного значения и перераспределение полномочий между органами местного самоуправления влечет за собой необходимость корректировки бюджетов муниципальных образований. И мало того, что эти бюджеты являются в большинстве своем дефицитными, так еще и имеющиеся бюджетные средства нужно перераспределить рационально в связи с вводимыми федеральным законодателем изменениями. Мы уже не говорим о том, что изменение федерального законодательства, регулирующего вопросы местного значения, в большинстве случаев обусловливает внесение изменений и дополнений в уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты, принятие которых тоже означает дополнительную нагрузку на органы местного самоуправления (проведение публичных слушаний, заседаний представительных органов, опубликование муниципальных правовых актов и т.д.). В связи с этим представляется необходимым ввести временный мораторий на изменение положений законодательства РФ в части вопросов местного значения в течение периода исполнения местных бюджетов: вносимые федеральным законодателем изменения должны вступать в силу не ранее чем с 1 января года, следующего за датой их внесения.

2. Установление излишних и необоснованных диспозитивных норм. В последнее время федеральный законодатель часто определяет в законодательстве о местном самоуправлении компетенцию органов власти при помощи формулировок "вправе" и "может". Например, в соответствии с п. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ законы субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, могут перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. При применении федеральным законодателем подобных формулировок важно, чтобы исполнение этих норм субъектом правоприменения не становилось произвольным, поскольку при наличии у него корыстной или иной заинтересованности реализация подобных норм может привести к коррупционным правонарушениям.^[17]

Применение в законодательстве о местном самоуправлении норм, допускающих одновременно обязательность и возможность совершать действия в отношении субъектов права, означает, что правоприменитель может по своему усмотрению либо совершать, либо не совершать установленные нормой права действия. При этом зачастую критериев такого выбора не существует или они не закреплены нормативно. В этой ситуации опасность коррупционного злоупотребления, необоснованного политического усмотрения гораздо выше, чем в тех случаях, когда критерии подобного усмотрения закреплены исчерпывающе.

Яркий пример тому - Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Отсутствие перечня объективных обстоятельств и критериев, позволяющих органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления перераспределять между собой полномочия, явилось основанием для фактически произвольной временной передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ. Реализуя указанные положения закона через предоставленную федеральным законодателем формулировку "может", законодатель субъекта РФ не считает обязательным указывать причины и обстоятельства, побудившие его принять решение об "изъятии" полномочий у органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения^[18].

Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание на необходимость использования четких формулировок при осуществлении нормотворчества^[19].

3. Неудовлетворительное качество муниципального правотворчества. В соответствии со ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления по вопросам местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут принимать муниципальные правовые акты. При этом указанные акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципалитета. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, по данным от 21 марта 2017 г., "были обобщены результаты работы по обеспечению законности нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. С целью обеспечения законности, единства правового пространства Российской Федерации в рамках осуществления своих полномочий по итогам актов прокурорского реагирования в 2016 г. откорректировано или отменено около 2,8 тыс. региональных и 136 тыс. муниципальных нормативно-правовых актов"^[20]. А сколько еще актов осталось вне поля зрения прокуратуры?

Многие исследователи объясняют низкое качество муниципального правотворчества отсутствием у муниципальных служащих (особенно в малых поселениях) должной квалификации и подготовки^[21]. Отчасти это правда.

В качестве примера следует привести некоторые акты Администрации Екатеринбурга. Так, в п. 2 Положения о комиссии по противодействию коррупции и урегулированию конфликта интересов в муниципальных организациях, расположенных на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (утв. постановлением Администрации города Екатеринбурга от 30 июня 2017 г. N 1152) указано, что "для целей настоящего документа под муниципальными организациями, расположенными на территории муниципального образования "город Екатеринбург", понимаются муниципальные учреждения или муниципальные унитарные предприятия, учредителем которых является Администрация города Екатеринбурга либо органы Администрации города Екатеринбурга".

Далее в Положении говорится, что одним из оснований для начала работы комиссии является представление руководителем органа Администрации города Екатеринбурга, осуществляющего функции учредителя муниципальной организации, материалов проверки, свидетельствующих о несоблюдении руководителем такой организации требований антикоррупционного законодательства. Общеизвестно, что при оценке любого правового акта всегда рекомендуется обращать внимание на соответствие его терминологии понятиям, используемым в федеральном законодательстве. Вместе с тем ни одна статья Федерального закона от 5 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) не содержит понятия антикоррупционного законодательства.

Кроме того, ни Федеральный закон N 273-ФЗ, ни Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон N 161-ФЗ) не распространяют положения законодательства о противодействии коррупции на руководителей муниципальных унитарных предприятий. Безусловно, ст. 21 Федерального закона N 161-ФЗ запрещает руководителю унитарного предприятия быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках. Но эти ограничения не связаны с законодательством о противодействии коррупции, поскольку согласно ст. 1 Федерального закона N 161-ФЗ предметом его регулирования являются правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия, определяемые в соответствии с Гражданским кодексом РФ.^[22]

Данные пример показывают, что качество муниципального правотворчества даже в крупных муниципальных образованиях, где весьма высок общий уровень юридических кадров, остается весьма плачевным. Вместе с тем с учетом обязательности исполнения муниципальных нормативных правовых актов на территории соответствующих муниципальных образований полагаем, что органы прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ должны и в дальнейшем применять установленные законодательством меры по восстановлению законности, по итогам осуществления ими экспертно-контрольных и надзорных полномочий. Руководителям органов местного самоуправления следует принимать меры как по повышению квалификации подчиненных, так и по привлечению муниципальных служащих, виновных в подготовке некачественных правовых актов, к дисциплинарной ответственности.

4. Несовершенная система отбора кадров для муниципальной службы. Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, определены Федеральным законом N 25-ФЗ. Его ст. 17 указывает лишь на возможность проведения конкурса, в ходе которого оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение должности муниципальной службы. Но здесь настораживают две тенденции.

Во-первых, на базовые для муниципального хозяйства руководящие должности назначаются люди, которые не имеют опыта муниципальной и государственной службы, либо у которых он минимальный. Зачастую опыт претендента в коммерческих структурах приравнивается к опыту работы на государственной или муниципальной службе. Однако уже давно доказано, что система частного управления в хозяйствующих субъектах коренным образом отличается от системы государственного и муниципального управления как по способам принятия управленческих решений, так и по правовому регулированию. Очевидно, что система формирования кадрового резерва, использования потенциала граждан, находящихся на муниципальной службе, для выдвижения их на вышестоящие должности либо не работает, либо работает в минимальном объеме.^[23]

Во-вторых, в последнее время под эгидой органов власти, образовательных учреждений проводятся многочисленные конкурсы, направленные на поиск квалифицированных специалистов в различных отраслях экономики и управления. В числе победителей подобных конкурсов зачастую нет представителей топ-менеджмента системы муниципальной власти. Это по меньшей мере странно, поскольку получается, что, не являясь лидерами в определенных отраслях знаний и навыков, представители системы муниципального управления подбирают себе команду явно более слабую, чем это могут сделать победители подобных конкурсов и отборов. Либо возникает вопрос о качестве и критериях отбора специалистов в рамках конкурсов.

На кадровый потенциал системы местного самоуправления влияет и недостаточно высокий уровень профессионального образования муниципальных служащих. Прежде всего в стенах вуза (тем более в условиях системы бакалавриата) невозможно превратить вчерашнего школьника в полноценного специалиста, особенно в сфере публичного управления, даже если преподавать ему весь возможный набор учебных дисциплин. Профессиональное становление государственного или муниципального служащего начинается лишь с приобретением практического опыта, в ходе непосредственного участия в организации управленческой деятельности. Об этом свидетельствует и возрождение тенденций наставничества и обмена опытом между молодыми специалистами и людьми, прошедшими определенную управленческую и жизненную школу. Кроме того, назрела необходимость совершенствования послевузовской системы повышения квалификации и переподготовки кадров. Данный уровень образования тоже пока не оправдывает возлагаемых на него надежд.^[24]

Обучение в системе повышения квалификации должно предоставлять знания и навыки с запасом на будущее, с учетом специализации конкретного муниципального служащего и его карьерных перспектив. Для этого следует перейти от профессиональной подготовки и переподготовки, нацеленной на выпуск "массового" специалиста, к дифференцированному, индивидуализированному обучению. В большинстве случаев муниципалитеты направляют своих служащих на переподготовку только "для галочки" или в образовательные учреждения, напрямую зависящие от притока муниципальных служащих на подготовку и переподготовку. При этом остается второстепенным вопрос о наличии у образовательных учреждений авторитета и ресурсов для подготовки именно квалифицированных, нацеленных на перспективу муниципальных служащих.

Перечисленные проблемы и пути их решения не являются исчерпывающими, но решение каждой из них, на мой взгляд , способно продвинуть вперед уровень правового и организационного обеспечения местного самоуправления в РФ. Это, в свою очередь, наполнит реальным содержанием положения ст. 12 Конституции РФ, провозглашающей гарантированность местного самоуправления на всей территории России.

Заключение

Местное самоуправление - организация деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Более широкое понятие местного самоуправления подразумевает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эти органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

2. "Европейская хартия местного самоуправления" (принята в Страсбурге 15.10.1985)

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Литература

1. Гладкий Н.М. Особенности структуры органов местного самоуправления на современном этапе развития местного самоуправления // Наука ЮУрГУ: материалы 69-й науч. конф. Челябинск: ЮУрГУ, 2017. С. 445-451.

10. Шугрина Е.С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 12.

11. А.И. Гомола Правовые основы государственного и муниципального управления / А.И. Гомола, И.А. Гомола, Е.В. Борисова. - М.: Академия, 2018. - 336 c.

12. Лютцер В.Л., Организационная самостоятельность местного самоуправления: конституционный принцип и законодательная практика // Журнал "Законодательство", N 7, июль 2018 г., с. 28-32.

13. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сборник научных трудов. М., 2014. С. 6.

14. В.И. Васильев, Еще раз о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал "Журнал российского права", N 1, январь 2018 г., с. 110-118.

15. Рогоцкая С. Больше стабильности и предсказуемости // Адвокатская газета. 2017. 25 апр. // URL: http://www.advgazeta.ru/novosti/bolshe-stabilnosti-i-predskazuemosti (дата обращения: 16.07.2019).

16. Широков, А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития // Муниципальная власть. – 2017. – № 6. – С. 32–39.

17. Кожевников О.А. Некоторые вопросы применения в судебной и правоприменительной практике нормативных актов, не отвечающих требованиям ч. 3 ст. 15 Конституции РФ // Право и политика. 2018. N 9. С. 1470-1474.

18. Корж Е.Г. Муниципальное правотворчество: проблемы и перспективы развития // Новая наука: современное состояние и пути развития. 2018. N 6-3. С. 190-194.

19. Кодина, Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2017. – № 2. – С. 13–22.

2. Суфянова Е.З., Шамин Е.Д. Европейская хартия местного самоуправления как приоритетный источник осуществления местного самоуправления в РФ // Экономика и социум. 2016. N 6-2. С. 704-706.

20. Постовой Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения / Н.В. Постовой. - М.: Юриспруденция, 2014. - 518 c.

21. Кожевников О.А., Отдельные вопросы правового и организационного обеспечения местного самоуправления на современном этапе // Журнал "Российское право: образование, практика, наука", N 3, май-июнь 2018 г., с. 62-68.

3. Шугрина Е.С. Позиции Конституционного Суда РФ: экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2016. N 2. С. 3-8.

4. Н.В. Корнеева Конституционное право России / Н.В. Корнеева. - М.: Питер, 2017. - 176 c.

5. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 2007. N 8.

6. С.М. Зубарев, К вопросу об огосударствлении местного самоуправления // Журнал "Lex Russica", N 12, декабрь 2018 г., с. 83-89.

7. Чихладзе Л.Т. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия "Юридические науки". 2018. N 3.

8. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Материалы международной научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2008. С. 23.

9. Л.Т. Чихладзе, Самостоятельность местного самоуправления в призме решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал "Образование и право", N 1, январь 2018 г., с. 134-140.

Гладкий Н.М. Особенности структуры органов местного самоуправления на современном этапе развития местного самоуправления // Наука ЮУрГУ: материалы 69-й науч. конф. Челябинск: ЮУрГУ, 2017. С. 445-451. ↑
Суфянова Е.З., Шамин Е.Д. Европейская хартия местного самоуправления как приоритетный источник осуществления местного самоуправления в РФ // Экономика и социум. 2016. N 6-2. С. 704-706. ↑
Шугрина Е.С. Позиции Конституционного Суда РФ: экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2016. N 2. С. 3-8. ↑
Н.В. Корнеева Конституционное право России / Н.В. Корнеева. - М.: Питер, 2017. - 176 c. ↑
Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 2007. N 8. ↑
С.М. Зубарев, К вопросу об огосударствлении местного самоуправления // Журнал "Lex Russica", N 12, декабрь 2018 г., с. 83-89. ↑
Чихладзе Л.Т. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия "Юридические науки". 2018. N 3. ↑
Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Материалы международной научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2008. С. 23. ↑
Л.Т. Чихладзе, Самостоятельность местного самоуправления в призме решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал "Образование и право", N 1, январь 2018 г., с. 134-140. ↑
Л.Т. Чихладзе, Указ соч. с. 124 ↑
Шугрина Е.С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 12. ↑
А.И. Гомола Правовые основы государственного и муниципального управления / А.И. Гомола, И.А. Гомола, Е.В. Борисова. - М.: Академия, 2018. - 336 c. ↑
В.Л. Лютцер, Организационная самостоятельность местного самоуправления: конституционный принцип и законодательная практика // Журнал "Законодательство", N 7, июль 2018 г., с. 28-32. ↑
Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сборник научных трудов. М., 2014. С. 6. ↑
В.И. Васильев, Еще раз о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал "Журнал российского права", N 1, январь 2018 г., с. 110-118. ↑
Рогоцкая С. Больше стабильности и предсказуемости // Адвокатская газета. 2017. 25 апр. // URL: http://www.advgazeta.ru/novosti/bolshe-stabilnosti-i-predskazuemosti (дата обращения: 16.07.2019). ↑
Широков, А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития // Муниципальная власть. – 2017. – № 6. – С. 32–39. ↑
Кожевников О.А. Некоторые вопросы применения в судебной и правоприменительной практике нормативных актов, не отвечающих требованиям ч. 3 ст. 15 Конституции РФ // Право и политика. 2018. N 9. С. 1470-1474. ↑
Информация Конституционного Суда РФ от 23 июня 2016 г. "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013-2015 годов)": одобр. решением Конституционного Суда РФ от 23 июня 2016 г. ↑
Официальный сайт Генеральной прокуратуры URL: https://genproc.gov.ru/special/smi/news/news-1174123/ (дата обращения: 16.07.20109). ↑
Корж Е.Г. Муниципальное правотворчество: проблемы и перспективы развития // Новая наука: современное состояние и пути развития. 2018. N 6-3. С. 190-194. ↑
Кодина, Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2017. – № 2. – С. 13–22. ↑
Н.В. Постовой Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения / Н.В. Постовой. - М.: Юриспруденция, 2014. - 518 c. ↑
О.А. Кожевников, Отдельные вопросы правового и организационного обеспечения местного самоуправления на современном этапе // Журнал "Российское право: образование, практика, наука", N 3, май-июнь 2018 г., с. 62-68. ↑