Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Понятие и законодательное регулирование местного самоуправления)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя РФ.

В современных условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе организации власти на местах не должно мешать уяснению и признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития классических институтов демократии (к которым относятся и институты местного самоуправления) на основе оптимального баланса и сочетания национальных особенностей суверенной демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами демократии[1]1. Укрепление основ местного самоуправления является одним из приоритетных направлений современного реформирования отечественной политической системы, связанных с повышенным интересом в России к проблеме становления института гражданского общества, способного к равноправному диалогу с институтом государства[2]2.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом[3]1.

Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Местное самоуправление - одна из форм демократии[4]2. В РФ общие принципы организации местного самоуправления определены гл. 8 Конституции РФ[5]3 и Федеральным законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ[6]4.

Местное самоуправление за основу берет по меньшей мере двадцать пунктов ч. I Хартии местного самоуправления, при этом примерно десять являются обязательными: ст. 2, ст. 3, п. 1 и 2; ст. 4, п. 1, 2 и 4; ст. 5; ст. 7, п. 1; ст. 8, п. 2; ст. 9, п. 1-3; ст. 10, п. 1; ст. 11[7]5. Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией РФ форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи[8]1.

В соответствии с основами конституционного строя в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

В соответствии со ст. 3 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября № 131-ФЗ граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение[9]2.

Для современной России проблема развития местного самоуправления является весьма актуальной, что связано с общей экономической ситуацией в стране, системой государственного и муниципального управления. Устранение основных проблем и формирование предпосылок для устойчивого экономического развития - важнейшая задача для российского государства.

На основании изложенного можно сделать вывод, что тема данной курсовой работы актуальна и представляет интерес для рассмотрения.

Целью при написании данной работы является комплексный и всесторонний анализ местного самоуправления в РФ, тенденций и перспектив развития.

Объектом исследования выступают правоотношения в сфере организации местного самоуправления.

Предметом исследования являются тенденции и перспективы развития местного самоуправлениям в РФ.

Достижение указанной цели диктует постановку и решение следующих задач:

1) рассмотреть понятие и исследовать законодательное регулирование местного самоуправления, охарактеризовать перспективы его развития;

2) проанализировать принципы организации местного самоуправления;

3) определить особенности организации и ращвития местного самоуправления в РФ.

Теоретико-правовые положения и выводы опираются на анализ положений Конституции РФ, Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, ряд иных нормативно-правовых актов, а также комментарии законодательства, научные статьи и литературу следующих авторов: Авакьян С.А., Бондарь Н.С., Васильева В.И., Велиевой Д.С., Капитанец Ю.В., Кеня И.А., Корчагиной Л.И., Лукьянчиковой Л.В., Лысенко В.В., Новикова А.А., Огневой И.А., Пешина Н.Л., Трубилова Г.В., Чеишвили М.В. и др.

Методологическую основу исследования составляют научные методы познания: общенаучные, специальные методы познания - системно-структурный, сравнительно-правовой. В процессе исследования также использованы общелогические методы познания (анализ, обобщение).

Поставленные цель и задачи определили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

1. ПОНЯТИЕ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПРИНЦИПЫ ЕГО ОРГАНИЗАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

1.1. Понятие и законодательное регулирование местного самоуправления

Согласно ст. 1 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.

Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти[10]1.

Местное самоуправление - понятие многогранное. Это и одна из основ конституционного строя РФ, и разновидность публичной власти, и форма самоорганизации граждан по месту их жительства[11]2.

Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать, отменять или приостанавливать действия их актов, если они приняты в рамках закона. Естественно, это относится к проблемам, которые имеют местное значение. Их перечень определяется федеральными законами, законами и другими нормативными актами субъектов Федерации[12]1.

Одной из первых норм международного права, которую должна была ратифицировать РФ в связи с вступлением России в Совет Европы, была Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая 15 октября 1985 г., которую от имени нашего государства 28 февраля 1996 г. в г. Страсбурге подписал Министр иностранных дел РФ Е. Примаков. Для ратификации указанной Хартии был отведен один год. За это время российское законодательство и правоприменительная практика должны были быть приведены в соответствие с данной Хартией и Конституцией РФ. Хартия вступила в силу для РФ 1 сентября 1998 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована в РФ согласно Федеральному закону РФ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ[13]2. Согласно данной Хартии, принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Основными задачами органов местного самоуправления являются обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130). При этом Конституция РФ одновременно провозглашает самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и гарантии государства по отношению к местному самоуправлению.

Кроме Конституции РФ основным нормативно-правовым актом, регулирующим местное самоуправление, является Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ. До принятия вышеуказанного закона в РФ действовал Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» от 06 июля 1991 г. № 1550-1.

Ранее принятые Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» от 06 июля 1991 г. № 1550-1, Федеральные законы РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ в процессе формирования и деятельности органов местного самоуправления дали свой положительный результат. Вместе с тем политические и экономические преобразования в стране повлекли необходимость внесения существенных корректив в законодательство о местном самоуправлении. Результатом назревших изменений стало принятие нового Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Принятие нового Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» стало одним из знаковых событий в законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации в 2003 г. Новый Закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.

По своему замыслу новый Закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены, - таких, как «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в РФ», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления»[14]1.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень.

Важно подчеркнуть, что понятие местного самоуправления относительно недавно стало использоваться в российском праве. В качестве юридического термина оно было закреплено в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. № 1418-1[15]1.

С правовой точки зрения местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В том числе как неотъемлемый элемент системы сдержек и противовесов: представляется, что различные интересы должны сочетаться и «балансироваться» не только на уровнях государственной власти, но и на уровне муниципальных образований. Отражать эти интересы как раз и должно местное самоуправление[16]2.

Как политико-правовая категория местное самоуправление представляет собой такую форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу вообще и государственному управлению в частности.

В настоящий момент местное самоуправление в России представляет форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (п. 2 ст. 1 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

В связи с усилением социальной ориентированности политики Российского государства, предполагающей обеспечение высокого качества, комфортных условий жизни населения, а также благоприятной среды обитания человека, повышаются роль и значение местного самоуправления как конституционно-правового института, функционально-целевое назначение которого состоит в обеспечении потребностей граждан по месту жительства посредством оказания публичных услуг населению[17]1.

Необходимо подчеркнуть, что в РФ конституционно признается и гарантируется местное самоуправление. При этом местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, основной спецификой местного самоуправления является самостоятельность населения в решении местных вопросов, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление может быть реализовано как через выборные, так и через другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, в городских, сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, анализ изложенного выше позволяет выделить следующие основные черты местного самоуправления:

1) особый субъектный состав - население конкретной территории;

2) особая территория осуществления - конкретная территория, имеющая соответствующие границы;

3) особые формы осуществления - референдум, выборы и иные формы прямого волеизъявления;

4) учет исторических особенностей данной территории;

5) регулирование данных отношений на федеральном, региональном и местном правовых уровнях.

В настоящее время при реформировании законодательства о местном самоуправлении вся сфера регулирования местного самоуправления разделена на три блока:

- организационные основы;

- финансовое обеспечение;

- социально-экономическое развитие муниципальных образований.

1.2. Принципы организации местного самоуправления

Организационно-правовые особенности местного самоуправления состоят в законодательном закреплении за органами местного самоуправления, действующими в границах территориальных единиц, круга вопросов, имеющих прямое отношение к обеспечению локальных интересов населения; в решении этих вопросов прежде всего избранными на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования органами и непосредственно населением; в самостоятельности решения органами местного самоуправления вопросов компетенции; в обеспечении полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами; в наделении муниципалитетов объектами собственности; в выведении органов местного самоуправления из подчиненности государственным органам при оставлении за последними функции контроля за законностью действий муниципалитетов; в предоставлении органам местного самоуправления права на судебную защиту своих полномочий и принципов местного самоуправления[18]1.

В соответствии с общим значением термина «принцип» в муниципальном праве под общими принципами организации местного самоуправления можно понимать основополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность.

В целом законодательство и практика позволяют выделить следующие общие принципы организации местного самоуправления:

1) организация местного самоуправления в интересах населения;

2) самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью;

3) многообразие организационных форм местного самоуправления;

4) гласность местного самоуправления;

5) соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления;

6) государственная гарантированность местного самоуправления.

Принцип организации местного самоуправления в интересах населения так или иначе отражен в законодательстве. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека. Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Учет интересов граждан проявляется и в том, что размеры территории муниципального образования должны быть такими, чтобы населению не было затруднительно реализовывать свое право на осуществление местного самоуправления.

Изменение границ и преобразование муниципальных единиц также должно происходить в интересах населения и с учетом его мнения.

Принцип самостоятельности провозглашен на конституционном уровне. Не повторяясь, отметим, что в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, состоящей из четырех статей, три статьи содержат термин «самостоятельное» и производные от него слова: в ст. 130 говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; в ст. 131 закреплено право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Но высшая степень самостоятельности местного самоуправления, хотя и без употребления данного термина, вне всякого сомнения, подразумевается в третьем предложении ст. 12 Конституции РФ: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления также относится к числу исходных при его осуществлении и предполагает определенный простор для населения в выборе институтов выражения своих интересов на муниципальном уровне, а для законодателя - возможность отражения этих институтов в нормативно-правовых предписаниях.

Принцип гласности в организации местного самоуправления, в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в полной ее открытости, в обеспечении населения, информацией о том, что происходит в муниципальном образовании. Это подразумевает прозрачность деятельности органов местного самоуправления, освещение ее в различных печатных и электронных (телевидение, радио, Интернет и др.) средствах массовой информации (СМИ), так же как и участие населения в работе органов местного самоуправления, институтах непосредственной демократии на муниципальном уровне и т.п.

Право на информацию и обладание ею - одно из гарантий реальной связи населения и местного самоуправления, участия граждан в муниципальной жизни, т.е. в этом плане право на информацию является одной из предпосылок возможного осуществления права граждан на местное самоуправление.

Принцип законности для местного самоуправления, как и для всей публичной власти и для системы общественных отношений в целом в РФ, является неотъемлемым началом организации и осуществления местного самоуправления. Но если субъекты правовых отношений, не являющиеся публичными институтами, в большей мере занимаются исполнением права, т.е. должны четко и неуклонно выполнять предписания правовых норм, и это в первую очередь относится к жителям муниципального образования, то органы и должностные лица местного самоуправления, в той или иной мере наделенные полномочиями по обеспечению правопорядка на подведомственной территории, обязаны в пределах этих полномочий обеспечивать права, свободы, законные интересы человека и гражданина, всех физических и юридических лиц. Вместе с тем эти органы и должностные лица сами должны неуклонно исполнять и применять в своей деятельности предписания актов государственной власти и муниципальных правовых актов.

Для реализации принципа законности, обеспечения прав и свобод на муниципальном уровне в системе органов местного самоуправления создаются правоохранительные органы, основное назначение которых - обеспечение правового порядка. В число таких подразделений следует отнести юридические отделы и управления местной администрации, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и органы опеки и попечительства, муниципальную милицию и т.п.[19]1

Принцип государственной гарантированности в виде системы способов обеспечения функционирования местного самоуправления широко закреплен в законодательстве РФ и ее субъектов. В самом общем виде гарантии представлены в ст. 12 Конституции РФ: в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. В гл. 8 Конституции РФ обозначены наиболее важные направления и способы обеспечения местного самоуправления, включая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, организационную самостоятельность, самостоятельность в пользовании, владении и распоряжении муниципальной собственностью. Кроме того, на конституционном уровне местному самоуправлению гарантируется возмещение расходов, возникших по вине органов государственной власти, а также запрещено произвольное ограничение прав местного самоуправления. Все это базируется на гарантии, сформулированной как право на судебную защиту местного самоуправления от каких бы то ни было неправомерных посягательств.

1.3. Проблемы местного самоуправления в РФ, тенденции и перспективы развития

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Ведь даже самая идеальная нормативная база сама по себе еще не является гарантом создания в стране эффективной системы местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера. Помимо этого необходимы:

1. Наличие осознанной воли в осуществлении права на местное самоуправление, т.е. активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результатах).

2. Наличие механизмов осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие организационных структур, создаваемых населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные формы общественного контроля).

3. Наличие возможности осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.

Все три вышеобозначенные составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования. Однако правовое и организационно оформление местного самоуправления протекает значительно быстрее. В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты мизерны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.

Несмотря на имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий, чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия. Реализация закона в жизни, на практике - это всегда задача, как минимум, не менее сложная, а может быть, и более сложная, чем его подготовка и принятие. В этой связи выделяется ряд очевидных приоритетов.

1. Для того чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки и в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательства, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований, немало сделать по информационной и экспертной поддержке этой сложной, многогранной и очень объемной работы.

2. Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов муниципального управления, завершить процесс административно-территориального деления субъектов РФ в соответствии с требованиями новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении и выборным путем сформировать органы местного самоуправления, в том числе во вновь образованных муниципальных образованиях. При этом важно учитывать, что во многих субъектах РФ в процессе реализации ФЗ № 131-ФЗ значительно, порой на порядок, увеличится численность муниципальных образований (см. приложение)

3. Следующий важный этап - формирование эффективной структуры муниципальных органов в соответствии с перечнем полномочий, возлагаемых на каждый уровень местного самоуправления.

4. Весьма сложный и самый болезненный вопрос - о ресурсах пополнения местных бюджетов. Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований, а главное - при невозможности наполнить этот карман самостоятельно.

Здесь уже предприняты первые шаги, которые должны изменить ситуацию, внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. Главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налоговую базу. Потенциальных возможностей для развития собственной базы на местах много. Это - малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг. Именно эти сегменты экономики могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

И, наконец, важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан.

Следует также учитывать, что масштаб стоящих сейчас перед местным самоуправлением задач требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров. Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решать проблемы граждан. Эта власть существует за счет налогоплательщиков, и она должна быть подконтрольна гражданам.

Весьма актуальной задачей является повышение политической культуры населения муниципальных образований, приобщение людей к процессу управления местными делами.

Открытым остается вопрос и об укреплении экономических основ местного самоуправления. Несмотря на законодательно продекларированную самостоятельность органов местного самоуправления в решении внутренних проблем подведомственных им территорий, в стране продолжает сохраняться финансово-экономическая зависимость муниципальных органов от государства. Зародившаяся в недрах экономических противоречий переходного периода, она развилась на почве ущемления интересов муниципальных структур в процессе распределения полномочий, собственности и финансовых ресурсов между различными субъектами экономических отношений.

Новая редакция Федерального закона о местном самоуправлении, поправки, внесенные в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, призваны увеличить объемы собственных доходов муниципальных образований за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, а также средств финансовой помощи, оказываемой органам местного самоуправления из вышестоящих бюджетов. Однако эти меры вряд ли смогут обеспечить местному самоуправлению надлежащий уровень экономической самостоятельности без встречной активности со стороны местных властей. Муниципальные служащие должны овладеть основами современного менеджмента и азами рыночного поведения. Муниципалитеты должны научиться собственными силами зарабатывать недостающие им средства.

Такие проявления муниципальной предпринимательской активности, как создание муниципальных предприятий в наиболее конкурентоспособных и прибыльных отраслях муниципальной экономики, сдача в аренду муниципального имущества, участие в создании предприятий с долевой собственностью, размещение муниципальных заказов, приватизация и продажа убыточных объектов муниципальной собственности, стимулирование малого бизнеса и инвестиционная деятельность органов местного самоуправления обладают наибольшей устойчивостью к воздействию различного рода внешних и внутренних факторов и, следовательно, являются наиболее перспективными с точки зрения повышения уровня экономической самостоятельности муниципальных образований.

Наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

В подведении итога главы можно сделать вывод, что несмотря на то, что общие принципы организации и деятельности местного самоуправления установлены Конституцией РФ и имеют прямое действие, тем не менее они не реализованы в полной мере.

В сфере территориальной организации местного самоуправления необходимо предпринять следующие меры, которые бы способствовали реализации назначения органов местного самоуправления:

1) изменение административно-территориального устройства (деления), сложившегося ещё в тридцатые годы и являющегося сегодня тормозом развития местного самоуправления;

2) распространение полномочий органов местного самоуправления на территориях всех без исключения городских и сельских поселений;

3) недопустимость изменения границ территорий местного самоуправления без учёта волеизъявления населения соответствующих территорий;

4) установление соподчинённости территорий местного самоуправления как друг другу, так и органам государственной власти любого уровня;

5) создание механизма изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление на основе волеизъявления населения соответствующих территорий.

С сожалением приходится констатировать, что пока не удаётся обеспечить подлинную самостоятельность местного самоуправления. Государственная власть продолжает действовать таким образом, как будто бы вся территория государства является сферой только её функционирования. А поэтому для неё не существует прав местного самоуправления, тем более её автономии.

2. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

2.1. Особенности организации местного самоуправления в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге

В основе специфических условий организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге лежит их двойственное положение: с одной стороны, они являются городскими поселениями и согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ должны быть самоуправляющимися территориальными единицами, с другой стороны, как крупнейшие мегаполисы они, как это закреплено в ст. 65 Конституции РФ, являются субъектами РФ.

В первоначальном проекте Федерального закона РФ № 131-ФЗ, внесенном в Государственную Думу, речь шла о возможности осуществления в двух городах-мегаполисах местного самоуправления либо на общегородском, либо на внутригородском уровнях. В первом случае общегородские органы становились органами местного самоуправления, реализующими переданные им государственные полномочия. Это весьма сомнительная с точки зрения ее соответствия Конституции РФ модель была отвергнута Думой, принятый ею Закон содержит единственный вариант организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, определяя возможность создания муниципальных образований только на субгородском уровне. Это одна, но не единственная важная особенность организации местного самоуправления в городах - субъектах Федерации. Вторая существенная особенность заключается в том, что местное самоуправление на субгородском уровне в этих субъектах Федерации имеет функциональные ограничения по сравнению с другими типами местного самоуправления.

В городах Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований и их преобразование осуществляются не так, как установлено для других муниципальных образований Федеральным законом РФ № 131-ФЗ, а законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих городских территорий.

Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные Федеральным законом РФ № 131-ФЗ, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга также определяется законами этих городов как в соответствии с ч.ч. 1-3 ст. 50 Федерального закона РФ № 131-ФЗ, так и с перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами Москвы и Санкт-Петербурга.

Основное, что определило эти особенности, - необходимость сохранения единства городского хозяйства. Разделение объектов собственности и средств, связанных с использованием имущества, составляющим основу эффективного развития городов как целостных хозяйственных комплексов, привело бы к негативным последствиям в обслуживании населения жилищно-коммунальными, транспортными и другими услугами[20]1.

Принципиальные позиции Федерального закона РФ № 131-ФЗ нашли свое воплощение и развитие в Законах Москвы и Санкт-Петербурга об организации местного самоуправления в этих городах-мегаполисах. Во многом названные Законы схожи. Вместе с тем в них есть более или менее существенные различия. В Москве установление и изменение границ территорий муниципальных образований, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований осуществляются законами города по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти города в соответствии с Уставом города и с учетом мнения населения соответствующей территории. В Санкт-Петербурге определена такая форма учета мнения населения при территориальных трансформациях, какой является местный референдум.

2.2. Особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании

Особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании в силу расположения в нем предприятий, имеющих оборонное значение для страны, административно-территориальных образований регулируются Федеральным законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-1[21]2.

Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) - особый вид муниципальных образований. ЗАТО признаются имеющие органы местного самоуправления территориальные образования, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению, утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан[22]1.

Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа.

Территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ.

Населенные пункты, расположенные в ЗАТО, входят в состав городского округа.

ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования; медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством РФ об охране здоровья граждан населения ЗАТО, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий; выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством РФ.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых Законом.

Права граждан, проживающих или работающих в ЗАТО, не могут быть ограничены иначе как на основании законов РФ.

Имеют свои особенности порядок создания, упразднения ЗАТО и изменения его границ, а именно: решение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО принимается Президентом РФ. Предложение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО вносится Правительством РФ; предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого (преобразуемого), реорганизуемого закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории; при отсутствии в территориальном образовании и (или) на соответствующей территории органов местного самоуправления указанные органы формируются в соответствии с законодательством РФ о местном самоуправлении и Законом в течение двух лет со дня создания ЗАТО.

В случае если создание (преобразование), реорганизация закрытого административно-территориального образования влекут создание вновь образованного муниципального образования, решение вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования и формирование органов местного самоуправления данного муниципального образования осуществляются в соответствии с абз. 5-11 ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, которыми порядок формирования органов местного самоуправления устанавливается с учетом отсутствия референдума по структуре органов местного самоуправления.

На территории ЗАТО не допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).

Иные особенности, имеющие значение для безопасных работы и проживания граждан в ЗАТО и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

2.3. Особенности организации местного самоуправления в наукоградах

Федеральный закон РФ «О статусе наукограда РФ» № 70-ФЗ[23]1 принят 7 апреля 1999 г.

Федеральный закон РФ № 131-ФЗ установил, что наукограды являются городскими округами, и особенности осуществления местного самоуправления в них устанавливаются федеральным законом.

Всего наукоградов в России насчитывается немногим более десятка, но значение их для развития инновационной экономики страны чрезвычайно велико. Они отличаются высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала, имеющего общегосударственное значение, узкой специализацией интеллектуального потенциала, состоящей в том, что в конкретном наукограде научные исследования и эксплуатация оборудования осуществляются, как правило, не более чем по одному-двум направлениям развития науки, техники и технологии. Существенная доля населения занята на государственных научно-производственных предприятиях. Экономика наукограда находится в зависимости от государственной политики по развитию науки, высоких технологий и по другим направлениям, связанным с обеспечением конкурентоспособности и безопасности страны.

Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования. Научно-производственный комплекс муниципального образования должен быть градообразующим и отвечать следующим критериям:

1) численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15% численности работающих на территории данного муниципального образования;

2) объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники РФ) в стоимостном выражении составляет не менее 50% общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50% стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы[24]1.

В научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, входят юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории наукограда. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ.

Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда не изменяет формы собственности и организационно-правовые формы организаций научно-производственного комплекса наукограда.

Основаниями досрочного прекращения статуса наукограда являются несоответствие результатов деятельности научно-производственного комплекса наукограда задачам, определенным Правительством РФ при присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, а также мотивированное ходатайство представительного органа местного самоуправления муниципального образования о досрочном прекращении такого статуса, исключения из числа государственных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники РФ установленных для данного наукограда направлений деятельности, но не ранее чем по истечении пяти лет с момента присвоения статуса наукограда.

В случае досрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее статус наукограда, сохраняет статус городского округа.

Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда РФ является основанием предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов в порядке, определяемом Правительством РФ.

Указанные межбюджетные трансферты из федерального бюджета не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Установление и изменение границы наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта РФ.

По истечении срока, на который муниципальному образованию присвоен статус наукограда, либо в случае досрочного прекращения такого статуса реорганизация или ликвидация организаций научно-производственного комплекса наукограда осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.

Социальная защита высвобождаемых работников организаций научно-производственного комплекса наукограда в связи с осуществлением мероприятий по сокращению численности или штата, реорганизации или ликвидации организаций научно-производственного комплекса наукограда по истечении срока действия статуса наукограда либо при досрочном прекращении такого статуса осуществляется в соответствии с законодательством РФ о труде.

Медицинская помощь населению наукограда, включенного в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий, оказывается в соответствии с законодательством РФ об охране здоровья граждан в медицинских учреждениях, подведомственных указанному федеральному органу исполнительной власти.

Дальнейшая судьба наукоградов связана с проведением политики, которая учитывает как интересы местного сообщества, так и интересы государства. Создание оптимальных механизмов, согласование этих интересов, закрепление их в законодательстве составляют одну из важнейших задач государственного строительства.

2.4. Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях

В ст. 82 Федерального закона РФ № 131-ФЗ говорится, что особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории.

Режим этой территории установлен Законом РФ «О Государственной границе РФ» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1[25]1, согласно которому приграничная территория РФ включает пограничную зону российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где установлен пограничный режим пунктов пропуска через государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

Пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к государственной границе на суше, к морскому побережью РФ, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территории островов на указанных водоемах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и другие традиционные места массового пребывания граждан.

По приграничной территории действуют ограничения, связанные с пересечением государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещением через границу грузов, товаров и животных, ведением на государственной границе либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности.

Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регулируются федеральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части - с уведомлением пограничных органов.

Разрешение на проведение работы, мероприятия или уведомление о проведении работы включают определение места, времени проведения, количества участников, лица, ответственного за их проведение. Для регулярных работ и мероприятий могут устанавливаться постоянные места их проведения.

В целях недопущения переноса заразных болезней через государственную границу могут быть запрещены или ограничены содержание и выпас скота в полосе местности (карантинной полосе) вдоль государственной границы на суше.

Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарный режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ или по его поручению органами ветеринарного надзора субъектов РФ.

Российские маломерные самоходные и несамоходные (надводные и подводные) суда (средства) и средства передвижения по льду, используемые в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и в территориальном море РФ, подлежат обязательному учету и хранению на пристанях, причалах, в других пунктах базирования. Может устанавливаться порядок выхода этих судов и средств из пунктов базирования и возвращения с уведомлением пограничных органов, ограничиваться время выхода, пребывания на воде (на льду), удаления от пунктов базирования и берегов.

Таким образом, органы местного самоуправления при осуществлении своих функций, связанных с решением вопросов местного значения и исполнением переданных им государственных полномочий, должны соблюдать требования приграничного режима, учитывать ограничения, налагаемые этим режимом.

На основании Федерального закона РФ «О Государственной границе РФ» органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством:

- предоставляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей природной среды;

- оказывают помощь пограничным органам, войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

- создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

2.5. Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково». Иные особенности организации местного самоуправления

Ст. 82.2, введенная в Федеральный закон № 131-ФЗ Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ, устанавливает, что особенности организации местного самоуправления на территории «Сколково» определяются Федеральным законом РФ «Об инновационном центре «Сколково» от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ[26]1, который регулирует общественные отношения, возникающие при реализации проекта создания и обеспечения функционирования территориально-обособленного комплекса (инновационного центра «Сколково») и обеспечения жизнедеятельности на его территории. В сущности, это проект создания необычной, новой для России территориальной «единицы-функции», цель которой в соответствии с экономической политикой государства состоит в развитии исследований, разработок и коммерциализации их результатов по определенным направлениям.

Поскольку «Сколково» замышляется как обособленный научно-территориальный комплекс, естественно, в нем по-особому будет обеспечиваться жизнедеятельность постоянно и временно проживающего населения. Суть этих особенностей состоит в том, что управляющая компания сама будет обеспечивать функционирование инфраструктуры Центра и жизнедеятельности на его территории.

Управляющая компания осуществляет указанную деятельность самостоятельно или с привлечением третьих лиц, если иное не предусмотрено законом.

Управляющая компания не вправе поручать третьим лицам осуществление функций, указанных в п. 2, 3, 5-8, 18, 19, 21 и 22, или иным образом передавать третьим лицам право на их осуществление.

Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется за счет собственных средств управляющей компании, собственных средств дочерних обществ управляющей компании, средств федерального бюджета, а также за счет иных источников в соответствии с законодательством РФ.

Медицинская деятельность на территории Центра осуществляется медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, без получения ими лицензий на соответствующие виды деятельности.

Образовательная деятельность на территории Центра осуществляется негосударственными образовательными учреждениями без получения ими лицензий на соответствующие виды деятельности и государственной аккредитации.

Значительная часть вопросов местного значения, определяемая Федеральным законом РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в качестве функций органов местного самоуправления решается на территории «Сколково» управляющей компанией.

Таким образом, особенности организации местного самоуправления на территории Центра «Сколково» заключаются в том, что местного самоуправления, как оно предусмотрено Федеральным законом РФ № 131-ФЗ, там не будет, а его основные полномочия будут осуществляться управляющей компанией. Кроме перечисленных, иные особенности организации местного самоуправления связаны с его устройством в различных типах муниципальных образований, которые определены в самом Федеральном законе РФ № 131-ФЗ. Кроме того, есть различия в организации местного самоуправления в крупных и малых муниципальных образованиях одного и того же типа. Например, из общих правил организации местного самоуправления в сельских поселениях есть исключения для малых поселений и поселений, расположенных в труднодоступных местностях. Эти исключения также закреплены в Федеральном законе РФ № 131-ФЗ и, кроме того, в уставах соответствующих муниципальных образований.

Чрезвычайно разнообразные географические, демографические, экономические, культурные условия деятельности органов местного самоуправления в России определяют особенности представительных и исполнительно-распорядительных органов, оказываются на реальном объеме решаемых ими вопросов местного значения, составе имущества муниципальных образований. Наконец, в такой многонациональной стране, какой является Россия, на организации местного самоуправления не могут не сказаться национальные особенности. С ними связаны наименования представительных органов местного самоуправления, специфические черты содержания деятельности муниципалитетов.

Действовавший ранее Федеральный закон РФ № 154-ФЗ (1995 г., утратил силу), определяя перечень вопросов, которые должны указываться в уставе муниципального образования, называл, в частности, вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей (не только аборигенных народов). В Федеральном законе РФ № 131-ФЗ такой нормы нет. Однако это не значит, что в уставах соответствующих муниципальных образований не могут учитываться указанные особенности.

Учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, Государственный Совет Республики Дагестан определил количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также установил перечень этих народов для последующего его включения в Единый перечень коренных малочисленных народов РФ[27]1, естественно, установление границ самоуправленческих территорий или административно-территориальных единиц, учитывающих долговременное проживание на них национальных общностей. Такое же положение в других северокавказских республиках.

Так, в октябре 2009 г. жители восьми сел Адыге-Хабльского района КЧР, где проживает около 12 тыс. ногайцев, провели референдум, в ходе которого проголосовали за создание своей автономии. Процесс получил поддержку Президента Республики Мустафы Батдыева, который заявил, что ногайцы, как и абазины, - субъектообразующие народы Карачаево-Черкесии и имеют право на собственные национальные административные районы. В состав Ногайского района с административным центром Эркен-Шахар, созданного по постановлению Председателя Правительства РФ, вошли пять сельских муниципалитетов с населением около 15 тыс. человек, из них более 90% - ногайцы. По итогам аналогичного референдума 1 июня 2001 г., опять-таки в соответствии с постановлением Председателя Правительства РФ, был образован Абазинский район. В Карачаево-Черкесии, где проживают около 450 тыс. человек, ногайцы составляют 3,4% населения. На протяжении последних лет ногайцы не раз выступали за образование своего района, считая, что отсутствие такового - главная причина их бедственного положения.

Улучшится ли положение теперь, сказать сложно. Район, где компактно проживают ногайцы, является высокодотационным. Здесь наблюдается высокий уровень безработицы. Чтобы как-то выжить, несколько семей объединяют свой земельный пай для его совместной обработки. К тому же здесь наблюдается сложная демографическая ситуация. Например, в Икон-Халкской школе 10 лет назад обучались около 1200 детей, в последние годы - не более 300. Однако создание своего района, считают ногайцы, поможет им наладить экономику, а значит, повысить уровень жизни[28]1.

Итак, организационно-правовые особенности местного самоуправления состоят в законодательном закреплении за органами местного самоуправления, действующими в границах территориальных единиц, круга вопросов, имеющих прямое отношение к обеспечению локальных интересов населения; в решении этих вопросов прежде всего избранными на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования органами и непосредственно населением; в самостоятельности решения органами местного самоуправления вопросов компетенции; в обеспечении полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами; в наделении муниципалитетов объектами собственности; в выведении органов местного самоуправления из подчиненности государственным органам при оставлении за последними функции контроля за законностью действий муниципалитетов; в предоставлении органам местного самоуправления права на судебную защиту своих полномочий и принципов местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подведем итог проведенному исследованию и сделаем выводы.

При написании работы было установлено, что важнейшей формой проявления власти народа, выражения его воли является участие в осуществлении местного самоуправления.

Одним из сложных вопросов организации местного самоуправления является вопрос разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой. Именно решение этого вопроса определяет меру самостоятельности органов местного самоуправления, пределы их компетенции. Органы местного самоуправления принимают участие в решение вопросов государственного характера, осуществляют реализацию полномочий и функций государственного харак­тера. Поэтому можно говорить об определенной «юридической централизации» деятельности муниципальных органов, их тесной связи с государственными органами.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

1. Местное самоуправление - такой способ децентрализации власти, при котором она наиболее приближена к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними. Обеспечивая самоорганизацию граждан и их непосредственное участие в управлении местными делами, местное самоуправление является одной из структур гражданского общества.

2. Правовое регулирование местного самоуправления имеет конституционно-правовую природу и отражает особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений. Предмет правового регулирования местного самоуправления составляют муниципально-правовые отношения и некоторые другие тесно связанные с ними отношения.

3. Содержание метода правового регулирования местного самоуправления определяет эффект юридического воздействия на отношения, складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления.

4. Механизм правового регулирования местного самоуправления представляет собой систему правовых средств, направленных на упорядочение, закрепление, развитие, регулирование и совершенствование общественных отношений с целью гармонизации интересов общества, государства и граждан при помощи определенных методов и воли публичной власти.

5. Специфическими чертами правового регулирования местного самоуправления являются определенные виды правоотношений; особенности правового положения субъектов; использование федеральных законов, законов субъекта Федерации и нормативно-правовых актов муниципальных образований для регулирования одних и тех же общественных отношений.

6. Организационно-правовые особенности местного самоуправления состоят в законодательном закреплении за органами местного самоуправления, действующими в границах территориальных единиц, круга вопросов, имеющих прямое отношение к обеспечению локальных интересов населения; в решении этих вопросов прежде всего избранными на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования органами и непосредственно населением; в самостоятельности решения органами местного самоуправления вопросов компетенции; в обеспечении полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами; в наделении муниципалитетов объектами собственности; в выведении органов местного самоуправления из подчиненности государственным органам при оставлении за последними функции контроля за законностью действий муниципалитетов; в предоставлении органам местного самоуправления права на судебную защиту своих полномочий и принципов местного самоуправления.

Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера; кроме этого необходимы:

1. Наличие осознанной воли в осуществлении права на местное самоуправление, т.е. активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результатах).

2. Наличие механизмов осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие организационных структур, создаваемых населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные формы общественного контроля).

3. Наличие возможности осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.

Все три вышеобозначенные составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования. Однако правовое и организационно оформление местного самоуправления протекает значительно быстрее. В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты мизерны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.

Несмотря на имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий, чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия. Реализация закона в жизни, на практике - это всегда задача, как минимум, не менее сложная, а может быть, и более сложная, чем его подготовка и принятие. В этой связи выделяется ряд очевидных приоритетов:

1. Для того чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки и в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательства, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований, немало сделать по информационной и экспертной поддержке этой сложной, многогранной и очень объемной работы.

2. Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов муниципального управления, завершить процесс административно-территориального деления субъектов РФ в соответствии с требованиями новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении и выборным путем сформировать органы местного самоуправления, в том числе во вновь образованных муниципальных образованиях. При этом важно учитывать, что во многих субъектах РФ в процессе реализации ФЗ № 131-ФЗ значительно, порой на порядок, увеличится численность муниципальных образований (см. приложение)

3. Следующий важный этап - формирование эффективной структуры муниципальных органов в соответствии с перечнем полномочий, возлагаемых на каждый уровень местного самоуправления.

4. Весьма сложный и самый болезненный вопрос - о ресурсах пополнения местных бюджетов. Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований, а главное - при невозможности наполнить этот карман самостоятельно.

Здесь уже предприняты первые шаги, которые должны изменить ситуацию, внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. Главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налоговую базу. Потенциальных возможностей для развития собственной базы на местах много. Это - малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг. Именно эти сегменты экономики могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

И, наконец, важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

  1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - № 36. - Ст. 4466.
  2. Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.] [с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. - № 1. - Ст. 2.
  3. Об инновационном центре «Сколково» : федеральный закон Российской Федерации от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ [принят Государственной Думой 21 сентября 2010 г., одобрен Советом Федерации 22 сентября 2010 г.] [ред. от 28 декабря 2016 г. № 467-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2017. - № 1 (часть I). - Ст. 8.
  4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ [принят Государственной Думой 16 сентября 2003 г., одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 г.] [ред. от 07 июня 2017 г. № 107-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2017. - № 24. - Ст. 3476.
  5. О статусе наукограда Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 07 апреля 1999 г. № 70-ФЗ [принят Государственной Думой 18 декабря 1998 г., одобрен Советом Федерации 27 января 1999 г.] [ред. от 20 февраля 2015 г. № 185-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2015. - № 27. - Ст. 3477.
  6. О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления : федеральный закон Российской Федерации от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ [принят Государственной Думой 20 марта 1998 г., одобрен Советом Федерации 1 апреля 1998 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 15. - Ст. 1695.
  7. О Государственной границе Российской Федерации : закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 [ред. от 07 июня 2013 г. № 110-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. - № 23. - Ст. 2868.
  8. О закрытом административно-территориальном образовании : закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 [ред. от 03 июля 2016 г. № 297-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2016. - № 27 (ч. 1). - Ст. 4230.
  9. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР : закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 16. - Ст. 267.
  10. О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 255 [ред. от 26 декабря 2011 г. № 1145] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. - № 1. - Ст. 178.
  11. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. – М.: Инфра-М-Норма, 2016. – 155 с.
  12. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие / Н.С. Бондарь. - М.: Инфра-М-Норма, 2016. – 185 с.
  13. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика / В.И. Васильев // Журнал российского права. – 2013. - № 9. – С. 19.
  14. Васильев В.И. Муниципальное право России : учебник. 3-е издание, переработанное и дополненное / В.И. Васильев. – М.: Юстицинформ, 2016. – 880 с.
  15. Велиева Д.С., Лысенко В.В., Капитанец Ю.В. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (постатейный) / Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец. – М.: Инфра-М-Норма, 2016. – 122 с.
  16. Кеня И.А. Правовое регулирование местного самоуправления: соотношение предмета и метода / И.А. Кеня // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014. - № 4. – С. 21.
  17. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. - М.: БЕК, 2016. – 689 с.
  18. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). 5-е издание, дополненное / под ред. В.И. Шкатуллы. – М.: Юстицинформ, 2016. – 227 с.
  19. Лукьянчикова Л.В. Организация и развитие института местного самоуправления в России в период февраля - октября 1917 г.: историко-правовой аспект / Л.В. Лукьянчикова // История государства и права. – 2013. - № 18. – С. 12.
  20. Муниципальное право России : учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Проспект, 2016. – 792 с.
  21. Новиков А.А. О некоторых особенностях организации местного самоуправления в ЗАТО / А.А. Новиков // Российский юридический журнал. – 2010. - № 6. – С. 17.
  22. Огнева И.А., Чеишвили М.В., Корчагина Л.И. Основные тенденции развития местного самоуправления в современной России / И.А. Огнева, М.В. Чеишвили, Л.И. Корчагина // Административное право и процесс. – 2014. - № 4. – С. 18.
  23. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин. – М.: Статут, 2015. – 145 с.
  24. Трубилов Г.В. Организация местного самоуправления в городе Москве / Г.В. Трубилов // Конституционное и муниципальное право. – 2013. - № 3. – С. 17.

  1. 1 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. – М.: Инфра-М-Норма, 2016. - С. 5. ↑

  2. 2 Лукьянчикова Л.В. Организация и развитие института местного самоуправления в России в период февраля - октября 1917 г.: историко-правовой аспект / Л.В. Лукьянчикова // История государства и права. – 2013. - № 18. – С. 12. ↑

  3. 1 Огнева И.А., Чеишвили М.В., Корчагина Л.И. Основные тенденции развития местного самоуправления в современной России / И.А. Огнева, М.В. Чеишвили, Л.И. Корчагина // Административное право и процесс. – 2014. - № 4. – С. 18. ↑

  4. 2 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). 5-е издание, дополненное / под ред. В.И. Шкатуллы. – М.: Юстицинформ, 2016. – С. 7. ↑

  5. 3 Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.] [с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. - № 1. - Ст. 2. ↑

  6. 4 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ [принят Государственной Думой 16 сентября 2003 г., одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 г.] [ред. от 07 июня 2017 г. № 107-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2017. - № 24. - Ст. 3476. ↑

  7. 5 Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - № 36. - Ст. 4466. ↑

  8. 1 Велиева Д.С., Лысенко В.В., Капитанец Ю.В. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (постатейный) / Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец. – М.: Инфра-М-Норма, 2016. – С. 5. ↑

  9. 2 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин. – М.: Статут, 2015. – С. 32. ↑

  10. 1 Васильев В.И. Муниципальное право России : учебник. 3-е издание, переработанное и дополненное / В.И. Васильев. – М.: Юстицинформ, 2016. – С. 230. ↑

  11. 2 Трубилов Г.В. Организация местного самоуправления в городе Москве / Г.В. Трубилов // Конституционное и муниципальное право. – 2013. - № 3. – С. 17. ↑

  12. 1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. - М.: БЕК, 2016. - С. 524. ↑

  13. 2 О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления : федеральный закон Российской Федерации от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ [принят Государственной Думой 20 марта 1998 г., одобрен Советом Федерации 1 апреля 1998 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 15. - Ст. 1695. ↑

  14. 1 Кеня И.А. Правовое регулирование местного самоуправления: соотношение предмета и метода / И.А. Кеня // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014. - № 4. – С. 21. ↑

  15. 1 Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР : закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 16. - Ст. 267. ↑

  16. 2 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин. – М.: Статут, 2015. – С. 32. ↑

  17. 1 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. – М.: Инфра-М-Норма, 2016. - С. 33. ↑

  18. 1 Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика / В.И. Васильев // Журнал российского права. – 2013. - № 9. – С. 19. ↑

  19. 1 Муниципальное право России : учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Проспект, 2016. – С. 189. ↑

  20. 1 Васильев В.И. Муниципальное право России : учебник. 3-е издание, переработанное и дополненное / В.И. Васильев. – М.: Юстицинформ, 2016. – С. 239. ↑

  21. 2 О закрытом административно-территориальном образовании : закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 [ред. от 03 июля 2016 г. № 297-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2016. - № 27 (ч. 1). - Ст. 4230. ↑

  22. 1 Новиков А.А. О некоторых особенностях организации местного самоуправления в ЗАТО / А.А. Новиков // Российский юридический журнал. – 2010. - № 6. – С. 17. ↑

  23. 1 О статусе наукограда Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 07 апреля 1999 г. № 70-ФЗ [принят Государственной Думой 18 декабря 1998 г., одобрен Советом Федерации 27 января 1999 г.] [ред. от 20 февраля 2015 г. № 185-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2015. - № 27. - Ст. 3477. ↑

  24. 1 Васильев В.И. Муниципальное право России : учебник. 3-е издание, переработанное и дополненное / В.И. Васильев. – М.: Юстицинформ, 2016. – С. 248. ↑

  25. 1 О Государственной границе Российской Федерации : закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 [ред. от 07 июня 2013 г. № 110-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. - № 23. - Ст. 2868. ↑

  26. 1 Об инновационном центре «Сколково» : федеральный закон Российской Федерации от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ [принят Государственной Думой 21 сентября 2010 г., одобрен Советом Федерации 22 сентября 2010 г.] [ред. от 28 декабря 2016 г. № 467-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2017. - № 1 (часть I). - Ст. 8. ↑

  27. 1 О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 255 [ред. от 26 декабря 2011 г. № 1145] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. - № 1. - Ст. 178. ↑

  28. 1 Васильев В.И. Муниципальное право России : учебник. 3-е издание, переработанное и дополненное / В.И. Васильев. – М.: Юстицинформ, 2016. – С. 259. ↑

СПИСОК ДЛЯ ТРЕНИРОВКИ ССЫЛОК